Теоретические основы децентрализации бюджетной системы транзитивной экономики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Теоретические основы децентрализации бюджетной системы транзитивной экономики"

На правах рукописи

005046248

Хасанов Фарух Алишерович

Теоретические основы децентрализации бюджетной системы транзитивной экономики (на примере Согдийской области Республики Таджикистан)

Специальность 08.00.01 - экономическая теория (общая экономическая теория)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

ХУДЖАНД-2012

005046248

Работа выполнена на кафедре экономической теории Худжандского государственного университета имени академика Б.Гафурова.

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Кадыров Абдурахмон Лакимович

Официальные оппоненты: Исмаилова Малохат Махмудовна - доктор

экономических наук, профессор, Таджикский государственный университет права, бизнеса и политики, заведующая кафедрой экономической теории

Рахматов Бахром Баротжонович — кандидат экономических наук, Институт экономики и торговли Таджикского государственного университета коммерции, заместитель декана факультета «Финансы и бухгалтерский учет»

Ведущая организация: кафедра «Экономическая теория» Института

экономики Таджикистана (г.Душанбе)

Защита диссертации состоится » Л^аЯ 2012г. в /Г^часов на заседании диссертационного совета К 737.002.05 при Худжандском государственном университете имени академика Б. Гафурова по адресу: 735700, Республика Таджикистан, Согдийская область, г. Худжанд, ул. Мавлонбекова 1.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Худжандского государственного университета имени академика Б. Гафурова.

Автореферат разослан дЬ^К/гф 2012г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор экономических наук

Т.Р. Ризокулов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В процессе перехода к рыночным отношениям одним из главных рычагов государственного регулирования является бюджетная система. Опыт СССР показывает, что чрезмерная централизация бюджетных ресурсов в конечном итоге приводит к замедлению роста экономики, диспропорции развития регионов и к ослаблению стимулов развития. Поэтому бюджетная децентрализация становится объективной необходимостью в процессе перехода к рынку. Одномоментно реализовать это очень трудно. Существуют этапы перехода к этой бюджетной системе рынка. Опыт изучения географии моделей бюджетных систем мирового пространства показывает, что в развитых странах имеет место децентрализованная бюджетная система, а в развивающихся и в переходных странах централизованная бюджетная система. В первой группе стран уровень развития экономики высокий, а в других странах этот уровень относительно низкий. Поэтому переход к децентрализованной системе бюджета носит закономерный характер. Но механически перенести опыт других стран в бюджетную систему нашего государства очень трудно и это не даст желаемого результата. В этом плане децентрализацию бюджета Республики Таджикистана (РТ) надо осуществлять с учетом национальной специфики экономики.

Как известно, государственное образование - это структурированное понятие, включающее совокупность региональных и местных составляющих, в которых реализуются управленческие решения, генерируется потенциал роста.' В свете изложенного весьма актуальным является Указ Президента Республики Таджикистан, в котором подчеркнуто, что: важнейшим направлением совершенствования налоговой системы является четкое разграничение между республиканскими и местными налогами, как источниками формирования соответствующих бюджетов. Необходимо передавать большую часть доходов государственного бюджета на места, укреплять местные бюджеты. Это даст возможность повысить самостоятельность местных бюджетов, поднять их инициативу, заинтересованность и ответственность за исполнение бюджета. Кроме того, это будет стимулировать поиск новых источников поступлений в местные бюджеты, укрепит бюджетную дисциплину на местах.

Обзор теории и практики бюджетного процесса стран СНГ показал, что здесь необходима определенная международная стандартизация, хотя её некоторые элементы уже присутствуют в отдельных фрагментах бюджетной деятельности. Этот аспект может затронуть уровни бюджетной системы. В Республике Таджикистан она двухуровневая, как в унитарных государственных образованиях, хотя сам по себе напрашивается трёхуровневый вариант. Кроме того, в республике пока отсутствует Бюджетный кодекс, принятие которого, очевидно, назрело. Он, разгрузив центр, стабилизировал бы межбюджетные отношения; нормативную и правовую основу бюджетного устройства, упорядочил бы планирование, прогнозирование и исполнение бюджета на всех его уровнях.

