Стратегия реформирования бюджетной системы России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Стратегия реформирования бюджетной системы России"

На правах рукописи

КРЫЛОВ АНДРЕЙ ИГОРЕВИЧ

СТРАТЕГИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ

РОССИИ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (макроэкономика)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург 2005

Работа выполнена в государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов»

Научный руководитель -

доктор экономических наук, профессор Латыпов Валерий Фаатович

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Шопенко Дмитрий Васильевич

кандидат экономических наук, профессор Назаров Николай Николаевич

Ведущая организация -

Институт проблем региональной экономики РАН

Защита состоится « » декабря 2005 г. в _ часов на

заседании диссертационного совета Д 212.237.02. при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023, Санкт-Петербург, ул.Садовая, дом 21, аудитория_

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке СПбГУЭФ

Автореферат разослан «_»октября 2005г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Сигов В.И.

1.ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

Актуальность исследования. На современном этапе развития технологий государственного управления влияние общественных финансов на экономическое развитие страны является весьма существенным. Размеры бюджетного дефицита, объем государственного долга, уровень налоговой нагрузки на реальный сектор экономики, степень транспарентности сектора государственного управления оказывают прямое влияние на состояние национальной экономики. Функционирование совокупного общественного капитала неотделимо от действия перераспределительных систем -государственных финансов, кредита, денежно-ценового механизма, поскольку с их помощью обеспечиваются безальтернативные условия его кругооборота. Сам по себе рыночный механизм функционирования общественного капитала еще недостаточен для формирования этих условий, и перераспределительные структуры восполняют собой недостающие компоненты общей системы экономического развития. Более того, в ходе последнего роль и значение перераспределительных систем закономерно повышается, а их функции диверсифицируются.

С начала 2000-х гг. в российской экономике началась подготовка и реализация целого ряда фундаментальных реформ, из которых в результате конкуренции различных подходов, а также накопления практического опыта постепенно выкристаллизовываются базовые конструкции принципиально новой организации государственного управления на ближайшие десятилетия. В центре реформирования общественного сектора находится система управления общественными финансами, являющаяся важнейшим фактором современного устойчивого экономического роста. Следует отметить, что реформы общественных финансов особенно сложны, поскольку, с одной стороны, совмещают в себе объект и субъект преобразования, т. е. требуют от органов власти «самореформирования», а с другой - затрагивают практически весь спектр политических, экономических и социальных интересов и ограничений.

Государство в значительной мере за счет концентрируемых в его распоряжении бюджетных средств должно обеспечивать наращивание человеческого потенциала развития экономики - здоровья и образованности населения, а также использовать часть своих финансовых ресурсов непосредственно для расширения материально-технической и информационной (новые знания и структура их распространения) базы экономики страны, что служит непосредственно организации и поддержке прогрессивных структурных преобразований экономики, устранению народнохозяйственных диспропорций, совершению крупных инновационных прорывов в различных отраслях науки и производства. В этой связи результативное решение комплекса проблем социально-экономического развития возможно лишь в том случае, если будут разработаны эффективные экономические, правовые, организационные, ф»чашмдцнистративкые

БИБЛИОТЕКА {

¡.ттР

методы и способы изменения приоритетов стратегии управления государственными финансами.

На протяжении последних трех лет бюджетная политика правительства РФ, несмотря на ряд деклараций о ее социальной направленности, практически ориентирована на приоритеты, обеспечивающие максимальную концентрацию финансовых ресурсов на уровне федерального бюджета для обслуживания и погашения государственного долга. Проводя такую политику, правительство РФ добилось определенных успехов в сбалансированности доходов и расходов федерального бюджета на фоне общей активизации экономических процессов. Однако в реализуемом сценарии бюджетной политики в качестве начальной ставится задача финансовой стабилизации на основе преимущественно монетарных методов, за счет маневрирования параметрами темпов инфляции и валютного курса рубля в их соотношении с долларом США и мировыми ценами на энергоресурсы. Формируемая на такой базе сбалансированная, но весьма неустойчивая конструкция федерального бюджета, по нашему мнению, не встроена в единую систему движения внутренних финансовых потоков, а изменение ее основных параметров в значительной мере зависит от внешнеэкономической конъюнктуры.

Актуальность решения данных задач и проблем особенно возрастает в условиях осуществляемого Россией перехода от компенсационного к инвестиционному этапу экономического развития. Процессы инициирования и осуществления модернизации производства, расширения инфраструктуры, особенно обеспечение прорыва в развитии высокотехнологичных отраслей, предполагают значительные государственные инвестиции. При этом мобилизация инвестиционных ресурсов потребует достаточных масштабов и высокого качественного уровня аналитической и прогностической работы государственных учреждений и частных корпораций, освоение методов маневрирования ресурсами, косвенного и прямого влияния на деятельность хозяйствующих субъектов, способность увязывать их цели и потребности с задачами экономического и социального развития страны.

