Управление субфедеральным долгом тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Управление субфедеральным долгом"

Направахрукописи

ББК 65.261 Г38 ^

Герман Надежда Викторовна

Управление субфедеральным долгом (на примере Кемеровской области)

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Новосибирск - 2004

Работа выполнена в Кемеровском государственном университете

Научный руководитель

доктор экономических наук, профессор Бувальцвва Валентина Ивановна

Официальные оппоненты

доктор экономических наук, профессор Тарасова Галина Михайловна

кандидат экономических наук, доцент Ихсанова Тамара Павловна

Ведущая организация

Сибирский государственный университет путей сообщения

Защита состоится 24 апреля 2004 г. в 15.00 на заседании диссертационного совета КМ 521.021.01 в Сибирском институте финансов и банковского дела по адресу: 630051, Новосибирск, ул. Ползунова, 7, зал заседаний ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Сибирского института финансов и банковского дела.

Автореферат разослан «23» марта 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

И.В. Баранова

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Переломные моменты политического, социального и экономического развития России и образующих ее регионов порождают широкий спектр принципиально новых проблем. Образующаяся в значительной мере в результате последних реформ в налоговой и бюджетной сфере нехватка государственных финансовых ресурсов во многих регионах не позволяет решать в полной мере поставленные перед органами власти субъектов РФ задачи и не обеспечивает выход регионов на траекторию устойчивого социально-экономического развития. Вот почему так важно рассмотреть на субфедеральном уровне государственные заимствования (ГЗ), которые являются одним из дополнительных источников государственных финансовых ресурсов и их следствия - долга. Пренебрежение управлением субфедеральным долгом (УСД) способно привести к непомерной долговой нагрузке регионов, усугубить состояние региональных финансов, затормозить экономический рост территорий.

Несмотря на значительное число публикаций по государственным заимствованиям и государственному долгу (ГД) в целом, изучение субфедерального долга (СД) и многих его аспектов (в частности, управления) по-прежнему остается актуальным. В рамках теоретико-методологических основ УСД сегодня отсутствует целостное представление о системе УСД. Не разработаны также организационно-методические основы совершенствования системы УСД и не сформирован инструментарий по их применению в конкретных регионах.

Необходимость создания эффективной системы управления государственным долгом (УГД) Кемеровской области объясняется тем, что деформированная структура экономики, высокий удельный вес базовых отраслей промышленности требуют структурной перестройки экономики региона, что, в свою очередь, выражается в большей (по сравнению с некоторыми другими регионами) потребности в финансовых ресурсах и, как результат, отзывается обострением положения дел в сфере региональных финансов.

Этим обусловлены выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность и значимость.

Степень разработанности проблемы. Общим принципам ГЗ посвящали свои исследования такие зарубежные классики научной экономической мысли как Дж. Кейнс, Дж. Милль, А. Пигу, Д. Рикардо, А. Смит, Д. Юм и др. В истории российской экономической мысли проблема ГД разрабатывалась в работах Н. Тургенева, М. Орлова, М. Боголепова, А. Гурьева, П. Мигулева.

Заметный вклад в разработку современных теоретических и практических проблем УГД (в том числе УСД) внесли российские исследователи

ВТ. Баринов, О.В. Врублевская, Д.Л. г^™™,,™ л г А.Ю.Данилов,

Л.А. Дробозина, И.В. Костиков, Б

>[ В.М. Родионо-

ва, М.В. Романовский, Н.В. Фадейкина, О.Д. Хайхадаева и др. Этой теме уделяли внимание и современные западные ученые: Р. Барро, С. Брю, Э. Долан, Е. Домар, К. Макконнелл, В. Ролей, П. Самюэльсон, X. Циммерман и др.

Цель и задачи исследования. Главная цель диссертационной работы -' комплексное изучение процесса УСД и разработка организационно-методических основ его совершенствования.

Для достижения данной цели решались следующие задачи:

- исследование сущности ГД, в том числе рассмотрение ГД как инструмента макроэкономической политики государства;

- исследование понятия УГД и определение структуры системы управления долгом на субфедеральном уровне;

- изучение истории УСД в России и выявление современных основ функционирования его механизма;

- исследование зарубежного опыта управления субнациональным долгом;

- анализ функционирования системы УГД Кемеровской области;

- определение содержания долговой политики субъекта Федерации;

-изучение теории и практики анализа, планирования субфедеральных

заимствований (СЗ) и прогнозирования СД, принципов раскрытия информации о финансовой деятельности субъекта Федерации;

- оценка бюджетных планов Кемеровской области на оптимальность закладываемых в них долговых показателей и анализ чувствительности долговых показателей области по разработанной методике долгового анализа и планирования;

- разработка практических рекомендаций по выпуску и размещению рыночных субфедеральных займов;

- рассмотрение подходов к построению организационной структуры УСД в целях реализации инструментария совершенствования УСД.

Работа выполнена в соответствии с п. 2.8 «Государственный долг и государственный кредит: проблемы управления внутренними и внешними долгами государства; критерии эффективности государственного кредитования и заимствования» паспорта специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит».

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является ГД Кемеровской области. Предметом исследования выступает система УСД,

Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретической и методологической базой исследований явились фундаментальные труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в области ГД (в том числе СД); финансовых отношений, связанных с функционированием системы управления долгом.

В основе исследования лежит диалектический метод, предопределяющий изучение объективных экономических законов, закономерностей, явлений и процессов в их по стрянном развитии и взаимосвязи. В процессе работы использовались такие методы научного познания как индукция, дедукция, анализ

и синтез, систематизация и идентификация. Кроме того, при обработке числовой информации применялись традиционные методы экономического анализа, в том числе методы сравнения, группировки, коэффициентов. При разработке вариантов бюджетных планов субъекта Федерации с целью оптимизации закладываемых в них долговых показателей использовался аппарат имитационного моделирования.

Информационная база исследования. В ходе диссертационного исследования использовались статистические и фактические данные, характеризующие состояние регионального бюджета, СД, объемы СЗ (в том числе на рынке субфедеральных и муниципальных ценных бумаг (СМЦБ)) Кемеровской области и в целом по России (материалы Главного финансового управления Кемеровской области, Администрации Кемеровской области, Минфина РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Центрального банка РФ, Счетной палаты РФ и др.). Кроме того, применялись нормативно-правовые акты, регулирующие УСД и бюджетный процесс на субфедеральном уровне, функционирование рынка ценных бумаг и пр.

Научная новизна. Проведенное исследование содержит в себе следующие наиболее значимые признаки научной новизны:

-на основе исследования сущности ГД уточнено понятие УГД, которое трактуется как одно из направлений управления государственными финансами, связанное с деятельностью государства в качестве заемщика и гаранта и направленное на максимизацию роли ГД в макроэкономическом регулировании и минимизацию косвенных эффектов ГД (определение в широком смысле); а также как деятельность государства, связанная с осуществлением ГЗ, использованием заемных средств и обслуживанием ГД (определение в узком смысле);

- разработана система управления долгом на субфедеральном уровне в единстве управляемой (СД) и управляющей (институциональная структура УСД) подсистем, инструментом воздействия которой для достижения конечных целей (целей УСД) служит долговая политика (ДП) субъекта Федерации (автором сформулировано определение ДП как совокупности целей УСД, методологических принципов построения механизма УСД, формируемых с учетом стратегии социально-экономического развития региона, состояния субфедеральных финансов и макроэкономической конъюнктуры), реализуемая, в свою очередь, через механизм УСД (совокупность методов, рычагов, ресурсного, нормативно-правового, организационно-технологического и методического, информационно-аналитического обеспечения УСД);

- на основе исследования стратегии социально-экономического развития Кемеровской области, финансовой политики региона, состояния субфедеральных финансов и макроэкономической конъюнктуры, а также Кодекса лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами определены основные положения ДП Кемеровской области и инструменты ее реализации для достижения приоритетов социально-экономического развития региона;

-разработаны основы формирования информационно-аналитического обеспечения механизма УГД Кемеровской области, в том числе предложены методика долгового анализа и планирования, модифицированная форма долговой книги субъекта Федерации, а также комплекс мер по раскрытию долговой информации субъекта Федерации;

-даны практические рекомендации по выпуску и размещению рыночных' субфедеральных займов и предложены первоочередные меры по совершенствованию организационной структуры УСД в целях реализации инструментария совершенствования УСД.

В диссертационной работе содержатся также и другие менее значимые научные результаты, полученные в ходе исследования и отражающие личный вклад диссертанта в исследование проблемы.

Теоретическая значимость. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке теоретических основ формирования и -совершенствования системы УСД в условиях рыночной экономики, бюджетной и налоговой реформ.

Практическая значимость. Практическая значимость выполненного исследования заключается в разработке предложений и рекомендаций по совершенствованию системы УСД для исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов РФ, Российской Федерации, агентов реципиентов (эмитентов) СЗ. Анализ системы УГД и оценка бюджетных планов Кемеровской области на оптимальность долговых показателей могут использоваться рейтинговыми агентствами, прочими аналитическими компаниями при подготовке различного рода рейтингов субфедеральных заемщиков.

