Модернизация системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Модернизация системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне"

003165704

На правах рукописи

ПРЕОБРАЖЕНСКИЙ ДМИТРИЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ

МОДЕРНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА СУБФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ (НА ПРИМЕРЕ ТУЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ)

Специальность 08 00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит» АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

2 О ММ* »

Тула 2008

Работа выполнена в ГОУ ВПО «Тульский государственный университет»

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор Сычева Ирина Викторовна

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор Белоцерковский Владимир Иванович

кандидат экономических наук, доцент Фирюлин Анатолий Петрович

Ведущая организация Алтайская академия экономики и права

Защита состоится «9» апреля 2008 года в 14 час 00 мин на заседании диссертационного совета Д 212 271 13 при ГОУ ВПО «Тульский государственный университет» (300008, г Тула, ул Фридриха Энгельса, д 155, уч корпус 5, ауд 302)

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Тульский государственный университет»

Автореферат разослан «6» марта 2008 г

диссертационного совета

Ученый секретарь

Романова Л Е

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы. В процессе осуществления экономических и социальных реформ в Российской Федерации к началу XXI в сформировалась сложная система взаимоотношений между бюджетами разных уровней, неспособная обеспечить соответствие между доходами и расходами каждого уровня и быть одинаково справедливой для всех субъектов Российской Федерации, а внутри самих субъектов -для всех входящих в их состав муниципальных образований

Особенно остро это несоответствие проявляется на субфедеральном уровне между субъектом федерации и расположенными на его территории муниципальными образованиями

Реализация Федерального закона от 06 10 2003 г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесение изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, а также проведение в стране административной реформы значительно усовершенствовали основные принципы организации межбюджетных отношений Однако причины появления дефицита при формировании местных бюджетов остались, поскольку в процессе проводимого реформирования частично сохранились принципы затратного бюджетирования расходов и при расширении расходных полномочий органов местного самоуправления (табл 1) доходные источники местного бюджета практически не увеличились Фактически отсутствуют рычаги стимулирования органов местного самоуправления к росту налоговой базы, повышению качества и объема предоставляемых населению бюджетных услуг

Таблица 1

Количество вопросов местного значения различных типов муниципальных образований

в 2003-2007 гг1

6 10 2003 с 01 01 2005 с 01 01 2006 с 01 01 2007 с 01 01 2008

Вопросы местного значения поселений 22 27 32 34 40

Вопросы местного значения муниципальных районов 20 24 30 33 36

Вопросы местного значения городских округов 27 32 37 40 45

Сложившееся положение приводит к постоянному дисбалансу доходных полномочий и расходных обязательств местных бюджетов, который в сочетании с индивидуалистическим принципом построения взаимоотношений между субъектом Российской Федерации и его муниципальными образованиями способствует постепенной утрате органами местного самоуправления независимости в принятии финансовых решений по вопросам местного значения В свою очередь, несовершенство организации межбюджетных отношений в России, по мнению многих экспертов в

1 Составлено по федеральным законам, вносившим изменения в ст 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ,

3

области фискального федерализма, является одной из главных причин отставания темпов ее экономического развития от других стран с переходной экономикой

Исследованию вопросов межбюджетных отношений, складывавшихся в России в Х1Х-ХХ1 в, посвящены работы таких видных российских экономистов, как О И Бетина, М И Боголепова, Н Н Васильчикова, Б Б Веселовского, М М Вышегородцева, С А Котляревского, И М Кулишера, М А Курчинского, А Лаврова, В А Лебедева, И X Озерова, В Г Панскова, Г Б Поляка, Б Г Преображенского, В Н Твердохлебова, М А Сиринова, В Б Христенко, Н М Цытовича, Н А Ширкевич, М И Яндиева и других Однако проведённые исследования современного состояния организации межбюджетных отношений на субфедеральном уровне показали, что нерешенными на сегодняшний день остаются следующие вопросы

- неоднозначное разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы,

- сохранение традиционно сложившейся практики перераспределения большей части доходов в региональный бюджет в ущерб местным бюджетам,

- отсутствие в нормативных правовых актах определения понятия «бюджетная услуга» и системы оценки потребностей и предпочтений получателей бюджетных услуг, препятствующее переходу к прогрессивному бюджетированию, ориентированному на результат, и способствующее низкой эффективности системы контроля качества предоставления муниципальным образованием бюджетных услуг,

- отсутствие основанных на анализе и результатах оценки потребностей населения в бюджетных услугах инструментов отбора для финансирования из бюджета субъекта Российской Федерации социальных инвестиционных проектов

Необходимость методического решения этих вопросов определила цель настоящего исследования

Целью исследования является разработка научно обоснованного подхода к модернизации системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне в условиях реформирования государственного и муниципального управления

Реализация цели исследования потребовала решения следующих задач

1 Проанализировать проблемы практической реализации межбюджетных отношений в России на субфедеральном уровне в условиях существующей традиционной системы затратного бюджетирования с учетом исторического отечественного и зарубежного опыта

2 Разработать организационно-экономические основы мотивационной системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, включающей помимо традиционных три дополнительных элемента систему бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), систему перераспределения налоговых доходов и систему распределения субсидий на капитальные вложения из регионального фонда софинансирования расходов

3 Уточнить содержание понятия «бюджетная услуга»

4 Создать методику внедрения принципов БОР в бюджетный процесс муниципальных образований и алгоритм расчета полной стоимости бюджетной услуги

5 Разработать методический подход к передаче дополнительных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от отдельных налогов и сборов для сокращения объема трансфертов

6 Создать методику формирования регионального фонда софинансирования расходов и адресного распределения его средств между муниципальными образованиями

Объектом исследования являются бюджеты субъекта Российской Федерации и муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов и поселений)

Предметом исследования выступают межбюджетные отношения на субфедеральном уровне

Область исследования соответствует п 2 5 паспорта специальности 08 00 10 -«Финансы, денежное обращение и кредит» паспорта специальностей ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации

Теоретическую и методологическую основу исследования составили нормативные правовые акты, регламентирующие межбюджетные отношения в Российской Федерации, аналитическая и отчетная информация Федеральной службы государственной статистики, сведения, содержащиеся на официальных интернет-сайтах органов власти и местного самоуправления, научные труды российских и зарубежных ученых в области межбюджетных отношений, бюджетного права и местных финансов В ходе исследования использовались методы статистического, системного, ситуационного и логического анализа