1 Указ президента республики Таджикистан «Об утверждении Стратегии управления государственными финансами Республики Таджикистан на 2009-2018 годы»

В настоящее время научный и практический интерес проявляется, в основном, к республиканскому бюджету, в несколько меньшей степени привлекают внимание проблемы местных бюджетов, как правило, в контексте их взаимодействия опять таки с республиканским бюджетом.

Такими направлениями могут быть проблемы жизнедеятельности на местах, перечислять которые нет смысла. Во всех бюджетных образованиях существуют «местечковые» проблемы, не видимые из центра. Патологией для многих районов является невозможность финансирования социально-экономических мероприятий за счет доходов собственных источников, хотя некоторые местные бюджеты, безусловно, могут иметь новые собственные приоритеты в стратегии развития. Это предопределяет необходимость глубокого и всестороннего изучения местных бюджетов, предоставления им некоторой возможности распоряжаться собственными средствами, а в последующем разработать и внедрить более эффективные и социально-оправданные направления, методы и формы мобилизации и использования бюджетных средств. И, наконец, необходимость придания устойчивости бюджетам местных и региональных органов самоуправления для решения социально-экономических задач, отсутствие фундаментальных исследований в данном аспекте, а также рефлексный характер проблемы обусловили целевую направленность диссертационной работы.

Вместе с тем, решение проблем местных и региональных бюджетов и межбюджетных отношений предполагает не только корректировки нормативов их исполнения, но и методических вопросов синхронизации интересов государства и территорий.

Вышеизложенное подтверждает, на наш взгляд, актуальность темы, выбранной в качестве диссертационного исследования.

Степень изученности проблемы. Значимость и многогранность проблем местных бюджетов связана с регулированием территориального воспроизводства и необходимостью сочетания интересов государства с интересами местного самоуправления, что давно обсуждается в научной литературе.

В странах СНГ исследования в этой области начались одновременно с реформами. Проблемы общественных финансов были исследованы видными учёными-экономистами Аллахвердяном Д.А., Болдыревым В.Т., Гореглядом В.П., Глазьевым С.Ю., Улюкаевым А.К., Якобсоном и многими другими авторами. Проблемы бюджетной системы и трансформации центростремительных и центробежных финансовых потоков рассмотрены в работах Абалкина Л.И., Врублевской О.В., Делягина М.Г., Дробозиной Л.И., Ильина И.А., Лаврова A.M., Лексина В.Н., Лушина М.Е., Шевцова А.Н. и других исследователей.

Применительно к исследуемому направлению по вопросам формирования межбюджетных отношений в масштабе регионов и субрегионов, а также их структур можно назвать труды Агапцова С.А., Бабича A.M., Бушмина Е.В., Дорониной Т.В., Ермилова A.B., Прониной Л.Н., Сазонова С.П., Трухова и других авторов.

В Республике Таджикистан данная проблема представляет сферу интересов ряда государственных исследовательских структур (Минфин РТ, Министерство пс государственным доходам и сборам Республики Таджикистан (далее - МГДС), Главное управление государственного бюджета (далее-ГУГБ), Главное

управление центрального казначейства (далее - ГУЦК), Агентство по статистике при Президенте Республики Таджикистан и т.д. кроме того исследованию бюджета посвящены научные труды таджикских ученых, а также многочисленные публикации в периодических изданиях. Среди публикующихся по этой проблематике ученых и специалистов: М. Мавлонов, А. Якубов, А.К. Шарипов, Д.Г. Гулмирзоев, Р.Т. Джабборов, Ш.М. Исмоилов, И.А. Асроров, Н.К. Каюмов, Б.У. Уроков, Т.Н. Назаров, A.A. Бойматов, А.Х. Авезов, A.A. Назаров, А.О. Орипов, Исмаилова М.М., Р.К. Рахимов, B.C. Султонов и многие другие.

Рекомендации в исследованиях зарубежных авторов имеют свою специфику - они характерны для сложившейся за более чем триста лет рыночной экономики, основное внимание в них акцентируется на проблемах роста государственных расходов, изменениях уровня цен, инвестиций, а также на проблемах снижения налогов. Поэтому отдельные рекомендации для использования в практике Таджикистана могут быть утилизированы, с учетом специфики современного этапа экономического развития.

