Бюджетное устройство и эффективность функционирования бюджетной системы субъектов Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Бюджетное устройство и эффективность функционирования бюджетной системы субъектов Российской Федерации"

На правах рукописи

САБИТОВА НАДИЯ МИХАЙЛОВНА

Бюджетное устройство и эффективность функционирования бюджетной системы субъектов Российской Федерации (по материалам Республики Татарстан)

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Санкт-Петербург 2003

Работа выполнена в Казанском государственном финансово-экономическом институте

Научный консультант:

Официальные оппоненты:

кандидат экономических наук, профессор Врублевская Ольга Владимировна

доктор экономических наук, профессор Барулин Сергей Владимирович;

доктор экономических наук, профессор Павлова Лидия Петровна;

доктор экономических наук, профессор Сабанти Борис Михайлович

Ведущая организация:

Уральский государственный экономический университет

Защита состоится 26 июня 2003 года в 15 часов на заседании диссертационного совета Д.212.237.04 при Санкт-Петербургском государственном университете экономики и финансов по адресу: 191023, Санкт-Петербург, ул. Садовая, д.21, ауд. 48

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов

Автореферат разослан "

2003 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Селищев А.С.

2.005-А

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. С начала 90-х годов XX века в России активно развиваются федеративные отношения, в том числе и в бюджетной сфере. Этот период характеризуется серьезными проблемами финансово-экономического характера, которые в значительной степени были обусловлены слабой организационно-правовой базой регулирования бюджетных отношений. Попытки формирования бюджетной системы федеративного типа предпринимались без необходимой для такого перехода подготовительной работы, в частности, в области права. Проблемы регламентации всех элементов бюджетного устройства также не получили полного решения.

Разработанные ранее концепции реформирования бюджетных отношений были направлены на совершенствование межбюджетных отношений. В принятой в августе 2001 года Правительством РФ "Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года" сформулированы приоритетные направления реформирования бюджетного устройства страны. Одно из них - упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ. Решение данной проблемы осуществляется, в основном, путем обоснования разграничения полномочий по вопросам межбюджетных отношений и совершенствования организации местных бюджетов. В то же время общая концепция бюджетного устройства, обеспечивающая эффективное функционирование бюджетной системы РФ, не сформулирована, системно не решены вопросы развития каждого из элементов бюджетного устройства. В этих условиях научное обоснование методологических основ бюджетного устройства РФ является одной из приоритетных государственных задач, решение которой должно способствовать совершенствованию бюджетных правоотношений, повышению эффективности функционирования бюджетной системы страны.

Следует отметить, что в субъектах РФ сложилась многоуровневая система власти, существуют различные подходы к организации местных органов власти. Поэтому актуальной является проблема структурирования бюджетной системы субъектов РФ, совершенствования организации местных бюджетов. Требуют уточнения и дополнительного обоснования принципы организации бюджетной системы РФ с точки зрения возможности их практической реализации.

Актуальна проблема разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти. Она затрагивает не только вопросы разграничения налоговых и расходных полномочий, но и другие сферы бюджетных отноше-

ний, в частности, организацию бюджетного устройства и бюджетного процесса. Названные аспекты разграничения бюджетных полномочий не находят должного освещения в экономической литературе, не решены они в полной мере и в бюджетном законодательстве РФ.

Исследование теоретических проблем бюджетного устройства современной России невозможно без изучения классических трудов по теории финансов: Александрова A.M., Аллахвердяна Д.А., Базаровой Г. В., Бачурина A.B., Бирмана A.M., Болдырева В.Г., Васильевой М.В., Василик О. Д., Вознесенского Э.А., Волкова A.M., Галанова В.А., Данилевского Ю.А., Дьяченко В.П., Зверева А.Г, Коломина Е.В., Ляндо A.M., Павловой Л.П., Плотникова К.Н., Поляка В.Г., Рабиновича Г.Л., Родионовой В.М., Сенча-гова В.К., Сычева Н.Г., Точильникова Г.Н., Тулебаева Т. и др.

Преобразования в экономике при переходе к рынку, становление и развитие федеративных отношений в бюджетной сфере предопределили необходимость переосмысления и выявления новых подходов к исследованию теоретических и практических проблем реформирования бюджетного устройства России. В последнее десятилетие исследованию проблем государственных финансов, бюджетного федерализма, межбюджетных отношений в России были посвящены работы Богачевой О.В., Валентея С.Д., Врублевской О.В., Глазьева С.Ю., Дмитриевой О.Г., Ивановой Н.Г., Игу-дина А.Г, Илларионова А.Н., Крохиной Ю.А, Лаврова A.M., Лексина В., Лыковой Л.Н., Павловой Л.П., Панскова В. Г., Подпориной И.К., Поздняковой Т.А., Поляка Г.Б., Поповой М.И., Прониной Л.И., Родионовой В.М., Романовского М.В., Сабанти Б.М., Христенко В.Б., Швецова А.Н. и др.

Значительный вклад в понимание сущности бюджетного федерализма внесли публикации зарубежных специалистов в этой области. Среди них можно отметить работы группы Кристин Валлих - экспертов Всемирного банка, а также Роберта У. Рефьюз, Шеннона Мад, Дженни Литвак, Дж.Ю. Стиглица и др. Изучение опыта зарубежных стран, анализ практики федеративных отношений в бюджетной сфере в России обусловили необходимость дальнейшей разработки теоретических основ бюджетного устройства России и отдельных его элементов. Все вышеизложенное определяет актуальность диссертационной работы, в которой впервые предпринята попытка системного исследования бюджетного устройства РФ и субъектов РФ в условиях развития федеративных отношений.

Основная цель и задачи исследования. Исходя из актуальности, степени изученности и разработанности названных проблем, определена цель диссертационной работы: разработка методологических основ бюджетного устройства субъектов РФ, направленных на дальнейшее развитие

федеративных отношений в РФ, эффективное функционирование бюджетной системы, реализацию долгосрочной бюджетной политики. Проблемы бюджетного устройства РФ исследуются в работе исходя из приоритетности решения следующих задач".

• исследования влияния структурных преобразований в финансовой системе России на бюджетное устройство и развитие бюджетных отношений; положений теории государственных финансов по вопросам бюджетного устройства;

• обобщения современных концепций бюджетного федерализма, вопросов практической реализации отдельных их положений в бюджетном устройстве РФ; обоснования предложений по развитию правовой базы бюджетного федерализма в РФ;

• изучения особенностей структурирования бюджетной системы РФ и субъектов РФ с системных позиций; анализа принципов организации бюджетной системы РФ с учетом их практической реализации; исследования критериев эффективности функционирования бюджетной системы РФ;

• анализа видов и форм финансовой поддержки субъектов РФ, в том числе финансовой помощи, с целью разработки предложений по систематизации ее форм и методов, совершенствованию механизма финансовой помощи нижестоящим бюджетам, и упорядочению межбюджетных отношений;

• исследования и обоснования теоретических основ разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти; обобщения тенденций развития бюджетной системы Республики Татарстан, особенностей организации местных бюджетов; анализа опыта разграничения расходных и налоговых полномочий между уровнями власти в РТ с целью разработки рекомендаций по их совершенствованию, направленных на эффективное функционирование всех уровней бюджетной системы РТ;

• детального изучения особенностей бюджетной политики Правительства РТ с начала 90-х гг., обоснования целей и приоритетов бюджетной политики РТ, определения критериев ее эффективности; разработки рекомендаций по совершенствованию бюджетного планирования;

• систематизации законодательных актов, регламентирующих бюджетное устройство РФ и РТ для разработки и аргументации рекомендаций по внесению соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РФ и бюджетное законодательство РТ.

Объект исследования - организационно-правовые отношения, возникающие в процессе функционирования бюджетной системы РФ, субъектов РФ и взаимодействия органов власти разного уровня.

Предмет исследования - бюджетное устройство и проблемы эффективности функционирования бюджетной системы субъектов РФ; развитие бюджетных правоотношений, в том числе в сфере разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти.

Методологическая основа исследования - теоретические и практические разработки отечественных и зарубежных ученых в области макроэкономической теории, государственных финансов, региональной экономики; законодательные акты Российской Федерации и Республики Татарстан по вопросам государственного управления и организации местного самоуправления, финансов, бюджета, налогов. В диссертации использованы общенаучные методы исследования: системный подход, принципы формальной логики; методы экономического анализа и синтеза; приемы индуктивного и дедуктивного изучения.

Информационной базой исследования явились законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Республики Татарстан; материалы Министерства финансов РФ, Министерства финансов РТ, местных финансовых органов; Министерства экономики и промышленности РТ, Министерства по налогам и сборам РФ по РТ, Государственного Совета РТ, статистических изданий Государственного комитета по статистике РФ, Государственного комитета по статистике РТ; отечественные и зарубежные публикации, включая специальные периодические издания по исследуемой проблеме; материалы научно-практических конференций, семинаров и другие материалы.

Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней на основе исследования существующих положений теории государственных финансов, с учетом особенностей их реализации в Российской Федерации, обобщения опыта функционирования бюджетных систем в зарубежных странах, особенностей организации бюджетных систем в субъектах РФ, их правового обеспечения, предложена система мер, обеспечивающих решение актуальной государственной задачи: разработаны теоретическое обоснования и практические рекомендации по совершенствованию концептуальных основ бюджетного устройства субъектов РФ, направленных на упрочение единства и целостности бюджетной системы РФ, эффективное функционирование бюджетной системы РФ, выполнение задач и функций государства.

К числу наиболее существенных новых научных результатов автор относит следующие:

• на основе системного исследования теоретических положений государственных финансов разработана новая концепция бюджетного уст-

ройства субъектов РФ, аргументированы и предложены характеристики всех его элементов;

• обобщены и аргументированы теоретические положения по разграничению понятий бюджетного федерализма и межбюджетных отношений; доказано, что модель бюджетного федерализма реализуется через бюджетное устройство;

• предложено авторское определение понятий "бюджетная система", "организация бюджетной системы"; обоснованы качественные параметры оценки эффективности функционирования бюджетной системы; уточнены и дополнены принципы построения бюджетной системы РФ;

• аргументирована необходимость разделения форм горизонтального и вертикального выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов в рамках финансовой помощи; внесены предложения по изменению названия и структуры раздела "Финансовая помощь бюджетам других уровней" бюджетной классификации; сформулированы новые принципы распределения финансовой помощи;

• теоретически доказана необходимость оценки финансового потенциала региона для совершенствования перспективного бюджетного планирования; сформулировано понятие финансового потенциала, обоснованы факторы, определяющие его структуру; доказана необходимость создания единой интегрированной системы информационного взаимодействия различных федеральных и региональных структур, обеспечивающей возможность оценки финансового и налогового потенциала региона;

• обоснованы цели и приоритеты бюджетной политики РТ; для оценки ее эффективности аргументирована необходимость дальнейшего совершенствования системы индикативного планирования в РТ; внесены предложения по дополнению показателей, включаемых в систему индикаторов государственных финансов;

• систематизированы и обобщены теоретические положения, лежащие в основе разграничения расходных и налоговых полномочий по уровням власти; доказана необходимость регламентации бюджетных полномочий органов власти в Бюджетном кодексе РФ; сформулированы принципы разграничения бюджетных полномочий;

• разработана концептуальная схема распределения полномочий между уровнями власти по правовому регулированию элементов бюджетного устройства субъектов РФ, обеспечивающая функционирование бюджетной системы субъекта РФ;

• на основе конструктивного анализа законодательства Российской Федерации и Республики Татарстан, регулирующего бюджетные отноше-

ния, обоснованы и внесены предложения по дополнению и уточнению положений бюджетного законодательства РТ, позволяющие четко регламентировать правовые отношения между субъектами бюджетных правоотношений.

В диссертационном исследовании имеются и другие новые, более частные предложения и рекомендации по совершенствованию бюджетного законодательства, направленные на реформирование бюджетного устройства Российской Федерации и ее субъектов.

Практическая значимость исследования заключается в разработке конкретных предложений и рекомендаций по совершенствованию методологии бюджетного устройства РФ и РТ; законодательства и нормативной базы РФ, субъектов РФ; управления бюджетной системой РТ; бюджетной политики РТ - направленные на гармонизацию межбюджетных отношений между РФ и РТ, а также РТ и местными органами власти в РТ.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования были доложены и получили апробацию на научно-практических конференциях и семинарах, в частности:

• "Реформирование экономики: финансово-кредитный аспект", Казань, КФЭИ, 14-15 мая 1996 г.;

• "Российская школа экономической мысли: прошлое и настоящее", Москва, Институт экономики Российской академии наук, Вольное экономическое общество, 15-16 ноября 2000 г.;

• "Бюджетный федерализм: современные проблемы и тенденции развития", Москва, Финансовая академия при Правительстве РФ, НИФИ МФ РФ, 5-6 декабря 2000 г.;

• "Актуальные проблемы развития финансовой системы региона", Казань, 2-4 декабря 2002 г.;

• "Становление и развитие местного самоуправления в условиях федеративного государства", Казань, Государственный Совет РТ, 26-27 февраля 2003 г. и др.

Отдельные результаты диссертационного исследования использовались в научно-исследовательских работах, выполненных в рамках бюджетных исследований и на основе заказов республиканских органов власти. В частности, проблемы данного исследования изложены в отчетах о научно-исследовательской работе, выполненной в рамках бюджетных исследований Казанского государственного финансово-экономического института в 1995 г. - "Проблемы бюджета в условиях федерализма" (на материалах РТ); в 1997 г. - "Проблемы мобилизации налоговых и неналоговых платежей"; в 1998 г. - "Проблемы разграничения расходных полномочий

между уровнями бюджетной системы"; отчетах о НИР Академии наук РТ в 2001 и 2002 гг. - " Расчет среднесрочного прогноза финансово-стоимостных пропорций РТ на 2003 год" (первый этап в 2001 г. - "Финансово-стоимостные пропорции в системе макроэкономического регулирования", второй - в 2002 г. - "Финансовый потенциал региона"), в 2002 г. в НИР Академии наук РТ - "Тенденции дифференциации уровней экономического развития российских регионов. Место РТ в системе субъектов РФ". Кроме того результаты исследования использовались в НИР по заказу НИИ развития налоговой системы Министерства по налогам и сборам Российской Федерации - "Бюджетный федерализм и повышение эффективности налогового администрирования", выполненной в 2002 г. в региональном вычислительном центре ГВЦ МНС в Чувашской Республике.

Теоретические положения и практические материалы диссертации используются в учебном процессе Казанского государственного финансово-экономического института. Материалы исследования использовались автором в лекционных курсах для руководителей финансовых органов, казначейства и КРУ РФ в 1999, 2000 гг. в проекте Национального фонда подготовки кадров совместно с Баренц Груп "Управление государственным бюджетом" в Санкт-Петербурге и Новосибирске.

Автор принимал участие в разработке законодательных актов Республики Татарстан по бюджетным вопросам, участвовал в подготовке Бюджетного кодекса РТ. Результаты исследования по совершенствованию законодательного регулирования бюджетного устройства РТ использовались планово-бюджетной комиссией Государственного Совета РТ при подготовке проекта Бюджетного кодекса РТ. Автор является членом Республиканского Совета по местному самоуправлению Государственного Совета РТ, занимается вопросами совершенствования финансовой базы местного самоуправления в РТ. Отдельные положения и рекомендации диссертационного исследования используются Министерством экономики и промышленности РТ, Министерством по налогам и сборам РФ по РТ, Министерством финансов РТ, Финансовым управлением Администрации города Казани, финансовыми отделами районных администраций.

По материалам исследований имеется 26 публикаций общим объемом 31,3 п.л., в том числе - 2 монографии, учебник, учебное пособие.

Структура диссертационной работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы и приложений.

