Субфедеральные займы в системе межбюджетных отношений тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Дорожинский, Олег Леонидович

Введение

Глава I. Доходы и расходы регионов в системе межбюджетных отношений

§1.Межбюджетные отношения - инструмент государственной политики в формировании доходов и расходов региона

§2. Практика межбюджетных отношений в России

§3. Реализация принципов межбюджетного выравнивания в регионе как фактор сбалансированности бюджета

Глава 2. Субфедеральные займы как инструмент межбюджетных отношени

§1. Проблемы государственного регулирования субфедеральных заимствований, ■" •

§2.Субфедеральные заимствования в России в свете финансового кризиса 1998г.

§3. Условия активизации рынка субфедеральных заимствований

Диссертация: введение по экономике, на тему "Субфедеральные займы в системе межбюджетных отношений"

Актуальность темы исследования. Межбюджетные отношения в нашей стране являются объектом пристального внимания и постоянного реформирования со стороны как государственных органов и должностных лиц РФ, так и разных общественных и политических организаций. Россия является уникальной страной с точки зрения размеров занимаемой территории, количества и разнообразия национально-территориальных образований. Особенно важно, что различия между этими образованиями, как по уровню жизни населения, так и по уровню бюджетной обеспеченности, составляют десятки раз.

В данной ситуации государственно-властные органы должны взять на себя обязательства по выравниванию данных показателей, или территориальная целостность государства будет поставлена под вопрос. Однако глубокий экономический кризис, кризис в бюджетно-финансовой сфере и реформирование системы государственного устройства и экономического уклада в нашей стране серьезно уменьшают возможность государства тратить финансовые ресурсы даже на решение важнейших проблем.

Таким образом, возникает проблемная ситуация, характеризующаяся следующим набором противоречий. С одной стороны, существует острейшая необходимость межбюджетного выравнивания бюджетной обеспеченности населения различных национально-территориальных образований. С другой стороны, финансовые возможности государства по выделению выравнивающих трансфертов для отсталых территорий ограничены. Разрешение данной проблемной ситуации является одной из самых важных задач, стоящих перед Россией, как и перед любым федеративным государством.

Комплексное разрешение данной проблемы возможно только вместе с общим экономическим подъемом во всех сферах и созданием эффективной системы государственного регулирования экономики.

Только в этом случае органы государственной и субфедеральной власти получат нужное им количество финансовых ресурсов и смогут сформировать эффективную систему их использования.

Однако в рамках данного диссертационного исследования не представляется возможным решение такой сложной задачи. Тем не менее, возможен и важен анализ процесса реформирования привлечения субфедеральных займов как одного из аспектов межбюджетных отношений, который сам по себе не затратен, но может принести дополнительные финансовые ресурсы федеральным и субфедеральным органам власти.

Субфедеральные заимствования используются во всем мире в качестве инструмента привлечения дополнительных финансовых ресурсов, которые органы власти могут использовать для достижения поставленных целей, в том числе и повышения качества обслуживания населения территории. В нашей стране развитие практики подобных заимствований, также как и заимствований государства, породило огромное количество нерешенных проблем.

До финансового кризиса в августе 1998 года субфедеральные заимствования были самым динамично развивающимся сегментом рынка кредитных ресурсов. Однако в послекризисный период данный рынок развивается даже медленнее, чем рынок государственного долга. Хотя проблемы, которые решались и решаются с помощью субфедеральных заимствований, за последние несколько лет не потеряли своей остроты.

Возрождение рынка кредитных ресурсов является важнейшей задачей, и не только потому, что это может способствовать пополнению бюджетов региональных органов власти. От федерального центра для этого не требуется ничего, кроме политической воли, но это может способствовать укреплению финансовой независимости региональных администраций от дотаций и трансфертов федеральных органов власти. Развитие системы субфедеральных заимствований не ведет к сепаратизму регионов, оно способствует подлинному федерализму, где каждый уровень власти имеет самостоятельные источники и инструменты развития территории.

Состояние научной разработанности проблемы. В современной экономической литературе и сложившейся практике заимствований наблюдается тенденция рассмотрения проблем субфедеральных заимствований в отрыве от проблем межбюджетных отношений, а главным образом в аспекте анализа состояния рынка ценных бумаг или инвестиционной деятельности региональных администраций.