Таджикские ученые и специалисты считают, что для увеличения доходов местных бюджетов необходима кардинальная налоговая реформа. В современных условиях ограниченность финансовых ресурсов стала тенденцией. Во многих публикациях отмечается, что можно выделить приоритеты расходования бюджетных средств и определить статьи, которые не являются первоочередными и могут быть сокращены в ближайшем будущем. В этих публикациях, однако, эпизодами затрагиваются проблемы децентрализации бюджетной системы национального государства.

Анализ трудов показывает, что несмотря на разнообразие их подходов и теоретических разработок данной проблемы до сих пор нет стройной системы научных взглядов по поводу методологии и теории формирования доходов местных бюджетов и их расходов. s

Таджикские ученые также достаточно редко обращаются к исследованию методологических и методических проблем местных бюджетов. В этой связи следует особо подчеркнуть игнорирование проблем местных бюджетов, которые не подвергались в РТ обстоятельному научному анализу. Можно с уверенностью добавить, что без местных бюджетов не может быть и бюджетной системы.

«Атомизация» научного анализа позволит вскрыть целый пласт возможностей, которые в совокупности, системно, способны стабилизировать многие социально-экономические проблемы. Ибо децентрализация финансов будет означать, прежде всего, разгрузку верхних уровней пирамиды управления, а также дальнейшее продвижения общества по пути его демократизации.

В этой связи мы считаем крайне важным углубленное изучение специфики формирования региональных и местных бюджетов Республики Таджикистан в плане разработки и внедрения комплекса мероприятий по оптимизации их доходной и расходной частей.

Область исследования. Диссертационное исследование соответствует шифру специальности 08.00.01 - Экономическая теория ВАК (экономические науки) РФ раздел 1. «Общая экономическая теория», 1.1.Политическая экономия: роль и функции государства и гражданского общества в функционировании экономических систем; теория государственного сектора в экономике;

Цель диссертационного исследования состоит в выявлении объективных закономерностей формирования и развития регионального и местных бюджетов Согдийской области РТ, а также аргументации необходимости развития межбюджетных коммуникаций в системной консолидации бюджета, предложений по дальнейшему совершенствованию доходной и расходной частей местных бюджетов.

Многоаспектный характер цели и малоизученность проблемы формирования региональных и местных бюджетов в Республике Таджикистан обусловили постановку и решение следующих важных задач:

- определить содержание категории децентрализации и её взаимосвязь с другими понятиями бюджетной системы;

-исследовать механизм, формы и институциональные основы децентрализации бюджетной системы;

- выявить основные контуры модели децентрализованной бюджетной системы национальной экономики;

- раскрыть тенденции и особенности формирования доходов местных бюджетов, их ранжирование и взвешивание с потенциалом насыщения;

- изучить закономерности и особенности использования средств местных бюджетов с последующей их оценкой;

- проанализировать возможности самостоятельного формирования местных бюджетов и выработать конкретные рекомендации по их реализации;

- изыскать формы и методы совершенствования бюджетного механизма;

- совершенствование финансовой базы местного самоуправления с учётом местных территориальных условий формирования бюджета.

Объектом исследования являются процесс формирования местного и регионального бюджета Согдийской области Республики Таджикистан и процессы, связанные с формированием их доходной и расходной частей.

Предметом исследования выступили экономические отношения, связанные с формированием и развитием системы местных бюджетов, межбюджетных отношений и проблемы выравнивания уровня их развития.

Теоретической и методологической базой исследования послужили принципы материалистической диалектики; основные закономерности, стратегические направления перехода к рыночной экономики, указы Президента Республики Таджикистан Э. Рахмона, законы, решения, нормативно-правовые документы, связанные с развитием финансовой системы и экономики Республики Таджикистан в целом, программные подходы и приоритеты строительства социально — ориентированной модели рыночной экономики РТ.

В ходе исследования были использованы методы традиционного экономического анализа, экономико-математические, эконометрические, методы экспертных оценок, сравнения производственных функций, модели анализа и прогнозирования, системный анализ, а также, методы схемы причинно-следственных связей, графические модели и другие.