Во введении обосновывается актуальность темы, определяется научная новизна и практическая значимость работы. В первой главе "Мето-

дологические основы бюджетного устройства Российской Федерации" рассматриваются теоретические основы бюджетного устройства РФ, раскрывающие содержание, состав элементов бюджетного устройства, их взаимосвязи; обосновывается роль каждого элемента бюджетного устройства в обеспечении эффективности функционирования бюджетной системы РФ. Анализируются тенденции развития и место федерального бюджета в бюджетной системы РФ; раскрывается роль федерального бюджета в реализации бюджетной политики РФ; рассматриваются проблемы формирования доходов и финансирования федерального бюджета, вопросы государственного долга, бюджетного дефицита.

Во второй главе "Содержание и развитие бюджетного федерализма в современной России" исследуются теоретические аспекты бюджетного федерализма, опыт зарубежных стран, особенности развития бюджетного федерализма в РФ; формулируются принципы разграничения бюджетных полномочий, бюджетные права органов власти разного уровня; взаимоотношения федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ по бюджетным взаимоотношениям, в частности, связанные с финансовой поддержкой субъектов РФ; проводится анализ состава и структуры расходов федерального бюджета в региональном разрезе, исследуются проблемы совершенствования форм и методов финансовой поддержки субъектов РФ.

Третья глава "Бюджетная система Республики Татарстан и приоритеты бюджетной политики" посвящена изучению особенностей организации бюджетной системы РТ, раскрывается роль бюджета РТ в макроэкономической стабилизации республики; последовательно анализируется содержание, приоритетные направления бюджетной политики РТ, рассматриваются проблемы ее эффективности; теоретически обосновывается необходимость оценки финансового потенциала региона в целях совершенствования перспективного финансового планирования.

Четвертая глава "Реформирование бюджетной системы Республики Татарстан, повышение ее эффективности" включает исследование и разработку рекомендаций по разграничению расходных, налоговых полномочий РТ, их правового регулирования; сформулированы основные положения развития концепции бюджетной системы РТ; серьезное внимание уделено совершенствованию законодательства Республики Татарстан, разработаны предложения по его совершенствованию.

В заключении приводятся основные выводы и рекомендации по исследуемым проблемам.

П. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Развитие бюджетного федерализма в Российской Федерации в значительной степени зависит от адекватных преобразований в бюджетной сфере. Их необходимость аргументирована в "Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года", где в числе главных поставлена задача упорядочения бюджетного устройства субъектов РФ. Данная проблема, безусловно, является актуальной, поскольку процессы децентрализации власти, имевшие место в 90-х годах, пробелы в федеральном законодательстве способствовали тому, что в субъектах РФ шли процессы, которые обусловили различия в организации их бюджетных систем, бюджетного процесса.

Региональные особенности организации бюджетных систем, неурегулированность межбюджетных отношений, как доказывает автор, обусловлены недостаточной разработанностью методологических основ бюджетного устройства РФ в условиях рыночных преобразований, что повлияло и на содержание Бюджетного кодекса РФ, в котором не дается определения бюджетного устройства, его элементов, хотя такой раздел имеется. Автор доказывает, что бюджетное устройство не ограничивается структурированием и принципами организации бюджетной системы, как это сделано в Бюджетном кодексе РФ, структурирование - только одна часть организационных отношений.

Решение вопроса о бюджетном устройстве субъектов РФ зависит от ряда факторов:

• наличия разработанной концепции бюджетного устройства РФ;

• разработанности общих норм права, которые определяют состояние и влияют на развитие норм бюджетного права;

• решения вопроса о возможности правового регулировании отдельных элементов бюджетного устройства на уровне субъекта РФ.

Концепция бюджетного устройства должна включать определение бюджетного устройства, его составных элементов, их характеристику и организацию построения, обоснование критериев оценки эффективности функционирования бюджетной системы. На основе концепции бюджетного устройства РФ должна разрабатываться его законодательная основа, регламентироваться полномочия каждого уровня власти по правовому регулированию элементов бюджетного устройства.

Изучение различных точек зрения по определению понятия "бюджетное устройство" выявило неоднозначность в теоретических подходах

и характеристиках его элементов. Развивая существующие исследования в этой области, автор предлагает следующее определение: бюджетное устройство - ото организационно-правовая форма построения бюджетной системы, основанная на государственном устройстве, определяющая организацию построения бюджетной системы, принципы разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти, бюджетные права и обязанности органов власти. В состав элементов бюджетного устройства автор включает: организацию бюджетной системы, принципы разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти, бюджетные права и обязанности органов власти каждого уровня.

Исследование теоретических основ бюджетного устройства субъектов РФ позволило сделать автору вывод, что характеристика элементов бюджетного устройства и их содержание зависит от полномочий субъектов РФ по их правовому регулированию. Автор понимает, что категории бюджетного права и их содержательное наполнение могут быть предметом самостоятельного исследования, поэтому считает вполне логичным вопрос о бюджетных правах и обязанностях самостоятельно с содержательной стороны в автореферате не рассматривать, а ограничиться подробным рассмотрением первых двух элементов бюджетного устройства субъектов РФ.

Бюджетное устройство, прежде всего, зависит от национально-государственного устройства. В России как федеративном государстве, развиваются федеративные отношения, которые охватывают и бюджетные отношения. Большинство современных исследователей связывают бюджетный федерализм с бюджетным устройством федеративных государств. Автор также придерживается этого мнения. В России до 2001 года исследованию проблем бюджетного федерализма уделялось неоправданно мало внимания. Анализируя научные публикации российских ученых, автор пришел к выводу, что многие исследователи бюджетного федерализма в России отождествляют его с межбюджетными отношениями. Анализ содержания бюджетного федерализма в зарубежных странах и России позволяет заключить, что однозначного определения бюджетного федерализма нет. В соответствии с авторским подходом бюджетный федерализм - это форма организации бюджетного устройства, присущая с гранам с федеративным устройством, характеризующаяся определенной иерархией бюджетных отношений и разделением бюджетных полномочий между уровнями власти. Межбюджетные отношения возникают во всех типах бюджетных систем независимо от формы государственного устройства. Они, по мнению автора, характеризуют, в основном, совокупность денежных отношений, возникающие между органами власти разно! о уровня на всех

стадиях бюджетного процесса, включая формы и методы бюджетного регулирования.

Бюджетное устройство РФ зависит также от административно-территориального деления субъектов РФ. Региональные особенности в организации системы власти и управления влияют, прежде всего, на организацию бюджетной системы в субъектах РФ. Это первый элемент бюджетного устройства РФ. Исследование показало, что наиболее существенные проблемы бюджетного устройства РФ связаны с организацией бюджетной системы. Традиционно в российской экономической литературе, нормативных документах бюджетная система отождествляется с совокупностью бюджетов всех уровней. Бюджеты - это объект управления, независимо от того, какое определение дается - его экономического сущности, материально-вещественному воплощению, правовой форме. Автор считает, что бюджетная система РФ - основанная на экономических отношениях и административно-территориальном устройстве РФ, регулируемая нормами права РФ совокупность бюджетов всех уровней, предназначенных для выполнения определенных функций и задач, поставленных перед государственными и муниципальными органами власти РФ в соответствии с их бюджетными полномочиями.

Изучение особенностей организации бюджетной системы субъектов РФ позволило автору дать определение бюджетной системы субъекта РФ. Бюджетная система субъекта Рф - это основанная на экономических отношениях, административно-территориальном устройстве, организации власти и управления субъекта РФ, регулируемая нормами права РФ, субъекта РФ совокупность территориального бюджета субъекта РФ и местных бюджетов, предназначенных для выполнения функций и задач государственных и местных органов власти в субъектах РФ в соответствии с их бюджетными полномочиями.

Исследуя проблему организации бюджетной системы РФ, автор пришел к выводу, что содержание этого понятия также в должной мере не раскрывается. Оно, как правило, ограничивается характеристикой уровней бюджетной системы и принципами построения бюджетной системы. Такой же подход имеет место в Бюджетном кодексе РФ. В процессе функционирования бюджетной системы РФ, особенно при исполнении бюджетов между органами власти разного уровня возникают не только денежные, но и организационные отношения. Они возникают и между всеми участниками бюджетного процесса. Эти отношения должны быть четко регламентированы в бюджетном законодательстве РФ и субъектов РФ, так как они во многом предопределяют эффективность функционирования

бюджетной системы. В соответствии с авторским подходом под организацией бюджетной системы понимается совокупность организационных отношений, возникающих между субъектами бюджетных правоотношений на всех стадиях бюджетного процесса.

Проведенное автором исследование показало, что в России нормы бюджетного права, учитывая институциональные рыночные преобразования в финансовой сфере, в течение 90-х годов развивались слабо. Многие финансовые проблемы переходного периода в России были связаны с недостаточной правовой регламентацией организационных отношений в бюджетной сфере. Эти отношения регулируются через процессуальные нормы бюджетного права. Участниками бюджетного процесса, как на федеральном, так и на региональном уровне, являются многочисленные субъекты, деятельность которых регламентируется, прежде всего, ведомственными нормативными актами. Поэтому в работе доказывается необходимость и важность правовой регламентации организационных отношений между субъектами бюджетных правоотношений через общие нормы финансового права. В настоящее время опыт такого регулирования только накапливается.

Процесс формирования эффективной организации бюджетной системы РФ и субъекта РФ, по мнению автора, предполагает:

• структурирование бюджетной системы;

• установление иерархии между уровнями бюджетной системы в соответствии с определенными принципами;

• регламентацию организационных отношений между уровнями власти и органами управления, осуществляющими функции по управлению бюджетом на всех стадиях бюджетного процесса;

Автор считает, что системное решение данных вопросов может обеспечить последующее эффективное функционирование бюджетной системы РФ.

Структурирование бюджетной системы субъектов РФ, по мнению автора, в свою очередь, предполагает решение следующих вопросов: обоснование количества уровней бюджетной системы; вопрос о включении территориальных государственных внебюджетных фондов в бюджетную систему субъектов РФ; структурирование органов управления, осуществляющих функции по управлению бюджетом; разработку критериев оценки эффективности функционирования бюджетной системы.

Вопрос об уровнях бюджетной системы субъекта РФ наиболее актуален. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ она должна быть двухуровневой. Но на практике из-за региональных различий она может

быть 2-3-уровневой. В Республике Татарстан существует двухуровневая система государственной власти, местное самоуправление осуществляется на уровне городских и сельских поселений. В результате бюджетная система РТ представлена республиканским бюджетом РТ, который с 2003 года в законодательстве РТ, со ссылкой на Бюджетный кодекс РФ, именуется бюджетом РТ, а также двумя видами местных бюджетов - местных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В диссертационной работе подробно анализируются особенности организации местных бюджетов в РТ. В частности, в Татарстане местные органы государственной власти созданы по административно-территориальному признаку, но не каждый из них имеет бюджет. В настоящее время в соответствии с Конституций РТ в республике 57 административно-территориальных образований - 43 района и 14 городов республиканского подчинения. Через республиканский бюджет осуществляется бюджетное регулирование только 45 местных бюджетов. Это связано с тем, что в 12 городах республиканского подчинения, имеющих единый административный центр с районами, на территории которых они находятся, функционируют единые Советы народных депутатов и единые администрации, соответственно, составляется и единый бюджет. Только два города республиканского подчинения имеют самостоятельные бюджеты - Казань и Набережные Челны. Таким образом, местные бюджеты на первом уровне представлены 2 бюджетами городов республиканского подчинения и 43 бюджетами районов, из них в 12 формируются единые бюджеты городов республиканского подчинения и районов. Это бюджеты местных органов государственной власти Республики Татарстан.

Бюджеты органов местного самоуправления в РТ представлены бюджетами городов районного подчинения, сельскими и поселковыми бюджетами, а также бюджетами жилых комплексов в городах республиканского подчинения. Имеются свои особенности в организации местных бюджетов и в различных административно-территориальных образованиях республики, в том числе г. Казани. Поскольку в Татарстане нет единого подхода к организации местных бюджетов, автором обосновывается необходимость их упорядочения, с учетом предстоящих изменений на основе Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Один из важных вопросов структурирования бюджетной системы субъектов РФ - включение территориальных государственных внебюджетных фондов в бюджетную систему субъектов РФ (ТГВФ). Автор полагает, что, как и на федеральном уровне, включать их в бюджетную сис-

тему субъекта РФ нецелесообразно. В Республике Татарстан имеются свои особенности в организации государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов. В частности, средства государственного фонда обязательного медицинского страхования (Республиканская больничная касса) с 1997 года консолидированы в республиканском бюджете РТ. Республиканская больничная касса - это территориальное отделение федерального фонда обязательного медицинского страхования. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ Федеральный фонд обязательного медицинского страхования относится к государственным внебюджетным фондам, его средства не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ (ст. 143). В этой связи консолидация в бюджете РТ средств республиканской больничной кассы, как считает автор, неправомерна.

В бюджете РТ кроме средств республиканской больничной кассы консолидированы средства ряда внебюджетных фондов, созданных на основе подзаконных актов. Это относится к Государственному внебюджетному фонду по газификации городов, районов и сельских поселений; Государственному жилищному фонду при Президенте Республики Татарстан; Резервному фонду Президента РТ и другим фондам, созданным в соответствии с Указами Президента РТ, Постановлениями Правительства РТ. В работе обоснована необходимость упорядочения организации территориальных государственных внебюджетных фондов и внебюджетных фондов РТ, их приведения в соответствие с федеральным законодательством.

Исследуя проблемы структурирования бюджетной системы РФ, автор отметил, что ни в учебной, ни в специальной литературе не затрагиваются вопросы структурирования органов управления, осуществляющих отдельные функции по управлению бюджетом. Автор доказывает, что эффективность функционирования бюджетной системы зависит, в том числе, от их структурирования. Этот аспект структурирования бюджетной системы субъектов РФ подробно анализируется в работе. В диссертационной работе проведен анализ эволюции формирования федеральных и региональных структур, на которые были возложены отдельные полномочия по управлению бюджетом су&ьектов РФ. Причем, как полагает автор, этот процесс не завершен, учитывая недавние структурные преобразования в федеральных министерствах и ведомствах.

В регионах имеются разные подходы к структурированию органов управления, осуществляющих отдельные функции по управлению бюджетом. Есть различия при распределении функций по управлению бюджетом между федеральными и региональными структурами. Исследуя региональный аспект данной проблемы, автор доказывает, что параллельное функ-

ционирование федеральных и региональных структур, а на местном уровне - федеральных, региональных и местных структур, не всегда является эффективным с точки зрения организационного и информационного взаимодействия, которое, по мнению автора, является не менее важным в системе бюджетных правоотношений.

В Республике Татарстан основные функции по управлению бюджетами возложены на Министерство финансов РТ. В 1999 году республика перешла на казначейскую систему исполнения бюджетов РТ, был создан Департамент казначейства Министерства финансов РТ. Часть функций по управлению бюджетами РТ возложена на федеральные структуры. Управление федерального казначейства Министерства финансов РФ с его территориальными отделениями было создано только в 2001 году. На рис. 1 представлена существующая схема распределения функций по управлению бюджетом РТ между федеральными и региональными министерствами и ведомствами.

Рис. 1. Схема распределения функций по управлению бюджетом РТ между федеральными и региональными министерствами и ведомствами

Функция контроля за обоснованностью формирования и исполнения бюджета РТ осуществляется федеральными и региональными министерствами и ведомствами. На органы федерального казначейства возложен текущий контроль за поступлением доходов, которые проверяют правильность их зачисления на соответствующие счета. Министерство по налогам и сборам РФ по РТ контролирует полноту и своевременность поступления налогов. Кроме того, контрольную функцию выполняют территориальные структуры Минфина РФ, созданные в регионах: КРУ Минфина РФ, территориальные органы валютного контроля, территориальные органы страхового надзора. Проверку отчета и заключения об исполнении бюджета РТ за отчетный финансовый год осуществляет в настоящее время комиссия парламентского контроля Государственного Совета РТ.