Бюджетная система характеризуется с одной стороны несоответствием традиционных теоретических моделей экономического развития изменившейся ситуации, с другой - декларативным характером бюджетной политики, допущенными ошибками в определении стратегических приоритетов, отсутствием научно обоснованных направлений развития межбюджетных отношений, отсутствием в системе структур власти элементов, способных оценивать реальные проблемы и отражать их в форме государственных решений. Результативное решение комплекса проблем реформирования бюджетной системы возможно лишь в том случае, если будут созданы предпосылки и условия для проведения реорганизации бюджетных учреждений, разгосударствления производства значительной части бюджетных услуг с целью обеспечения реального доступа населения к общественным услугам.

Таким образом, актуальность темы исследования вытекает и необходимости создания методологических и методических основ формирования стратегии реформирования бюджетной системы на основе осуществления экономических, финансовых, правовых и иных мер, методов, способов, регулирующих воздействий на негативные экономические и социальные тенденции с целью их предотвращения и устранения, а также решения таких экономических, организационных и социальных задач, как научное обоснования сущности и значения бюджетной политики как основы экономического роста и перспектив рыночных преобразований, установление направлений оптимального стратегического управления, разработка методических решений организационного обеспечения процесса реформирования бюджетной системы.

Актуальность темы диссертации, практическая потребность народного хозяйства, бюджетного сектора, федеральных и региональных органов управления в исследованиях по созданию, рациональному функционированию и развитию бюджетной системы определили цель, задачи, объект и предмет диссертационного исследования.

Основной целью данного исследования является создание теоретических и методических положений формирования эффективной стратегии реформирования бюджетной системы в условиях рыночной экономики.

В соответствии с основной целью в диссертации сформированы, поставлены и обоснованы следующие задачи:

- раскрыть и научно обосновать сущность бюджетной политики как основы устойчивого экономического роста национальной экономики, а также роль объективных противоречий и тенденций реформирования бюджетной системы в современных экономических условиях;

- выявить структурно-организационные проблемы и современные особенности управления процессом реформирования бюджетной системы, определить влияние процессов преобразования на социально-экономическую результативность развития бюджетного сектора экономики;

- на основе сравнительного экономико-организационного анализа действующих механизмов реализации бюджетной политики в России и за рубежом, определить наиболее эффективные формы бюджетной политики, а также методы государственного регулирования межбюджетных отношений;

- расширить системные представления о формах и элементных взаимодействиях бюджетной системы, определить степень влияния деятельности бюджетных организаций на развитие социально-экономических процессов;

- предложить методические решения формирования эффективной стратегии реформирования бюджетной системы на основе принципов, методов и условий, влияющих на достижение стратегических ориентиров в развитии бюджетного комплекса в современных экономических условиях хозяйствования

- разработать основные стратегические направления бюджетной политики с учетом необходимости усиления регулирующего влияния государственных нормативно-правовых актов на процесс оказания населению общественных услуг посредством предпринимаемых экономических, организационных и финансовых мер, а также сформировать основные принципы разграничения полномочий в сфере межбюджетных отношений при достижении стратегических ориентиров бюджетной политики в современных экономических условиях.

Предметом исследования являются методологические и методические проблемы формирования и реализации бюджетной политики, а также организационно-экономические аспекты межбюджетных отношений в условиях реформирования российской экономики.

Объектом исследования выступает процесс реализации бюджетной политики, элементные составляющие бюджетной системы. Выбор данных объектов исследования продиктован необходимостью организационно-экономического, системного, сравнительного и экономико-математического анализа, рационализации взаимодействия основных элементов механизма реализации бюджетной политики; научного обоснования возможности экономического роста национальной экономики.

Методологической основой диссертационной работы поставленных и решаемых в ней проблем явились новейшие научные работы в области развития бюджетных отношений таких российских и зарубежных ученых-экономистов как: Р.Г.Абдулатипов, Е.М.Бухвальд, С.Д.Валентей, В.Горегляд, А.Г.Гранберг, ИЛ.Григорянц, Г.Ковалева, В.А.Кирпичников, В.Н.Лысенко, Н.И.Маркова, И.Д Мацкуляк, Э.В.Пешина, Г.А.Салчак, А.Ф.Самохвалов, М.В.Столяров, А.Б.Чебанова, М.Шестаков, А.Шеховцев, О. Юнь, Р. Уильямсон, Р.Саква, Х.Шультц, Г.Зенлауб и других. Диссертационное исследование опиралось на Законодательство РФ в области развития бюджетной сферы, Гражданский кодекс, Бюджетный кодекс, законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О приватизации государственных и муниципальных предприятий», Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, постановление Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», положения Правительства Российской Федерации о развитии бюджетного федерализма, а также использовались основные теоретические положения и выводы современной экономической науки, официальные материалы статистических сборников Госкомстата России.

В диссертации применялись такие общенаучные методы исследования, как анализ и синтез, методы статистической обработки информации, системный подход, методы логического и математического моделирования, экспертных оценок. Выполненные в диссертации исследования базируются на достижениях экономической науки, науки об управлении, нашедших отражение в трудах российских и зарубежных ученых-экономистов.