Основные результаты диссертационного исследования: уточнение сущности УГД; разработка системы УСД; определение основных положений -ДП субъекта Федерации; предложение методики долгового планирования и анализа, проекта долговой книги субъекта Федерации; разработка практических рекомендаций по выпуску и размещению субфедеральных рыночных займов; определение мер по развитию организационной структуры УСД.

Апробация работы. Основные результаты исследования докладывались и обсуждались на кафедре финансов и кредита Сибирского института финансов . и банковского дела, на кафедре финансов и кредита Кемеровского государственного университета, на 19-й конференции студентов и молодых ученых Кемеровского государственного университета и других конференциях Результаты исследования внедрены в учебный процесс Кемеровского государственного университета и Сибирского института финансов и банковского дела по дисцип--лине «Бюджетная система Российской Федерации» и «Финансы», а также в практику УСД Главного финансового управления Кемеровской области.

Публикации. По теме исследования опубликовано 9 печатных работ общим объемом 9,3 п.л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка (162 наименования) и девяти приложений. Основное содержание работы изложено на 173 страницах.

СТРУКТУРА РАБОТЫ Таблица 1

Главы Параграфы таблиц Количество рисун- прило-ков жений-

Глава 1-Теоретические основы и объективные 1.1. Сущность управления государственным долгом и система управления долгом на субфедеральном уровне - 3 3

предпосылки совершенствова- 1.2. Ретроспективный анализ управления субфедеральным долгом в России 4 2 -

ния управления субфедеральным 1.3. Зарубежный опыт управления субсуверенным долгом - 1

долгом 1.4. Обоснование необходимости совершенствования системы управления субфедеральным долгом - - 1

Глава 2. Организационно-методические 2.1. Анализ системы управления государственным долгом Кемеровской области ; 6 2 2

основы совершенствования управления суб- 2.2. Разработка долговой политики субъекта Федерации и инструментов ее реализации - - -

федеральным долгом (на примере Кемеровской области) 2.3. Формирование подсистемы информационно-аналитического обеспечения механизма управления субфедеральным долгом и раскрытия долговой информации 1 1 2

Глава 3. Практические аспекты реализации ин- 3.1. Подходы к оптимизации долговых параметров субъекта Федерации при управлении бюджетным дефицитом 5 - -

струментария 3.2. совершенствования управления Рекомендации по выпуску и размещению рыночных субфедеральных займов 1 - -

субфедеральным долгом (на примере Кемеровской области) 3.3. Меры по развитию организационной структуры управления субфедеральным долгом

Итого 1 17 I 8 I 9

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цель, объект и методы исследования, формулируются задачи, а также раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы.

В первой главе автор исследует теоретические основы и объективные предпосылки совершенствования УСД.

Для определения сущности УГД, в первую очередь, необходимо изучение самого объекта управления - ГД. В процессе уточнения понятийного аппарата в области диссертационного исследования выявлено несколько определений понятия ГД. Большинство ученых рассматривают ГД как накопительный локаза-

тель (включая в него различные элементы), некоторые - как систему отношений. По мнению автора диссертационной работы, оба подхода к определению понятия ГД обоснованы, поэтому представляется целесообразным определиться с понятием ГД в узком и широком смысле. В узком смысле под государственным долгом нами понимается совокупность непогашенных долговых обязательств государства, вытекающих из ГЗ. В широком смысле государственный долг характеризуется как система финансовых отношений по поводу формирования задолженности государства и ее обслуживания.

Определение ГД в широком смысле указывает на комплексность ГД. Будучи, наряду с налоговыми и неналоговыми доходами и денежной эмиссией, одним из методов финансирования государственных расходов, ГД оказывает воздействие на различные сферы экономики и, следовательно, является инструментом ее государственного регулирования. Роль ГД в макроэкономическом регулировании зависит в целом от степени вмешательства государства в экономику страну, и в настоящее время она в основном связана с выполнением государством функций стабилизации экономики (стимулирование совокупного спроса в периоды спада) и распределения ресурсов (регулирование денежного обращения, равномерное распределение долгового бремени во времени в связи с финансированием объектов долгосрочного пользования и пр.). В то же время ГД может порождать косвенные макроэкономические эффекты: вытеснение частных инвестиций, повышение зависимости от международной кредитной системы и от изменения курса иностранной валюты (ГД в иностранной валюте), рост инфляции, увеличение разницы в доходах субъектов экономики, снижение сбережений и отток капитала из-за повышения налогового бремени и т.д.).

По мнению автора, именно фактом использования ГД в механизме государственного регулирования экономики и наличием косвенных эффектов ГД объясняется необходимость УГД. От эффективности управления зависит, будет ли ГД препятствием или стимулом экономического развития страны (региона).

Само понятие УГД полисемантично. Как выяснилось, все определения, приводимые и используемые другими авторами, можно объединить в три группы: управление госдолгом в широком, узком и предельно конкретном смысле.

Автор диссертационного исследования уточняет понятие УГД и выделяет его значения в широком и узком смысле. В широком смысле управление государственным долгом есть одна из составляющих управления государственными финансами, связанная с деятельностью государства в качестве заемщика и гаранта и его усилиями по максимизации роли ГД в макроэкономическом регулировании и минимизации косвенных эффектов ГД. В узком смысле управление государственным долгом - это деятельность государства по осу--ществлению ГЗ, использованию заемных средств и обслуживанию ГД. Составной частью этой деятельности является также и регулирование основных параметров ГД (размера, структуры и стоимости обслуживания).

Специфика УГД как сложного управленческого процесса обуславливает применение системного подхода при его исследовании. Несмотря на то, что -существует довольно много схем формирования системы управления суверенным долгом, вопросы построения и функционирования системы управле-

ния долгом на субфедеральном уровне остаются не рассмотренными. Автором предлагается система УСД, разработанная на основе структуры системы управления финансами в целом (УСД - одно из направлений управления субфедеральными финансами) с учетом сущности УГД, а также особенностей управления долгом на субфедеральном уровне.

Система УСД представляет собой единство управляемой (объект) и управляющей (субъекты) подсистем. Инструментом воздействия субъекта (институциональной системы УСД) на объект (СД) для достижения конечных целей (управления УСД) является долговая политика (или политика УСД), которая реализуется, в свою очередь, через механизм УСД (рисунок).

В состав институциональной подсистемы УСД входят различные институты, так или иначе вовлеченные в процесс осуществления заимствований, использования заемных средств и обслуживания долга, с определенными функциями, которые они выполняют, и ответственностью, которую несут (официальные и технические реципиенты, агенты, контролирующие и регулирующие органы, участники финансового рынка, инвесторы (кредиторы), распорядители и потребители заемных средств).

Долговая политика (ДП) субъекта Федерации является составной частью его бюджетной политики, которая, в свою очередь, входит в финансовую политику региона. Исходя из этого автором сформулировано определение долговой политики субъекта Федерации как совокупности целей УСД, методологических принципов построения механизма УСД, формируемых с учетом стратегии социально-экономического развития региона, состояния субфедеральных финансов и макроэкономической конъюнктуры. Содержание ДП многогранно, но ее основу должны составлять принципы безусловности, единства учета, единства долговой политики, согласованности, снижения рисков, оптимальности, прозрачности1, целевого использования.

Инструментом реализации ДП субъекта Федерации служит механизм УСД (совокупность методов, рычагов, ресурсного, нормативно-правового, организационно-технологического и методического, информационно-аналитического обеспечения УСД) как неотъемлемая часть бюджетного механизма. Формируя механизм УСД, государство стремится обеспечить его наиболее полное соответствие требованиям ДП того или иного периода, что является залогом полноты реализации ее целей и задач.

В российской истории заимствования нецентральных органов власти (городских, земских) известны достаточно давно, но основы современной системы УСД в России формируются с 1992 г., когда стала складываться российская бюджетная система. УСД в России постоянно эволюционирует вместе с реформированием российской системы управления общественными финансами на субфедеральном уровне.

В истории УСД в новой России можно выделить четыре временных этапа. Начальный этап (1992 -1996 гг.) характеризуется становлением рынка СЗ.-

1 Финансы / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. М. 2002. С. 121.

Субъв урра аленйя

Институциональная подсистема УСД

Официальны« и технические реципиенты (эмитенты)

Агенты (геие-/ ральные агенты) реципиентов

Контролирующие,

рв/улируящие

органы

Участники финансового рынка

Инвесторы, кредиторы

Распорядители и потребители (получатели) заемных средств

.''Ин^трум^кт воздейств^ .л]:..