В республике имеются свои особенности и в организации исполнения бюджетов. В частности, исполнение республиканского и местных бюджетов по доходам осуществляют органы федерального казначейства Министерства финансов РФ по Республике Татарстан. Исполнение республиканского и местных бюджетов по расходам осуществляется казначейством Министерства финансов РТ. На рис. 2 представлена схема исполнения бюджета РТ. Представленная схема исполнения бюджетов РТ окончательно сформировалась только в 2001 году - с организацией на территории РТ Управления федерального казначейства Министерства финансов РФ. Оценка ее эффективности, также как и схемы распределения функций по управлению бюджетом РТ между федеральными и региональными министерствами и ведомствами, по мнению автора, учитывая недостаточную общую методологическую проработанность при формировании бюджетного устройства РФ в начале 90-х годов, представляется сложной. Как известно, оценка эффективности функционирования любой системы осуществляется через количественные и качественные параметры. Среди количественных параметров наиболее существенными являются "затраты-выгоды". Безусловно, бюджетные системы РФ и РТ в частности, выполняют возложенные на них функции и задачи. Вопрос в том, какой ценой они выполняются. Эти вопросы должны решаться на этапе формирования бюджетного устройства РФ.

Качественная оценка эффективности функционирования существующей бюджетной системы РФ, как считает автор, может быть произведена через следующие параметры:

• степень дублирования функций по управлению бюджетом между различными структурами;

■ степень разработанности правовой базы по обеспечению функционирования бюджетной системы, наличие правовых пробелов в бюджетном законодательстве;

• внедрение новых технологий бюджетного процесса, обеспечивающих качественно новое управление бюджетами, сокращение издержек по реализации бюджетных процедур;

• выбор форм финансового взаимодействия с другими уровнями власти (например, форм финансовой помощи, методов бюджетного регулирования и т.д.);

• выбор форм организационного и информационного взаимодействия с другими уровнями власти и другими структурами, которые взаимодействуют на различных стадиях бюджетного процесса, для возможности применения качественно новых бюджетных технологий и создания единой информационной базы;

• оценку бюджетных параметров с позиции реализации целей бюджетной политики и др.

Рис. 2. Схема исполнения республиканского бюджета РТ и местных бюджетов

Как полагает автор, названные параметры оценки эффективности функционирования бюджетной системы предоставляют возможность оценки последствий концептуальных пробелов в организации бюджетной системы.

Исследование проблемы эффективности функционирования бюджетной системы неразрывно связано с эффективностью бюджетной политики. Первое понятие, по мнению автора, включает и второе. Бюджетная политика субъекта РФ является частью государственной бюджетной политики, поскольку через региональные и местные бюджеты реализуются общегосударственные социально-экономические цели и задачи. Вместе с тем органы власти субъектов РФ в рамках своих полномочий могут принимать собственные решения, направленные на регулирование социально-экономических процессов в регионе, а также решения по мобилизации налоговых, неналоговых и других доходов бюджетов. В этой связи бюджетная политика субъекта РФ рассматривается автором как совокупность решений среднесрочного и долгосрочного характера, принимаемых органами власти субъекта РФ в соответствии с расходными и налоговыми полномочиями, направленных на регулирование социально-экономических процессов в регионе, мобилизацию доходных источников бюджетов.

Исследования автора показали, что региональный аспект эффективности бюджетной политики в экономической литературе практически не рассматривается. С учетом сложившейся в России системы разграничения бюджетных полномочий оценка эффективности бюджетной политики субъекта РФ представляется сложной. В этой связи, по мнению автора, представляет интерес система индикативного планирования, используемая в индустриальных зарубежных странах. Подобная система вводится и в Татарстане. Постановлением Кабинета министров РТ "Об утверждении индикаторов оценки уровня жизни населения, социально-экономического положения Республики Татарстан, отраслей, городов, районов, предприятий на 2001-2003 годы" № 837 от 26. 11.2001 года были установлены индикаторы оценки уровня жизни населения, социально-экономического положения Республики Татарстан, отраслей, городов, районов, предприятий. Подчеркивая безусловную ценность данной разработки, автор отмечает, во-первых, ее краткосрочный характер, поскольку пороговые значения индикаторов установлены только к 2003 году; во-вторых, необходимость уточнения индикаторов, относящихся к оценке бюджетных параметров; в-третьих, необходимость совершенствования информационной базы на уровне районов, городов - для фактической оценки состояния

индикаторов по каждому из них. Автором вносятся предложения по дополнению показателей, включаемых в систему индикаторов государственных финансов.

Вопросы организации бюджетной системы РФ зависят также от формирования иерархии между ее уровнями в соответствии с определенными принципами. В Бюджетном кодексе РФ перечень принципов организации бюджетной системы РФ по сравнению с ранее установленными был дополнен, но многими исследователями отмечается, что он нуждается в уточнении. В работе доказывается, что только два из принципов, по сути, являются таковыми: самостоятельности бюджетов и единства бюджетной системы. При этом аргументируется необходимость уточнения как их названия, так и содержания. Доказывая необходимость уточнения названия принципа "самостоятельности бюджетов", автор считает, что самостоятельными могут быть органы власти в решении бюджетных вопросов, а не бюджеты, как это закреплено в Бюджетном кодексе РФ. Самостоятельность органов власти может быть организационной и финансовой, что, по мнению автора, должно быть четко обозначено. Аргументируется также необходимость дополнения принципов организации бюджетной системы РФ принципом прозрачности. Он является обязательным в бюджетных системах во многих странах. Условия "прозрачности" определены в "Кодексе надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере", разработанном Международным Валютным Фондом. Проблема открытости, публичности, доступности информации в бюджетно-налоговой сфере существует в настоящее время на всех уровнях власти. Реализация этого принципа, как полагает автор, будет способствовать совершенствованию межбюджетных отношений в РФ, обеспечит "прозрачность" бюджетных потоков.

В работе доказывается, что реализация принципа самостоятельности в бюджетной сфере способствовала развитию децентрализации бюджетной системы РФ, это привело к ослаблению роли федерального бюджета. В этот период значительная тяжесть социальных и экономических проблем, связанных с экономикой переходного периода, легла на региональные бюджеты. Принцип самостоятельности бюджетов, с нашей точки зрения, наиболее полно был реализован Правительством Республики Татарстан. В республике в конце 1991 г. был принят Закон РТ "Об основах организации бюджетного устройства и бюджетного процесса в РТ', где зафиксировано, что бюджетно-финансовая политика РТ проводится самостоятельно. В 1992 году Татарстан в одностороннем порядке перешел на одноканальную систему расчетов с федеральным бюджетом. В феврале

1994 года подписывается Договор "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан". На его основе было подписано межправительственное соглашение РФ с РТ на 1994-1998 годы, по которому у РФ с РТ устанавливались особые межбюджетные отношения, прежде всего, в сфере распределения доходов, которое оказало существенное влияние на развитие бюджетной системы и бюджетную политику РТ.

В течение 90-х годов Правительство РТ проводило политику, направленную на сохранение экономической и социальной стабильности в регионе. В отличие от других субъектов РФ, в Татарстане осуществлялась политика "мягкого вхождения в рынок", направленная на социальную поддержку населения. В 1991 году Верховный Совет РТ принимает Постановление "О мерах по социальной защите населения Республики Татарстан", в соответствии с которым разработана "Программа адресной социальной защиты населения Республики Татарстан", принятая в марте 1993 года. Были четко определены приоритеты социально-экономической политики республики, в частности, установлен показатель "минимального потребительского бюджета". После утверждения Программы приняты Законы РТ "О прожиточном минимуме в Республике Татарстан", "О минимальном потребительском бюджете в Республике Татарстан", "О медицинском страховании в Республике Татарстан", "О занятости населения в Республике Татарстан" и ряд других, которые направлены на обеспечение социальных гарантий и социальную защиту населения.

Для создания единого механизма финансирования объектов социальной сферы в Республике Татарстан разработаны социальные стандарты и социальные нормы при финансировании бюджетных учреждений, которые были введены в 1996 г. и действуют до настоящего времени на территории всей республики, что способствует более эффективному управлению объектами социальной сферы в условиях ограниченности финансовых ресурсов. Реализация целей социальной полигики республики стала возможной благодаря ее экономическому потенциалу и имеющимся ресурсам. Республика Татарстан относится к экономически развитым регионам России. Несмотря на снижение объемных показателей ВРП в начале 90-х годов, доля РТ в общем объеме валового регионального продукта субъектов РФ не снижалась, в 2000 г. она составила 3,22 %, средние показатели ВРП на душу населения в республике также выше общероссийских.

С конца 90-х годов процессы децентрализации власти в России были приостановлены, роль федерального бюджета укрепилась. Изменения

в налоговом законодательстве РФ, бюджетная политика федерального правительства, направленная на централизацию налоговых доходов, в значительной степени отразилась на финансовой самостоятельности субъектов РФ, и соответственно, местных органов власти. Бюджеты многих субъектов РФ поставлены в настоящее время практически в полную зависимость от федерального бюджета. Регулирующие доходы, нормативы по которым ежегодно меняются, не могут обеспечить реализацию принципа финансовой самостоятельности органов власти. В Бюджетном кодексе РФ (ст. 48) предусмотрено, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы в бюджетах субъектов РФ в целом они должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ. В соответствии с официальными статистическими данными налоговые доходы консолидированного бюджета РФ в 2001 г. составили 2345,0 млрд. руб., в том числе налоговые доходы бюджетов субъектов РФ 884,8 млрд. руб., что составляет лишь 37,7%.

В 2001 г. доля налоговых доходов в доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ в целом по РФ составила 66,57%, территориальных бюджетов субъектов РФ - 56,2%, местных бюджетов - 61,2%. Региональный анализ структуры доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ показал, что в ряде регионов налоговые доходы имеют незначительный удельный вес. Например, в Усть-Ордынском автономном округе эта доля составляла 3,0%, Республике Тыва 4,2%, Коми-Пермяцком автономном округе 10,1%. В то же время в других субъектах РФ доля налоговых доходов весьма значительна - в Липецкой области 87,4%, Республике Коми 87,4%, в Тюменской области 83,9%. В Приволжском федеральном округе в 2001 г. из 15 субъектов РФ в 8-ми эта доля была ниже 50% , в том числе и Республике Татарстан (46,7%).

Такой разброс в структуре доходов бюджетов субъектов РФ обусловлен рядом причин. Во-первых, налоговые доходы зависят от развития налоговой базы в регионе, этим объясняется их незначительная доля в ряде субъектов РФ. Но это не относится, например, к Республике Татарстан, где налоговая база весьма развита. Во-вторых, доля налоговых доходов зависит от наличия других источников формирования бюджетов субъектов РФ, в частности целевых бюджетных фондов. Их доля по субъектам РФ также колеблется. Например, в 2001 г. в Республике Мордовия доля доходов целевых бюджетных фондов составляла 39,5%, Таймырском автономном округе - 30,7%, Пермской области - 28,3%, в Москве - 24,9%. В то же время в бюджетах ряда субъектов РФ их вообще нет или их доля незначительна. В-третьих, такой разброс обусловлен отчасти бюджетной

политикой Правительства РФ, направленной на усиление централизации финансовых ресурсов, в результате чего возникает необходимость использовать различные виды финансовой помощи. В табл. 1 приведена структура доходов республиканского бюджета РТ в динамике за ряд лет.

Таблица 1

Структура доходов республиканского бюджета Республики Татарстан (фактическое исполнение)*

(в %%)

Показатели 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г.

Доходы - всего 100 100 100 100

Налоговые доходы 47,7 59,2 47,6 42,6

Неналоговые доходы 7,2 4,2 0,7 8,6

Безвозмездные перечисления 16,5 1,0 35,2 37,9

в том числе безвозмездные перечисления от бюджетов других уровней 1,0 1,0 31,9 37,9

Доходы целевых бюджетных фондов 27,6 35,6 16,5 10,9

хПо данным Министерства финансов РТ

Изменения в структуре доходов РТ, во-первых, связаны с изменением состава налоговых доходов на тот период, во-вторых, в 2001 году РТ вошла в единое бюджетное пространство РФ. Действие межбюджетного соглашения между РФ и РТ, подписанного в 1994 г. на основе Договора РФ и РТ "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан", закончилось1 . В 2001 г. была принята федеральная программа "Социально-экономическое развитие Республики Татарстан на 2001-2006 годы", средства по которой отражены в безвозмездных перечислениях от бюджетов других уровней.

Политика централизации финансовых ресурсов привела к тому, что в значительной части субъектов РФ доля доходов по группе "Безвозмездные перечисления" больше 50% (в 2001 г. - 41 из 89 субъектов РФ). Но,

1 На основе этого соглашения для Республики Татарстан были установлены индивидуальные нормативы отчислений от регулирующих доходов. В федеральный бюджет передавалось 50% налога надобавленную стоимость, 1% подоходного налога с физических лиц, акцизы оставались в Татарстане, остальные налоги в том же порядке распределялись между Федерацией и Республикой Татарстан.

собственно, как финансовая помощь могут рассматриваться только доходы по подгруппе "Безвозмездные перечисления бюджетам других уровней", хотя в большинстве случаев доходы по этой подгруппе совпадают с доходами по группе в целом (в 2001 г. - 39 из 89). Таких субъектов РФ в Центральном федеральном округе было 7, в Северо-западном 2, в Южном 8, в Приволжском 5, в Уральском 1, в Сибирском 8, в Дальневосточном 8.

В ряде регионов налоговая база столь слаба, что не покрывает даже минимальные бюджетные потребности. В результате возникает объективная необходимость в оказании им финансовой помощи. Ее, по мнению автора, необходимо отличать от финансовой помощи, которая, по существу, является финансированием определенных целевых расходов и программ.

Финансовая помощь имеет целью выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов, существуют формы вертикального и горизонтального выравнивания. В работе обосновывается необходимость разделения форм выравнивания в бюджетной классификации РФ, поскольку они имеют разные цели, принципы и критерии распределения. Автором вносится предложение по пересмотру структуры раздела бюджетной классификации "Финансовая помощь бюджетам других уровней", аргументируется необходимость его переименования в раздел "Финансовая поддержка регионов", с выделением в том числе подразделов "Фонды регионального развития", связанных с вертикальным выравниванием, и "Финансовая помощь", - с горизонтальным выравниванием.

В федеральном законе о федеральном бюджете, например, средства на реализацию Федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Татарстан на 2001-2006 годы" предусмотрены по разделу "Финансовая помощь бюджетам других уровней", хотя таковой она не является. В результате в 2001 г. Татарстан оказался самым "нуждающимся" регионом, так как доля республики в структуре данного раздела составила 6,3% - самый высокий показатель из всех субъектов РФ. Очевидно, что Республика Татарстан не самый нуждающийся регион. В подтверждение можно привести следующие данные: консолидированный бюджет РТ в 2000 году исполнен по расходам в сумме 60542,7 млн. руб., в 2001 году - 62591,4 млн. руб., в том числе с учетом средств, поступающих из федерального бюджета по федеральной целевой программе "Социально-экономическое развитие РТ на период до 2006 года", в сумме 133266,2 млн. руб.; республиканский бюджет РТ, соответственно, 41347,4 млн. руб. и40477.4 млн. руб., в том числе с учетом средств программы.

Горизонтальное выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов осуществляется в основном через фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). В работе обосновывается необходимость совершенствования механизма формирования и распределения средств этого фонда. Финансовая помощь в различных формах, направляемая на горизонтальное выравнивание, должна, как обосновывает автор, иметь целью выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в регионах с низким уровнем финансового и налогового потенциала. Средства ФФПР распределяются на основе сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов РФ, измеренной величиной приведенных к сопоставимым условиям удельных (в расчете на душу населения) валовых налоговых ресурсов. Автор считает, что существующий порядок предоставления финансовой помощи не побуждает регионы к наращиванию доходов. Поэтому необходим стимулирующий механизм, направленный на уменьшение финансовой зависимости субъектов РФ. В этой связи автор обосновывает необходимость оценки финансового потенциала регионов, который отражает реальные возможные объемы финансовых ресурсов региона.