В диссертации использованы результаты исследований и практической деятельности автора, данные социально-экономического развития Российской Федерации, основные теоретические положения и выводы современной экономической науки, а также официальные материалы статистических органов и нормативные документы, регламентирующие деятельность бюджетных организаций, данные об использовании инструментов бюджетной политики в ряде регионов РФ.

Выводы диссертации

1. Финансовая политика в России противоположна кейнсианской идеологии, которую на практике использует большинство высокоразвитых стран, гибко сочетающих ее рекомендации с принципиальными положениями монетаризма и рыночной либерализации. Типология кейнсианской политики не отрицает, а интегрирует и консолидирует в едином механизме «настройки» рыночных параметров и финансовых инструментов регулирующую роль рынка с сильной финансовой политикой государства, возрастающей централизацией бюджетных ресурсов на цели инновационного экономического роста, социального финансирования. В существенных чертах российская финансовая политика отходит от современного западного монетаризма. В рамках директивной либерально-монетаристской политики не удается эффективно сочетать политику ограничения инфляции и политику экономического роста, поскольку главные факторы инфляции в переходной экономике - неконтролируемое формирование затрат и доходов хозяйствующих субъектов и отсутствие конкуренции во многих секторах рынка, в том числе и на потребительском рынке, в сфере услуг.

2. Бюджетная политика как составная часть финансовой политики государства напрямую зависит от социально-экономического устройства общества и от национально-государственного устройства страны. Длительный процесс становления федеративных отношений во всех сферах общества обусловлен требованиями постепенного переустройства бюджетной системы. В основе новых подходов к реализации функций государства, государственных финансов в условиях федеративных отношений лежат финансовая децентрализация и дерегулирование, т.е. процесс передачи федеральным центром части своих полномочий и полной политической ответственности за разработку и реализацию бюджетных решений субфедеральным органам власти: правительствам субъектов Федерации и муниципалитетам.

3. При разработке бюджетной политики необходимо определить, прежде всего, цели и приоритеты государства и выразить их в конкретных показателях результативности бюджетных расходов, затем установить долю государственных инвестиций в величине государственных расходов и только после этого принять решение о снижении или увеличении налоговой нагрузки в зависимости от того, в каком случае экономический рост будет больше. Следует отметить, что если инвестиции составляют в величине государственных расходов долю, меньшую, чем доля инвестиций в величине

частных расходов, то экономический рост будет тем больше, чем меньше налоговая нагрузка. В то же время, если инвестиции составляют в величине государственных расходов долю, большую, чем доля инвестиций в величине частных расходов, то экономический рост будет тем больше, чем больше налоговая нагрузка. В настоящее время налоги образуют самостоятельную систему, причём бюджетные расходы планируются в зависимости от прогнозов налоговых поступлений. Кроме того, налоговая система выполняет помимо фискальных функций, необходимых для обеспечения бюджета денежными средствами, также другие функции, при этом функции, нецелевые с фискальной точки зрения, создают негативный инвестиционный климат, не способствующий экономическому росту.

4. Механизм формирования эффективной стратегии реформирования бюджетной системы необходимо выделять из общего механизма государственного управления в виде обособленных частей с тем условием, чтобы проанализировать степень взаимодействия составляющих элементов, установить направленность действия отдельных частей данного механизма, отклонения в ранее обоснованных нормах и нормативах потребления финансовых ресурсов, а также в количественных оценках степени несогласования указанных взаимодействий, нарушающих ранее принятые соотношения. Стратегия реформирования бюджетной системы выступает тем сложным объектом, механизм формирования которой должен обеспечивать своевременное и качественное продвижение и завершение этапов и стадий развития отраслей народного хозяйства, а также обеспечивающий создание, производство и применение бюджетных услуг, достижение запланированной и запрограммированной промежуточной социально-экономической результативности.

5. Переход к устойчивой модели бюджетной системы потребует кардинальных изменений, отказа от сложившихся представлений о регулировании бюджетной сферы, разработки новых подходов к управлению бюджетной системой. Автор выделяет следующие основные условия создания устойчивой бюджетной системы в современных экономических условиях: создание теоретической базы, формирование понятийного аппарата устойчивости бюджетной системы и ее элементов, разработка критериев оценки устойчивости; решение структурных вопросов взаимодействия элементов с проведением мероприятий по формированию устойчивой бюджетной системы; принятия регулирующих законов, подзаконных и нормативных актов, разграничивающих, с одной стороны, ответственность элементов бюджетной системы при принятии решений, с другой, обеспечивающих открытость информации и прозрачность процессов реализации таких решений; формирование адекватного субъективного восприятия бюджетной системы, как потребителей, так и участников её функционирования; внедрение новых подходов к информационной поддержке принимаемых решений для повышения эффективности функционирования бюджетной системы, рациональности финансовых вложений.