Долговая политика субъекта Федерации

Механизм УСД как инструмент реализации долговой политики субъекта Федерации

1 " -

Методы управления

Планирование, программирование и прогнозирование долговых показателей

Регулирование долга

Учет и мониторинг долга

Анализ долговых показатедрй

Контроль в сфере УСД

Методы формирования долга

Методы использования заемных средств

Методы активного

управлений

долгом

Методы обслуживания долга

Рычага управления

У^ювень дефицж та (профицита) бюджета •

Уровень долга

Структура долга

Цена займете о* ваний

Налогообложение СЦБ

Направления использования заемных средств

Кредитные рейтинги субъекта Федерации

Ресурсное обеспечение

1. Истснники форииро-0вния

Средства юр ид. и физ. лиц (резидентов и нерезидентов)

Средства других бюджетов

Средства международных финансовых организаций

2. Источники обслуживания доп*ш и лктивн о*о упралпвмия домом

Доходы бюджета

Новые заимствования

Фонды обслуживания долга

Средства гарантов и страховщиков

Имущество в собственности субъектов Федерации

Прибыль агентов от операций с СЦБ и пр.

Нормати вно-пра во-аое обеспечение

Кодексы, нелокальные законы, указы, нормативные доку* менты Центробанка, Минфина РФ, Федерального казначейства и др. централь-ных исполнительных органов

Субфедеральные законы, постановления, распоряжения 1Убернатора. др. нормативные документы субфедерального значения

Нормативное обес* печение субъектов управления долгом и др. (инструкции, нормативы, нормы, методические указа» имя, др. нормативная документация

Организационно« технологическое и методическое обеспечение

Технологии

осуществления,

использования и

обслуживания

заимствований,

активного

управления долгом

Технологии обеспечения обращения СЦБ

Методическое обеспечение по экспертизе инвестиционных проектов

Методическое обеспечение по составлению проектов бюджета, прогнозов и пр.

Информационно» аналитическое обеспечение

Долговая книга

Боджетиые планы и отчетность

Основные макроэкономические индикаторы

Бизнес* планы, ТЭО потребителей заимствований

Данные о состоянии финансовых рынков

Кредитные рейтинги

Данные маркетинговых исследований при разработке проспекта эмиссии СЦБ и пр.

Vупр^влениц 4

!'" 'Г...... •

Субфедеральный долг как система финансовых отношений по поводу формирования задолженности субъекта Федерации и ее обслуживания

. V 'Цель .

Ч" управления*;

'|.......

Максимизация роли субфедерагъ-нол> долга в макроэкономическом регулировании и минимизация косвенных эффектов долга

Система управления субфедеральным долгом

На втором этапе (1996 - 1998 гг.) происходит бурный рост СД, развивается внутренний рынок субфедеральных облигаций, ряд субъектов РФ выходит на внешний рынок заимствований. Третий этап (1998 - 2001 гг.) связан со стагнацией, многочисленными дефолтами региональных и местных органов власти и падением рынка СМЦБ. В 2002 г. начался четвертый этап в истории УСД. Опять произошел рост СЗ, в том числе выпусков СЦБ. Сложившиеся в настоящее время тенденции развития региональных и местных финансов обусловливают необходимость диверсификации доходных источников региональных и местных бюджетов. Объективные предпосылки привлечения заемных средств региональными и местными органами власти в России связаны с потребностью финансирования дефицита бюджета и рефинансирования растущего долга.

На 01.01.2003 г. размер СД российских регионов составил около 210 млрд руб. Структура СД характеризуется достаточно большим удельным весом безусловного долга (75 % в 2002 г.), который с 2000 г. растет. В структуре СД по валютному признаку наибольший удельный вес занимает долг в рублях (в 2002 г. он составил 80 %). В структуре СД по способам оформления задолженности на 01.11.2002 г. наибольший удельный вес занимал несекью-ритизированный долг (83 % долга консолидированных бюджетов субъектов РФ), секьюритизированный (облигационный) долг составил, соответственно, 17%2. Основным методом формирования СД в 2002 г. явилось привлечение банковских кредитов (74,2 % объема валовых внутренних заимствований консолидированных бюджетов регионов). Тем не менее, в 2002 г., впервые после кризиса 1998 г., субъекты РФ стали все чаще обращать внимание на выпуск облигационных займов (13,8% объема валовых внутренних заимствований консолидированных бюджетов регионов)3. Увеличиваются сроки привлечения заемных средств. На 01.03.2003 г. в России насчитывалось 13 субъектов РФ и одно муниципальное образование, которые имели рейтинги кредитоспособности хотя бы одного из ведущих мировых рейтинговых агентств. Стартовав в разряде ВВ - в 1997 г., рейтинги российских регионов после кризиса 1998 г. снизились до самых низких для государственного сектора во всем мире Саа/ССС, Са/СС, C/SD. И хотя в настоящее время рейтинги некоторых регионов подняты до категории ВВ (наряду с суверенным рейтингом), кредитный риск этого сектора остается высоким.

Особенность СЗ в России на современном этапе заключается в том, что в качестве кредиторов нередко выступают различные международные или иностранные фонды, одним из основных условий предоставления средств которыми является следование их рекомендациям, в том числе в сфере УСД.

Анализ зарубежного опыта управления субсуверенным долгом позволяет сделать ряд выводов. Структура субсуверенного долга во многих странах ха-

2 Данные Минфина РФ (www.minfin.ru).

5 Рейтинг относительной кредитоспособности субъектов РФ за 2002 год: подготовлен ИА «АК&М» (www.akm.ru).

растеризуется большой долей банковских кредитов. В развитых странах, даже в тех, где выход субнациональных органов власти на внешний рынок разрешен законодательно, доля внешнего долга мала или отсутствует. В структуре долга по срокам наибольший удельный вес занимает долгосрочный долг. Своевременное и точное обслуживание долга является обязательным. Для субнациональных органов характерна высокая информационная прозрачность. Широко распространена система обязательных к публикации показателей, характеризующих деятельность субнациональных органов власти, в том числе заемную деятельность. В большинстве федеративных государств правовое регулирование субфедерального долга связано с использованием самоограничений и взаимодействием органов власти разных уровней. В странах с нефедеративной формой государственного устройства используются в основном законодательное и прямое административное. регулирование национальным органом власти субсуверенного долга.

В связи с повышением роли СД в системе государственных финансов субъектов РФ вопросы УСД становятся одними из самых актуальных. И хотя нормативно-правовые основы УСД к настоящему времени сформированы, механизм УСД не обеспечивает выполнения многими регионами основных принципов УСД.

В-первую очередь это относится к принципу снижения рисков. Несмотря на существенное ужесточение регулирования СД в связи с введением в действие БК РФ с 2000 г., ограничения, накладываемые этим документом на объем дефицита бюджета (15 % доходов бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета (ФПФБ)), объем СД (100% доходов бюджета без ФПФБ) и расходы по его обслуживанию (без погашения) (15 % расходов бюджета) сильно завышены и не позволяют полностью избежать долговых рисков, достоверно выявлять и прогнозировать нарастание кризисных тенденций в состоянии государственных финансов региона.

Современный механизм УСД не обеспечивает также соблюдение принципа целевого использования. При направлении заемных средств на финансирование дефицита регионального бюджета отсутствует привязка заимствований к конкретным направлениям использования заемных средств, поэтому трудно определить, направляются ли заемные средства на текущие потребности или на укрепление производственного потенциала региона. Не выполняется в полной-мере и принцип единства ДП. Это касается дифференцированного подхода со стороны федерального центра к субъектам РФ, имеющим право на внешние заимствования.

Не обеспечивается выполнение принципа безусловности. В нормативно-правовом обеспечении УСД отсутствует закон о механизмах принудительного взыскания или реструктуризации просроченной задолженности субфедеральных органов власти.

В современном механизме УСД слабо реализуется принцип оптимальности. БК РФ не содержит требований к оптимальной структуре долгового портфе-

ля. Кроме того, запрет выхода субъектов РФ на внешние рынки капитала лишает их заемных средств по низким процентным ставкам.

Не в полной мере выполняется и принцип единства учета. Несмотря на требование БК РФ о ведении долговой книги субъекта РФ, по состоянию на конец 2001 г. долговая книга не велась примерно в половине российских регионов. С 2000 г. происходит выверка существующего долга. Из-за невыверенной информации по СД значительно осложняется и учет долга консолидированного бюджета страны. В некоторых регионах до сих пор не ведется реестр задолженности государственных унитарных предприятий у третьих лиц. Состав информации, регистрируемой согласно БК РФ в долговой книге (объем долга, дата осуществления заимствований, форма обеспечения обязательств, данные об исполнении обязательства), недостаточен для полной идентификации долговых обязательств, анализа состояния долга и составления отчетности по нему.

Наконец, сложившийся механизм УСД не обеспечивает соблюдения принципа прозрачности. Отчетность субъектов РФ не подвергается в обязательном порядке независимым внешним аудиторским проверкам. Существующая бюджетная отчетность субъектов РФ не обеспечивает транспарентности (прозрачности) деятельности региональных органов власти как заемщиков и гарантов. Вследствие сложности и неоднородности формирования субфедерального долга движение финансовых потоков по обслуживанию долга по разным его элементам (в частности, обязательства прошлых лет перед Минфином РФ) непрозрачно. Аналитическая информация о размере и структуре долга, заимствованиях (кроме информирования в СМИ о ходе реализации облигационных займов), бюджетной эффективности заимствований во многих российских регионах (за исключением Москвы, Санкт-Петербурга, Башкортостана, Самарской, Томской областей и ряда других субъектов РФ) в свободном доступе отсутствует. Информация, учитываемая в долговой книге, является в большинстве регионов •конфиденциальной и предоставляется только по письменным запросам органов государственной власти,а также кредиторов или инвесторов (по долговым обязательствам, держателями которых они являются)'.