Научная новизна исследования заключается в создании инструментария перехода от традиционной к мотивационной системе межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, обеспечивающей целевое формирование и эффективную реализацию бюджетных услуг населению муниципальных образований при снижении объёма предоставляемых трансфертов

Элементы научной новизны заключаются в следующем

1 Выявлена низкая эффективность организации существующих межбюджетных отношений на субфедеральном уровне вследствие затратного принципа бюджетирования и недостаточности собственных доходов местных бюджетов

2 Разработаны организационно-экономические основы внедрения мотивационной системы межбюджетных отношений в субъекте федерации, обеспечивающей по сравнению с традиционной заинтересованность муниципальных органов власти в росте объёма и качества предоставляемых населению бюджетных услуг

3 Уточнено содержание понятия «бюджетная услуга» как результата деятельности органов государственного (муниципального) управления, связанного с выполнением установленных нормативными правовыми актами государственных (муниципальных) обязательств, профинансированного за счет бюджетных источников и предоставленного как обществу в целом, так и отдельным потребителям на нерыночной основе

4 Созданы алгоритм расчета полной стоимости бюджетных услуг и методика внедрения БОР в бюджетный процесс муниципальных образований, обеспечивающие переход от финансирования организаций к финансированию

5

бюджетных услуг и позволяющие производить оценку соотношения объема финансирования из муниципального бюджета организаций, оказывающих бюджетные услуги, с результатами их оказания

5 Разработан методический подход к передаче дополнительных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от отдельных налогов и сборов в зависимости от мобильности и неравномерности размещения в них налоговой базы, который позволяет передать на уровень муниципальных образований дополнительные налоговые доходы, что повысит заинтересованность муниципальных органов власти в собираемости налогов и развитии инфраструктуры муниципальных образований

6 Создана методика формирования и распределения средств регионального фонда софинансирования расходов, основанная на отборе на софинансирование наиболее приоритетных для региона социальных проектов, реализуемых на территории его муниципальных образований

Практическая значимость работы заключается в том, что результаты диссертационного исследования могут быть использованы органами власти субъектов федерации и муниципальных образований для обеспечения роста финансовой самостоятельности местного самоуправления и улучшения социально-экономического положения в регионе

Апробация работы Основные положения и результаты диссертационной работы были опубликованы в сборниках Известий Тульского государственного университета (серия «Экономика Управление Финансы»), обсуждались на Всероссийской научной конференции «Новые горизонты менеджмента» в 2003 г и Восьмой Международной конференции молодых ученых-экономистов «Предпринимательство и реформы в России» в Санкт-Петербурге в 2002 г Апробация результатов исследований проведена в Тульской областной Думе и в комитете по бюджету и финансам Государственной Думы РФ Использование результатов исследования нашло применение при преподавании дисциплин «Государственное и муниципальное управление», «Бюджетная политика в регионе» и в ходе научно-исследовательской работы в ГОУ ВПО «Тульский государственный университет»

По теме диссертационного исследования опубликовано 5 статей общим объёмом 1,8 печ л

Структура и объём работы. Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы, приложения.

Работа изложена на 167 страницах машинописным текстом, содержит 17 рисунков и 19 таблиц Список использованных нормативных правовых актов и литературы включает 170 наименований

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы диссертации, определены цель, задачи, предмет и объект исследования, научная новизна и практическая значимость результатов работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту

б

В первой главе «Исследование основных принципов и проблем организации межбюджетных отношений на субфедеральном уровне в Российской Федерации» выполнен критический анализ методологии и тенденций развития межбюджетных отношений в России и за рубежом, позволивший выявить позитивный опыт организации финансовых отношений государства и местного самоуправления, который при критическом осмыслении может быть использован в современных условиях поддержки государством местных сообществ

Изучение нормативных правовых актов и различных научных точек зрения на содержание понятия «межбюджетные отношения» позволило определить их как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса в целях наиболее полного обеспечения всех граждан страны качественными государственными и муниципальными (бюджетными) услугами Это дало возможность установить три основных элемента межбюджетных отношений перераспределение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и осуществление контроля за их исполнением, перераспределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, передачу межбюджетных трансфертов в форме субсидий, субвенций и дотаций

Результаты проведенного в работе анализа механизмов реализации этих элементов в современной России позволили выявить три основные проблемы организации межбюджетных отношений на субфедеральном уровне Во-первых, передачу при разграничении расходных полномочий на протяжении 2000-2007 гг всё большего их числа на уровень местного самоуправления в качестве вопросов местного значения при неизменности налоговых доходов местного самоуправления Во-вторых, отсутствие эффективной системы оценки потребностей и предпочтений получателей бюджетных услуг и процедур контроля качества предоставленных муниципальными образованиями бюджетных услуг В-третьих, отсутствие экономических инструментов отбора для целевого финансирования из бюджета субъекта Российской Федерации социальных инвестиционных проектов, основанных на анализе и результатах оценки потребностей населения в бюджетных услугах

Изучение исторического опыта выявило, что хронический недостаток доходных источников местных бюджетов для реализации своих расходных полномочий являлся традиционной проблемой России с 60-х гг XIX в Вместе с тем органы власти губерний оказывали земствам и городам помощь в выпуске и размещении муниципальных займов и давали возможность устанавливать местные налоги и сборы Так, введение местного налога на недвижимость в 70-х гг XIX в не только серьезно укрепило финансовую базу местного самоуправления, но и способствовало стимулированию местных властей к быстрому созданию кадастра объектов недвижимости

После Февральской революции 1917 г Временное правительство предложило ряд реформ в области местного самоуправления В качестве основной идеи был выдвинут постулат о том, что местное самоуправление должно обеспечиваться за счет собственных доходных источников, что делало бы его финансово независимым и ответственным перед населением Для ее реализации было предложено производить расщепление и передачу местному самоуправлению налоговых поступлений от ряда налогов, создавать коммунальные (местные) банки, гарантировать муниципальные

7

займы государством и др Однако переход страны к строгой вертикали власти после октября 1917 г сделал реализацию данных предложений неактуальной

Основными тенденциями развития бюджетной системы постперестроечной России были кодификация бюджетного и налогового законодательства, уточнение расходных полномочий разных уровней власти, стремление государства повысить социально-экономическую эффективность бюджетных расходов, снижение налоговой самостоятельности местных властей При этом дефицит местных бюджетов с каждым годом увеличивается Так, если в 2003 г совокупный дефицит местных бюджетов составлял 30,3 млрд руб, то к 2005 г вырос до 56,5 млрд руб, а в 2006 г - уже до 104,4 млрд руб, то есть на 345 %