6. Переход к планированию и финансированию расходов бюджета на основе комплексной оценки их обоснованности является основой реформирования системы бюджетных расходов. Для этого необходимо законодательное закрепление критериев обоснованности и порядка ее определения, уточнение положений отдельных нормативно-правовых актов. Расходы бюджета должны быть направлены на решение приоритетных задач, которые ставит перед собой власть и которые она декларирует перед обществом согласно принятой экономической модели развития страны. При этом и само государство, и избиратели должны быть в состоянии оценить эффективность принятых мер и контролировать расходование средств.

7. Оценка результативности функционирования бюджетного сектора, как оценка общественного эффекта, лежит в области рациональной системы представлений субъекта спроса о собственных параметрах потребления. Связующим инструментом, обеспечивающим проникновение производителя бюджетной услуги в эту систему представлений, является параметр качества производимой бюджетной услуги. Полное удовлетворение спроса на бюджетные услуги в количественном и качественном аспектах соответствует решению основной экономической дилеммы между изменяющимися объемами потребностей субъектов спроса и ограниченным объемом бюджетных ресурсов, а также обеспечивает достижение общественно значимого результата в каждой отрасли бюджетной системы. Так, расходная часть бюджета связана с совокупностью производства услуг, которые имеют определенную стоимость. При этом все услуги целесообразно классифицировать на два типа: услуги, непосредственно производимые бюджетными учреждениями, и услуги, приобретаемые у сторонних организаций и при этом не входяшие в стоимость производимых услуг, что исключает возможность двойного счета при планировании расходов бюджета. При планировании производства услуг бюджет не может позволить себе дифференцированного потребления, поскольку субъект спроса, осуществляющий больший вклад в доходную часть бюджета через налоговые платежи, является в большей степени социально ответственным, нежели субъект спроса с меньшим уровнем дохода. В данном случае большая социальная ответственность состоит в экономической потере субъектом спроса части доходов в пользу менее социально ответственных субъектов спроса. Результатом является единство норматива потребления бюджетной услуги для всех субъектов спроса. Такой подход позволяет усреднено планировать объемы потребления соответствующих бюджетных услуг. В среднем объемы потребления незначительно должны отличаться от нормируемого значения.

8. Бюджетные затраты, связанные с производством услуг:

= Д О)

ТС" - себестоимость услуг, производимых бюджетными учреждениями; - объем производства (предложения) ¡-ой услуги в

единицу времени; ^ - норматив потребления ¡-ой бюджетной услуги одним субъектом спроса в единицу времени; д - необходимое время производства ¡-ой услуги; £). - потенциал субъектов спроса (их количество)

Формула (1) является основным элементом методики формирования бюджетных расходов и должна лечь в основу принципиально нового понимания стоимостных оценок ресурсов бюджетной системы, распределяемых по направлениям производства услуг. Нормируемыми показателя являются: цена выпуска бюджетной услуги, необходимое время производства услуги, норматив потребления бюджетной услуги одним субъектом спроса в единицу времени. К планируемым показателям относится только потенциал субъектов спроса. Таким образом, основная задача при формировании бюджетных расходов состоит в качественном прогнозировании динамики соответствующих траекторий спроса. Качество в данном случае будет заключаться в минимальном отклонении между запланированными и фактическими показателями спроса по всей совокупности производимых бюджетной системой услуг. При этом возможно использование двух наиболее продуктивных инструментариев прогнозирования: многофакторные регрессионные модели и временные ряды на базе моделей АЮМА и их комбинации.

9. Применение метода формирования расходной части бюджета предполагает оценку качественного уровня произведенной бюджетной услуги. Высокий уровень качества бюджетной услуги соответствует положительному результату функционирования бюджетного учреждения. В этой связи необходима выработка для каждой бюджетной услуги перечня показателей, отражающих ее качественный уровень, и установки в прямую зависимость объемов финансирования соответствующих бюджетных учреждений с плановой динамикой показателей качества. У всех производимых бюджетных услуг не зависимо от их вида существуют общие (сквозные) параметры, отражающие их качественный уровень. При этом коренное отличие общих параметров заключаются в том, что они не лежат в плоскости конечного результата, а являются его основными факторами, т.е. предполагается, что воздействие на эти факторы обязательным образом должно привести к качественному результату потребления бюджетной услуги. К основным факторам, оказывающим прямое влияние на качество бюджетной услуги, на наш взгляд, следует отнести: капиталовооруженность, материаловооруженность и уровень квалификации одного человеко-часа производства бюджетной услуги. На рис. 1. представлена схема взаимодействия основных факторов качества ¡-ой бюджетной услуги - с[,

подлежащих прямому управлению со стороны бюджетных учреждений, где а ир- статистические калибровочные коэффициенты, влияющие на величину временного норматива производства ¡-ой бюджетной услуги, в котором достигается ее максимальное качество, а также на скорость изменений д'. в