Все вышеперечисленное объясняет необходимость совершенствования организационно-методических основ УСД и формирования инструментария по его применению в конкретных регионах. В первую очередь, по мнению автора, основой повышения эффективности системы УСД является разработка собственной ДП субъекта Федерации (в более строгих рамках, чем прописано в БК РФ) и инструментов ее реализации. Необходимость индивидуального подхода к разработке долговой политики субъектов Федерации обусловлена также значительными различиями в уровне финансовой обеспеченности регионов, их социально-экономических условий. Собственная ДП субъекта РФ, разработанная в соответствии с целями его финансовой и экономической политики, будет

4 Бондарь Т. Зачем и как управлять региональным долгом?//Рынок ценных бумаг. 2001. № 21

С. 75.

способствовать соблюдению принципов снижения рисков, целевого использования, оптимальности, безусловности.

Выполнению принципов единства учета, прозрачности, а также оптимальности, снижения рисков и согласованности будет способствовать, на наш взгляд, формирование подсистемы информационно-аналитического обеспечения УСД и раскрытия долговой информации. Это предполагает разработку внутреннего информационно-аналитического обеспечения (например, методики долгового планирования и анализа, новой формы долговой книги), а также системы информирования населения и организаций области, других заинтересованных лиц о состоянии долга и управлении им.

Во второй главе рассматриваются организационно-методические основы совершенствования УСД (на примере Кемеровской области).

Вопросы покрытия дефицита областного бюджета, кассовых разрывов, рефинансирования долга, а следовательно, и вопросы УСД становятся одними из самых актуальных в сфере управления государственными финансами области. Анализ системы УГД выявил особенности, недостатки и подтвердил необходимость совершенствования системы УГД по направлениям, предложенным автором в первой главе.

Информация о деятельности Кемеровской области как заемщика в 2000 - 2002 гг. представлены в табл. 2.

Таблица 2

Привлечение и погашение государственных заимствований

Кемеровской области в 2000 - 2002 гг., млн руб. (в текущих ценах)*

2000 г. 2001 г. 2002 Г.

Показатель Привлечено Пога- Чистое заимствование (погашение) Привлечено Пога- Чистое заимствование (погашение) Привлечено Пога- Чистое заимствование (погашение)

шено Млн руб. В% К ВРП шено Млн руб. В% К ВРП шено Млн руб. В% к ВРП

Бюджетные ссуды 310,0 881,1 (571,1) (0.6) 257,1 684,3 (427,2) (0.3) 880,0 486,3 393,7 0,3

Кредиты коммерческих банков и прочие займы 707,8 705,6 2.2 0,0 326,0 642,5 (316,5) (0.3) 444,6 648,5 (203,9) (0.1)

t

Ценные бумаги - 25,2 (25,2) (0,0) - 71.2 (71,2) (0.1) — — — ■ —

итого 1017,8 1611,9 (594,1) (0,6) 583,1 1398,0 (814,9) (0,7) 1324,6 1134,8 189,8 0,2

* Расчеты выполнены автором на основании писем Главного финансового управления Кемеровской области от 03.12.2002 Г. N8 05-04-04/220 и от 23.04.2003 г. № 05-04-04/57; отчетов об исполнении консолидированного бюджета Кемеровской области на 01.01.2001 г., 01.01.2002 г., 01.01.2003 г. (www.minfin.ru).

Источники и методы привлечения заемных средств Кемеровской области мало диверсифицированы и представлены бюджетными ссудами из федерального бюджета и несвязанными кредитами коммерческих банков области и филиалов инорегионапьных банков, находящихся наее территории. СЦБ, выпущенные в 1997 г. для переоформления задолженности сельхозпроизводителей области по централизованным кредитам 1996 г. перед Минфином РФ в госдолг Кемеровской области, были полностью погашены еще в 2001 г. и далее выпусков СЦБ, несмотря на три попытки, не производилось.

Методы использования заемных средств определяются целями финансирования дефицита регионального бюджета, рефинансирования долга, покрытия кассовых разрывов в течение финансового года. Поскольку оценка эффективности использования заимствований не проводится, не ясна способность области эффективно использовать привлеченные средства и создавать реальную основу своевременного погашения долга.

Источниками погашения заемных средств служат доходы областного бюджета (преимущественно текущие, в том числе ФПФБ путем безакцептного взыскания бюджетных ссуд из сумм федеральных трансфертов) и новые заимствования. Вследствие сложности и неоднородности формирования государственного долга Кемеровской области движение финансовых потоков по обслуживанию госдолга по разным его составляющим (в частности, обязательства прошлых лет перед Минфином РФ) непрозрачно, используются различные методы обслуживания долга (стерилизация, рефинансирование, при ненадлежащем 'обслуживании - пролонгация, реструктуризация, а также аннулирование (долг по программе «Фата»)).

Заемную деятельность Кемеровской области дополняет деятельность в качестве гаранта. Выданные гарантии в структуре долга составили 63,3 % на 01.01.2003 г. (табл. 3). Оставшаяся часть - прямые нерыночные заимствования. Доля полного госдолга в ВРП в течение 2000 - 2001 гг. снижалась, а в ' 2002 г. повысилась до 3 %.

Таблица 3

Структура государственного долга Кемеровской области в 2000 - 2002 гг. (в текущих ценах)*

Показатели -Строки таблицы ' На 01.01.00 г. На 01.01.01 г. На 01.01.02r. На 01.01.0J г.

Кредитные соглашения и договоры, договоры и соглашения о получении бюджетных ссуд и кредитов, соглашения и догово- 1 • : 2 965,8 2 372,8 1 178,8 1 494,3

ры о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств

прошлых лет, млн руб. В % к стр. 6 : <64,5 56,6 42,9 36,7

В том числе кредитные соглаше- 2 -445,1 392,4 156,4. 109,9

ния и договоры с коммерческими банками, млн руб. В % к стр. 6 9,7 9,4 - 5,7 2,7

Окончание табл. 3

Показатели Строки таблицы На 0t.01.00 г. На 01.01.01 г. На 01.01.02 г. На 01.01.03 г.

В том числе задолженность по бюджетным ссудам перед федеральным бюджетом, млн руб. В % к стр. 6 3 727,3 15,8 454,1 10,8 46,2 1,7 502,2 12,4

Государственные займы, осуществляемые в форме выпуска ценных бумаг, млн руб. В % к стр. 6 4 96,4 2,1 71,2 1,7

Договоры о предоставлении государственных гарантий, млн руб. В % к стр. 6 5 1 537,1 33,4 1 748,3 41,7 1570,7 57,1 2 572,0 63,3

Государственный долг субъекта РФ {стр. 1 + стр. 4 + стр. 5), млн руб. В % от ВРП 6 4 599,3 6,7 4 192,3 4,5 2 749,5 2,3 4 066,3 3,0

* Расчеты выполнены автором на основании писем Главного финансового управления Кемеровской области; балансов исполнения бюджета Кемеровской области на 01.01.2001 г., 01.01.2002 г., 01.01.2003 г.; Сводного отчета по результатам проверки использования средств, выделенных из федерального бюджета в 2001 г. и истекшем периоде 2002 г. по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» и сельхозтоваропроизводителям Кемеровской области (Бюл. Счетной палаты. 2002. № 11. С. 72-90).

Анализ нормативно-правового обеспечения механизма УГД Кемеровской области показал, что ни в одном из них не выражена собственная ДП области. Основу ДП Кемеровской области составляют положения БК РФ. Самоограничения, которые устанавливаются в законе области о бюджете на очередной финансовый год (расходы на обслуживание долга в составе бюджетных расходов, объем привлекаемых средств по программе государственных заимствований, предельный размер долга на конец года) являются лишь краткосрочными ориентирами в сфере УСД.

В процессе планирования и прогнозирования СД как неотъемлемой части бюджетного планирования и прогнозирования отсутствует среднесрочное и долгосрочное планирование и прогнозирование. В качестве информационно-аналитического обеспечения процесса годового планирования (разработка бюджета на очередной финансовый год) не применяются такие инструменты как оценка влияния планируемых бюджетных параметров на долговые показатели (кроме расчета показателей регулирования), оценка эффективности использования заемных средств, оценка финансовых рисков, оптимизация долгового портфеля с точки зрения минимизации стоимости обслуживания долга и т.д.

К числу самых злободневных и одновременно мало афишируемых проблем в механизме управления госдолгом Кемеровской области относятся достоверность и доступность долговой информации. Данных о фактическом размере и структуре долга, эффективности использования заимствований в сво-

бодном доступе нет. У Кемеровской области нет официального кредитного рейтинга.