Практически отсутствуют работы, где проблемы субфедеральных заимствований рассматривались бы в контексте межбюджетных отношений, хотя большинство зарубежных исследователей считают такое изучение практики субфедеральных заимствований наиболее продуктивным.

Существует огромное количество научных исследований, посвященных проблемам межбюджетных отношений, инвестиционной деятельности органов власти разных уровней, и их функционированию на рынке заимствований, но отсутствуют работы, освещающие все эти проблемы с точки зрения системного подхода.

Методологической и теоретической основой диссертационного исследования послужили труды ученых, научные интересы которых находятся в различных сферах экономических знаний: инвестиционная деятельность органов власти, межбюджетные отношения в федеральном государстве, деятельность региональных администраций на рынке ценных бумаг.

Существенный вклад в разработку теоретических и методологических вопросов по данной проблематике внесли такие авторы, как Валентей С.Д., Врублевская О.В., Журавская Е.В., В.Н., Лавров А., Лыкова Н., Миронов И.Ю., Павлова Л.Н., Подпорина И.В.,

Потокова Л.Р., Родионова В.М., Романовский М.В., Селюков А.Д., Сергеев Л.И., Христенко В.Б., Шумейко В.Ф., Эпштейн Е. и другие.

Большинство вышеназванных ученых сходятся во мнении, что в одна из основных задач федерального государства состоит в выравнивании уровней бюджетной обеспеченности субъектов федерации.

Важным инструментом для решения данных задач являются субфедеральные заимствования.

За рубежом развитию и изучению этого вопроса уделяется большое внимание. Различные аспекты рассматриваются в работах Тибо С., Трайсмана Д., Лесли П.М., Стоцки Дж. Дж., Санли И.М., Оутса В., Шляйфера А. и других.

Основой проведения исследования является комплекс научных методов познания, в том числе: системный, структурно-функциональный, статистический, аналитический и другие методы.

Объект исследования - экономические отношения, возникающие и осуществляющиеся в процессе деятельности представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ на рынке субфедеральных заимствований, и интеграция этих отношений в систему межбюджетных отношений в РФ.

Предметом диссертационной работы выступают финансово-экономические механизмы регулирования межбюджетных отношений в процессе субфедеральных заимствований в Российской Федерации.

Целью диссертационного исследования является определение наиболее эффективных принципов преодоления российским рынком субфедеральных заимствований последствий кризиса 1998 года.

Задачи исследования: - анализ действующих механизмов и принципов реализации межбюджетных отношений в России, определение его места в экономической политике государства;

- определение сущности и функций субфедерального займа как основного инструмента финансовой политики в регионе в условиях дефицита денежных средств федерального центра на цели межбюджетного выравнивания;

- выявление принципов государственного регулирования заимствований субъектов РФ и определение наиболее эффективных путей их преодоления;

- формулирование основных подходов к построению механизма государства в отношении заимствований регионов на основе анализа «докризисных» и «послекризисных» изменений на рынке субфедеральных займов.

Нормативно-правовая и источниковая база состоит из федеральных и региональных нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В работе использованы федеральные официальные и статистические материалы, анализ консолидированного бюджета России за последние 5 лет и бюджета Новосибирской области. Существенную помощь в осмыслении исследуемой проблематики оказали материалы научных конференций и семинаров (в том числе и международного уровня), проведенных Новосибирским Государственным Университетом (г. Новосибирск), Сибирской академией государственной службы (г. Новосибирск), администрацией Новосибирской области в период 1996-2001 гг.

Эмпирическая база диссертации основана на анализе практики межбюджетных отношений и размещения субфедеральных ценных бумаг в России, деятельности органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации (Новосибирской области, Оренбургской области, г. Москвы, г. Санкт-Петербурга и других субъектов Российской Федерации).

Научная новизна выводов и положений диссертации заключается в том, что в работе сделана попытка комплексного исследования места субфедеральных заимствований в системе межбюджетных отношений в России, потому, что только с помощью системного подхода можно выявить основные и наиболее эффективные способы государственного регулирования рынка субфедеральных заимствований, направленного на увеличение объема заимствований и доведение его до «докризисного уровня». Это необходимо для расширения возможностей регионов по обеспечению функционирования систем жизнеобеспечения населения территорий.