зависимости от изменения | ; и д, - коэффициенты, отражающие мощность влияния каждого из факторов на показатель качества 1-ой бюджетной услуги >0 и #,>0)

Сумма капиталовооруженности и материаловооруженности одного человека-часа производства 1-ой бюджетной услуги к,\ Средневзвешенный уровень квалификации одного человека-часа производства 1-ой бюджетной услуги 1 ч,

Время производства ьой бюджетной услуги и

\

Качество ¡-ой бюджетной услуги: | -очг^п ' я-е 2а

Рис. 1. Основные факторы показателя качества 1-ой бюджетной услуги

10. Проблемы общего, специального законодательства и подзаконных нормативных актов, которые регламентируют систему бюджетных расходов, требуют комплексного разрешения по следующим направлениям реформирования бюджетного законодательства: выработка стратегических целей и приоритетов развития общества и государства, обеспечение их учета в бюджетном планировании, определение системы показателей, позволяющих судить с результативности бюджетной политики в области достижения поставленных целей с внесением соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РФ и положения о работе соответствующих министерств; дальнейшее упорядочение и совершенствование бюджетного законодательства, приведение его в соответствие с требованиями Конституции РФ, устранение противоречий; выработка государственных стандартов и нормативов расходов; более полное и обоснованное разграничение полномочий органов власти и расходов между уровнями бюджетной системы на долговременной основе, включая разграничение предметов совместного ведения либо выработки единой методики софинансирования этих расходов с внесением изменений в Бюджетный

кодекс РФ; внесение в Бюджетный кодекс РФ (глава «Расходы бюджета») статей, определяющих обоснованность расходов бюджета в качестве основного принципа бюджетного планирования и финансирования; внесение изменений в действующие нормы бюджетного права в целях унификации способов оценки обоснованности и эффективности расходов бюджета в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ, а также придания им статуса обязательных для исполнения документов, формирование системы ответственности за нарушение данных положений законодательства; разработка и принятие нормативных документов, позволяющих начать в экспериментальном порядке реализацию построения бюджета по расходам на основе анализа их обоснованности и эффективности в отдельно взятом регионе (муниципальном образовании) в целях отработки этого механизма на практике.

11. Абсолютные и относительные величины дефицита или профицита бюджетов отражают качество работы по реализации установленного Бюджетным кодексом принципа сбалансированности бюджетов, т. е. равенства доходов и расходов, покрытия планируемых расходов мобилизуемыми в бюджет доходами. Формирование профицита федерального бюджета противоречит основополагающим принципам функционирования бюджетной системы. Избыток доходов бюджета необходимо направлять на инвестиционные цели - с перечислением либо в инвестиционную часть стабилизационного фонда на отдельный субсчет с введением порядка управления этой частью фонда, либо в бюджет развития, внеся в Федеральный закон «О Бюджете развития Российской Федерации» соответствующие изменения. Направление в фонд дополнительных доходов сверх стабилизационной (страховой) части, т. е. для расширения финансовой базы экономического роста, должно стать нормой публичного бюджетного процесса. При таком подходе федеральный центр получает возможность значительного увеличения расходов по приоритетным инвестиционным программам и проектам. Вполне возможным и требующим экспериментальной проверки могло бы стать использование около 200-300 млрд.руб. в год на инвестиционное кредитование венчурного бизнеса, реализующего инвестиционные проекты при совместном участии государственных и негосударственных организаций и предприятий. Не менее 250 млрд.руб. из этого фонда необходимо направлять на финансирование социальных программ федерального правительства, и, прежде всего, для снижения уровня бедности и финансирования мер по ликвидации детской беспризорности, обеспечения обучения в школах всех, без исключения, детей.

12. На каждом уровне децентрализации управления общественными финансами автором выделены элементы, в отношении которых реализуются сходные меры, основные из которых - четкое и максимально жесткое закрепление полномочий (прав и обязанностей) и ресурсов, а также создание конкурентных условий, поддерживаемых в начальный период дополнительными стимулами (табл.1.).

Таблица 1.

Основные элементы бюджетных реформ 2001-2008 гг.

Элементы

Уровень управления общественными финансами Программный документ/ Основная цель Администраторы бюджетных средств Полномочия Ресурсы Стимулы Последствия неэффективного управления

Реформа межбюджетных отношений махро- Программа развития бюджетного федерализма в РФ / Обеспечение стабильности доходных источников и расходных полномочий Власти Законы № 95-ФЗ, № 131-ФЭ Бюджетный и налоговый кодексы Финансовая поддержка в рамках Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов Введение временной финансовой администрации

Реформа бюджетного процесса мезо- Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ/ Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты Министерства Административная реформа, Доклады о результатах и основных направлениях деятельности Многолетний бюджет Финансовая поддержка в рамках эксперимента на основе конкурсного отбора Отставка

Реформа бюджетной сети микро- Принципы реструктуризации бюджетного сектора/ Разгосударствление Учреждения Новый статус бюджетных учреждений, автономных учреждений, автономных некоммерческих организаций Нормативно-подушевое финансирование Расширение полномочий Банкротство

13. Основой бюджетной реформы является рационализация процесса распределения полномочий между федеральным центром и регионами, регионами и городами, государством в целом и гражданами. Автором разработан экономико-математический подход к определению экономических критериев наиболее оптимального распределения полномочий между различными уровнями государственного управления. Основная идея предлагаемого подхода заключается в представлении элементов бюджетной системы (Центр, Регион, Потребитель) как достаточно самостоятельных субъектов, вступающих в отношения обмена (трансакций) правами и связанными с ними обязанностями между собой. Моделирование такой ситуации позволяет изучить оптимальное распределение полномочий между различными уровнями государственного управления.