В результате невыполнения принципов УСД механизм УГД Кемеровской области не обеспечивает в полной мере реализацию роли ГД в макроэкономическом регулировании региона (улучшение инвестиционного климата, рост ВРП, снижение опасности техногенных катастроф в связи с запредельной изношенностью фондов и пр.). Такой подход в ситуации структурных изменений в экономике области создает угрозу ее развитию.

Разработка ДП, которая в дальнейшем должна быть закреплена в нормативно-правовых документах субъекта Федерации, является основополагающим направлением совершенствования системы УСД. Кроме того, требуют определенного развития положения политики федерального центра по отношению к УСД в России. ДП позволяет соединить воедино потенциальные возможности управления, заложенные непосредственно в самом объекте управления (СД), с механизмом УСД. ДП субъекта РФ реализуется при разработке среднесрочных и годовых бюджетных планов в части планирования обслуживания долга и привлечения новых заимствований. ДП субъекта РФ может существовать и как целостный документ (например, в форме Концепции УСД), и как совокупность отдельных документов и официальных публичных заявлений представителей органов власти.

Исходя из стратегических целей развития Кемеровской области, одними из ключевых ориентиров стратегии УГД Кемеровской области, по мнению автора, могут быть увеличение объемов чистых заимствований для финансирования инфраструктурных инвестиций-и увеличение сроков заимствований; оптимизация структуры долга (последовательное замещение кредитов облигационными займами, в том числе размещаемыми среди населения и предприятий области; сокращение объема долговых обязательств прошлых лет перед Минфином РФ). Кроме того, стратегия УСД должна базироваться на согласовании динамики долга с темпами экономического роста и затратами на его обслуживание.

Целесообразно включать в долговую политику собственные относительные ограничения на объем долга, на расходы по его обслуживанию, на размер дефицита бюджета, направления использования заемных средств и т.д. Автором даются рекомендации по установлению подобных ограничений.

Для эффективной реализации указанных выше предложений целесообразным представляется утверждение комплексной программы реформирования бюджетной системы Кемеровской области, в которой отдельное.внимание было бы .уделено вопросам ДП. В дальнейшем положения ДП должны быть закреплены в рдном нормативно-правовом документе (это может бытьобла-стной закон «О государственном долге Кемеровской области» или «Об управлении государственным долгом Кемеровской области»).

Работа по формированию подсистемы информационно-аналитического обеспечения УСД и раскрытия долговой информации предполагает разработ-

ку внутреннего информационно-аналитического обеспечения (например, методики долгового планирования и анализа, новой формы долговой книги), а также системы информирования населения и организаций области, других заинтересованных лиц о состоянии долга и управлении им.

Автором предлагается модифицированный подход к построению перспективного финансового плана, а также годового бюджетного плана субъекта РФ, который бы лучше учитывал потребности планирования и прогнозирования СД5 . В первую очередь предлагается сгруппировать определенным образом статьи бюджета:

• операционный баланс (операционная прибыль) - разница между текущими доходами и текущими непроцентными расходами;

• текущий баланс - разница между операционным балансом и расходами на обслуживание долга;

• капитальный баланс - разница между капитальными доходами и капитальными расходами;

• послекапитальный баланс- сумма текущего и капитального балансов;

• баланс после погашения долга и выдачи бюджетных кредитов и ссуд;

• баланс после привлечения заемных средств.

Такая фуппировка отвечает международным требованиям к составлению отчета о движении денежных средств, который включает разделы по основной, инвестиционной и финансовой деятельности.

Операционный баланс (операционная прибыль) характеризует предоставление минимального уровня бюджетной обеспеченности для финансирования социально значимых расходов. Текущий баланс указывает на сбалансированность текущего бюджета и способность исполнять обязательства по погашению долга в ситуации, когда возможности рефинансирования долга ограничены или отсутствуют. Данные показатели должны быть положительными. Баланс после погашения долга и выдачи бюджетных кредитов и ссуд указывает на потребность в заемных источниках, его объем не должен превышать 100% капитальных расходов (50% в Санкт-Петербурге). Баланс после привлечения заемных средств показывает размер дополнительного источника финансирования дефицита - остатки на бюджетных счетах.

Далее проводится анализ показателей плана на оптимальность закладываемых в них основных параметров долга (объем долга, стоимость его обслуживания и временная структура). Анализ можно проводить по системе индикаторов, предложенной автором (табл. 4).

5 На основании аналитических материалов международного рейтингового агентства «ЗОпйагй&Рооге» по оценке кредитоспособности субфедеральных и муниципальных заемщиков, Комитета финансов Санкт-Петербурга, а также Концепции управления государственным долгом Москвы и использования заемных средств в городском бюджете, утвержденной Постановлением Правительства Москвы от 06.05.2003 г. № 318-ПП.

Таблица 4

Долговые индикаторы субъекта РФ

Показатели Максимальное значение

Отношение дефицита бюджета к доходам без ФПФБ 15 % (БК РФ)

Отношение чистых заимствований к общим доходам 5 -10 % (Болгария)

Отношение расходов на обслуживание долга к расходам 15% (БК РФ)

Отношение текущего долга (выплат по долгу) к общим доходам 10 % (рейтинговые агентства), 15 % (Польша, Чехия)

Отношение условного долга к доходам без ФПФБ 20 % (Санкт-Петербург)

Отношение полного долга к ВРП Показатель не должен увеличиваться по сравнению с предыдущим годом; максимальное значение для долга консолидированного бюджета страны - 60 % (Маастрихские стандарты)

Отношение полного долга к доходам без ФПФБ 100 % (БК РФ), 50 % (Санкт-Петербург, Московская область)

Отношение полного долга к общим доходам 30 - 40 % (рейтинговые агентства), 60 % (Польша)

Отношение условного долга к доходам без ФПФБ 20 % (Санкт-Петербург)

Каждая из статей бюджетного плана может быть изменена по отдельности или в комбинации с другими, что позволит проводить анализ чувствительности долговых показателей в условиях различных сценариев. Итоги такого-анализа станут основанием для определения объемов привлечения заимство-. ваний и погашения долга, расходов по его обслуживанию, которые могут осуществляться в данный период времени.

В целях формирования качественного информационно-аналитического обеспечения УСД автором предлагается модернизированная форма долговой книги - аналитический регистр, который содержит полную информацию о параметрах долга. Для различных разделов долговой книги, где учитываются -формы долговых обязательств, предлагаются таблицы с набором граф. Также предложен порядок взаимодействия финансовых органов субъектов "РФ с •финорганами муниципальных образований и гарантополучателями по вопросам передачи информации для регистрации ее в долговой книге субъекта РФ.

Для формирования системы информирования населения и организаций области, других заинтересованных лиц об УСД должна быть разработана программа по комплексному информированию а результатах бюджетно-финансовой деятельности региональных властей, которая включала бы такие меро->приятия как получение официального кредитного рейтинга; разъяснение всех

событий, связанных с финансовой деятельностью; публикация информационных меморандумов при размещении новых выпусков СЦБ и пр.; регулярная публикация сведений из долговой книги субъекта РФ обеспечение доступа стандартной финансовой отчетности для всех категорий пользователей.

В третьей главе рассматриваются практические аспекты реализации инструментария совершенствования УСД.

В частности, дается оценка бюджетных планов Кемеровской области на оптимальность закладываемых в них долговых показателей по предложенной методике анализа и планирования и иллюстрируются подходы к оптимизации бюджетного плана на 2004 г. при управлении бюджетным дефицитом. Анализ бюджетных планов Кемеровской области на 2001 - 2004 гг. показал, что при планировании бюджета не выполняются принципы, позволяющие сохранить размер долга на оптимальном (с точки зрения возможностей регионального бюджета по его обслуживанию) уровне.

Одним из основных направлений совершенствования бюджетного планирования в целях оптимизации долговых показателей является переход к профициту текущего баланса, что требует разработки мер по управлению бюджетным дефицитом. Сценарные расчеты, приведенные в третьей главе диссертации, показывают высокую чувствительность долговых показателей к измененным параметрам бюджетных планов. При управлении бюджетным дефицитом улучшаются не только долговые показатели, но качество бюджетного дефицита, который образуется в результате капитальных расходов. Осуществление государственных инвестиций, обладающих определенной бюджетной, общественной, отраслевой, региональной эффективностью, позволяет в итоге увеличить доходную базу бюджета или уменьшить бюджетные расходы.

В рамках реализации положений долговой политики Кемеровской области (переход к рыночным методам заимствований в целях макроэкономического регулирования (становление регионального сегмента рынка ценных бумаг) и снижения расходов на обслуживание долга (при привлечении значительных объемов заемных средств)) предложены практические рекомендации по выпуску и размещению рыночного субфедерального займа и проведению его рекламной кампании.