На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения:

- выявлены закономерности реализации государственной политики в области передачи расходных полномочий, опережающих доходные полномочия, на уровень региональных администраций, обуславливающие рост социальной напряженности в регионах;

- установлено, что в условиях недостатка денежных средств у федерального центра выравнивающие трансферты и передача налоговых полномочий в регионы не могут решить проблем дисбаланса региональных бюджетов, что приводит к разному уровню бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации;

- сделан вывод о том, что субфедеральные займы являются наиболее подходящим инструментом региональных администраций по привлечению дополнительных финансовых ресурсов для решения задач бюджетной обеспеченности населения;

- проанализированы причины, по которым кризис 17 августа 1998 года разрушил систему субфедеральных займов Российской Федерации, при этом выделено три подхода региональных администраций к преодолению последствий кризиса, которые не привели к успеху из-за отсутствия соответствующей сложившейся ситуации государственной политики;

- показано, что политика государства, основанная на регулировании субфедеральных заимствований исходя из особенностей рынка долговых обязательств, была безуспешной, так как только рассмотрение ситуации в контексте межбюджетных отношений может сформировать универсальную стратегию поведения государства на таких разных рынках, как, например, рынок Санкт-Петербурга и Оренбурга;

- определены причины, по которым размеры заимствований региональных администраций в «послекризисный» период неадекватны установившимся потребностям в денежных средствах (в частности, отсутствие комплексного подхода государства к регулированию правил размещения и погашения субфедеральных займов);

- обосновывается вывод о необходимости и принципах построения системы государственного регулирования правил размещения и погашения субфедеральных займов в соответствии с политикой государства в области межбюджетных отношений.

Практическая значимость работы определяется ее направленностью на решение проблем, возникающих в практике деятельности органов власти субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом, связанных со сложностью финансового обеспечения исполнения этими органами производственных, социальных и других функций из-за недостатка бюджетных денежных средств.

Основные теоретические положения и выводы могут быть использованы в учебном процессе при изучении соответствующих разделов курсов «Финансы предприятий», «Рынок ценных бумаг» и «Субфедеральные ценные бумаги», в системе обучения и повышения квалификации преподавательских и управленческих кадров, при подготовке специалистов в области функционирования рынка ценных бумаг, а также в научно-исследовательских разработках по проблемам осуществления операций на рынках субфедеральных заимствований.

Апробация результатов исследования. По материалам диссертации автором опубликованы работы, выработанные на основе исследования выводы и предложения стали предметом внедрения в практическую деятельность органов власти Новосибирской области. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на кафедре экономики и финансов Сибирской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Ряд положений диссертации активно используется в учебном процессе - диссертационное исследование стало основой при разработке курсов «Рынок ценных бумаг», «Финансы предприятий», «Субфедеральные ценные бумаги», читаемых в Сибирской академии государственной службы для студентов и слушателей, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление» и «Финансы и кредит», а также в нескольких центрах переподготовки при новосибирских рекрутинговых агентствах.

Основные идеи сообщались автором при участии в научных семинарах, конференциях, в том числе:

Международной научной конференции «Студент и научно-технический прогресс» (апрель 1998, 1999,2000 гг.);

Межвузовской научной конференции «Интеллектуальный потенциал Сибири» (апрель 2000 г.);

Научно-практической конференции по вопросам управления Новосибирской государственной академии экономики и управления (май 1999 г.)

Структура диссертации включает введение, две главы, заключение, список использованных нормативных и литературных источников, приложения.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Дорожинский, Олег Леонидович

Заключение

Для целей данного диссертационного исследования применялось следующее определение бюджетного федерализма - как системы принципов построения межбюджетных и иных финансовых отношений, позволяющей сочетать интересы Российской Федерации с интересами всех ее составляющих субъектов на основе определенных механизмов. Основным механизмом реализации принципов межбюджетных отношений, с точки зрения Российской Федерации, является межбюджетное выравнивание.

Как подтвердило проведенное исследование, в условиях недостатка денежных средств у федерального центра выравнивающие трансферты и передача налоговых полномочий в регионы не могут решить проблем дисбаланса региональных бюджетов, что приводит к разному уровню бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации.