В развитых странах с рыночной экономикой местные налоги являются наиболее удобным источником финансового обеспечения муниципальных нужд Их доля в обшей сумме налоговых доходов колеблется от 20,79 % в Испании до 46,41 % в Швеции (табл 2) В России эта доля в большинстве субъектов РФ составляет менее 15 %, а сама структура доходов местных бюджетов разительно отличается от большинства западных стран с развитым и финансово независимым муниципальным управлением, где большая часть доходов местных бюджетов приходится на налоговые доходы и неналоговые доходы от муниципальной собственности

Таблица 2

Доля местных налогов в общей сумме налоговых доходов и ВВП отдельных

европейских стран, в процентах

Страны Доля в обшей сумме налоговых доходов Доля в ВВП

Швеция 46,41 17,26

Финляндия 32,80 11,55

Дания 32,00 15,97

Норвегия 27,65 8,65

Швейцария 25,14 5,41

Исландия 21,62 6,14

Испания 20,79 4,57

В России же налоговые и неналоговые доходы составляют лишь 40 % доходов местных бюджетов, поэтому на межбюджетные трансферты приходится около 60 % от доходной части бюджета Это связано как с неравномерностью распределения налоговых баз налогов и сборов, так и с рядом субъективных причин, главной из которых остаётся желание государственных органов власти осуществлять жесткий контроль над местной политикой расходования средств Однако все это лишает местные органы власти стимулов к проведению активной политики по развитию рыночной инфраструктуры на своей территории

Исследование бюджетной практики экономически развитых стран выявило также, что преобразование субвенций в дотации повышает эффективность деятельности местных органов власти и, при прочих равных условиях, снижает стоимость муниципальных услуг, но может снизить их качество В этой связи для гарантии высокого качества получаемых населением услуг необходимо ввести государственные стандарты качества услуг и внедрить бюджетирование, ориентированное на результат

8

Существуют ещё проблемы в сфере реализации расходных полномочий муниципальными органами власти Низкое качество, недостаточный объем предоставляемых населению бюджетных услуг муниципалитетами всех уровней, отсутствие чёткой взаимосвязи между потребностями населения в услугах и планированием объемов предоставления услуг, а также отсутствие системы оценки потребностей и предпочтений получателей бюджетных услуг требует скорейшего перехода от затратного бюджетирования к такой системе, при которой бюджетные средства местных бюджетов расходовались бы с максимальной эффективностью для населения

Все выявленные противоречия привели к возникновению «мягких бюджетных ограничений» муниципальных органов власти, когда при возникновении кризисной ситуации в муниципальном образовании органы власти субъекта Федерации вынуждены приходить на помощь, выделяя дополнительные финансовые ресурсы для решения проблем муниципальных образований Все это деформирует систему межбюджетных отношений на субфедеральном уровне в сторону распределения средств наименее эффективным муниципалитетам и лишает местные органы власти стимула эффективно использовать имеющиеся в их распоряжении бюджетные средства

Поэтому система организации межбюджетных отношений на субфедеральном уровне требует модернизации ряда её элементов для обеспечения эффективного функционирования местной власти

Во второй главе «Разработка организационно-экономических механизмов мотивационкой системы межбюджетных отношений в регионе» выполнено обоснование введения в существующую систему межбюджетных отношений на субфедеральном уровне четырех дополнительных или модифицированных элементов, стимулирующих местные органы власти на повышение качества и объёма предоставляемых населению бюджетных услуг (рис 1)

Данная система включает в себя

- бюджетирование, ориентированное на результат, позволяющее по сравнению с существующим сметным бюджетированием соотносить расходы и полученные результаты,

- передачу дополнительных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от отдельных налогов и сборов в зависимости от мобильности и неравномерности размещения в них налоговой базы, позволяющую стимулировать органы местного самоуправления на ускоренное социально-экономическое развитие муниципального образования,

- региональный фонд софинансирования расходов, распределение средств которого позволит реализовать конституционный принцип равной доступности бюджетных услуг населению вне зависимости от места проживания,

- региональное агентство по муниципальным займам, помогающее муниципальным образованиям в выпуске и размещении муниципальных облигационных займов, и обеспечивающее страхование займов, что позволит муниципальным образованиям получить доступ к дешёвым кредитным ресурсам Создание подобных агентств позитивно зарекомендовало себя в Швеции, Норвегии и Финляндии

I Мотиаационная

L система межбюджетных ОТНОШЕНИЙ

Рис 1 Мотивационная система реформирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне

Внедрение БОР позволяет перейти от сметного метода формирования и исполнения бюджета к планированию, исполнению и контролю за исполнением бюджета, обеспечивающему распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям муниципалитета с учетом приоритетов государственной и муниципальной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств Однако процедура внедрения БОР хорошо прописана лишь на федеральном и, в меньшей степени, региональном уровнях

На основе проведенных исследований принципов БОР и принципов сметного подхода к формированию бюджетов муниципальных образований разработана методика и алгоритм внедрения БОР в бюджетный процесс муниципальных образований Основным отличием предлагаемой методики от существующих является то, что основополагающим документом, определяющим цели, задачи и приоритеты муниципальной политики, а также общественную значимость ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств становится план социально-экономического развития муниципального образования, который из формального и необязательного к исполнению документа превращается в основу бюджетной политики на среднесрочную перспективу

Одним из первых шагов в бюджетировании, ориентированном на результат, является определение результата Он должен быть количественно измерим и поддаваться учету и контролю Его целесообразно оценивать в рамках категории «бюджетная услуга», которую можно определить как нематериальный результат деятельности сектора органов государственного (муниципального) управления, связанный с выполнением законодательно установленных государственных (муниципальных) обязательств, профинансированный за счет бюджетных источников и предоставленный как обществу в целом, так и отдельным потребителям на нерыночной основе Такая трактовка бюджетной услуги позволяет более четко описать весь перечень бюджетных услуг и дает возможность муниципальным образованиям рассчитывать не только себестоимость собственных (т е муниципальных), но и делегированных местному самоуправлению (т е государственных) услуг

Полную стоимость конкретной бюджетной услуги, предоставляемой конкретным муниципальным образованием, предлагается рассчитывать как сумму административных расходов и прямых (непосредственных) расходов на предоставление бюджетной услуги (рис 2) Отличительной его особенностью является универсальность, т е применимость вне зависимости от вида услуги