Бюджетная политика федеральных и региональных властей должна строиться не столько на оценке налоговых возможностей, хотя это очень важно, сколько на оценке финансового потенциала регионов. Ориентация методики формирования ФФПР на оценку налогового потенциала, как представляется автору, связана, с одной стороны, с фискальной направленностью бюджетной политики, а, с другой, - поддерживает иждивенческие настроения, не стимулирует региональные власти эффективно использовать имеющиеся ресурсы. Такая политика ориентирована на краткосрочный период, не учитывает ее долгосрочные последствия. Автор не умаляет значения и необходимости оценки налогового потенциала, но, вместе с тем, доказывает, что оценка финансового потенциала региона более полно характеризует долгосрочные финансовые возможности региона, может служить основой для перспективного бюджетного планирования.

Проблеме оценки финансового потенциала региона в последнее время уделяется много внимания, но это понятие часто отождествляют с финансовыми ресурсами. В работе обосновывается, что финансовые ресурсы -это используемая часть финансового потенциала. Давая определение финансовым ресурсам региона, автор рассматривает их как денежные доходы и накопления региона, формируемые в процессе распределения и перераспределения валового регионального продукта в условиях действующего законодательства. Объем и структура финансовых ресурсов региона, прежде всего, зависят от уровня экономического развития, отраслевой

структуры экономики региона и, в частности, промышленности. При общем экономическом спаде в экономике России в течение 90-х годов в регионах развиваются, в основном, сырьевые, наиболее "доходные" отрасли промышленности. В Республике Татарстан также имело место изменение отраслевой структуры промышленности в пользу добывающих отраслей. В 1990 г. их доля была всего 6,8%, а в 2000 г. уже 40,4%, хотя с 2001 г. и наметилось некоторое снижение. Интенсивно развивались, прежде всего, топливная, химическая и нефтехимическая промышленность. В 2001 г. в структуре промышленного производства они составили более 50%. Основная доля прибыли в промышленности приходится на топливную промышленность: в 2000 г. -73,3%, в 2001 г. -66,7%, а в 1990 г. ее доля была всего 2,3%. Развитие топливной промышленности связано с тем, что правительство республики в течение 90-х годов осуществляло ее стимулирование в виде льготного налогообложения, учитывая рост цен на нефть и ее роль в экспорте.

Промышленность обеспечивает большую часть налоговых поступлений РТ во все уровни бюджетной системы РФ - в 1999 г. ее доля составляла 66,6%, 2000 г. - 72,6%, а в 2001 г. - 70,8%, в 2002 г. - 62,7%. Причем доля топливной промышленности составляла, соответственно, 30,8%, 39,1% и 39,3%, 39,6%, а машиностроение и металлообработка -6,6%, 9,7%, 9,4%, и 7,1 %. Такая структура налоговых поступлений свидетельствует о зависимости экономики республики от сырьевого компонента экономики, прежде всего нефти, цена которой в значительной степени влияет на бюджетные параметры республики.

Наличие природных ресурсов влияет на финансовые возможности регионов, что особенно проявилось в течение 90-х гг. Конечно, финансовые возможности региона определяются не только природными, но и другими ресурсами. Финансовый потенциал рассматривается авторш как способность всех ресурсов региона приносить доходы различным экономическим субъектам в определенный период времени. Эта способность может быть реализована лишь частично, поэтому финансовый потенциал автором рассматривается только как оценочная, вероятностная категория, использование которой целесообразно при составлении перспективных финансовых планов. При рассмотрении вопросов оценки финансового потенциала региона в работе приводится перечень и обоснование факторов, определяющих его структуру, основные методические положения механизма его оценки; аргументируется необходимость единой ' интегрированной системы информационного взаимодействия различных федеральных и региональных .структур, обеспечивающей возможность оценки финансового и налогового потенциала региона.

Как отмечалось ранее, в состав элементов бюджетного устройства автор включает также принципы разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти. Они, в связи с обоснованиями автора, должны определять основы и характер взаимоотношений между уровнями власти в бюджетной сфере. Аргументируя необходимость их регламентации в Бюджетном кодексе РФ, автор доказывает, что они зависят от модели бюджетного федерализма, реализуемой в стране, соотношения централизации и децентрализации в бюджетной сфере. В "Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года" сформулированы основные принципы разграничения расходных и налоговых полномочий. Подчеркивая важность регламентации этих принципов, в работе доказывается, что их не следует отождествлять с принципами разграничения бюджетных полномочий. Общие принципы разграничения полномочий между органами власти в РФ были установлены Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ" от 24.06.1999 № 119-ФЗ.

В бюджетной сфере принципы разграничения полномочий имеют свои специфические особенности, которые, по мнению автора, следует включить в Бюджетный кодекс РФ. В марте 2002 года была сформирована рабочая группа по вопросам межбюджетных отношений в составе Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Подготовлен проект "Концепции разграничения полномочий по вопросам межбюджетных отношений", где сформулированы принципы разграничения полномочий в сфере межбюджетных отношений. Как считает автор, межбюджетные отношений - это только часть отношений, которые реализуются в бюджетной сфере между участниками бюджетного процесса. В работе обосновывается необходимость регламентации принципов разграничения бюджетных полномочий, охватывающих и организационные отношения, на основе которых формируется бюджетное устройство, осуществляется бюджетный процесс.

Аргументируя необходимость включения в Бюджетный кодекс РФ принципов разграничения бюджетных полномочий между органами власти в РФ, автор предлагает следующий перечень: верховенства федеральных бюджетных законов в сфере бюджетных правоотношений; равенства бюджетных полномочий и бюджетных прав субъектов РФ; равенства бюджетных полномочий и бюджетных прав местных органов власти (муници-

пальных образований)1; сбалансированности расходных обязательств каждого уровня бюджетной системы с доходными полномочиями; обязательного сочетания бюджетных прав и обязанностей органов власти.

Обосновывая необходимость регламентации принципов разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти, автор констатировал, что в Бюджетном кодексе РФ нет определения бюджетных полномочий. В то же время предпринимаются решения по разграничению расходных и налоговых полномочий между уровнями власти. В этой связи автор полагает необходимым определиться с понятийным аппаратом. Полномочия, в том числе и в бюджетной сфере, определяются предметами ведения, установленными Конституцией РФ. Поэтому в Бюджетном кодексе РФ должны быть определены полномочия органов власти разного уровня в бюджетной сфере, а не компетенция в области регулирования бюджетных правоотношений. В работе доказывается, что понятие компетенции является качественной характеристикой отдельных министерств, ведомств, должностных лиц, а не в целом органов власти определенного уровня. Бюджетные полномочия рассматриваются автором как права и обязанности органов власти разного уровня по принятию правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Они определяют рамки, в границах которых формируются бюджетные права и обязанности каждого уровня власти, зависят от полномочий, установленных общими нормами права.

Автор полагает, что нормы бюджетного права зависят от разработанности норм общего права (рис. 3).

Рис. 3. Взаимосвязь общих норм права и норм бюджетного права

1 В настоящее время федеральное законодательство содержит этот принцип, хотя он не всегда и не во всех регионах реализуется. В связи с готовящимися изменениями в организации местного самоуправления в РФ, устанавливающие различные типы муниципальных образований, такого равенства не будет.

Если не разграничены полномочия между уровнями власти, не могут быть разграничены и бюджетные полномочия, если не регламентированы права органов власти, сложно говорить о бюджетных правах. Ответственность органов власти в РФ, в том числе и в бюджетной сфере, устанавливают общие нормы права. Она возникает при наличии регламентированных обязательств. Бюджетное право может устанавливать только обязанности органов власти по бюджетным вопросам. В Бюджетном кодексе РФ бюджетные права применительно к органам власти четко не сформулированы, даны лишь отдельные бюджетные права органов власти, учреждения, должностного лица и т.д. Исследуя проблему бюджетных прав, автор считает, что в Бюджетном кодексе РФ должны быть регламентированы, во-первых, субъекты бюджетного права; во-вторых, бюджетные права каждого из них; в-третьих, их обязанности. Бюджетный кодекс РФ установил только участников бюджетного процесса, но, по мнению автора, не все они могут наделяться бюджетными правами. В этой связи автор считает необходимым различать участников бюджетного процесса и субъектов бюджетного права. Органы власти разного уровня, являясь субъектами бюджетного права, прежде всего имеют право на бюджет. Они наделяются бюджетными правами по формированию доходов и расходованию бюджетных средств, осуществлению государственных и муниципальных заимствований, регулированию государственного и муниципального долга, финансовую помощь и др. Все права органов власти каждого уровня должны быть четко сформулированы в Бюджетном кодексе РФ. Бюджетные права определяют действия органов власти в бюджетной сфере: это права, предоставляемые каждому уровню власти в бюджетной сфере, обеспечивающие управление бюджетом и бюджетным процессом в соответствии с наделенными бюджетными полномочиями.

Наличие бюджетных прав у органов власти предполагает соответствующие им обязанности. Исследуя данный вопрос, автор пришел к следующим выводам: во-первых, без бюджетных прав не может быть обязанностей; во-вторых, следует иметь в виду, что объем прав и обязанностей может не совпадать; в-третьих, бюджетные права в основном характеризуют только возможность реализации своих прав (за исключением права на бюджет, смету), обязанности всегда носят обязательный характер. В работе доказывается, что при отсутствии регламентации бюджетных прав и обязанностей субъектов бюджетного права невозможно установить ответственность, связанную с нарушением норм бюджетного права.

Поддерживая предложение, сформулированное в "Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до

2005 года" о внесении этого понятия в Бюджетный кодекс РФ, автор рассматривает расходные полномочия как права и обязанности органов власти разного уровня по правовому регулированию, финансированию и организации предоставления благ и услуг населению. В Бюджетном кодексе РФ должны быть определены, прежде всего, полномочия разных уровней власти по финансированию закрепленных законодательством обязательств. Проведенный автором анализ разграничения расходных полномочий между уровнями власти РТ показал, что в течение 90-х годов в республике принимались нормативные правовые акты, регулирующие вопросы предоставления дополнительных благ и услуг населению РТ. Соответственно, они обеспечивались финансированием за счет средств республиканского и местных бюджетов РТ. За счет средств республиканского и местных бюджетов РТ осуществляется финансирование "федеральных мандатов". В значительной части полномочия органов власти РТ по финансированию являются совместными. Учитывая многоуровневую организации местных бюджетов в РТ, автор отмечает отсутствие правовой регламентации разграничения расходных полномочий между местными органами власти. Проведенный автором сравнительный анализ существующей системы закрепления расходных полномочий в РТ и ожидаемой к 2005 году -в соответствии со схемой, предложенной в "Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года" показал ее отличие от существующей системы. Следует также отметить значительную централизацию финансовых ресурсов на уровне республиканского бюджета РТ. Доля республиканского бюджета в расходах консолидированного бюджета в 2000 г. была 68,3%, 2001 г. - 64,7%, 2002 г. - 55,6%. В 2003 году намечается перераспределение расходных полномочий между уровнями власти, рост централизации финансовых ресурсов на республиканском уровне (табл. 2). Более 77% расходов консолидированного бюджета приходится на республиканский бюджет.

Таблица 2

Параметры консолидированного и республиканского бюджета РТ

на 2003 год'

Бюджеты Расходы Доходы Бюджетный дефицит

Консолидированный 50635624 47221515 3414109

В том числе республиканский бюджет РТ 39009082 36645125 2363957

х Закон РТ "О бюджете РТ на 2003 год"

Анализируя полномочия законодательных (представительных) органов власти разного уровня по формированию доходов бюджетов, уста-

новленные в Бюджетном кодексе РФ, автор пришел к выводу, что они, в основном, ограничиваются налоговыми доходами. Т.е. полномочия субъектов РФ по формированию неналоговых доходов, доходов целевых бюджетных фондов и других доходов не нашли отражения в Бюджетном кодексе РФ. Налоговые полномочия органов власти регламентируются Налоговым кодексом РФ, но их определения в нем нет. В соответствии с авторским подходом налоговые полномочия рассматриваются как права и обязанности органов власти разного уровня по нормативному правовому регулированию налогообложения и налогового администрирования. Полномочия по формированию доходов бюджетов - это права и обязанности органов власти разного уровня в отношении принятия правовых актов по формированию доходов бюджетов и управлению доходами бюджетов на всех стадиях бюджетного процесса.

Как считает автор, в настоящее время существует потребность в пересмотре и четком формулировании полномочий органов власти разного уровня по формированию доходов. Такой вывод делается на основе детального исследования бюджетного и налогового законодательства РФ и РТ. В некоторых случаях бюджетное законодательство входит в сферу действия налогового законодательства, что является нарушением статьи 6 Налогового кодекса РФ. Бюджетными законами субъектов РФ устанавливаются, например, некоторые элементы налогов или другие условия, которые должны устанавливаться только законодательством субъекта РФ о налогах и сборах. Такое положение обусловлено тем, что в субъектах РФ законодательство о налогах и сборах развито недостаточно. Это относится и к Татарстану. В работе даны рекомендации по развитию законодательства РТ по региональным налогам и сборам. На основе детального исследования налогового законодательства РФ по распределению налоговых полномочий по уровням власти автор приходит к выводу, что налоговое законодательство РФ не дает четкой характеристики налоговых правоотношений, определяющих основы разграничения налоговых полномочий между уровнями власти. Для системного представления механизма разграничения налоговых полномочий в РФ на основе существующего налогового законодательства автором разработаны принципиальные схемы разграничения налоговых полномочий по нормативному правовому регулированию элементов налогообложения.

Исследуя проблемы бюджетного устройства субъектов РФ, автор пришел к выводу, что они связаны с соотношением федеральных и региональных норм права в отношении возможности нормативного правового регулировании бюджетного устройства субъектов РФ. Поэтому логичным

завершением исследования проблемы бюджетного устройства РФ являются рекомендации автора по определению полномочий субъекта РФ в части правового регулирования элементов бюджетного устройства субъекта РФ. Данный вопрос, как считает автор, является очень существенным, определяющим качество правовой базы бюджетного устройства РФ. В работе доказывается, что в целях обеспечения единства бюджетной системы РФ такие элементы бюджетного устройства, как структурирование уровней бюджетной системы, принципы организации бюджетной системы, принципы разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти должны регулироваться федеральными законами. Основные бюджетные права и обязанности субъектов РФ, как считает автор, должны быть зафиксированы в Бюджетном кодексе РФ: право на бюджет, право на различные формы финансовой помощи и т.д. В то же время, учитывая институциональные особенности в организации управления региональными бюджетами и различия в организации бюджетного процесса в субъектах РФ, автор считает, что бюджетные права участников бюджетного процесса на региональном и местном уровне должно регламентировать бюджетное законодательство субъектов РФ. Вопросы регламентации организационных отношений между уровнями власти могут быть отнесены к совместным полномочиям, поскольку в субъектах РФ существуют свои особенности в структурировании органов власти и управления, а также в организации бюджетных технологий. Автор считает, что в Бюджетном кодексе РФ должны быть закреплены полномочия по правовому регулированию названных элементов бюджетного устройства субъектов РФ.

С развитием и совершенствованием правовой базы федеративных отношений становится очевидным и необходимость реформирования бюджетных правоотношений в РТ. Для РТ является актуальной проблема соответствия законодательства РТ федеральному законодательству, в том числе по бюджетным вопросам. После принятия Бюджетного кодекса РФ, вхождения Татарстана в единое бюджетное пространство РФ, принятия "Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года" стало очевидным, что за этим должны последовать изменения в бюджетном законодательстве РТ.

В республике принят в третьем чтении проект Бюджетного кодекса РТ. В работе внесены предложения по изменению и уточнению отдельных статей для включения в проект Бюджетного кодекса РТ. При разработке проекта Бюджетного кодекса РТ максимально учитывались структура и содержание Бюджетного кодекса РФ, в результате многие его недостат-

ки - как понятийные, так и содержательные, повторены в проекте Бюджетного кодекса РТ. Поэтому автор доказывает, что требует уточнения и дополнения прежде всего раздел " Бюджетное устройство РФ", состав его статей и их содержательное наполнение Бюджетного кодекса РФ.

Таким образом, проведенное автором исследование направлено на упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ; укрепление финансовой самостоятельности органов власти каждого уровня; повышение эффективности функционирования бюджетной системы РФ; совершенствование правовой регламентации бюджетного процесса.