Выделенные в исследовании пять подходов к проблеме разграничения полномочий в области заимствований между федеральным центром и регионами, достаточно условны, и не всегда можно найти основания отнести ту или иную модель межбюджетных отношений к соответствующей группе в рамках приведенной схемы. Однако данное деление оправдано потому, что позволяет систематизировать разработанные в разных странах мира субфедеральные заимствования.

Важнейшим элементом бюджетного федерализма при распределении полномочий в области заимствований является модель корректировки вертикальных и (или) горизонтальных финансовых дисбалансов и задействованных в этом процессе выравнивающих трансфертов.

Межбюджетное выравнивание в рамках Российской Федерации с доминированием общих трансфертов создает ситуацию косвенного перенесения бремени по обслуживанию задолженности субъектов федерации на федеральный уровень. Федеральный бюджет, предоставляя субъектам Российской Федерации общие трансферты, отказывается от контроля за использованием этих средств. В условиях, когда полномочия регионального уровня в части заимствований не регулируются федеральными властями, Российская Федерация косвенно финансирует расходы, по которым не должна нести ответственности.

Очевидно, что размещение займов субъектов Российской Федерации в пределах собственной территории, переориентируя временно свободные средства на бюджетную систему, при прочих равных условиях отвлекает эти ресурсы от вложений в частный сектор экономики и ведет к искажению критериев эффективности их размещения в этом секторе. Позитивный эффект данных действий возникает, если в регионе существует избыток финансовых ресурсов.

Размещение региональных займов в рамках общенационального рынка предполагает существенную конкуренцию с инструментами федерального уровня. При отсутствии ограничений на объемы финансовых заимствований возникает тенденция наращивания капитала сверх необходимого для предоставления минимума государственных услуг. Предположительно это может привести к тому, что расходы на обслуживание долга начинают вытеснять первичные расходы из бюджета. Субъект Российской Федерации уже не может выполнять закрепленные за ним расходные полномочия без постоянного привлечения финансовых ресурсов на заемных рынках.

В результате проведенного исследования роли и значения субфедеральных заимствований в системе межбюджетных отношений была выявлена необходимость применения системного подхода в определении единой государственной политики их регулирования.

Поскольку финансовый кризис 17 августа 1998 года практически разрушил систему субфедеральных займов Российской Федерации, и до сих пор нельзя сказать, что состояние рынка займов пришло в «докризисное» положение, пока еще есть возможность применить системный подход к регулированию этого рынка и при этом сформировать соответствующую государственную политику в этой сфере.

В 2000 г. объем рынка субфедеральных заимствований не рос из-за недоверия инвесторов в платежеспособности региональных администраций. Хотя благоприятная конъюнктура и позволила большинству регионов сократить свою задолженность за счет дополнительных бюджетных доходов: по итогам года профицит консолидированного регионального бюджета составил 0,49% ВВП (см Приложение 5).

Системный подход должен быть основан на следующих принципах:

1. Основной целью государственного регулирования данной сферы должно являться расширение рынка субфедеральных займов.

2. Расширение рынка субфедеральных займов должно происходить на базе сочетания интересов как региона, так и инвесторов данного рынка.

3. Действующее законодательство о рынке ценных бумаг не учитывает сложную природу субфедеральных займов, заключающуюся в том, что региональные администрации на сегодняшний день не имеют возможности самостоятельно отвечать по своим обязательствам по причине «перекладывания» своих долгов на федеральный уровень.

4. Взаимовыгодное сочетание интересов региона и инвесторов может основываться только на необходимых изменениях в федеральном законодательстве, которые гарантировали бы права инвесторов и регулировали бы возможные направления использования полученных денежных средств региональными администрациями.

5. Единственными реальными гарантиями для инвесторов могут быть гарантии федерального бюджета регионам в рамках выравнивающих трансфертов, для этого федеральный центр, не имеющий для этих трансфертов денежных средств в масштабах, соответствующих потребностям региона, должен давать гарантии по займам, привлекаемым территориями.

6. Контроль над использованием полученных регионами денежных средств должен и может осуществляться не в рамках соотнесения их объемов с показателями бюджетов региона, а по росту показателей бюджетной обеспеченности жителей территории.