Заключение муниципальных контрактов на предоставление конкретной муниципальной услуги позволит в рамках договорных отношений заложить показатели эффективности предоставления конкретной услуги (например, для услуги «Содержание ребенка в детском дошкольном учреждении» - степень подготовленности к школе, уровень заболеваемости детей, степень развития различных навыков), что позволит как штрафовать учреждения за низкое качество предоставляемых услуг (или менять менеджмент, если организация находится в муниципальной собственности), так и премировать в случае высокого качества предоставляемых населению услуг

Переход в рамках БОР от финансирования бюджетных учреждений к финансированию конкретных бюджетных услуг потребует дополнительных средств

11

муниципального бюджета На основе анализа дореволюционного и международного опыта в работе был сделан вывод, что в данном случае наилучшим источником являются доходы от налогов и сборов

Рис 2 Алгоритм расчета полной стоимости бюджетной услуги

Одной из наиболее серьезных причин отказа в передаче налоговых источников от федерации и субъектов федерации в местные бюджеты является недостаточная изученность мобильности и равномерности распределения налоговой базы по муниципальным образованиям С целью решения данной проблемы разработан методический подход к передаче дополнительных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от отдельных налогов и сборов, заключающийся в перераспределении в пользу муниципальных образований дополнительных налоговых

доходов от налогов и сборов в зависимости от мобильности и неравномерности размещения в них их налоговой базы

При этом, как показали произведенные в работе расчеты, на уровень поселений целесообразно передать дополнительные доходы от налогов с низкой мобильностью налоговой базы и коэффициентом вариации по среднему линейному отклонению объема поступлений ниже 0,7, а на уровень муниципальных районов и городских округов - с низкой или средней мобильностью налоговой базы и коэффициентом вариации по среднему линейному отклонению объема поступлений ниже 0,5

На первом этапе на основании данных о поступлении налогов на все уровни бюджетной системы Российской Федерации определяется объём поступлений 1-го налога на душу проживающего населения в 1-й поселении у -го муниципального района

где Р,', - налоговые поступления 1-го налога в 1-м поселении } -го муниципального района, 1 = 1, , где ц - количество исследуемых налогов, / = 1, , где -количество поселений в ] -м муниципальном районе, _/ = 1, , М, где М - количество муниципальных районов и городских округов в регионе, Р0 - численность населения в / -м поселении ) -го муниципального района

На втором этапе находится среднее значение объемов поступлений /-го налога на душу проживающего населения по поселениям, входящим в состав _/ -го муниципального района

(2)

На третьем этапе находится коэффициент вариации по среднему линейному отклонению объема поступлений < -го налога по поселениям ) -го муниципального района:

-==г-1 (3)

V",

Таким образом, на первых трех этапах определяется возможность передачи дополнительных нормативов отчислений от ряда налогов и сборов в бюджеты поселений

На четвертом этапе на основании данных о поступлении налогов на все уровни бюджетной системы Российской Федерации находится объем поступлений 1-го налога на душу проживающего населения в у -м муниципальном образовании (муниципальном районе или городском округе)

У',

где К'- налоговые поступления 1 -го налога в ^ -м муниципальном районе или городском округе, Р{ - численность населения у -го муниципального образования (муниципального района или городского округа)

На пятом этапе находится среднее значение объемов поступлений ; -го налога по муниципальным образованиям (муниципальным районам или городским округам) на душу проживающего населения

м

На шестом этапе находится коэффициент вариации по среднему линейному отклонению объема поступлений ; -го налога по муниципальным образованиям (муниципальным районам или городским округам) субъекта федерации.

К' =—-=— (6)

Данный коэффициент показывает равномерность размещения налогооблагаемой базы ; -го налога в регионе по муниципальным районам (городским округам) В случае если данный коэффициент для /-го налога меньше или равен 0,5, то налоговая база данного налога размещена в регионе достаточно равномерно, и данный налог может быть передан на уровень муниципальных районов и городских округов взамен трансфертов из фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)

Бюджетный кодекс РФ установил для отрицательных трансфертов коэффициент 2 Следовательно, если коэффициент вариации меньше 0,5, то налоговая база / -го налога размещена в у -м муниципальном районе достаточно равномерно, и доходы от данного налога могут быть частично (по определенному нормативу) переданы на уровень поселений этого муниципального района вместо трансфертов из муниципального фонда поддержки поселений Поэтому на основе проведенного анализа можно принять решение о возможности или невозможности замены трансфертов на дополнительные нормативы отчислений от ряда налогов и сборов в муниципальные бюджеты После оценки расходных полномочий муниципальных образований оставшиеся необходимые средства передаются в виде трансфертов

Разрабатываемые на региональном уровне инструменты регулирования межбюджетных отношений государства и местного самоуправления должны рассматриваться не только как механизмы распределения финансовых ресурсов, но и как средство формирования институциональной среды, способствующей оптимальному экономическому поведению муниципалитетов («фискальных стимулов») Такими инструментами повышения эффективности бюджетных расходов могли бы стать сформированные в Тульской области фонд муниципального развития и фонд софинансирования социальных расходов

Однако отсутствие четких рекомендаций предоставления средств из данных фондов лишает органы власти региона и муниципальных образований ориентиров для

предоставления и получения средств Для решения этих вопросов предлагается методика распределения средств регионального фонда софинансирования расходов, обеспечивающая предоставление бюджетам муниципальных образований субсидий на софинансирование приоритетных расходов вне зависимости от их характера (включая бюджетные инвестиции в объекты муниципальной собственности), с едиными принципами распределения указанных средств

Перераспределение средств в рамках предложенной методики позволяет подтягивать объемы предоставления бюджетных услуг в наиболее проблемных муниципальных образованиях к среднему по региону, что позволяет реализовать конституционный принцип об обеспечении равной доступности социальных бюджетных услуг на всей территории Российской Федерации Данный механизм является весьма прозрачным, что исключает субъективный подход со стороны исполнительной и законодательной ветвей власти субъекта федерации и имеет антикоррупционную направленность

При этом одновременное внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, предложенных в работе мероприятий по ужесточению бюджетных ограничений для местных органов власти и расчёта полной себестоимости бюджетных услуг повысит мотивацию местных органов власти по улучшению ситуации в социальной сфере и не позволит им искусственно занижать показатели развития социальных отраслей с целью получения помощи из фонда софинансирования расходов

В третьей главе «Апробация мероприятий по оздоровлению межбюджетных отношений на субфедеральном уровне» представлены расчеты, подтверждающие эффективность предложенных во второй главе организационно-экономических механизмов реформирования межбюджетных отношений