3. ПЕРЕЧЕНЬ РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Монографии, учебники, и научно-практические издания

1. Бюджет региона: Учебное пособие. - Казань, 1997. - 100с.(6,25 п.л. /0,6 п.л.).

2. Сабитова Н.М. Бюджетное устройство Российской Федерации: теоретические аспекты. - Казань: Изд-во КФЭИ, 2001. - 181 с. (12,5 пл.)

3. Сабитова Н.М. Бюджет и бюджетная политика субъекта Российской Федерации. - Казань: Изд-во Казанского ун-та, 2002.- 202 с. (12,5 п.л.).

4. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник /М.В. Романовский и др.; Под ред. М.В. Романовского и О.В. Врублевской. - 3-е изд., испр. и перераб. - М.: Юрайт-Издат,2003. - 837 с. (52,5 / 0,8).

Статьи в периодических научных изданиях, в которых рекомендуется публикация основных результатов диссертации на соискание ученой степени доктора наук

5. Сабитова Н.М. Теоретические основы бюджетного устройства Российской Федерации // Финансы. - 2002. - № 6. - С.12-14 (0,7 п.л.).

6. Сабитова Н.М. Финансовый потенциал региона// Финансы.-2003.-№2. - с.63-65 (0,5 п.л.)

Статьи в других научных сборниках, научно-практических журналах и периодической печати

7. Сабитова Н.М. Бюджетный федерализм: развитие и проблемы совершенствования // Ученые записки. - Выпуск 15. - Казань: Издательство КФЭИ, 1996 (24,5 п.л./ 0,5 пл.).

8. Сабитова Н.М. Бюджетная политика и права субъектов федерации// Социально-экономические проблемы становления и развития рыночной экономики: Тезисы докладов НП конференции. - Казань, 1999(0,1 п.л.)

9. Сабитова Н.М. Управление собственностью и доходы бюджетов субъектов Федерации //Социально-экономические проблемы становления и развития рыночной экономики: Тезисы докладов НП конференции. - Казань, 2000(0,1 п.л.)

10. Сабитова Н.М. Финансовый потенциал: теоретический аспект// Социально-экономические проблемы становления и развития рыночной экономики: Тезисы докладов НП конференции. - Казань, 2001 (0,1 п.л.)

11. Сабитова Н.М. Финансовый потенциал региона: проблемы оценки и использования // Сборник научных трудов аспирантов и докторантов. -Выпуск 1. - Казань, 2002.- 93 с. (6,0 п.л. /1,0 п.л.).

12. Сабитова Н.М. О бюджетном устройстве РФ // Социально-экономические проблемы становления и развития рыночной экономики: Тезисы докладов итоговой научно-практической конференции. - Казань, 2002 (0,1 п.л.).

13. Врублевская О.В., Сабитова Н.М. Правовые аспекты реформирования бюджетного устройства России //Сборник научных трудов. - Выпуск 2 / Под ред. проф. Б.М. Сабанти. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2002 (0,8 п.л. / 0,4 п.л.)

14. Сабитова Н.М. Бюджетная система республики Татарстан // Актуальные проблемы развития финансовой системы региона: Материалы региональной научно-практической конференции: - Казань: КГФЭИ, 2002 (0,1 п. л.).

15. Сабитова Н.М. К вопросу о бюджетном федерализме // Социально-экономические проблемы становления и развития рыночной экономики: Тезисы докладов итоговой научно-практической конференции. - Казань, 2003 (0,1 пл.)

Кроме того, выводы и пред ложения автора, изложенные в целом ряде докладов на научно-практических конференциях и семинарах по исследуемой проблеме в 1991-1998 гг. опубликованы в научных сборниках.

2.СЮЗГ-А # .#3 66

Подписано к печати 16.05.2003. Формат 60x84 1/16. Объем 2,25 п.л. Заказ № 48. Тираж 120 экз.

Типография КГФЭИ. 420012. Казань, ул. Бутлерова, 4.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Сабитова, Надия Михайловна

Введение

1. Методологические основы бюджетного устройства РФ 12 1.1. Проблемы и тенденции развития бюджетного устройства РФ: методологический аспект 1.2 Организационные основы и принципы построения бюджетной 35 системы РФ

Ф 1.3. Федеральный бюджет как инструмент реализации бюджетной политики РФ

2. Бюджетный федерализм: понятие, принципы реализации

2.1. Содержание и развитие бюджетного федерализма в современ- 83 ной России

2.2. Принципы разграничения бюджетных полномочий и бюджет- 103 ные права органов власти разного уровня

2.3. Совершенствование форм и методов финансовой поддержки 124 субъектов РФ

3. Бюджетная система РТ и приоритеты бюджетной полити- 150 Ф ки

3.1. Особенности организации бюджетной системы РТ

3.2. Бюджетная политика РТ, ее цели, приоритеты и роль в макро- 170 экономической стабилизации

3.3. Финансовый потенциал как основа формирования доходов 198 бюджетов региона

4. Реформирование бюджетной системы РТ, повышение ее 222 эффективности

4.1 Регламентация разграничения расходных полномочий в РТ

4.2 Правовое регулирование доходных полномочий уровней вла- 246 сти и источники формирования бюджетов РТ

• 4.3. Развитие концепции бюджетной системы РТ

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетное устройство и эффективность функционирования бюджетной системы субъектов Российской Федерации"

Актуальность исследования. С начала 90-х годов XX века в России активно развиваются федеративные отношения, в том числе и в бюджетной сфере. Этот период характеризуется серьезными проблемами финансово-экономического характера, которые в значительной степени были обусловлены слабой организационно-правовой базой регулирования бюджетных отношений. Попытки формирования бюджетной системы федеративного типа предпринимались без необходимой для такого перехода подготовительной работы, в частности, в области права. Проблемы регламентации всех элементов бюджетного устройства также не получили полного решения.

Разработанные ранее концепции реформирования бюджетных отношений были направлены на совершенствование межбюджетных отношений. В принятой в августе 2001 года Правительством РФ «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» сформулированы приоритетные направления реформирования бюджетного устройства страны. Одно из них - упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ. Решение данной проблемы осуществляется, в основном, путем обоснования разграничения полномочий по вопросам межбюджетных отношений и совершенствования организации местных бюджетов. В то же время общая концепция бюджетного устройства, обеспечивающая эффективное функционирование бюджетной системы РФ не сформулирована, системно не решены вопросы развития каждого из элементов бюджетного устройства. В этих условиях научное обоснование методологических основ бюджетного устройства РФ является одной из приоритетных государственных задач, решение которой должно способствовать совершенствованию бюджетных правоотношений, повышению эффективности функционирования бюджетной системы страны.

Следует отметить, что в субъектах РФ сложилась многоуровневая система власти, существуют различные подходы к организации местных органов власти. Поэтому актуальной является проблема структурирования бюджетной системы субъектов РФ, совершенствования организации местных бюджетов.

Требуют уточнения и дополнительного обоснования принципы организации бюджетной системы РФ с точки зрения возможности их практической реализации.

Актуальна проблема разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти. Она затрагивает не только вопросы разграничения налоговых и расходных полномочий, но и другие сферы бюджетных отношений, в частности, организацию бюджетного устройства и бюджетного процесса. Названные аспекты разграничения бюджетных полномочий не находят должного освещения в экономической литературе, не решены они в полной мере и в бюджетном законодательстве РФ.

Исследование теоретических проблем бюджетного устройства современной России невозможно без изучения классических трудов по теории финансов: Александрова A.M., Аллахвердяна Д.А., Базаровой Г. В., Бачурина А.В., Бирмана A.M., Болдырева В.Г., Васильевой М.В., Василик О.Д., Вознесенского Э.А., Волкова A.M., Галанова В.А., Данилевского Ю.А., Дьяченко В.П., Зверева

A.Г, Коломина Е.В., Ляндо A.M., Павловой Л.П., Плотникова К.Н., Поляка В.Г., Рабиновича Г.Л., Родионовой В.М., Сенчагова В.К., Сычева Н.Г., Точильникова Г.Н., Тулебаева Т. и др.

Преобразования в экономике при переходе к рынку, становление и развитие федеративных отношений в бюджетной сфере предопределили необходимость переосмысления и выявления новых подходов к исследованию теоретических и практических проблем реформирования бюджетного устройства России. В последнее десятилетие исследованию проблем государственных финансов, бюджетного федерализма, межбюджетных отношений в России были посвящены работы Богачевой О.В., Валентея С.Д, Врублевской О.В., Глазьева С.Ю., Дмитриевой О.Г., Ивановой Н.Г, Игудина А.Г, Илларионова А.Н., Кро-хиной Ю.А, Лаврова A.M., Лексина В, Лыковой Л.Н., Павловой Л.П., Панскова

B. Г., Подпориной И.К., Поздняковой Т.А, Поляка Г.Б., Поповой М.И, Прониной Л.И., Родионовой В.М., Романовского М.В., Сабанти Б.М., Христенко В.Б., Швецова А.Н. и др.

Значительный вклад в понимание сущности бюджетного федерализма внесли публикации зарубежных специалистов в этой области. Среди них можно отметить работы группы Кристин Валлих — экспертов Всемирного банка, а также Роберта У. Рефьюз, Шеннона Мад, Дженни Литвак, Дж.Ю. Стиглиц и др. Изучение опыта зарубежных стран, анализ практики федеративных отношений в бюджетной сфере в России обусловили необходимость дальнейшей разработки теоретических основ бюджетного устройства России и отдельных его элементов. Все выше изложенное определяет актуальность диссертационной работы, в которой впервые предпринята попытка системного исследования бюджетного устройства РФ и субъектов РФ в условиях развития федеративных отношений.

Основная цель и задачи исследования. Исходя из актуальности, степени изученности и разработанности названных проблем, определена цель диссертационной работы: разработка методологических основ бюджетного устройства субъектов РФ, направленных на дальнейшее развитие федеративных отношений в РФ, эффективное функционирование бюджетной системы, реализацию долгосрочной бюджетной политики. Проблемы бюджетного устройства РФ исследуются в работе исходя из приоритетности решения следующих задач:

• исследования влияния структурных преобразований в финансовой системе России на бюджетное устройство и развитие бюджетных отношений; положений теории государственных финансов по вопросам бюджетного устройства;

• обобщения современных концепций бюджетного федерализма, вопросов практической реализации отдельных их положений в бюджетном устройстве РФ; обоснования предложений по развитию правовой базы бюджетного федерализма в РФ;

• изучения особенностей структурирования бюджетной системы РФ и субъектов РФ с системных позиций; анализа принципов организации бюджетной системы РФ, с учетом их практической реализации; исследования критериев эффективности функционирования бюджетной системы РФ;

• анализа видов и форм финансовой поддержки субъектов РФ, в том числе финансовой помощи, с целью разработки предложений по систематизации ее форм и методов, совершенствованию механизма финансовой помощи нижестоящим бюджетам, и упорядочению межбюджетных отношений;

• исследования и обоснования теоретических основ разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти; обобщения тенденций развития бюджетной системы Республики Татарстан, особенностей организации местных бюджетов; анализа опыта разграничения расходных и налоговых полномочий между уровнями власти в РТ с целью разработки рекомендаций по их совершенствованию, направленных на эффективное функционирование всех уровней бюджетной системы РТ;

• детального изучения особенностей бюджетной политики Правительства РТ с начала 90-х гг., обоснования целей и приоритетов бюджетной политики РТ, определения критериев ее эффективности; разработки рекомендаций по совершенствованию бюджетного планирования;

• систематизации законодательных актов, регламентирующих бюджетное устройство РФ и РТ для разработки и аргументации рекомендаций по внесению соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РФ и бюджетное законодательство РТ.

Объект исследования - организационно-правовые отношения, возникающие в процессе функционирования бюджетной системы РФ, субъектов РФ и взаимодействия органов власти разного уровня, в Предмет исследования - бюджетное устройство и проблемы эффективности функционирования бюджетной системы субъектов РФ; развитие бюджетных правоотношений, в том числе в сфере разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти.

Методологическая основа исследования — теоретические и практические разработки отечественных и зарубежных ученых в области макроэкономической теории, государственных финансов, региональной экономики; законодательные акты Российской Федерации и Республики Татарстан по вопросам го-• 6 сударственного управления и организации местного самоуправления, финансов, бюджета, налогов. В диссертации использованы общенаучные методы исследования - системный подход, принципы формальной логики; методы экономического анализа и синтеза; приемы индуктивного и дедуктивного изучения.

Информационной базой исследования явились законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Республики Татарстан; материалы Министерства финансов РФ, Министерства финансов РТ, местных финансовых органов; Министерства экономики и промышленности РТ, Министерства по налогам и сборам РФ по РТ, Государственного Совета РТ, статистических изданий Государственного комитета по статистике РФ, Государственного комитета по статистике РТ; отечественные и зарубежные публикации, включая специальные периодические издания по исследуемой проблеме; материалы научно-практических конференций, семинаров и другие материалы.

Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней на основе исследования существующих положений теории государственных финансов, с учетом особенностей их реализации в Российской Федерации; обобщения опыта функционирования бюджетных систем в зарубежных странах, особенностей организации бюджетных систем в субъектах РФ, их правового обеспечения, предложена система мер, обеспечивающих решение актуальной государственной задачи: разработаны теоретическое обоснования и практические рекомендации по совершенствованию концептуальных основ бюджетного устройства субъектов РФ, направленных на упрочение единства и целостности бюджетной системы РФ, эффективное функционирование бюджетной системы РФ, выполнение задач и функций государства.

К числу наиболее существенных новых научных результатов автор относит следующие:

• на основе системного исследования теоретических положений государственных финансов разработана новая концепция бюджетного устройства субъектов РФ, аргументированы и предложены характеристики всех его элементов; обобщены и аргументированы теоретические положения, по разграничению понятий бюджетного федерализма и межбюджетных отношений; доказано, что модель бюджетного федерализма реализуется через бюджетное устройство; предложено авторское определение понятий «бюджетная система», «организация бюджетной системы»; обоснованы качественные параметры оценки эффективности функционирования бюджетной системы; уточнены и дополнены принципы построения бюджетной системы РФ; аргументирована необходимость разделения форм горизонтального и вертикального выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов в рамках финансовой помощи; внесены предложения по изменению названия и структуры раздела «Финансовая помощь бюджетам других уровней» бюджетной классификации; сформулированы новые принципы распределения финансовой помощи; теоретически доказана необходимость оценки финансового потенциала региона для совершенствования перспективного бюджетного планирования; сформулировано понятие финансового потенциала, обоснованы факторы, определяющие его структуру; доказана необходимость создания единой интегрированной системы информационного взаимодействия различных федеральных и региональных структур, обеспечивающей возможность оценки финансового и налогового потенциала региона; обоснованы цели и приоритеты бюджетной политики РТ; для оценки эффективности бюджетной политики РТ аргументирована необходимость дальнейшего совершенствования системы индикативного планирования в РТ; внесены предложения по дополнению показателей, включаемых в систему индикаторов государственных финансов; систематизированы и обобщены теоретические положения, лежащие в основе разграничения расходных и налоговых полномочий по уровням власти; доказана необходимость регламентации бюджетных полномочий органов власти в Бюджетном кодексе РФ; сформулированы принципы разграничения бюджетных полномочий;

• разработана концептуальная схема распределения полномочий между уровнями власти по правовому регулированию элементов бюджетного устройства субъектов РФ, обеспечивающая функционирование бюджетной системы субъекта РФ; ф • на основе конструктивного анализа законодательства Российской Федерации и Республики Татарстан, регулирующего бюджетные отношения, обоснованы и внесены предложения по дополнению и уточнению положений бюджетного законодательства РТ, позволяющие четко регламентировать правовые отношения между субъектами бюджетных правоотношений. В диссертационном исследовании имеются и другие новые, более частные предложения и рекомендации по совершенствованию бюджетного законодательства, направленные на реформирование бюджетного устройства Россий-^ ской Федерации и ее субъектов.