Подготовка к выпуску и размещению облигационного займа начинается с разработки таких параметров займа как объем привлечения, срок, целевые рынки и группы инвесторов, наличие дополнительных прав и гарантий, способ определения дохода, стоимость привлечения, способ и место размещения и т.д.

Для эффективной реализации проекта по выпуску и размещению рыночного облигационного займа субъекта РФ необходимо проведение рекламной кампании, особенно на стадии первичного размещения. Реклама должна убеждать потенциального инвестора в привлекательности не только займа как финансового инструмента, но и региона в целом, а также в эффективности конкретных проектов, подлежащих реализации в рамках займа.

Совершенствование системы УГД Кемеровской области может усложниться из-за неэффективной организационной структуры управления, поэтому предлагаются первоочередные меры по развитию организационной структуры УСД. Это предполагает присвоение статуса официального реципиента Главному финансовому управлению Кемеровской области (ГФУ КО), поскольку ГФУ КО является техническим заемщиком, а в качестве официального реципиента выступает Администрация Кемеровской области (АКО). При оперативном регулировании структуры и размера СД (что предполагается целями ДП субъекта РФ) решение этих вопросов может замедляться, так как ГФУ КО не является структурным подразделением администрации.

Определенное внимание следует уделить вопросам построения системы «реципиент - генеральный агент». В результате отсутствия у Кемеровской области агента (генерального агента) в одном ведомстве (ГФУ КО) сосредотачиваются многие функции управления долгом (планирование, оперативное управление и внутренний контроль) и бюджетно-распределительные функции, связанные с аккумулированием и распределением централизованных ресурсов. Соединение в одном финансовом центре разных по механизмам и инструментам финансовых потоков при одновременном сочетании в одном ведомстве исполнительных и контрольных функций содержит опасность серьезных -нарушений в этой сфере.

С учетом плюсов и минусов того или иного способа построения системы «реципиент - агент» предлагается оставить функции технического реципиента ГФУ КО, а функции генерального агента передать по конкурсу одному из банков, имеющих лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг и развитую филиальную сеть на территории Кемеровской области (желательно и в других регионах России). В функции генерального агента должна входить -организация первичного и вторичного рынков ценных бумаг области. Помимо функций, определенных генеральным агентским соглашением, генеральный агент на основании дополнительного соглашения может вести базу данных итогов торгов облигаций области, на регулярной основе организовывать информационно-аналитическое обеспечение функционирования займа и смежных секторов финансового рынков. Таким образом, УГД области, подготовка эмиссий и реализация единой долговой стратегии должны осуществляться в тесном сотрудничестве специалистов ГФУ КО и генерального агента.

Основные положения диссертации опубликованы в работах:

1. Российская налоговая реформа в свете зарубежного опыта // Интеграция экономики в систему мирохозяйственных связей: Труды V Международной научно-практической конференции.-£Пб: Нестор, 2000. СИ90 -191.-0,2 п.л.

2. Задачи управления государственным долгом России на современном этапе // Финансовые проблемы.РФ и пути их решения: теория и практика: Труды II Международной научно-практической конференции. СПб: Нестор, 2001. С.31-32.-0,2п.л.

3. Создание системы управления государственным долгом России // XXXIX конференция студентов и молодых ученых Кемеровского государственного университета: Труды конференции. Кемерово: Кузбассвузиздат, 2002. С. 236 - 238. - 0,3 п.л.

4. Управление государственным долгом как полный управленческий процесс // Экономика, экология и общество России в XXI столетии: Труды 4-й Международной научно-практической конференции. СПб: Нестор, 2002. Т. 1. С. 334 - 337. - 0,4 п.л.

5. Повышение финансовой самостоятельности регионов РФ путем выпуска региональных займов // Вестник Кемеровского государственного университета. Серия: Экономика. (Журнал теоретических и прикладных исследований). 2002. № 1 (9). С. 285 - 290. - 0,4 п.л.

6. Правовое обеспечение управления государственными заимствованиями и долгом субъектов РФ // Опыт и проблемы социально-экономических преобразований в условиях трансформации общества: Труды Международной научно-практической конференции. Пенза, 2003. С. 63 - 65. - 0,3 п.л.

7. Система управления государственными заимствованиями и долгом субъектов РФ // Опыт и проблемы социально-экономических преобразований в условиях трансформации общества: Труды Международной научно-практической конференции.. Пенза, 2003. С. 65 - 67. - 0,3 п.л.

8. Ретроспективный анализ и современные основы управления субфедеральным и муниципальным долгом в России // Сибирская финансовая школа. 2003. №4. С. 83-91 . -1,1 п.л.

9. Теория и практика управления субфедеральным и муниципальным долгом: Монография. Новосибирск: СИФБД, 2004. (в соавт. с В.И. Бувальцевой, Н.В. Фадейкиной, авт. 6,1 п.л.).

Научное издание Герман Надежда Викторовна

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Управление субфедеральным долгом (на примере Кемеровской области)

Лицензия на издательскую деятельность № 00377 от 09.11.1999 г.

Подписано в печать 20.03.2004 г. Формат 60x84/16. Бумага писчая.

Усл. печ. л. 1,4. Уч.-изд. л. 1,1. Тираж 100 экз. Заказ 13/2004.

Отпечатано в редакционнр-издательском отделе Сибирского института финансов и банковского дела

630051, Новосибирск, ул. Ползунова, 7. Для корреспонденции: 630051, Новосибирск, а/я 134; E-mail: as_sifbd@sibmail.ru, md_sifbd@sibmail.ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Герман, Надежда Викторовна

Введение.

Глава 1. Теоретические основы и объективные предпосылки совершенствования управления субфедеральным долгом.

1.1. Сущность управления государственным долгом и система управления долгом на субфедеральном уровне.

1.2. Ретроспективный анализ управления субфедеральным долгом в России.

1.3. Зарубежный опыт управления субсуверенным долгом.

1.4. Обоснование необходимости совершенствования системы управления субфедеральным долгом.

Глава 2. Организационно-методические основы совершенствования управления субфедеральным долгом (на примере Кемеровской области).

2.1. Анализ системы управления государственным долгом Кемеровской области.

2.2. Разработка долговой политики субъекта Федерации и инструментов ее реализации.

2.3. Формирование подсистемы информационно-аналитического обеспечения механизма управления субфедеральным долгом и раскрытия долговой информации.

Глава 3. Практические аспекты реализации инструментария совершенствования управления субфедеральным долгом (на примере Кемеровской области).

3.1. Подходы к оптимизации долговых параметров субъекта Федерации при управлении бюджетным дефицитом.

3.2. Рекомендации по выпуску и размещению рыночных субфедеральных займов.

3.3. Мероприятия по развитию организационной структуры управления субфедеральным долгом.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Управление субфедеральным долгом"

Актуальность темы исследования. Переломные моменты политического, социального и экономического развития России и образующих ее регионов порождают широкий спектр принципиально новых проблем. Образующаяся в значительной мере в результате последних реформ в налоговой и бюджетной сфере нехватка государственных финансовых ресурсов во многих регионах не позволяет решать в полной мере поставленные перед органами власти субъектов РФ задачи и не обеспечивает выход регионов на траекторию устойчивого социально-экономического развития. Вот почему так важно рассмотреть на субфедеральном уровне государственные заимствования (ГЗ), которые являются одним из дополнительных источников государственных финансовых ресурсов и их следствия - долга. Пренебрежение управлением субфедеральным долгом (УСД) способно привести к непомерной долговой нагрузке регионов, усугубить состояние региональных финансов, затормозить экономический рост территорий.

Несмотря на значительное число публикаций по государственным заимствованиям и государственному долгу (ГД) в целом, изучение субфедерального долга (ОД) и многих его аспектов (в частности, управления) по-прежнему остается актуальным. В рамках теоретико-методологических основ УСД сегодня отсутствует целостное представление о системе УСД. Не разработаны также организационно-методические основы совершенствования системы УСД и не сформирован инструментарий по их применению в конкретных регионах.

Необходимость создания эффективной системы управления государственным долгом (УГД) Кемеровской области объясняется тем, что деформированная структура экономики, высокий удельный вес базовых отраслей промышленности требуют структурной перестройки экономики региона, что, в свою очередь, выражается в большей (по сравнению с некоторыми другими регионами) потребности в финансовых ресурсах и, как результат, отзывается обострением положения дел в сфере региональных финансов.

Этим обусловлены выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность и значимость.

Степень разработанности проблемы. Общим принципам ГЗ посвящали свои исследования такие зарубежные классики научной экономической мысли как Дж. Кейнс, Дж. Милль, А. Пигу, Д. Рикардо, А. Смит, Д. Юм и др. В истории российской экономической мысли проблема ГД разрабатывалась в работах Н. Тургенева, М. Орлова, М. Боголепова, А. Гурьева, П. Мигулева.