В качестве практического объекта проектирования бюджетной услуги взят наиболее острый для крупных городов вопрос местного значения - предоставление общедоступного дошкольного образования Согласно расчетам, проведённым для г Тулы, полная себестоимость бюджетной услуги «Содержание ребенка в детском дошкольном учреждении» на одного потребителя составляет 59 317,69 руб в год или 4 943 руб в месяц, в т ч прямые расходы - 56 498,41 руб , прямые административные расходы - 1 768,64 руб , косвенные административные расходы - 1 050,64 руб Между тем в бюджете г Тулы на 2007 г общая совокупность расходов на содержание ребенка в детском дошкольном учреждении в 1,6 раза ниже и составляет около 3 ООО руб в месяц

Это расхождение объясняется двумя причинами Во-первых, отсутствием реальных данных о составляющих данной услуги и её истинной стоимости Во-вторых, нехваткой в бюджетах муниципальных образований средств на реализацию всех расходных обязательств Предлагаемый в работе переход к бюджетированию, ориентированному на результат, в том числе через формирование бюджетных услуг, позволит не только осуществлять достоверные прогнозы потребности в финансовых ресурсах по каждому направлению расходных обязательств местного бюджета, но и разрабатывать поэтапные мероприятия по подтягиванию недостаточного объёма финансирования до нормативного уровня

Решению этой проблемы способствует реализация предложенного методического подхода по передаче дополнительных нормативов отчислений в бюджеты

15

муниципальных образований от отдельных налогов и сборов Анализ налоговых поступлений на душу населения каждого из муниципальных образований Тульской области (объем выборки - 147 значений) в 2004-2007 годах позволил найти два критерия закрепления данных нормативов (табл 3)

- средний коэффициент вариации по среднему линейному отклонению объема поступлений 1-го налога по муниципальным образованиям (муниципальным районам или городским округам) региона ( АГ'),

- коэффициент вариации по К1

Таблица 3

Отношение среднего линейного отклонения к среднему значению поступления от / -го

налога на душу населения по всем налогам

Налоги на душу населения К1 Величина по годам расчетного периода К' в расчетном периоде Коэффициент вариации по К'в%

2004 план 2005 план 2006 план 2007 план

НДФЛ 0,3952266 0,3990795 0,3673869 0,34972864 0,3778554 3,501

Транспортный налог нет 0,4715571 0,4160083 0,34737608 0,4116471 6,747

ЕНВД 0,5263697 0,5222083 0,4791769 0,47645668 0,5010529 4,002

Земельный налог нет 0,3924652 0,4650099 0,70382634 0,5204338 6,970

Налог на имущество физических лиц 0,6862646 0,6277799 0,5054263 0,53726135 0,589183 11,435

Налог на имущество организаций 0,6442482 0,5407528 0,7294496 0,45434054 0,5921978 10,965

Единый налог, взимаемый в связи с применением УСН 0,6684778 0,6776899 0,6026337 0,63440732 0,6458022 4,848

Налог на прибыль организаций 1,0916497 0,9554137 0,8761441 1,104376 1,0068959 7,763

ЕСХН нет 1,4905825 1,0882232 0,94742216 1,1754093 17,116

Исследование показало, что в Тульской области этим критериям соответствуют налог на доходы физических лиц (лин откл /среднее от 0,350 до 0,399), транспортный налог (лин откл /среднее от 0,347 до 0,472) и единый налог на вмененный доход (лин откл /среднее от 0,476 до 0,526) При передаче по налогу на доходы физических лиц дополнительного норматива в размере 5 % муниципальные образования области должны дополнительно получить около 369,4 млн руб собственных налоговых доходов Предложенный подход позволит органам власти субъекта Российской Федерации определять степень равномерности распределения налогов на душу населения по входящим в его состав муниципальным образованиям и передавать единые нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований таким образом, чтобы укрепить финансовые основы местного самоуправления и при этом не усилить диспропорции в бюджетной обеспеченности на душу населения между различными муниципальными образованиями

Для увеличения финансирования капитальных работ в муниципальных образованиях в работе предложен подход к формированию и распределению фонда

софинансирования расходов Исходя из результатов анализа бюджета Тульской области на 2008 г можно предположить, что размер образованного фонда софинансирования расходов составил бы около 200 млн рублей

В основу распределения средств фонда положен конституционный принцип обеспечения равной доступности бюджетных услуг для граждан страны вне зависимости от места их проживания Сравнение основных показателей социально-экономического развития в среднем по ЦФО и в Тульской области показало, что наибольшее отставание в регионе приходится на сферы ЖКХ, здравоохранения и культуры

По проведённым расчётам на ЖКХ должно бьггь направлено порядка 100 млн руб, на здравоохранение - 33 млн руб , на культуру - 29,5 млн руб , на образование -20,5 млн руб На основе анализа основных показателей социально-экономического развития муниципальных образований Тульской области получателями бюджетных средств из фонда софинансирования расходов в сфере здравоохранения должны быть Заокский, Плавский, Чернский и Арсеньевский районы

Перераспределение средств в рамках предложенной методики позволяет подтягивать объемы предоставления бюджетных услуг в наиболее проблемных муниципальных образованиях к среднему по региону, что будет способствовать реализации принципа равной доступности бюджетных услуг для граждан страны вне зависимости от места их проживания, что, в свою очередь, позволит не обезлюдеть малым городам и сельской местности нашей Родины

Заключение

В результате исследования создан инструментарий перехода от традиционной к мотивационной системе межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, обеспечивающий целевое формирование и эффективную реализацию бюджетных услуг населению муниципальных образований при снижении объема предоставляемых трансфертов посредством передачи дополнительных налоговых отчислений в бюджеты муниципальных образований и внедрения БОР в бюджетный процесс на местном уровне

Основные научные и практические результаты

1 Проанализировано состояние существующих межбюджетных отношений на субфедеральном уровне Выявлено, что они малоэффективны и не стимулируют местные органы власти к развитию инфраструктуры муниципальных образований

2 Сделан вывод о необходимости перехода к мотивационной системе межбюджетных отношений, стимулирующей органы власти муниципальных образований к эффективному использованию местных финансов и улучшению социально-экономического положения территории

3 В рамках перехода к мотивационной системе предложена методика внедрения БОР в бюджетный процесс муниципальных образований, которая позволяет перейти от традиционной системы затратного бюджетирования к бюджетированию, позволяющему соотносить объем расходуемых средств с полученными от их использования результатами