Практическая значимость исследования заключается в разработке конкретных предложений и рекомендаций по совершенствованию методологии бюджетного устройства РФ и РТ; законодательства и нормативной базы РФ, субъектов РФ; управления бюджетной системой РТ; бюджетной политики РТ -направленные на гармонизацию межбюджетных отношений между РФ и РТ, а также РТ и местными органами власти в РТ.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования были доло-4 жены и получили апробацию на научно-практических конференциях и семинарах, в частности:

• «Реформирование экономики: финансово-кредитный аспект», Казань, КФЭИ, 14-15 мая 1996 г.;

• «Российская школа экономической мысли: прошлое и настоящее», Москва, Институт экономики Российской Академии наук, Вольное экономическое общество, 15-16 ноября 2000 г.;

• «Бюджетный федерализм: современные проблемы и тенденции развития», Москва, Финансовая Академия при Правительстве РФ, НИФИ МФ РФ, 5-6 декабря 2000 г.;

• «Актуальные проблемы развития финансовой системы региона», Казань, 24 декабря 2002 г.;

• «Становление и развитие местного самоуправления в условиях федеративного государства», Казань, Государственный Совет РТ, 26-27 февраля 2003 г. и др.

Отдельные результаты диссертационного исследования использовались в научно-исследовательских работах, выполненных в рамках бюджетных исследований и на основе заказов республиканских органов власти. В частности, проблемы данного исследования изложены в отчетах о научно-исследовательской работе, выполненной в рамках бюджетных исследований Казанского государственного финансово-экономического института в 1995 г. -«Проблемы бюджета в условиях федерализма» (на материалах РТ); в 1997 г. -«Проблемы мобилизации налоговых и неналоговых платежей»; в 1998 г. -«Проблемы разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы»; отчетах о НИР Академии наук РТ в 2001 и 2002 гг. - « Расчет среднесрочного прогноза финансово-стоимостных пропорций РТ на 2003 год» (первый этап в 2001 г. - «Финансово-стоимостные пропорции в системе макроэкономического регулирования», второй - в 2002 г. - «Финансовый потенциал региона»), в 2002 г. в НИР Академии наук РТ - «Тенденции дифференциации уровней экономического развития российских регионов. Место РТ в системе субъектов РФ». Кроме того, результаты исследования использовались в НИР по заказу НИИ развития налоговой системы Министерства по налогам и сборам Российской Федерации - «Бюджетный федерализм и повышение эффективности налогового администрирования», выполненной в 2002 г. в региональном вычислительном центре ГВЦ МНС в Чувашской Республике.

Теоретические положения и практические материалы диссертации используются в учебном процессе Казанского государственного финансовоэкономического института. Материалы исследования использовались автором в лекционных курсах для руководителей финансовых органов, казначейства и КРУ РФ в 1999, 2000 гг. в проекте Национального фонда подготовки кадров совместно с Баренц Груп «Управление государственным бюджетом» в Санкт-Петербурге и Новосибирске.

Автор принимал участие в разработке законодательных актов Республики Татарстан по бюджетным вопросам, участвовал в подготовке Бюджетного кодекса РТ. Результаты исследования по совершенствованию законодательного регулирования бюджетного устройства РТ использовались планово-бюджетной комиссией Государственного Совета РТ при подготовке проекта Бюджетного кодекса РТ. Автор является членом Республиканского Совета по местному самоуправлению Государственного Совета РТ, занимается вопросами совершенствования финансовой базы местного самоуправления в РТ. Отдельные положения и рекомендации диссертационного исследования используются Министерством экономики и промышленности РТ, Министерством по налогам и сборам РФ по РТ, Министерством финансов РТ, Финансовым управлением Администрации города Казани, финансовыми отделами районных администраций.

По материалам исследований имеется 26 публикаций общим объемом 31,3 п.л., в том числе — 2 монографии, учебник, учебное пособие. и

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Сабитова, Надия Михайловна

Заключение

Развитие бюджетного федерализма в Российской Федерации в значительной степени зависит от адекватных преобразований в бюджетной сфере. Их необходимость аргументирована в «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», где в числе главных поставлена задача упорядочения бюджетного устройства субъектов РФ. Данная проблема, безусловно, является актуальной, поскольку процессы децентрализации власти, имевшие место в 90-х годах, пробелы в федеральном законодательстве способствовали тому, что в субъектах РФ шли процессы, которые обусловили различия в организации их бюджетных систем, бюджетного процесса.

Региональные особенности организации бюджетных систем, неурегулированность межбюджетных отношений, как доказывает автор, обусловлены недостаточной разработанностью методологических основ бюджетного устройства РФ в условиях рыночных преобразований, что повлияло и на содержание Бюджетного кодекса РФ, в котором не дается определения бюджетного устройства, его элементов, хотя такой раздел имеется. Автор доказывает, что бюджетное устройство не ограничивается структурированием и принципами организации бюджетной системы, как это сделано в Бюджетном кодексе РФ, структурирование - только одна часть организационных отношений.

Решение вопроса о бюджетном устройстве субъектов РФ зависит от ряда факторов:

• наличия разработанной концепции бюджетного устройства РФ;

• разработанности общих норм права, которые определяют состояние и влияют на развитие норм бюджетного права;

• решения вопроса о возможности правового регулировании отдельных элементов бюджетного устройства на уровне субъекта РФ.

Концепция бюджетного устройства должна включать определение бюджетного устройства, его составных элементов, их характеристику и организацию построения, обоснование критериев оценки эффективности функционирования бюджетной системы. На основе концепции бюджетного устройства РФ должны разрабатываться его законодательная основа, регламентироваться полномочия каждого уровня власти по правовому регулированию элементов бюджетного устройства.

Изучение различных точек зрения по определению понятия «бюджетное устройство» выявило неоднозначность в теоретических подходах и характеристиках его элементов. Развивая существующие исследования в этой области, автор предлагает следующее определение: бюджетное устройство — это организационно-правовая форма построения бюджетной системы, основанная на государственном устройстве, определяющая организацию построения бюджетной системы, принципы разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти, бюджетные права и обязанности органов власти. В состав элементов бюджетного устройства автор включает: организацию бюджетной системы, принципы разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти, бюджетные права и обязанности органов власти каждого уровня.

Исследование теоретических основ бюджетного устройства субъектов РФ позволило сделать автору вывод, что характеристика элементов бюджетного устройства и их содержание зависит от полномочий субъектов РФ по их правовому регулированию. Автор понимает, что категории бюджетного права и их содержательное наполнение может быть предметом самостоятельного исследования, поэтому считает вполне логичным вопрос о бюджетных правах и обязанностях самостоятельно с содержательной стороны в автореферате не рассматривать.

Бюджетное устройство, прежде всего, зависит от национально-государственного устройства. В России, как федеративном государстве, развиваются федеративные отношения, которые охватывают и бюджетные Ь отношения. Большинство современных исследователей связывают бюджетный федерализм с бюджетным устройством федеративных государств. Автор также придерживается этого мнения. В России до 2001 года исследованию проблем бюджетного федерализма уделялось неоправданно мало внимания. Анализируя научные публикации российских ученых, автор пришел к выводу, что многие исследователи бюджетного федерализма в России отождествляют его с межбюджетными отношениями. Анализ содержания бюджетного федерализма в зарубежных странах и России позволяет заключить, что однозначного определения бюджетного федерализма нет. В соответствии с авторским подходом бюджетный федерализм - это форма организации бюджетного устройства, присущая странам с федеративным устройством, характеризующаяся определенной иерархией бюджетных отношений и разделением бюджетных полномочий между уровнями власти. Межбюджетные отношения возникают во всех типах бюджетных систем независимо от формы государственного устройства. Они, по мнению автора, характеризуют, в t основном, совокупность денежных отношений, возникающие между органами власти разного уровня на всех стадиях бюджетного процесса, включая формы и методы бюджетного регулирования.

Бюджетное устройство РФ зависит также от административно-территориального деления субъектов РФ. Региональные особенности в организации системы власти и управления влияют, прежде всего, на организацию бюджетной системы в субъектах РФ. Это первый элемент бюджетного устройства РФ. Исследование показало, что наиболее существенные проблемы бюджетного устройства РФ связаны с организацией бюджетной системы. Традиционно в российской экономической литературе, нормативных документах бюджетная система отождествляется с совокупностью бюджетов всех уровней. Бюджеты - это объект управления, независимо от того, какое определение дается - его экономического сущности, материально-вещественному воплощению, правовой форме. Автор считает, что бюджетная система РФ - основанная на экономических отношениях и административно-территориальном устройстве РФ, регулируемая нормами права РФ совокупность бюджетов всех уровней, предназначенных для выполнения определенных функций и задач, поставленных перед государственными и муниципальными органами власти РФ в соответствии с их бюджетными полномочиями.

Изучение особенностей организации бюджетной системы субъектов РФ позволило автору дать определение бюджетной системы субъекта РФ. Бюджетная система субъекта РФ - это основанная на экономических отношениях, административно-территориальном устройстве, организации власти и управления субъекта РФ, регулируемая нормами права РФ, субъекта РФ совокупность территориального бюджета субъекта РФ и местных бюджетов, предназначенных для выполнения функций и задач государственных и местных органов власти в субъектах РФ в соответствии с их бюджетными полномочиями.

Исследуя проблему организации бюджетной системы РФ, автор пришел к выводу, что содержание этого понятия также в должной мере не раскрывается. Оно, как правило, ограничивается характеристикой уровней бюджетной системы и принципами построения бюджетной системы. Такой же подход имеет место в Бюджетном кодексе РФ. В процессе функционирования бюджетной системы РФ, особенно при исполнении бюджетов между органами власти разного уровня возникают не только денежные, но и организационные отношения. Они возникают и между всеми участниками бюджетного процесса. Эти отношения должны быть четко регламентированы в бюджетном законодательстве РФ и субъектов РФ, так как они во многом предопределяют эффективность функционирования бюджетной системы. В соответствии с авторским подходом под организацией бюджетной системы понимается совокупность организационных отношений, возникающих между субъектами бюджетных правоотношений на всех стадиях бюджетного процесса.

Проведенное автором исследование показало, что в России нормы бюджетного права, учитывая институциональные рыночные преобразования в финансовой сфере, в течение 90-х годов развивались слабо. Многие финансовые проблемы переходного периода в России были связаны с недостаточной правовой регламентацией организационных отношений в бюджетной сфере. Эти отношения регулируются через процессуальные нормы бюджетного права. Участниками бюджетного процесса, как на федеральном, так и на региональном уровне, являются многочисленные субъекты, деятельность которых регламентируется, прежде всего, ведомственными нормативными актами. Поэтому в работе доказывается необходимость и важность правовой регламентации организационных отношений между субъектами бюджетных правоотношений через общие нормы финансового права. В настоящее время опыт такого регулирования только накапливается.

Процесс формирования эффективной организации бюджетной системы РФ и субъекта РФ, по мнению автора, предполагает:

• структурирование бюджетной системы;

• установление иерархии между уровнями бюджетной системы в соответствии с определенными принципами;

• регламентацию организационных отношений между уровнями власти и органами управления, осуществляющих функции по управлению бюджетом на всех стадиях бюджетного процесса;

Автор считает, что системное решение данных вопросов может обеспечить последующее эффективное функционирование бюджетной системы РФ. t Структурирование бюджетной системы субъектов РФ, в свою очередь, по мнению автора, предполагает решение следующих вопросов: обоснование количества уровней бюджетной системы; вопрос о включении территориальных государственных внебюджетных фондов в бюджетную систему субъектов РФ; структурирование органов управления, осуществляющих функции по управлению бюджетом; разработку критериев оценки эффективности функционирования бюджетной системы.

Вопрос об уровнях бюджетной системы субъекта РФ наиболее актуален. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ она должна быть двухуровневой. Но на практике из-за региональных различий она может быть 2-3 уровневой. В Республике Татарстан существует двухуровневая система государственной власти, местное самоуправление осуществляется на уровне городских и сельских поселений. В результате бюджетная система РТ представлена республиканским бюджетом РТ, который с 2003 года в законодательстве РТ, со ссылкой на Бюджетный кодекс РФ, именуется бюджетом РТ, а также двумя видами местных бюджетов - местных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В диссертационной работе подробно анализируются особенности организации местных бюджетов в РТ. В частности, в Татарстане местные органы государственной власти созданы по административно-территориальному признаку, но не каждый из них имеет бюджет. В настоящее время в соответствии с Конституций РТ в республике 57 административно-территориальных образования - 43 района и 14 городов республиканского подчинения. Через республиканский бюджет осуществляется бюджетное регулирование только 45 местных бюджетов. Это связано с тем, что в 12 городах республиканского подчинения, имеющих единый административный центр с районами, на территории которых они находятся, функционируют единые Советы народных депутатов и единые администрации, соответственно, составляется и единый бюджет. Только два города республиканского подчинения имеют самостоятельные бюджеты - Казань и Набережные Челны. Таким образом, местные бюджеты на первом уровне представлены 2 бюджетами городов республиканского подчинения и 43 бюджетами районов, из них в 12 формируются единые бюджеты городов республиканского подчинения и районов. Это бюджеты местных органов государственной власти Республики Татарстан.

Бюджеты органов местного самоуправления в РТ представлены бюджетами городов районного подчинения, сельскими и поселковыми бюджетами, а также бюджетами жилых комплексов в городах республиканского подчинения. Имеются свои особенности в организации местных бюджетов и в различных административно-территориальных образованиях республики, в том числе г. Казани. Поскольку в Татарстане нет единого подхода к организации местных бюджетов, автором обосновывается необходимость их упорядочения с учетом предстоящих изменений на основе федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Один из важных вопросов структурирования бюджетной системы субъектов РФ - включение территориальных государственных внебюджетных фондов в бюджетную систему субъектов РФ (ТГВФ). Автор полагает, что, как и на федеральном уровне, включать их в бюджетную систему субъекта РФ нецелесообразно. В Республике Татарстан имеются свои особенности в организации государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов. В частности, средства государственного фонда обязательного медицинского страхования (Республиканская больничная касса) с 1997 года консолидированы в республиканском бюджете РТ. Республиканская больничная касса - это территориальное отделение федерального фонда обязательного медицинского страхования. В соответствие с Бюджетным кодексом РФ Федеральный фонд обязательного медицинского страхования относится к государственным внебюджетным фондам, его средства не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ (ст.143). В этой связи консолидация в бюджете РТ средств республиканской больничной кассы, как считает автор, неправомерна.

В бюджете РТ, кроме средств республиканской больничной кассы, консолидированы средства ряда внебюджетных фондов, созданных на основе подзаконных актов. Это относится к Государственному внебюджетному фонду по газификации городов, районов и сельских поселений; Государственному жилищному фонду при Президенте Республики Татарстан; Резервному фонду Президента РТ и другим фондам, созданным в соответствии с Указами Президента РТ, Постановлениями Правительства РТ. В работе обоснована необходимость упорядочения организации территориальных государственных внебюджетных фондов и внебюджетных фондов РТ, их приведения в соответствие с федеральным законодательством.

Исследуя проблемы структурирования бюджетной системы РФ, автор отметил, что ни в учебной, ни в специальной литературе не затрагиваются вопросы структурирования органов управления, осуществляющих отдельные функции по управлению бюджетом. Автор доказывает, что эффективность функционирования бюджетной системы зависит, в том числе, от их структурирования. Этот аспект структурирования бюджетной системы субъектов РФ подробно анализируется в работе. В диссертационной работе проведен анализ эволюции формирования федеральных и региональных структур, на которые были возложены отдельные полномочия по управлению бюджетом субъектов РФ. Причем, как полагает автор, этот процесс не завершен, учитывая недавние структурные преобразования в федеральных министерствах и ведомствах. т

В регионах имеются разные подходы к структурированию органов управления, осуществляющих отдельные функции по управлению бюджетом. Есть различия при распределении функций по управлению бюджетом между федеральными и региональными структурами. Исследуя региональный аспект данной проблемы, автор доказывает, что параллельное функционирование федеральных и региональных структур, а на местном уровне - федеральных, региональных и местных структур, не всегда является эффективным. Это ^ касается их организационного и информационного взаимодействия, которое, по мнению автора, является не менее важными в системе бюджетных правоотношений.