Заметный вклад в разработку современных теоретических и практических проблем УГД (в том числе УСД) внесли российские исследователи В.Т. Баринов, О.В. Врублевская, Д.Л. Головачев, А.Г. Грязнова, А.Ю. Данилов, Л.А. Дробозина, И.В. Костиков, Б.М. Сабанти, Н.Т.Стрельцова, В.М.Родионова, М.В. Романовский, Н.В. Фадейкина, О.Д. Хайхадаева и др. Этой теме уделяли внимание и современные западные ученые: Р. Барро, С. Брю, Э.Долан, Е. Домар, К. Макконнелл, В. Ролей, П. Самюэльсон, X. Циммерман и др.

Цель и задачи исследования. Главная цель диссертационной работы -комплексное изучение процесса УСД и разработка организационно-методических основ его совершенствования.

Для достижения данной цели решались следующие задачи:

- исследование сущности ГД, в том числе рассмотрение ГД как инструмента макроэкономической политики государства;

- исследование понятия УГД и определение структуры системы управления долгом на субфедеральном уровне;

-изучение истории УСД:в России и выявление современных основ функционирования его механизма;

- исследование зарубежного опыта управления субнациональным долгом;

- анализ функционирования системы УГД Кемеровской области;

- определение содержания долговой политики субъекта Федерации;

-изучение теории и практики анализа, планирования субфедеральных заимствований (СЗ) и прогнозирования СД, принципов раскрытия информации о финансовой деятельности субъекта Федерации; оценка бюджетных планов Кемеровской области на оптимальность закладываемых в них долговых показателей и анализ чувствительности долговых показателей области по разработанной методике долгового анализа и планирования;

- разработка практических рекомендаций по выпуску и размещению рыночных субфедеральных займов;

-рассмотрение подходов к построению организационной структуры УСД в целях реализации инструментария совершенствования УСД;

Работа выполнена в соответствии с п. 2.8 «Государственный долг и государственный кредит: проблемы управления внутренними и внешними долгами государства; критерии эффективности государственного кредитования и заимствования» паспорта специальности 08.00.10 — «Финансы, денежное обращение и кредит».

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является ГД Кемеровской области. Предметом исследования выступает система УСД.

Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретической и методологической базой исследования явились фундаментальные труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в области ГД (в том числе СД); финансовых отношений, связанных с функционированием системы управления долгом.

В основе исследования лежит диалектический метод, предопределяющий изучение объективных экономических законов, закономерностей, явлений и процессов в их постоянном развитии и взаимосвязи. В процессе работы использовались такие методы научного познания как индукция, дедукция, анализ и синтез, систематизация и идентификация: Кроме того, при обработке числовой информации применялись традиционные методы экономического анализа, в том числе методы сравнения, группировки, коэффициентов. При разработке вариантов бюджетных планов субъекта Федерации с целью оптимизации закладываемых в них долговых показателей использовался аппарат имитационного моделирования.

Информационная база исследования. В ходе диссертационного исследования использовались статистические и фактические данные, характеризующие состояние регионального бюджета, СД, объемы СЗ (в том числе на рынке субфедеральных и муниципальных ценных бумаг (СМЦБ)) Кемеровской области и в целом по России (материалы Главного финансового управления Кемеровской области, Администрации Кемеровской области, Минфина РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Центрального банка РФ, Счетной палаты РФ и др.). Кроме того, применялись нормативно-правовые акты, регулирующие УСД и бюджетный процесс на субфедеральном уровне, функционирование рынка ценных бумаг и пр.

Научная новизна. Проведенное исследование содержит в себе следующие наиболее значимые признаки научной новизны: на основе исследования сущности ГД уточнено понятие УГД, которое трактуется как одно из направлений управления государственными финансами, связанное с деятельностью государства в качестве заемщика и гаранта и направленное на максимизацию роли ГД в макроэкономическом регулировании и минимизацию косвенных эффектов ГД (определение в широком смысле); а также как деятельность государства, связанная с осуществлением ГЗ, использованием заемных средств и обслуживанием ГД (определение в узком смысле);

- разработана система управления долгом на субфедеральном уровне в единстве управляемой (СД) и управляющей (институциональная структура УСД) подсистем, инструментом воздействия которой для достижения конечных целей (целей УСД) служит долговая политика (ДП) субъекта Федерации (автором сформулировано определение ДП как совокупности целей УСД; методологических принципов построения механизма УСД, формируемых с учетом стратегии социально-экономического развития региона, состояния субфедеральных финансов и макроэкономической конъюнктуры), реализуемая, в свою очередь, через механизм УСД (совокупность методов, рычагов, ресурсного, нормативно-правового, организационно-технологического и методического, информационно-аналитического обеспечения УСД);

-на основе исследования стратегии социально-экономического развития Кемеровской области, финансовой политики региона, состояния субфедеральных финансов и макроэкономической конъюнктуры, а также Кодекса лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами определены основные положения ДП Кемеровской области и инструменты ее реализации для достижения приоритетов социально-экономического развития региона;

-разработаны основы формирования информационно-аналитического обеспечения механизма УГД Кемеровской области, в том числе предложены методика долгового анализа и планирования, модифицированная форма долговой книги субъекта Федерации, а также комплекс мер по раскрытию долговой информации субъекта Федерации;

-даны практические рекомендации по выпуску и размещению рыночных субфедеральных займов и предложены первоочередные меры по совершенствованию организационной структуры УСД в целях реализации инструментария совершенствования УС Д.

В диссертационной работе содержатся также и другие менее значимые научные результаты, полученные в ходе исследования и отражающие личный вклад диссертанта в исследование проблемы.

Теоретическая значимость. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке теоретических основ формирования и совершенствования системы УСД в условиях рыночной экономики, бюджетной и налоговой реформ.

Практическая значимость. Практическая значимость выполненного исследования заключается в разработке предложений и рекомендаций по совершенствованию системы УСД для исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов РФ, Российской Федерации, агентов реципиентов (эмитентов) СЗ. Анализ системы УГД и оценка бюджетных планов Кемеровской области на оптимальность долговых показателей могут использоваться рейтинговыми агентствами, прочими аналитическими компаниями при подготовке различного рода рейтингов субфедеральных заемщиков.

Основные результаты диссертационного исследования:

- уточнение сущности УГД;

- разработка системы УСД;

- определение основных положений ДП субъекта Федерации;

-предложение методики долгового планирования и анализа, проекта долговой книги субъекта Федерации;

-разработка практических рекомендаций по выпуску и размещению субфедеральных рыночных займов;

- определение мер по развитию организационной структуры УСД.

Апробация работы. Основные результаты исследования докладывались и обсуждались на кафедре финансов и кредита Сибирского института финансов и банковского дела, на кафедре финансов и кредита Кемеровского государственного университета, на 19-й конференции студентов и молодых ученых Кемеровского государственного университета и других конференциях. Результаты исследования внедрены в учебный процесс Кемеровского государственного университета и Сибирского института финансов и банковского дела по дисциплине «Бюджетная система Российской Федерации» и «Финансы», а также в практику УСД Главного финансового управления Кемеровской области.

Публикации. По теме исследования опубликовано 9 печатных работ общим объемом 9,3 пл.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка (162 наименования) и девяти приложений. Основное содержание работы изложено на 173 страницах.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Герман, Надежда Викторовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное нами исследование позволяет сделать ряд выводов.

1. В широком смысле управление государственным долгом является одним из направлений управления государственными финансами, связанным: с его деятельностью в качестве заемщика и гаранта и направленным на максимизацию роли государственного долга в макроэкономическом регулировании и минимизацию косвенных эффектов государственного долга. В узком смысле управление государственным долгом - это деятельность государства, связанная с осуществлением государственных заимствований, использованием заемных средств и обслуживанием государственного долга. Составной частью этой деятельности является также и регулирование основных параметров государственного долга (размера, структуры (временной, по формам долга и пр.) и стоимости обслуживания).

Система управления субфедеральным долгом представляет собой единство управляемой (объект) и управляющей (субъекты) подсистем. Инструментом воздействия субъекта (институциональной системы управления субфедеральным долгом) на объект (субфедеральный долг) для достижения конечных целей (целей управления субфедеральным долгом) является долговая политика (или политика управления субфедеральным долгом), которая реализуется, в свою очередь, через механизм управления субфедеральным долгом (совокупность принципов, методов, средств управления субфедеральным долгом).

В; основу механизма управления субфедеральным долгом положены принципы безусловности, единства учета, единства долговой политики, согласованности, снижения рисков, оптимальности, прозрачности, целевого использования. Методы управления субфедеральным долгом включают в себя как традиционные методы управления финансами (планирование и прогнозирование, регулирование, учет, анализ, контроль), так и специфические методы управления субфедеральным долгом (методы формирования долга, использования заемных средств, активного управления долгом и обслуживания долга). Рычагами управления субфедеральным долгом, через которые осуществляется воздействие на такие макроэкономические показатели как потребление, ВРП, уровень занятости, сбережения, инвестиции, являются цена заимствований, структура и размер долга, налогообложение субфедеральных ценных бумаг, направления использования заемных средств, кредитные рейтинги субъекта Федерации. Ресурсное обеспечение механизма управления: субфедеральным долгом (источники формирования и обслуживания долга) характеризуется ограниченностью по сравнению с ресурсным обеспечением управления суверенным долгом. Нормативно-правовая подсистема механизма управления субфедеральным долгом обеспечивает правовое (юридическое) регулирование процесса управления долгом. Методико-технологическое обеспечение представлено конкретными технологиями привлечения и использования заемных средств, активного управления долгом, обслуживания долга, а также методическими рекомендациями в сфере планирования, анализа, учета, контроля долга и пр. Информационно-аналитическое обеспечение механизма управления субфедеральным долгом представляет собой набор документов, данных, необходимых для анализа, планирования, оперативного управления и контроля в сфере управления субфедеральным долгом, а также набор информации, раскрываемой субъектом РФ широкому пользователю.