4 В целях оценки необходимого объема бюджетных средств для исполнения расходных полномочий, закрепленных за муниципальными образованиями, уточнено определение «бюджетная услуга» и предложен алгоритм расчёта ее стоимости для

17

конкретного муниципального образования, это позволит также контролировать эффективность функционирования администрации муниципального образования и в случае необходимости заказывать бюджетные услуги у частных лиц на конкурсной основе

5 Для укрепления финансовой базы местного самоуправления разработан методический подход к передаче дополнительных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от отдельных налогов и сборов в зависимости от мобильности и неравномерности размещения в них налоговой базы Этот подход позволяет передать на уровень муниципальных образований дополнительные налоговые доходы, что повысит заинтересованность муниципальных органов власти в собираемости налогов и развитии инфраструктуры муниципальных образований

6 Для реализации конституционного принципа равной доступности бюджетных услуг для граждан страны вне зависимости от места их проживания создана методика формирования и распределения средств регионального фонда софинансирования расходов, в рамках которого производится отбор и финансирование наиболее приоритетных социальных проектов, позволяющих увеличить объем предоставляемых населению бюджетных услуг

Содержание диссертации отражено в публикациях

1 Преображенский Д А , Проблемы формирования межбюджетных отношений между субъектом федерации и муниципальными образованиями /ДА Преображенский, И В Сычева // Сборник докладов 3-й Всероссийский студенческий конкурс-конференция «Новые горизонты менеджмента» (с международным участием) Тула, 15-18 апреля 2003 г - Тула, 2003 - Часть I -С 184-190

2 Преображенский Д. А. Земские бюджеты и государственные пособия земствам в дореволюционной России / Д. А Преображенский // Известия ТулГУ. Серия Экономика Управление. Финансы. Вып. 2. - Тула: Изд-во ТулГУ, 2006. -С. 353-358

3. Преображенский Д. А Проблема мягких бюджетных ограничений муниципальных органов власти всех уровней в Российской Федерации / Д А. Преображенский // Известия ТулГУ. Серия Экономика. Управление. Финансы Вып 2. - Тула. Изд-во ТулГУ, 2006 - С. 359-363

4 Преображенский Д. А. Бюджетирование, ориентированное на результат* основные принципы и внедрение на муниципальном уровне / Д А. Преображенский // Известия ТулГУ. Серия Экономика. Управление. Финансы Вып. 3. - Тула: Изд-во ТулГУ, 2006 - С. 272-279.

5. Преображенский Д А. Предложения по перераспределению федеральных и региональных налогов в пользу местного самоуправления для финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления собственных полномочий/ Д. А. Преображенский // Известия ТулГУ. Серия Экономика Управление. Финансы. Вып. 3. — Тула: Изд-во ТулГУ, 2006. - С. 291-297.

Д А ПРЕОБРАЖЕНСКИЙ

Автореферат

Изд лиц ЛР № 020300 от 12 02 97 Подписано в печать 4 03 2008 Формат бумаги 60x84 1/16 Бумага офсетная Уел печ л 1,2 Уч-изд л 1,0 Тираж 100 экз Заказ 024

Тульский государственный университет 300600, г Тула, просп Ленина, 92

Отпечатано в Издательстве ТулГУ 300600, г Тула, ул Болдина, 151

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Преображенский, Дмитрий Александрович

Введение.

Глава I. Исследование основных принципов и-проблем организации межбюджетных отношений на субфедеральном уровне в Российской

Федерации и за^ рубежом.

1.1. Анализ мирового исторического опыта методологических основ построения межбюджетных отношений.

1.2. Оценка отечественной практики формирования налоговых доходов муниципальных бюджетов в постперестроечной России.

1.3. Анализ методических подходов к перераспределению межбюджетных трансфертов на субфедеральном уровне.

1.4. Установление жестких бюджетных ограничений как способ оздоровления региональных и местных финансов.

Глава II. Разработка организационно-экономических основ мотивационной системы межбюджетных отношений в регионе.

2.1. Создание методики внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетный процесс муниципальных образований.

2.2. Разработка методического подхода к передаче дополнительных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от отдельных налогов и сборов.

2.3. Разработка методики формирования и распределения средств регионального фонда софинансирования расходов (ФСР).

Глава III. Апробация мероприятий по оздоровлению межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.104*

3.1 Расчёт стоимости предоставления бюджетной услуги «Содержание ребёнка в детском дошкольном учреждении».

3.2. Реализация методического подхода к передаче дополнительных нормативов от отдельных налогов и сборов муниципальным образованиям на примере Тульской области.

3.3. Проект распределения средств фонда софинансирования расходов бюджета Тульской области.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Модернизация системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне"

Актуальность темы. В процессе осуществления экономических и социальных реформ в Российской Федерации к началу XXI века сформировалась громоздкая система взаимоотношений между бюджетами разных уровней, не способная обеспечить соответствие между доходами и расходами каждого уровня и быть одинаково справедливой для всех субъектов Российской Федерации, а внутри самих субъектов — для всех входящих в их состав муниципальных образований.

Особенно остро это несоответствие проявляется на субфедеральном уровне: между субъектом федерации и расположенными на его территории муниципальными образованиями.

Реализация Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесение изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, а также проведение в стране административной реформы значительно усовершенствовали основные принципы организации межбюджетных отношений. Однако причины появления дефицита при формировании местных бюджетов остались, поскольку в процессе проводимого реформирования частично сохранились принципы затратного бюджетирования расходов и при расширении расходных полномочий органов местного самоуправления доходные источники местного бюджета практически не увеличились. Фактически отсутствуют и рычаги стимулирования органов местного самоуправления к росту налоговой базы и повышению качества и объема предоставляемых населению бюджетных услуг.

Сложившееся положение приводит к постоянному дисбалансу доходных полномочий и расходных обязательств местных бюджетов, который в сочетании с индивидуалистическим принципом построения взаимоотношений между субъектом Российской Федерации и его муниципальными образованиями способствует постепенной утрате органами местного самоуправления независимости в принятии финансовых решений по вопросам местного значения. В свою очередь, несовершенство организации межбюджетных отношений в России, по мнению многих экспертов в области фискального федерализма, является одной из главных причин отставания темпов её экономического развития от других стран с переходной экономикой.