В Республике Татарстан основные функции по управлению бюджетами возложены на Министерство финансов РТ. В 1999 году республика перешла на казначейскую систему исполнения бюджетов РТ, был создан Департамент казначейства Министерства финансов РТ. Часть функций по управлению бюджетами РТ возложена на федеральные структуры. Управление федерального казначейства Министерства финансов РФ с его территориальными отделениями было создано только в 2001 году.

Функция контроля за обоснованностью формирования и исполнения бюджета РТ осуществляется федеральными и региональными министерствами и ведомствами. На органы федерального казначейства возложен текущий контроль за поступлением доходов, которые проверяют правильность их зачисления на соответствующие счета. Министерство по налогам и сборам РФ по РТ контролирует полноту и своевременность поступления налогов. Кроме того, контрольную функцию выполняют территориальные структуры Минфина РФ, созданные в регионах: КРУ Минфина РФ, территориальные органы валютного контроля, территориальные органы страхового надзора. Проверку отчета и подготовку заключения об исполнении бюджета РТ за отчетный финансовый год осуществляет в настоящее время комиссия парламентского контроля Государственного Совета РТ.

В республике имеются свои особенности и в организации исполнения бюджетов. В частности, исполнение республиканского и местных бюджетов по доходам осуществляют органы федерального Казначейства Министерства финансов РФ по Республике Татарстан. Исполнение республиканского и местных бюджетов по расходам осуществляется казначейством Министерства финансов РТ. Существующая схема исполнения бюджетов РТ окончательно сформировалась только в 2001 году - с организацией на территории РТ Управления федерального казначейства Министерства финансов РФ. Оценка ее ф эффективности, также как и схемы распределения функций по управлению бюджетом РТ между федеральными и региональными министерствами и ведомствами, по мнению автора, учитывая недостаточную общую методологическую проработанность при формировании бюджетного устройства РФ в начале 90-х годов, представляется сложной. Как известно, оценка эффективности функционирования любой системы осуществляется через количественные и качественные параметры. Среди количественных параметров наиболее существенными являются «затраты-выгоды».

Безусловно, бюджетная система РФ и РТ в частности, выполняют возложенные на них функции и задачи. Вопрос в том, какой ценой они выполняются. Эти вопросы должны решаться на этапе формирования бюджетного устройства РФ.

Качественная оценка эффективности функционирования существующей бюджетной системы РФ, как считает автор, может быть произведена через следующие параметры:

• степень дублирования функций по управлению бюджетом между различными структурами;

• степень разработанности правовой базы по обеспечению функционирования бюджетной системы, наличие правовых пробелов в бюджетном законодательстве;

• внедрение новых технологий бюджетного процесса, обеспечивающих качественное новое управление бюджетами, сокращение издержек по реализации бюджетных процедур;

• выбор форм финансового взаимодействия с другими уровнями власти (например, форм финансовой помощи, методов бюджетного регулирования, и т.д.);

• выбор форм организационного и информационного взаимодействия с другими уровнями власти и другими структурами, которые взаимодействуют на различных стадиях бюджетного процесса, для возможности применения качественно новых бюджетных технологий и

Ф создания единой информационной базы;

• оценку бюджетных параметров с позиции реализации целей бюджетной политики и др.

Как полагает автор, названные параметры оценки эффективности функционирования бюджетной системы предоставляют возможность оценки последствий концептуальных пробелов в организации бюджетной системы.

Исследование проблемы эффективности функционирования бюджетной системы неразрывно связано с эффективностью бюджетной политики. Первое понятие, по мнению автора, включает и второе.

Бюджетная политика субъекта РФ является частью государственной бюджетной политики, поскольку через региональные и местные бюджеты реализуются общегосударственные социально-экономические цели и задачи. Вместе с тем органы власти субъектов РФ в рамках своих полномочий могут принимать собственные решения, направленные на регулирование социально-экономических процессов в регионе, а также решения по мобилизации налоговых, неналоговых и других доходов бюджетов. В этой связи бюджетная политика субъекта РФ рассматривается автором как совокупность решений среднесрочного и долгосрочного характера, принимаемых органами власти субъекта РФ в соответствии с расходными и налоговыми полномочиями, направленных на регулирование социально-экономических процессов в регионе, мобилизацию доходных источников бюджетов.

Исследования автора показали, что региональный аспект эффективности бюджетной политики в экономической литературе практически не рассматривается. Учитывая сложившуюся в России систему разграничения бюджетных полномочий, оценка эффективности бюджетной политики субъекта РФ представляется сложной. В этой связи, по мнению автора, представляет интерес система индикативного планирования, используемая в индустриальных зарубежных странах. Подобная система вводится и в Татарстане. Постановлением Кабинета Министров РТ «Об утверждении индикаторов оценки уровня жизни населения, социально-экономического положения Республики Татарстан, отраслей, городов, районов, предприятий на 2001-2003 годы» № 837 от 26. 11.2001 года были установлены индикаторы оценки уровня жизни населения, социально-экономического положения Республики Татарстан, отраслей, городов, районов, предприятий. Подчеркивая безусловную ценность данной разработки, автор отмечает, во-первых, ее краткосрочный характер, поскольку пороговые значения индикаторов установлены только к

2003 году; во-вторых, необходимость уточнения индикаторов, относящихся к оценке бюджетных параметров; в-третьих, необходимость совершенствования информационной базы на уровне районов, городов - для фактической оценки состояния индикаторов по каждому из них. Автором вносятся предложения по дополнению показателей, включаемых в систему индикаторов государственных финансов.

Вопросы организации бюджетной системы РФ зависят также от формирования иерархии между ее уровнями в соответствии с определенными принципами. В Бюджетном кодексе РФ перечень принципов организации бюджетной системы РФ по сравнению с ранее установленными был дополнен, но многими исследователями отмечается, что он нуждается в уточнении. В работе доказывается, что только два из принципов, по сути, являются таковыми: самостоятельности бюджетов и единства бюджетной системы. При этом аргументируется необходимость уточнения, как их названия, так и содержания. Доказывая необходимость уточнения названия принципа «самостоятельности бюджетов», автор считает, что самостоятельными могут быть органы власти в решении бюджетных вопросов, а не бюджеты, как это закреплено в Бюджетном кодексе РФ. Самостоятельность органов власти может быть организационной и финансовой, что, по мнению автора, должно быть четко обозначено. Аргументируется также необходимость дополнения принципов организации бюджетной системы РФ принципом прозрачности. Он является обязательным в бюджетных системах во многих странах. Условия «прозрачности» определены в «Кодексе надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере», разработанном Международным Валютным Фондом. Проблема открытости, публичности, доступности информации в бюджетно-налоговой сфере существует в настоящее время на всех уровнях власти. Реализация этого принципа, как полагает автор, будет способствовать совершенствованию межбюджетных отношений в РФ, обеспечит «прозрачность» бюджетных потоков.

В работе доказывается, что реализация принципа самостоятельности в бюджетной сфере способствовала развитию децентрализации бюджетной системы РФ, это привело к ослаблению роли федерального бюджета. В этот период значительная тяжесть социальных и экономических проблем, связанных с экономикой переходного периода, легла на региональные бюджеты. Принцип самостоятельности бюджетов, с нашей точки зрения, наиболее полно был реализован Правительством Республики Татарстан. В республике в конце 1991 г. был принят закон РТ «Об основах организации бюджетного устройства и бюджетного процесса в РТ», где зафиксировано, что бюджетно-финансовая политика РТ проводится самостоятельно. В 1992 году Татарстан в одностороннем порядке перешел на одноканальную систему расчетов с федеральным бюджетом. В феврале 1994 года подписывается Договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». На его основе было подписано межправительственное соглашение РФ с РТ на 1994-1998 годы, по которому у РФ с РТ устанавливались особые межбюджетные отношения, прежде всего, в сфере распределения доходов, которое оказало существенное влияние на развитие бюджетной системы и бюджетную политику РТ.

В течение 90-х годов Правительство РТ проводило политику, направленную на сохранение экономической и социальной стабильности в регионе. В отличие от других субъектов РФ, в Татарстане осуществлялась ^ политика «мягкого вхождения в рынок», направленная на социальную поддержку населения. В 1991 году Верховный Совет РТ принимает Постановление «О мерах по социальной защите населения Республики Татарстан», в соответствии с которым разработана «Программа адресной социальной защиты населения Республики Татарстан», принятая в марте 1993 года. Были четко определены приоритеты социально-экономической политики республики, в частности, установлен показатель «минимального потребительского бюджета». После утверждения Программы приняты Законы Ф

РТ «О прожиточном минимуме в Республике Татарстан», «О минимальном потребительском бюджете в Республике Татарстан», «О медицинском страховании в Республике Татарстан», «О занятости населения в Республике Татарстан» и ряд других, которые направлены на обеспечение социальных гарантий и социальную защиту населения.

Для создания единого механизма финансирования объектов социальной сферы в Республике Татарстан разработаны социальные стандарты и социальные нормы при финансировании бюджетных учреждений, которые были введены в 1996 г. и действуют до настоящего времени на территории всей республики, что способствует более эффективному управлению объектами социальной сферы в условиях ограниченности финансовых ресурсов. Реализация целей социальной политики республики стала возможной благодаря ее экономическому потенциалу и имеющимся ресурсам. Республика Татарстан относится к экономически развитым регионам России. Несмотря на снижение объемных показателей ВРП в начале 90-х годов, доля РТ в общем объеме валового регионального продукта субъектов РФ не снижалась, в 2000 г. она составила 3,22 %, средние показатели ВРП на душу населения в республике также выше общероссийских.

С конца 90-х годов процессы децентрализации власти в России были приостановлены, роль федерального бюджета укрепилась. Изменения в налоговом законодательстве РФ, бюджетная политика федерального правительства, направленная на централизацию налоговых доходов, в значительной степени отразилась на финансовой самостоятельности субъектов РФ, и соответственно, местных органов власти. Бюджеты многих субъектов РФ поставлены в настоящее время практически в полную зависимость от федерального бюджета. Регулирующие доходы, нормативы по которым ежегодно меняются, не могут обеспечить реализацию принципа финансовой самостоятельности органов власти. В Бюджетном кодексе РФ (ст.48) предусмотрено, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы в бюджетах субъектов РФ в целом они должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ. В соответствие с официальными статистическими данными налоговые доходы консолидированного бюджета РФ в 2001 г. составили 2345,0 млрд. руб., в том числе налоговые доходы бюджетов субъектов РФ 884,8 млрд. руб., что составляет лишь 37,7%.

В 2001 г. доля налоговых доходов в доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ в. целом по РФ составила 66,57%, территориальных бюджетов субъектов РФ - 56,2%, местных бюджетов - 61,2%. Региональный анализ структуры доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ показал, что в ряде регионов налоговые доходы составляют незначительный удельный вес. Например, в Усть-Ордынском автономном округе эта доля составляла 3,0%, Республике Тыва 4,2%, Коми-Пермяцком автономном округе 10,1%. В то же время в других субъектах РФ доля налоговых доходов весьма значительна - Липецкой области 87,4%, Республике Коми 87,4%, в Тюменской области 83,9%. В Приволжском федеральном округе в 2001 г. из 15 субъектов РФ в 8-ми эта доля была ниже 50% , в том числе и Республике Татарстан (46,7%).

Такой разброс в структуре доходов бюджетов субъектов РФ обусловлен рядом причин. Во-первых, налоговые доходы зависят от развития налоговой базы в регионе, этим объясняется их незначительная доля в ряде субъектов РФ. Но это не относится, например, к Республике Татарстан, где налоговая база весьма развита. Во-вторых, доля налоговых доходов зависит от наличия других источников формирования бюджетов субъектов РФ, в частности целевых бюджетных фондов. Их доля по субъектам РФ также колеблется. Например, в 2001 г. в Республике Мордовия доля доходов целевых бюджетных фондов составляла 39,5%, Таймырском автономном округе - 30,7%, Пермской области - 28,3%, в Москве - 24,9%. В то же время в бюджетах ряда субъектов РФ их вообще нет или их доля незначительна. В третьих, такой разброс обусловлен отчасти бюджетной политикой Правительства РФ, направленной на усиление централизации финансовых ресурсов, в результате чего возникает необходимость использовать различные видов финансовой помощи.

Начиная с 2001 года изменилась структура доходов бюджета РТ, которые связаны, во-первых, связаны с изменением состава налоговых доходов, которые были в этот период, во-вторых, в 2001 году РТ вошла в единое бюджетное пространство РФ. Действие межбюджетного соглашения между РФ и РТ, подписанного в 1994 г. на основе Договора РФ и РТ «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» закончилось. В 2001 г. была принята федеральная программа «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан на 2001-2006 годы», средства по которой отражены в безвозмездных перечислениях от бюджетов других уровней.

Политика централизации финансовых ресурсов привела к тому, что в значительной части субъектов РФ доля доходов по группе «Безвозмездные перечисления» больше 50% (в 2001 г. - 41 из 89 субъектов РФ). Но собственно, как финансовая помощь может рассматриваться подраздел «Безвозмездные перечисления бюджетам других уровней», хотя в большинстве случаев доходы по этой подгруппе совпадают с доходами по группе в целом. Таких субъектов РФ в Центральном федеральном округе было 7, в Северо-западном 2, в Южном 8, в Приволжском 5, в Уральском 1, в Сибирском 8, в Дальневосточном 8 (в 2001 г. - 39 из 89 субъектов РФ).

В ряде регионов налоговая база столь слаба, что не покрывает даже минимальные бюджетные потребности. В результате возникает объективная необходимость в оказании им финансовой помощи. Ее, по мнению автора, необходимо отличать от финансовой помощи, которая по существу является финансированием определенных целевых расходов и программ.

Финансовая помощь имеет целью выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов, существуют формы вертикального и горизонтального выравнивания. В работе обосновывается необходимость

разделения форм выравнивания в бюджетной классификации РФ, поскольку они имеют разные цели, принципы и критерии распределения. Автором вносится предложение по пересмотру структуры раздела бюджетной классификации «Финансовая помощь бюджетам других уровней», аргументируется необходимость его переименования в раздел «Финансовая поддержка регионов», с выделением, в том числе, подразделов «Фонды регионального развития», связанных с вертикальным выравниванием и -«Финансовая помощь», связанных с горизонтальным выравниванием.

По существующей классификации расходов, например, средства на реализацию федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан на 2001-2006 годы», предусмотрены по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней», хотя таковой она не является. В результате в 2001 г. Татарстан оказался самым «нуждающимся» регионом, так как доля республики в структуре данного раздела составила 6,3% - самый высокий показатель из всех субъектов РФ. Очевидно, что Республика Татарстан не самый нуждающийся регион. В подтверждение можно привести следующие данные: консолидированный бюджет РТ в 2000 году исполнен по расходам в сумме 60542,7 млн. руб., в 2001 году - 62591,4 млн. руб., в том числе с учетом средств, поступающих из федерального бюджета по федеральной целевой программе «Социально-экономическое развитие РТ на период до 2006 года», в сумме 133266,2 млн. руб.; республиканский бюджет РТ, соответственно, 41347,4 млн. руб. и 40477,4 млн. руб., в том числе с учетом средств программы.

Горизонтальное выравнивание Уровня бюджетной обеспеченности регионов осуществляется, в основном, через фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). В работе обосновывается необходимость совершенствования механизма формирования и распределения средств этого фонда. Финансовая помощь в различных формах, направляемая на горизонтальное выравнивание, должна, как обосновывает автор, иметь целью выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в регионах с низким уровнем финансового и налогового потенциала. Средства ФФПР распределяются на основе сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов РФ, измеренной величиной приведенных к сопоставимым условиям удельных (в расчете на душу населения) валовых налоговых ресурсов. Автор считает, что существующий порядок предоставления финансовой помощи не побуждает регионы к наращиванию доходов. Поэтому необходим стимулирующий механизм, направленный на уменьшение финансовой зависимости субъектов РФ. В этой связи автор обосновывает необходимость оценки финансового потенциала регионов, который отражает реальные возможные объемы финансовых ресурсов региона.