В идеальной модели распределение прав между Центром и Регионом определяется следующим образом:

уч = {х, х в V & (п; (X) - £(х) > 77;(X) - ЗДх))} (2)

уг = {х, х е V & (я; (х) - зм) < п"М) - зРш

где Ун ' V, ~ объемы прав управления, дающие наибольший эффект на уровнях управления, соответственно Центра и региона; V- совокупный объем прав (полномочий); 77^, - полезности услуг, предоставляемых

потребителю, соответственно Центром и Регионом; Зр - затраты на

выполнение услуг соответственно Центра и Региона. Следует отметить, что в реальности полноценной передачи прав с точки зрения эффективности выполнения бюджетных услуг противодействуют трансакционные издержки (//,-,)> природа которых лежит в недостаточной информированности о

сравнительных последствиях этих трансакций и в других факторах. Следует выделить два варианта передачи прав: вариант первый - «снизу вверх», вариант второй - «сверху вниз» (рис.2.). Результат перераспределения прав в этих моделях различен для каждого уровня управления и определяется с учетом корректирующих коэффициентов и . Кроме того, различными оказываются чистые полезности, которыми обладают Центр и Регион после перераспределения прав управления. Проведенный экономический анализ моделей бюджетной системы позволил показать, что в силу трансакционных издержек перераспределение прав из начальной концентрации как вверху, так и внизу не обеспечивает достижение всеми правами управления тех уровней, на которых обеспечивается наибольшая эффективность предоставления бюджетных услуг. Также показано, что перераспределение прав управления изначально сверхцентрализованного состояния обеспечивает более благоприятное положение для вышестоящих уровней управления, оставляя в наименее благоприятном положении потребителей.

14. В основу стратегии реформирования бюджетной системы должен быть положен принцип взаимоувязанного по масштабам и темпам

»

права

услуги

Вариант 1 Распределение полномочий «снизу вверх» Центральные органы государственного управлении (федеральный уровень) Вариант 2 Распределение полномочий «сверху вниз»

К = к, V, г; = V, +о - к,)уг-

права

V. = V,

Региональные административные органы управления

Производители бюджетных услуг

услуги

Потребители бюджетных услуг

Рис.2. Модель распределения полномочий в бюджетной системе

повышения централизации бюджетных ресурсов и одновременной децентрализации «официальных» бюджетных полномочий. Автор считает необходимым выделить следующие основные стратегические направления бюджетной: установление оптимальных соотношений в распределении финансовых ресурсов консолидированного бюджета РФ между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации с выделением бюджетов муниципальных образований на основе закрепления доходных и разграничения расходных полномочий за каждым уровнем бюджетной системы на долгосрочную перспективу; укрепление и увеличение доходной части бюджетов на всех уровнях бюджетной системы за счет расширения налогооблагаемой базы на основе повышения экономического потенциала регионов, роста доходов от внешнеэкономической деятельности и других источников; выработка основных принципов в определении бюджетных расходов с учетом выполняемых органами управления функций, более полного обеспечения доступности для всех граждан базовых социальных услуг, оптимизации структуры бюджетных расходов в соответствии с критериями их эффективности.

15. Наиболее сложной, но необходимой является задача совершенствования межбюджетных отношений в плане активизации региональной экономической политики, обеспечивающая рост экономического потенциала регионов России и расширение их налогооблагаемой базы. Это позволит более успешно решить задачу сокращения различий в уровнях социальной обеспеченности населения, создать экономическую базу и снизить налоговую нагрузку на реальный сектор экономики. Для повышения эффективности экономических механизмов межбюджетных отношений в программной реализации бюджетной политики особого внимания заслуживают следующие направления их совершенствования: научное обоснование и установление оптимальных пропорций распределения федеральных налогов в доходы бюджетов всех уровней; оптимизация финансовых потоков между бюджетами разных уровней и устранение нерациональных; увеличение доли капитальных бюджетных расходов регионального развития, а также за счет внебюджетных фондов и инвестиционных налоговых кредитов; создание средств Бюджета развития в структуре расходной части федерального бюджета и региональных бюджетов, преимущественно используя их для государственных гарантий и финансирования целевых программ; повышение уровня взимания рентных платежей и расширение механизма арендной платы за объекты государственной собственности и на этой основе коренное реформирование налоговой системы в реальном секторе экономики с целью снижения налоговой нагрузки и увеличения инвестиционного потенциала.