Исследованию вопросов межбюджетных отношений, складывавшихся в России в Х1Х-ХХ1 веках, посвящены работы таких видных российских экономистов, как О. И. Бетина, М. И. Боголепова, Н. Н. Васильчикова, Б. Б. Веселовского, М. М. Вышегородцева, С. А. Котляревского,

И. М. Кулишера, М. А. Курчинского, А. Лаврова, В. А. Лебедева, И. X. Озерова, В. Г. Панскова, Г. Б. Поляка, Б. Г. Преображенского, В. Н. Твердохлебова, М. А. Сиринова, В. Б. Христенко, Н. М. Цытовича, Н. А. Ширкевич, М. И. Яндиева и других. Однако проведённые исследования современного состояния организации межбюджетных отношений на субфедеральном уровне показали, что нерешёнными на сегодняшний день остаются следующие вопросы:

- неоднозначное разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы;

- сохранение традиционно сложившейся практики перераспределения большей части доходов в региональный бюджет в ущерб местным бюджетам;

- отсутствие в нормативных правовых актах определения понятия «бюджетная услуга» и системы оценки потребностей и предпочтений получателей бюджетных услуг, препятствующие переходу к прогрессивному бюджетированию, ориентированному на результат, и способствующее низкой эффективности системы контроля качества предоставления муниципальным образованием бюджетных услуг;

- отсутствие основанных на анализе и результатах оценки потребностей населения в бюджетных услугах инструментов отбора для финансирования из бюджета субъекта Российской Федерации социальных инвестиционных проектов.

Необходимость методического решения этих вопросов определила цель, настоящего исследования.

Целью исследования является разработка научно обоснованного подхода к модернизации системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне в условиях реформирования государственного и муниципального управления.

Реализация цели исследования потребовала решения следующих задач:

• Проанализировать проблемы практической реализации межбюджетных отношений в России на субфедеральном уровне в условиях существующей традиционной системы затратного бюджетирования с учетом исторического отечественного и зарубежного опыта.

• Разработать организационно-экономические основы мотивационной системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, включающей помимо традиционных три дополнительных элемента: систему бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), систему перераспределения налоговых доходов и систему распределения субсидий на капитальные вложения из регионального фонда софинансирования расходов.

• Уточнить содержание понятия «бюджетная услуга».

• Создать методику внедрения принципов БОР в бюджетный процесс муниципальных образований и алгоритм расчета полной стоимости бюджетной услуги.

• Разработать методический подход к передаче дополнительных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от отдельных налогов и сборов для сокращения объема трансфертов.

• Создать методику формирования регионального фонда софинансирования расходов и адресного распределения его средств между муниципальными образованиями.

Объектом исследования являются бюджеты субъекта Российской Федерации и муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов и поселений).

Предметом исследования выступают межбюджетные отношения на субфедеральном уровне.

Область исследования соответствует п. 2.5 паспорта специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит» паспорта специальностей ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации;

Теоретическую и методологическую основу исследования составили нормативные правовые акты, регламентирующие межбюджетные отношения в Российской Федерации, аналитическая и отчетная информация Федеральной службы государственной статистики; сведения, содержащиеся на официальных интернет-сайтах органов власти и местного самоуправления, научные труды российских и зарубежных учёных в области межбюджетных отношений, бюджетного права и местных финансов. В - ходе исследования использовались методы статистического, системного, ситуационного и логического анализа.

Научная новизна исследования заключается в создании инструментария перехода от традиционной к мотивационной системе межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, обеспечивающей целевое формирование и эффективную реализацию бюджетных услуг населению муниципальных образований при снижении ' объёма предоставляемых трансфертов.

Элементы научной новизны заключаются в следующем:

1. Выявлена низкая эффективность организации существующих межбюджетных отношений на субфедеральном уровне вследствие затратного принципа бюджетирования и недостаточности собственных доходов местных бюджетов.

2. Разработаны организационно-экономические основы внедрения мотивационной системы межбюджетных отношений в субъекте федерации, обеспечивающей по сравнению с традиционной заинтересованность муниципальных органов власти в росте объёма и качества предоставляемых населению бюджетных услуг.

3. Уточнено содержание понятия «бюджетная услуга» как результата деятельности органов государственного (муниципального) управления, связанного с выполнением установленных нормативными правовыми актами государственных (муниципальных) обязательств, профинансированного за счет бюджетных источников и предоставленного как обществу в целом, так и отдельным потребителям на нерыночной основе.

4. Созданы алгоритм расчёта полной стоимости бюджетных услуг и методика внедрения БОР в бюджетный процесс муниципальных образований, обеспечивающие переход от финансирования организаций к финансированию бюджетных услуг и позволяющие производить оценку соотношения объёма финансирования- из муниципального бюджета организаций, оказывающих бюджетные услуги, с результатами их оказания.

5. Разработан методический подход к передаче дополнительных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от отдельных налогов и сборов в зависимости от мобильности и неравномерности размещения в них налоговой- базы, который позволяет передать на уровень муниципальных образований дополнительные налоговые доходы, что повысит заинтересованность муниципальных органов власти в собираемости налогов и развитии инфраструктуры муниципальных образований.

6. Создана методика формирования и распределения средств регионального фонда софинансирования расходов, основанная на отборе на софинансирование наиболее приоритетных для региона социальных проектов, реализуемых на территории его муниципальных образований.

Практическая значимость работы заключается в том, что результаты, диссертационного исследования могут быть использованы органами, власти субъектов федерации и муниципальных образований для обеспечения роста финансовой самостоятельности местного самоуправления и улучшения социально-экономического положения в регионе.

Апробация работы. Основные положения и результаты диссертационной работы были опубликованы в сборниках Известий Тульского государственного университета (серия «Экономика. Управление. Финансы»), обсуждались на Всероссийской научной конференции «Новые горизонты менеджмента» в 2003 г. и Восьмой Международной конференции молодых учёных-экономистов «Предпринимательство и реформы в России» в Санкт-Петербурге в 2002 г. Апробация результатов исследований проведена в Тульской областной Думе и в комитете по бюджету и финансам Государственной Думы РФ. Использование результатов исследования нашло применение при преподавании дисциплин «Государственное и муниципальное управление», «Бюджетная политика в регионе» и в ходе научно-исследовательской работы в ГОУ ВПО «Тульский государственный университет».