Бюджетная политика федеральных и региональных властей должна строиться не столько на оценке налоговых возможностей, хотя это очень важно, сколько на оценке финансового потенциала регионов. Ориентация методики формирования ФФПР на оценку налогового потенциала, как представляется автору, связана, с одной стороны, с фискальной направленностью бюджетной политики, а, с другой, поддерживает иждивенческие настроения, не стимулирует региональные власти эффективно использовать имеющиеся ресурсы. Такая политика ориентирована на краткосрочный период, не учитывает ее долгосрочные последствия. Автор не умаляет значения и необходимости оценки налогового потенциала, но, вместе с тем, доказывает, что оценка финансового потенциала региона более полно характеризует долгосрочные финансовые возможности региона, может служить основой для перспективного бюджетного планирования.

Проблеме оценки финансового потенциала региона в последнее время уделяется много внимания, но это понятие часто отождествляют с финансовыми ресурсами. В работе обосновывается, что финансовые ресурсы -это используемая часть финансового потенциала. Давая определение финансовых ресурсов региона, автор рассматривает их как денежные доходы и накопления региона, формируемые в процессе распределения и перераспределения валового регионального продукта в условиях действующего законодательства. Объем и структура финансовых ресурсов региона, прежде всего, зависит от уровня экономического развития, отраслевой структуры экономики региона и, в частности, промышленности. При общем экономическом спаде в экономике России в течение 90-х годов, в регионах развиваются, в основном, сырьевые, наиболее «доходные» отрасли промышленности. В Республике Татарстан также имело место изменение отраслевой структуры промышленности в пользу добывающих отраслей. В 1990 г. их доля была всего 6,8%, а в 2000 г. уже 40,4%, хотя с 2001 г. и наметилось некоторое снижение. Интенсивно развивались, прежде всего, топливная, химическая и нефтехимическая промышленность. В 2001 г. в структуре промышленного производства они составили более 50%. Основная доля прибыли в промышленности приходится на топливную промышленность: в 2000 г. -73,3%, в 2001 г. -66,7%, а в 1990 г. ее доля была всего 2,3%. Развитие топливной промышленности связано с тем, что правительство республики в течение 90-х годов осуществляло ее стимулирование в виде льготного налогообложения, учитывая рост цен на нефть и ее роль в экспорте.

Промышленность обеспечивает большую часть налоговых поступлений РТ во все уровни бюджетной системы РФ - в 1999 г. ее доля составляла 66,6%, 2000 г. 72,6%, а в 2001 г. - 70,8%, в 2002 г. 62,7%. Причем доля топливной промышленности составляла, соответственно, 30,8%, 39,1% и 39,3%, 39,6%, а машиностроение и металлообработка — 6,6%, 9,7%, 9,4%, и 7,1% . Такая структура налоговых поступлений свидетельствует о зависимости экономики республики от сырьевого компонента экономики, прежде всего нефти, цена которой в значительной степени влияет на бюджетные параметры республики.

Наличие природных ресурсов влияет на финансовые возможности регионов, что особенно проявилось в течение 90-х гг. Конечно, финансовые возможности региона определяются не только природными, но и другими ресурсами. Финансовый потенциал рассматривается автором как способность всех ресурсов региона приносить доходы различным экономическим субъектам в определенный период времени. Эта способность может быть реализована лишь частично, поэтому финансовый потенциал автором рассматривается только как оценочная, вероятностная категория, использование которой целесообразно при составлении перспективных финансовых планов. При рассмотрении вопросов оценки финансового потенциала региона в работе приводится перечень и обоснование факторов, определяющих его структуру, основные методические положения механизма его оценки; аргументируется необходимость единой интегрированной системы информационного взаимодействия различных федеральных и региональных структур, обеспечивающей возможность оценки финансового и налогового потенциала региона.

Как отмечалось ранее, в состав элементов бюджетного устройства автор включает также принципы разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти. Они в связи с обоснованиями автора должны определять основы и характер взаимоотношений между уровнями власти в бюджетной сфере. Аргументируя необходимость их регламентации в Бюджетном кодексе РФ, автор доказывает, что они зависят от модели бюджетного федерализма, реализуемой в стране, соотношения централизации и децентрализации в бюджетной сфере. В «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» сформулированы основные принципы разграничения расходных и налоговых полномочий. Подчеркивая важность регламентации этих принципов, в работе доказывается, что их не следует отождествлять с принципами разграничения бюджетных полномочий. Общие принципы разграничения полномочий между органами власти в РФ были установлены федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ» от 24.06.1999, № 119-ФЗ.

В бюджетной сфере принципы разграничения полномочий имеют свои специфические особенности, которые, по мнению автора, следует включить в Бюджетный кодекс РФ. В марте 2002 года была сформирована рабочая группа по вопросам межбюджетных отношений в составе Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Подготовлен проект «Концепции разграничения полномочий по вопросам межбюджетных отношений», где сформулированы принципы разграничения полномочий в сфере межбюджетных отношений. Как считает автор, межбюджетные отношений — это только часть отношений, которые реализуются в бюджетной сфере между участниками бюджетного процесса. В работе обосновывается необходимость регламентации принципов разграничения бюджетных полномочий, охватывающих и организационные отношения, на основе которых формируется бюджетное устройство, осуществляется бюджетный процесс.

Аргументируя необходимость включения в Бюджетный кодекс РФ принципов разграничения бюджетных полномочий между органами власти в Ш

РФ, автор предлагает следующий перечень: верховенства федеральных бюджетных законов в сфере бюджетных правоотношений; равенства бюджетных полномочий и бюджетных прав субъектов РФ; равенства бюджетных полномочий и бюджетных прав местных органов власти (муниципальных образований); сбалансированности расходных обязательств каждого уровня бюджетной системы с доходными полномочиями; обязательного сочетания бюджетных прав и обязанностей органов власти.

Обосновывая необходимость регламентации принципов разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти, автор констатировал, что в Бюджетном кодексе РФ нет определения бюджетных полномочий. В то же время предпринимаются решения по разграничению расходных и налоговых полномочий между уровнями власти. В этой связи автор полагает необходимым определиться с понятийным аппаратом. Полномочия, в том числе и в бюджетной сфере, определяются предметами ведения, установленными Конституцией РФ. Поэтому в Бюджетном кодексе РФ должны быть определены полномочия органов власти разного уровня в бюджетной сфере, а не компетенция в области регулирования бюджетных правоотношений. В работе доказывается, что понятие компетенции является качественной характеристикой отдельных министерств, ведомств, должностных лиц, а не в целом органов власти определенного уровня. Бюджетные полномочия рассматриваются автором как права и обязанности органов власти разного уровня по принятию правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Они определяют рамки, в границах которых формируются бюджетные права и обязанности каждого уровня власти, зависят от полномочий, установленных общими нормами права.

Автор полагает, что нормы бюджетного права зависят от разработанности норм общего права. Если не разграничены полномочия между уровнями власти, не могут быть разграничены и бюджетные полномочия, если не регламентированы права органов власти, сложно говорить о бюджетных правах. Ответственность органов власти в РФ, в том числе и в бюджетной сфере устанавливают общие нормы права. Она возникает при наличии регламентированных обязательств. Бюджетное право может устанавливать только обязанности органов власти по бюджетным вопросам. В Бюджетном кодексе РФ бюджетные права применительно к органам власти четко не сформулированы, даны лишь отдельные бюджетные права органов власти, учреждения, должностного лица и т.д. Исследуя проблему бюджетных прав, автор считает, что в Бюджетном кодексе РФ должны быть регламентированы, во-первых, субъекты бюджетного права; во-вторых, бюджетные права каждого из них; в третьих, их обязанности. Бюджетный кодекс РФ установил только участников бюджетного процесса, но, по мнению автора, не все они могут наделяться бюджетными правами. В этой связи автор считает необходимым различать участников бюджетного процесса и субъектов бюджетного права. Органы власти разного уровня, являясь субъектами бюджетного права, прежде всего, имеют право на бюджет. Они наделяются бюджетными правами по формированию доходов и расходованию бюджетных средств, осуществлению государственных и муниципальных заимствований, регулированию государственного и муниципального долга, финансовую помощь, и др. Все права органов власти каждого уровня должны быть четко сформулированы в Бюджетном кодексе РФ. Бюджетные права определяют действия органов власти в бюджетной сфере: — это права, предоставляемые каждому уровню власти в бюджетной сфере, обеспечивающие управление бюджетом и бюджетным процессом в соответствии с наделенными бюджетными полномочиями.

Наличие бюджетных прав у органов власти предполагает соответствующие им обязанности. Исследуя данный вопрос, автор пришел к следующим выводам: во-первых, без бюджетных прав не может быть обязанностей; во-вторых, следует иметь в виду, что объем прав и обязанностей может не совпадать; в-третьих, бюджетные права в основном характеризуют только возможность реализации своих прав (за исключением права на бюджет, смету), обязанности всегда носят обязательный характер. В работе ш доказывается, что при отсутствии регламентации бюджетных прав и обязанностей субъектов бюджетного права невозможно установить ответственность, связанную с нарушением норм бюджетного права.

Поддерживая предложение, сформулированное в «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» о внесении этого понятия в Бюджетный кодекс РФ, автор рассматривает расходные полномочия как права и обязанности органов власти разного уровня ^ по правовому регулированию, финансированию и организации предоставления благ и услуг населению. В Бюджетном кодексе РФ должны быть определены, прежде всего, полномочия разных уровней власти по финансированию закрепленных законодательством обязательств. Проведенный автором анализ разграничения расходных полномочий между уровнями власти РТ показал, что в течение 90-х годов в республике принимались нормативные правовые акты, регулирующие вопросы предоставления дополнительных благ и услуг населению РТ. Соответственно, они обеспечивались финансированием за счет средств республиканского и местных бюджетов РТ. Значительная часть полномочий органов власти по финансированию в РТ являются совместными. Учитывая многоуровневую организации местных бюджетов в РТ, автор отмечает отсутствие правовой регламентации разграничения расходных полномочий между местными органами власти. Проведенный автором сравнительный анализ существующей системы закрепления расходных полномочий в РТ и ожидаемой к 2005 году - в соответствии со схемой, предложенной в «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» показал ее отличие от существующей системы. Следует также отметить значительную централизацию финансовых ресурсов на уровне республиканского бюджета РТ. Доля республиканского бюджета в расходах консолидированного бюджета в 2000 г. была 68,3%, 2001 г. - 64,7%, 2002 г. - 55,6%. В 2003 году намечается перераспределение расходных полномочий между уровнями власти, рост централизации финансовых ресурсов на республиканском уровне. Более 77% расходов консолидированного бюджета 0 приходится на республиканский бюджет.

Анализируя полномочия законодательных (представительных) органов власти разного уровня по формированию доходов бюджетов, установленные в Бюджетном кодексе РФ, автор пришел к выводу, что они, в основном, ограничиваются налоговыми доходами. Т.е. полномочия субъектов РФ по формированию неналоговых доходов, доходов целевых бюджетных фондов и других доходов не нашли отражения в Бюджетном кодексе РФ. Налоговые полномочия органов власти регламентируются Налоговым кодексом РФ, но их определения в нем нет. В соответствии с авторским подходом налоговые полномочия рассматриваются как права и обязанности органов власти разного уровня по нормативному правовому регулированию налогообложения и налогового администрирования. Полномочия по формированию доходов бюджетов - это права и обязанности органов власти разного уровня в отношении принятия правовых актов по формированию доходов бюджетов и управления доходами бюджетов на всех стадиях бюджетного процесса.

Как считает автор, в настоящее время существует потребность в пересмотре и четком формулировании полномочий органов власти разного уровня по формированию доходов. Такой вывод делается на основе детального исследования бюджетного и налогового законодательства РФ и РТ. В некоторых случаях бюджетное законодательство входит в сферу действия налогового законодательства, что является нарушением статьи 6 Налогового кодекса РФ. Бюджетными законами субъектов РФ устанавливаются, например, некоторые элементы налогов или другие условия, которые должны устанавливаться только законодательством субъекта РФ о налогах и сборах. Такое положение обусловлено тем, что в субъектах РФ законодательство о налогах и сборах развито недостаточно. Это относится и к Татарстану. В работе даны рекомендации по развитию законодательства РТ по региональным налогам и сборам. На основе детального исследования налогового законодательства РФ по распределению налоговых полномочий по уровням власти, автор приходит к выводу, что налоговое законодательство РФ не дает четкой характеристики налоговых правоотношений, определяющих основы разграничения налоговых полномочий между уровнями власти. Для системного представления механизма разграничения налоговых полномочий в РФ на основе существующего налогового законодательства автором разработаны принципиальные схемы разграничения налоговых полномочий по нормативному правовому регулированию элементов налогообложения.

Исследуя проблемы бюджетного устройства субъектов РФ, автор пришел к выводу, что они связаны с соотношением федеральных и региональных норм права в отношении возможности нормативного правового регулировании бюджетного устройства субъектов РФ. Поэтому логичным завершением исследования проблемы бюджетного устройства РФ являются рекомендации автора по определению полномочий субъекта РФ в части правового регулирования элементов бюджетного устройства субъекта РФ. Данный вопрос, как считает автор, является очень существенным, определяющим качество правовой базы бюджетного устройства РФ. В работе доказывается, что в целях обеспечения единства бюджетной системы РФ такие элементы бюджетного устройства, как структурирование уровней бюджетной системы, принципы организации бюджетной системы, принципы разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти должны регулироваться федеральными нормами права. Основные бюджетные права и обязанности субъектов РФ, как считает автор, должны быть зафиксированы в Бюджетном кодексе РФ - такие как право на бюджет, право на различные формы финансовой помощи и т.д. В то же время, учитывая институциональные особенности в организации управления региональными бюджетами и различия в организации бюджетного процесса в субъектах РФ, автор считает, что бюджетные права участников бюджетного процесса на региональном и местном уровне должно регламентировать бюджетное законодательство субъектов РФ. Вопросы регламентация организационных отношений между уровнями власти могут быть отнесены к совместным полномочиям, поскольку в субъектах РФ существуют свои особенности в структурировании органов власти и управления, а также в организации бюджетных технологий. Автор считает, что в Бюджетном кодексе РФ должны быть закреплены полномочия по правовому регулированию названных элементов бюджетного устройства субъектов РФ.

С развитием и совершенствование правовой базы федеративных отношений становится очевидным и необходимость реформирования бюджетной бюджетных правоотношений в РТ. Для РТ является актуальной проблема соответствия законодательства РТ федеральному законодательству, в том числе по бюджетным вопросам. После принятия Бюджетного кодекса РФ, вхождение Татарстана в единое бюджетное пространство РФ, принятия «Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» стало очевидным, что за этим должны последовать изменения в бюджетном законодательстве РТ.

В республике принят в третьем чтении проект Бюджетного кодекса РТ. В работе внесены предложения по изменению и уточнению отдельных статей для включения в проект Бюджетного кодекса РТ. При разработке проекта Бюджетного кодекса РТ максимально учитывались структура и содержание Бюджетного кодекса РФ, в результате многие его недостатки - как понятийные, так и содержательные, повторены в проекте Бюджетного кодекса РТ. Поэтому автор доказывает, что требует, прежде всего, уточнения и дополнения раздел « Бюджетное устройство РФ», состав его статей и их содержательное наполнение Бюджетного кодекса РФ.

В республике намечаются изменения в организации местных органов власти, разработана программа развития местного самоуправления РТ на период 2003-2010 годы. Реализация этой программы также приведет к изменению организации местных бюджетов РТ. Эти изменения необходимо будет вносить в Бюджетный кодекс РТ.

Таким образом, проведенное автором исследование направлено на упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ; укрепление финансовой самостоятельности органов власти каждого уровня; повышение эффективности функционирования бюджетной системы РФ; совершенствование правовой регламентации бюджетного процесса.