7. В контексте вышесказанного необходимо рассматривать бюджетный федерализм как механизм реализации принципа территориальной справедливости, а субфедеральный займ - как элемент этого механизма. В этом случае возникают новые принципы в регулировании практики субфедеральных заимствований.

8. Принципы регулирования субфедеральных заимствований должны формироваться на основе принятой в государстве модели бюджетного федерализма, а не на закономерностях функционирования национального рынка ценных бумаг. Только в этом случае в комплексе решаются следующие задачи регулирования деятельности администрации на данном рынке: создание системы гарантий для инвесторов; определение возможных объемов заимствований; выявление допустимых направлений использования органами власти денежных средств, полученных от размещения субфедеральных займов.

Для реализации этих принципов необходима детализация реализации прав кредиторов территориальных органов власти. Целесообразным представляется скорейшее принятие федерального закона, фиксирующего порядок несостоятельности субъектов Федерации, как это уже сделано в Венгрии.

Следующим по значимости фактором повышения привлекательности рынка должно стать снижение рисков, связанных с воздействием на региональные бюджеты вышестоящих органов власти.

Во-первых, необходимо устранить распространенную практику принятия необеспеченных расходных мандатов вышестоящими органами власти, при полном финансировании действующих мандатов через механизм создаваемого Фонда компенсаций.

Во-вторых, необходимо установление эффективной системы межбюджетных трансфертов и определения нормативов отчислений регулирующих налогов между субъектами Федерации. Существующая нестабильность подобных источников доходных поступлений является в настоящее время значимым фактором, снижающим кредитоспособность эмитентов.

Основные изменения, связанные с законодательным регулированием рынка субфедеральных и муниципальных заимствований связаны с принятием Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации».

Во-первых, были внесены принципиальные изменения в статью 92 Кодекса "Дефицит бюджета". Предельный размер дефицита бюджета субъекта Федерации был увеличен с 5 до 15% от величины собственных бюджетных доходов, (т.е. без учета финансовой помощи вышестоящих бюджетов). В случае включения в закон о бюджете на очередной год поступлений от продажи имущества, предельный размер дефицита бюджета может превышать установленные ограничения на величину таких поступлений.

Также в Бюджетном Кодексе был отменен содержащийся ранее в статье 92 запрет на использование заемных средств на обслуживание и погашение долга субъектов Федерации и муниципальных образований. Соответственно в статье 104 разрешено использование заемных средств для расходов бюджета на погашение долговых обязательств

В статьях 95 и 103 было исключено упоминание о внешних источниках финансирования дефицита бюджета субъектов Федерации. В статье 96, в число источников финансирования муниципальных бюджетов были добавлены ссуды вышестоящих бюджетов, средства от продажи муниципального имущества и изменение остатков средств на счетах. Таким образом, муниципальные бюджеты были уравнены, с точки зрения структуры возможных источников финансирования, с бюджетами субъектов Федерации.

В статье 112 был установлен запрет на осуществление новых заимствований субъектов Федерации и муниципальных образований, нарушающих установленные нормативы:

- предельный объем наколенного долга,

- или предельный размер отношения расходов на обслуживание долга бюджетных организаций.

Также был установлен запрет на осуществление внешних заимствований для всех субъектов Федерации с 1 января 2002 г. (в соответствии с ранее действовавшей редакцией такие заимствования были разрешены регионам, бюджеты которых не получают финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности). Право на проведение внешних заимствований было оставлено только для регионов, проводящих рефинансирование накопленной внешней задолженности, в пределах платежей по внешнему долгу, приходящихся на соответствующий год.

Однако без предусмотренной Бюджетным кодексом долговой книги, подразумевающей систему публичной отчетности территориальных органов власти по всем видам заимствований и повышении информационной открытости рынка (введения новых требований по объему информации, раскрываемой эмитентами при реализации программ выпуска облигационных займов, предусмотренных Постановлением Правительства РФ от 30.09.2000 № 754 «О государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг, и об отчетах о проведенной эмиссии») говорить о реализации вышеописанных принципов преждевременно.

Возрождение рынка субфедеральных заимствований возможно только при его рассмотрении в системе бюджетного федерализма.