По теме диссертационного исследования опубликовано 5 статей общим объёмом 1,8 печ. л.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Преображенский, Дмитрий Александрович

Заключение

Исследование проблем функционирования бюджетной системы. Российской Федерации нa^ субфедеральном уровне, и в частности, межбюджетных отношений, доказало необходимость её совершенствования. В результате анализа теоретических основ и практических аспектов функционирования в диссертационном исследовании были-сделаны следующие выводы и предложения:

1. Основными проблемами организации межбюджетных отношений» на субфедеральном уровне на сегодня являются:

- отсутствие- четкого разграничения- расходных полномочий между уровнями бюджетной системы на региональном уровне, когда многие вопросы находятся в совместном ведении одновременно и субъекта федерации, и муниципальных образований;

- недостаточный* объём' трансфертов из. региональных бюджетов, не позволяющий муниципальным образованиям-выполнять решение возложенных на них вопросов местного значения;

- постоянное стремление субъектов федерации перераспределить как можно большую часть налоговых доходов в региональный бюджет.

6. Россия имеет богатый дореволюционный опыт функционирования межбюджетных отношений в рыночных условиях, который следует испрльзовать в современной практике.

7. Местные налоги являются наиболее удобным источником финансового- обеспечения муниципальных нужд в развитых странах с рыночной эконрмикой: При этом необходимость способствовать. росту доходной базы и, соответственно, налоговых доходов муниципалитета побуждает администрации местных органов власти активно развивать инфраструктуру, привлекать инвестиции, так как от этого зависит объем налоговых поступлений.

8. В случае получения местными органами власти доступа к подоходному налогу с физических лиц не существует технических препятствий для налоговой децентрализации. Сдержанность в* отношении передачи данного налогового источника связана с неравномерностью распределения налоговой базы по данному налогу в ряде стран, и ряда субъективных причин, таких как желание государственных органов власти осуществлять жесткий над местной политикой расходования средств.

9. Преобразование субвенций в дотации повышает эффективность деятельности местных органов власти и, при прочих равных условиях, снижает стоимость муниципальных услуг. Для того чтобы при этом не падало качество получаемых населением услуг, необходимо ввести* государственные стандарты качества услуг и внедрить бюджетирование, ориентированное на результат.

10. В- ходе реформирования межбюджетных отношений дотации практически во всех европейских странах предоставляются по объективным критериям, а доля средств, предоставляемых по субъективным- критериям, не превышает 5% (Норвегия).

11. Мягкие бюджетные ограничения деформируют систему межбюджетных отношений на субфедеральном уровне в сторону распределения средств наименее эффективным муниципалитетам и лишают местные органы власти стимула эффективно использовать имеющиеся в их распоряжении бюджетные средства. Исходя из этого, реформирование межбюджетных отношений должно идти в сторону ужесточения бюджетных ограничений органов местного самоуправления.

12. Наиболее эффективно проблемы, существующие в межбюджетных отношениях, решаются» не раздельно^ а в совокупности, учитывая, что все они направлены на увеличение доходов местных бюджетов и повышение количества и качества предоставления населению бюджетных услуг. Целесообразно мероприятия по реформированию межбюджетных отношений свести в систему, которую можно обозначить как сбалансированную гибконастраиваемую систему реформирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.

13.Данная.система включает в себя три элемента:

- методику внедрения в. бюджетный процесс муниципальных образований бюджетирования, ориентированного на результат, позволяющую определять потребность населения в бюджетных услугах, их стоимость и качество, а также общую стоимость бюджетных услуг, которые должно предоставить домохозяйствам и организациям конкретное муниципальное образование;

- методический подход к передаче дополнительных нормативов-отчислений в бюджеты муниципальных образований от отдельных налоговой сборов в зависимости от мобильности и неравномерности размещения в них налоговой базы, позволяющий увеличить заинтересованность органов власти муниципального образования в социально-экономическом развитии муниципального образования и его инфраструктуры; I

- методику распределения средств фонда софинансирования; расходов, (образуемого в результате объединения региональных фондов муниципального развития и регионального фонда софинансирования социальных расходов) на основе объективных показателей уровня социально-экономического развития отдельных социальных сфер муниципального управления.

14. Внедрение в бюджетный процесс бюджетирования, ориентированного на результат, позволит увязать муниципальные расходы с получением значимых для общества результатов, повысить эффективность муниципального управления.

15. Одной из основных задач, которые необходимо решить при внедрении бюджетирования, ориентированного на результат, является расчет стоимости бюджетных услуг, предоставляемых органами власти муниципального образования.

16. Предлагается следующее уточнение понятия «бюджетная услуга» как результат деятельности органов государственного (муниципального) управления, связанный с выполнением установленных нормативными правовыми актами государственных (муниципальных) обязательств, профинансированный за счет бюджетных источников и предоставленный как обществу в целом, так и отдельным потребителям на нерыночной основе.

17. Расчёт полной стоимости бюджетной услуги позволяет выявить недофинансированность потребностей домохозяйств и фирм в них, определить стартовую цену для выставления их на конкурс и передать исполнение части из них частным подрядчикам.

18. Благодаря предложенному в работе методическому подходу к передаче дополнительных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от отдельных налогов и сборов в зависимости от мобильности и неравномерности размещения в них налоговой базы руководство региона может определить степень равномерности распределения налогов на душу населения во входящих в состав региона муниципальных образованиях и перераспределить налоговые доходы между уровнями бюджетной системы региона таким образом, чтобы увеличить самостоятельность местного самоуправления, и при этом не практически не увеличить диспропорции бюджетной обеспеченности на душу населения между муниципальными образованиями.

19. Распределение средств регионального фонда софинансирования расходов в рамках предложенной методики позволяет увеличивать объемы предоставления бюджетных услуг в наиболее проблемных муниципальных образованиях к среднему уровню по региону, что позволяет реализовать конституционный принцип об обеспечении равной доступности социальных бюджетных услуг на всей территории Российской Федерации. Данный механизм является весьма прозрачным, что исключает субъективный подход со стороны исполнительной и законодательной ветвей власти субъекта федерации и имеет антикоррупционную направленность.

Схема предлагаемого распределения межбюджетных трансфертов на субфедеральном уровне приведена на рис. 3.6.

20. Внедрение организационно-экономических механизмов мотивационной системы межбюджетных отношений в регионе позволит повысить финансовую базу местного самоуправления, повысит мотивацию местных органов власти к улучшению социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях, повысит качество и объем предоставляемых населению бюджетных услуг, сделает межбюджетные отношения на субфедеральном уровне более прозрачными и базирующимися на научно-обоснованных показателях. ю

Рис. 3.6 Схема предлагаемого распределения межбюджетных трансфертов в Тульской области