2. Заимствования нецентральных органов власти (городских, земских) известны в российской истории достаточно давно (первый заем был осуществлен г. Таллинном в 1871 г.), но основы современной системы управления субфедеральным долгом в России закладываются только в 1992 г. - с момента формирования современной российской бюджетной системы. Система управления субфедеральным долгом в России эволюционирует параллельно с реформированием российской системы управления общественными финансами на субфедеральном уровне.

В истории управления субфедеральным долгом современной России можно выделить четыре этапа. Первый, начальный этап (1992- 1996 гг.) харастеризуется становлением рынка субфедеральных заимствований. На втором этапе (1996- 1998 гг.) отмечается бурный рост субфедерального долга, развитие внутреннего рынка субфедеральных облигаций, выход некоторых субъектов РФ на внешний рынок заимствований. Третий этап (1998 — 2001 гг.) характеризуется стагнацией, многочисленными дефолтами региональных и местных органов власти и падением рынка субфедеральных и муниципальных ценных бумаг. Год 2002-й можно охарактеризовать как начало четвертого этапа в истории управления субфедеральным долгом, когда опять произошел рост субфедеральных заимствований, в том числе выпусков субфедеральных ценных бумаг.

3: Анализ зарубежного опыта управления субсуверенным долгом позволяет сделать ряд выводов. Структура субсуверенного долга характеризуется большой долей банковских кредитов. Во многих развитых странах, даже в тех, где выход субнациональных органов власти на внешний рынок разрешен законодательно, доля внешнего долга мала или отсутствует. В "структуре долга по срокам наибольший удельный вес занимает долгосрочный долг. Во многих развитых странах своевременное и точное обслуживание долга является обязательным. Для субнациональных органов характерна высокая информационная прозрачность. Широко распространена система обязательных к публикации показателей, характеризующих деятельность субнациональных органов власти, в том числе заемную. В большинстве стран с федеративным устройством правовое регулирование субфедерального долга основано на использовании самоограничений и установлении правил заимствования путем взаимодействия органов власти разных уровней. В странах с нефедеративной (унитарной) формой государственного устройства используются в основном законодательное и прямое административное регулирование национальным органом власти субсуверенного долга.

4. В связи с повышением роли субфедерального долга в системе государственных финансов субъектов РФ вопросы управления субфедеральным долгом становятся одними из самых актуальных. Несмотря на сформировавшиеся к настоящему времени достаточно устойчивые нормативно-правовые основы управления субфедеральным долгом, механизм управления субфедеральным долгом во многих регионах не обеспечивает выполнение основных принципов управления субфедеральным долгом, таких как снижение рисков, целевое использование, единство долговой политики, безусловность, согласованность, оптимальность, единство учета и прозрачность. Кроме того, в системах управления субфедеральным долгом многих регионов отсутствует собственная долговая политика. Этим обусловлена необходимость совершенствования системы управления субфедеральным долгом.

В первую очередь основой повышения эффективности системы управления субфедеральным долгом является разработка собственной долговой политики субъекта Федерации (в более строгих рамках, чем прописано в Бюджетном кодексе РФ) и инструментов ее реализации, а также формирование подсистемы информационно-аналитического обеспечения управления субфедеральным долгом и раскрытия долговой информации.

5. Вопросы покрытия дефицита областного бюджета, а следовательно, и вопросы управления субфедеральным долгом становятся одними из острейших в сфере управления государственными финансами Кемеровской области. Анализ системы управления государственным долгом Кемеровской области выявил особенности, недостатки и подтвердил необходимость совершенствования системы управления субфедеральным долгом по предложенным автором направлениям. Система управления государственным долгом Кемеровской области не обеспечивает в полной мере реализации целей управления субфедеральным долгом - максимизации роли субфедерального долга в макроэкономическом регулировании и минимизации косвенных эффектов субфедерального долга. Такой подход в ситуации структурных изменений в экономике Кемеровской области создает угрозу ее развитию.

6. Под долговой политикой субъекта РФ понимается совокупность целей, принципов управления долгом, ограничений долговых показателей, используемых при разработке среднесрочных и годовых бюджетных планов в части планирования обслуживания долга и привлечения новых заимствований. В соответствии со стратегическими целями развития Кемеровской области одними из ключевых ориентиров стратегии управления государственным долгом Кемеровской области могут быть увеличение объемов чистых заимствований для финансирования инфраструктурных инвестиций и увеличение сроков заимствований; оптимизация структуры долга (последовательное замещение кредитов облигационными займами, в том числе размещаемыми среди населения и организаций области; сокращение объема долговых обязательств прошлых лет перед Минфином РФ). Целесообразно включать в долговую политику собственные ограничения (в том числе относительные) на объем долга, на расходы по его обслуживанию, на размер дефицита бюджета, направления использования заемных средств и т.д.

7. Работа по формированию подсистемы информационно-аналитического обеспечения управления субфедеральным долгом и раскрытия долговой информации предполагает разработку внутреннего информационно-аналитического обеспечения (методики долгового планирования и анализа, новой формы долговой книги), а также системы информирования населения и организаций области, других заинтересованных лиц о состоянии долга и управлении им.

Автором предлагается модифицированный подход к построению перспективного финансового плана, а также годового бюджетного плана субъекта РФ, который лучше учитывает потребности планирования заимствований и прогнозирования долга. Предлагаемый подход предусматривает анализ показателей плана на оптимальность закладываемых в нем основных параметров долга (объем долга, стоимость обслуживания долга и его временная структура). Анализ можно проводить по системе показателей; предложенной автором. Также предлагается;проект долговой книги субъекта Федерации,, более полно учитывающий; потребности анализа и требования к информативности.

Для формирования системы информирования населения и организаций области, других заинтересованных лиц об управления субфедеральным долгом должна быть разработана программа по комплексному информированию о результатах бюджетно-финансовой деятельности региональных властей, которая включала бы такие мероприятия как получение официального кредитного рейтинга; разъяснение всех событий, связанных с финансовой деятельностью; публикация информационных меморандумов при размещении новых выпусков субфедеральных ценных бумаг; регулярная публикация сведений из долговой книги субъекта РФ; а также обеспечение доступа стандартной финансовой отчетности для всех категорий пользователей.

8. Анализ бюджетных планов Кемеровской области на 2001 - 2004 гг. показал, что при планировании бюджета не выполняются принципы, позволяющие сохранить размер долга на оптимальном (с точки зрения возможностей регионального бюджета по его обслуживанию) уровне.

Одним из основных направлений совершенствования бюджетного планирования в целях оптимизации долговых показателей является переход к профициту текущего баланса, что предполагает выработку мер по управлению бюджетным дефицитом. Сценарные расчеты показывают высокую чувствительность долговых показателей от измененных параметров бюджетных планов. При управлении бюджетным дефицитом улучшаются не только долговые показатели, но качество бюджетного дефицита, который образуется в результате капитальных расходов.

9. В рамках реализации положений долговой политики Кемеровской области (переход к рыночным методам заимствований) предложены рекомендации по подготовке проекта по выпуску и размещению рыночного субфедерального займа, а также проведению рекламной кампании займа.

Подготовка к выпуску и размещению облигационного займа начинается с разработки таких параметров займа как объем привлечения, срок, целевые рынки и группы инвесторов, наличие дополнительных прав и гарантий, способ определения дохода, стоимость привлечения, способ и место размещения и т.д.

Для эффективной реализации проекта по выпуску и размещению рыночного облигационного займа субъекта РФ необходимо проведение рекламной кампании, особенно на стадии первичного размещения. Реклама должна убеждать потенциального инвестора в привлекательности не только займа как финансового инструмента, но и региона в целом, а также в эффективности конкретных проектов, подлежащих реализации в рамках займа.

10. В целях реализации инструментария совершенствования управления государственным долгом Кемеровской области развитие организационной структуры управления субфедеральным долгом предполагает присвоение статуса официального реципиента Главному финансовому управлению Кемеровской области, модернизацию отдела государственного долга Главного финансового управления Кемеровской области и повышение квалификации его сотрудников, разработку системы «реципиент — агент». Развитию институциональной системы управления субфедеральным долгом в рамках всей страны будет способствовать также создание ряда регулирующих органов, обеспечивающих стабильную работу российского рынка субфедеральных и муниципальных ценных бумаг.