16. Проблему определения и регулирования эффективности бюджетных расходов следует решать по мере создании системы показателей, отражающих эту эффективность. Система должна быть структурирована в двух аспектах. Во-первых, по уровням распределения бюджетных средств (главные распорядители, распорядители, получатели) и, во-вторых, по

специфическим направлениям расхода бюджетных денег (внешняя безопасность, внутренний правопорядок, развитие экономики, образование, здравоохранение и др.). Аспекты структурирования должны быть увязаны между собой, что достаточно сложно. Спецификой определения эффективности бюджетных расходов является то, что большее значение, как правило, имеет не сама по себе величина показателя (сумма бюджетных средств на единицу результативности), а его динамика, т. е. повышение или понижение эффективности на данном направлении расхода средств.

17. Стратегическая цель реформирования бюджетной сети заключается в обеспечении реального доступа к культурным, образовательным ценностям, услугам здравоохранения всеми социальными группами н категориями населения, в стимулировании многообразия субъектов хозяйствования, приведении инфраструктуры в нормативное и функционально-содержательное соответствие задачам, которые возникают в связи с наиболее острыми социальными и личностными проблемами. Механизм государственного регулирования реформирования бюджетной сети должен быть направлен на совершенствование и переориентацию деятельности традиционных отраслевых учреждений в соответствии с современными задачами социальной политики, на создание новых типов учреждений и институтов, способствующих решению задач развития территории. Осуществление комплекса мер по регулированию процессов реформирования бюджетной сети, непосредственно способствующих реализации целей учреждений образования, здравоохранения, культуры, науки, должно, на наш взгляд, учитывать как общие направления координации процесса оказания бюджетных услуг, так и отраслевые особенности деятельности организаций.

2. ВКЛАД АВТОРА В ПРОВЕДЕННОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Личное участие автора состоит в определении цели и задач диссертационного исследования, поиске источников информации, выборе объекта и предмета диссертационного исследования. Теоретические и методические положения, практические рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертации, являются результатом исследований автора.

Автором показана актуальность темы исследования. На основе анализа и обобщения основных теоретических положений и выводов современной < экономической науки, официальных материалов статистических органов и

нормативных документов, используемых в сложившейся в настоящее время системе управления государственными финансами, автором в диссертации сформулированы положения, дополняющие теоретические и методологические основы регулирования межбюджетных отношений в процессе исследования особенностей реализации государственной бюджетной политики.

На основе проведенного анализа функционирования бюджетной сферы в России за 2001-2005 гг. и сложившейся практики финансирования всех видов деятельности государственной власти на различных уровнях автором уточнены основные цели и представлено организационно-экономическое обоснование приоритетов бюджетной политики государства в условиях реформирования российской экономики с учетом необходимости внесения изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы страны.

В ходе исследования проблемы формирования расходной части бюджета, автором уточнены такие базовые понятия как: бюджетная услуга, объем предложения и спроса на бюджетные услуги, их цена, время ожидания производства бюджетных услуг; предложена графическая интерпретация кривых спроса и предложения на бюджетную услугу. Автор считает, что связующим инструментом, обеспечивающим проникновение производителя бюджетной услуги в систему представлений субъекта спроса о собственных параметрах потребления, является параметр качества производимой бюджетной услуги.

Определены перспективные направления реализации государственной бюджетной политики на основе использования программно-целевого подхода, методы которого позволяют логически увязывать цели, задачи, способы и последовательность их решения, а также необходимые для этого ресурсы и инструменты социально-экономического регулирования национальной экономики.

Автором обоснованы основные подходы к оценке эффективности проводимых реформ в бюджетной сфере на основе предложенной системы количественных показателей, характеризующих общие параметры функционирования основных участников бюджетной системы - органов управления всех уровней, бюджетных учреждений и потребителей бюджетных услуг.

Проведено экономико-математическое исследование вопросов оптимальности распределения полномочий между различными уровнями государственного управления на основе использования методов экономической теории прав собственности, что позволило выделить различные варианты передачи прав управления, обеспечивающих максимальную эффективность предоставления бюджетных услуг в зависимости от соотношения трансакционных издержек и величин полезностей бюджетных услуг при выполнении их разными уровнями.

Для практического использования предложена методика расчета значения качества бюджетной услуги, основанная на определении таких показателей, как капиталовооруженность, материаловооруженность и уровень квалификации одного человеко-часа производства бюджетной услуги с использованием аналитического описания функции плотности логарифмически-нормального распределения из модельных законов распределения вероятностей.

3. НАУЧНАЯ НОВИЗНА, ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ И АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ

Научная новизна результатов исследования, выполненных и полученных автором, заключается в следующем:

- раскрыты и научно обоснованы сущность межбюджетных отношений, а также роль объективных противоречий и тенденций реформирования бюджетной системы в рыночной экономике с учетом особенностей и целевой направленности процесса реализации бюджетной политики;

- на основе сравнительного социально-экономического анализа проблем, возникающих в ходе реформы межбюджетных отношений и факторов, влияющих на разграничение доходных и расходных полномочий органов публичной власти различного уровня, анализа состояния и развития бюджетной сферы в России и зарубежных странах дана оценка экономической эффективности и негативным сторонам процесса реформирования бюджетной системы, а также проведено сравнение различных методов и форм бюджетной политики в России и за рубежом;

- определены современные принципы формирования рационального механизма реализации бюджетной политики, направленные на повышение обоснованности управленческих решений, уровня целевой ориентации участников финансового рынка, а также установлен комплекс мер по повышению устойчивости бюджетной системы;

- сформирован эффективный механизм формирования стратегии реформирования бюджетной системы, предоставляющий реальную возможность количественной и качественной оценки принимаемых стратегических решений в процессе управления развитием бюджетной сферы;

- расширены системные представления о формах и элементных взаимодействиях современной бюджетной системы, разработано методическое обеспечение рационализации взаимодействия органов управления в процессе реализации бюджетной политики государства на основе модельной постановки задачи распределения полномочий основных элементов бюджетной системы;

- разработаны методические подходы к оценке экономической эффективности бюджетных расходов на основе предложенной системы количественных показателей, учитывающих специфические особенности бюджетной системы, наиболее характерные и имеющие важное стратегическое значение и позволяющие целенаправленно организовать и выполнить необходимый мониторинг, системно анализировать изменения в финансовой сфере, проводить разработку и реализацию макроэкономических решений в бюджетном секторе экономики.

Практическая и научная значимость диссертационной работы заключается в том, что предлагаемые в ней решения методических задач, выводы и рекомендации позволяют в условиях рыночной экономики

сформировать государственную бюджетную политику, а также целенаправленно совершенствовать процесс ее реализации на основе рационализации взаимодействия федеральных и региональных органов управления, участников финансового рынка.

Практическая значимость диссертационной работы определяется возможностью использования предложенных теоретических и методических разработок в области развития межбюджетных отношений федеральными и региональными организационно-правовыми структурами, осуществляющими бюджетную политику, а также бюджетными организациями в процессе их функционального взаимодействия.

Структура работы. Диссертация сформирована с учетом соблюдения логической последовательности изложения материала, установления причинно-следственной взаимосвязи и взаимодействия факторов и элементов, исследуемых проблем и объектов. Диссертация включает введение, три главы, выводы и рекомендации, библиографию. Общий объем 168 стр.

В первой главе «Теоретические основы функционирования бюджетной системы государства» определяется сущность бюджетной политики как основы устойчивого экономического роста национальной экономики, устанавливаются организационно-экономические особенности

реформирования бюджетной системы.

Вторая глава «Экономико-организационный анализ действующих механизмов функционирования бюджетной системы в России и за рубежом» посвящена анализу зарубежного опыта реализации бюджетной политики, выявлению структурно-организационных проблем формирования Стабилизационных фондов в развитых странах, исследованию практики реформирования российской бюджетной системы.

В третьей главе «Методические положения формирования эффективной стратегии реформирования бюджетной системы» разрабатываются методические подходы к решению проблем межбюджетных отношений, экономически обосновываются стратегические направления реализации бюджетной политики России в условиях реформирования российской экономики.

Публикации и апробация работы. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования докладывались автором на межвузовской научно-практической конференции, посвященной актуальным проблемам эффективного управления деятельностью социально-экономических систем в России на современном этапе (г. Санкт-Петербург, 2005), научных сессиях профессорско-преподавательского состава, научных работников и аспирантов Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов в 2002-2005 г.г. Теоретические и методологические положения проведенного исследования могут использоваться в учебном процессе при подготовке лекций и учебных программ по курсам «Стратегическое управление», «Государственное регулирование экономики».

Основные результаты автора опубликованы в трех научных работах:

1. Крыло А.И. Современные аспекты реформирования российской бюджетной системы - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2005 - 1,2 п.л.

2. Крылов А.И. Проблемы формирования российской бюджетной политики // Современные аспекты экономики. Вып. 20(87).- СПб.: Центр оперативной полиграфии, 2005. - 0,3 п.л.

3. Крылов А.И. Особенности реформирования бюджетной системы России // Современные аспекты экономики. Вып. 20 (87) .- СПб.: Центр оперативной полиграфии, 2005. - 0,3 п.л.

КРЫЛОВ АНДРЕЙ ИГОРЕВИЧ АВТОРЕФЕРАТ

Лицензия ЛР № 020412 от 12.02.97

Подписано в печать 25 10 05 Формат 60x84 1/16 Бум. офсетная Печ л 1,0 Бум. л. 0,5. РТП изд-ва СПбГУЭФ Тираж 70 экз Заказ 927

Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21.

V

»

»26 162

РЫБ Русский фонд

2006-4 28425