Информационной базой исследования явились статистические данные Агентства по статистике при Президенте РТ, Министерства финансов РТ, Министерства по государственным доходам и сборам РТ и Национального банка

РТ. Кроме того, была вовлечена информация из статистических сборников и прочие материалы.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

- обосновано, что бюджетная децентрализация, как категория, раскрывается в трех аспектах: субъектно-объектный, управленческий и с точки зрения направления развития. Децентрализация бюджетной системы означает концентрация, распределение и перераспределение финансовых средств в пользу субнациональных субъектов (региональной и местной уровней) ради сбалансированного развития экономики и достижения экономического роста. Как элемент управления децентрализованную бюджетную систему можно охарактеризовать как распределения полномочий, прав и ответственности на субнациональных уровнях управления ради роста эффективности производства и достижения социальной справедливости. С позиции направленности развития бюджетной децентрализации, она означает, что аккумуляция, распределение и перераспределения бюджетных средств направлена на выравнивания и сбалансированное развитие различных регионов и местного уровня субъектов ради повышения эффективности производства и достижения более высоких социальных показателей.

- разработаны элементы теоретической модели децентрализации бюджетной системы на основе определения её экономических и политических границ При выборе модели децентрализации бюджетной системы её эффективные парадигмы могут противоречить политическому единству государства. Развивать децентрализм необходимо в пределах её административной модели, черты которой следующие: самостоятельность надо усиливать в направлении расширения базы налогообложения с упором стимулирования налоговой системой роста количества налогоплательщиков путем снижения ставки налогов; стимулировать экономику посредством внедрения новой техники и технологии, и для- этого можно определенный период вообще исключить налог на прибыль в экономике; наличие трехуровневой бюджетной системы; сократить долю субвенций сверху и передать их в ведение регионов и местных органов самоуправления; самостоятельно определять ставки налогов или в определенных пределах и до известного уровня; увеличить долю местных расходов к ВВП страны до 10 - 12%, независимость субнациональных органов при текущих затратах должна быть больше по сравнению с капитальными вложениями.

- доказано, что политическая составляющая в условиях национального унитарного государства выступает экономическим фактором расширения или сдерживания децентрализации. В этом ракурсе предлагается провести демокра-тиические преобразования выбора руководителей местных органов самоуправления путем их рекомендаций лидером государства. Это усилит децентрализацию в направлении учета и правильного сочетания воли сверху и снизу. Такая парадигма максимально приближает нас к комбинированной модели децентрализации.

-аргументировано, что в целях преодоления низкого уровня инвестиций в национальной экономике и усиления начал самоокупаемости и самофинансирования расширить собственные источники бюджетов местных органов самоуправления за счет сокращения доли отчислений от регулирующих налогов и

их передачи в распоряжения этих органов управления и заимствований (банковских кредитов и выпуска облигаций). В этом ракурсе, также необходимо, выделив Согдийскую область, как отдельный уровень бюджетной системы РТ (региональный бюджет), возложить на него частично инвестиционные проблемы развития производственной инфраструктуры Согдийской области Республики Таджикистан.

Научная и практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы:

- в практической деятельности местных органов власти при монтаже бюджетов и изыскании дополнительных источников формирования доходов местных бюджетов;

- в финансовом управлении при формировании территориальных бюджетов и оптимизации межбюджетных отношений;

- выработке механизма выравнивания уровней социально-экономического развития местных административно-территориальных образований.

Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания циклов «Местные бюджеты», «Бюджет и бюджетная система», «Финансовая политика государства», «Экономическая теория» и др.

Апробация исследования. Основные положения диссертации отражены в 3 опубликованных автором научных работах общим объёмом 1,4 печатных листов. Результаты исследования прошли апробацию на различных республиканских и областных научно-практических конференциях по финансовым проблемам и децентрализации бюджетной системы национальной экономики. На основе данной работы были подготовлены научные доклады и рекомендации по вопросам регулирования бюджетной системы местных органов самоуправления Согдийской области Республики Таджикистан.

Структура работы. Диссертационное исследование состоит из трех глав, отражающих содержание и раскрывающих тему исследования; выводов с предложениями и рекомендациями по совершенствованию, формированию бюджетов Республики Таджикистан, списка использованных литературных источников и приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, необходимость ее разработки, сформулированы цели и задачи исследования, показана научная новизна и практическая значимость диссертационной работы.

В первой главе - «Методологические проблемы децентрализации бюджетной системы транзитивной экономики» исследуется соотношение различных категорий децентрализации, анализируется международный опыт бюджетной децентрализации, определяются основные компоненты механизма децентрализации и анализируются элементы узловых контуров модели бюджетной децентрализации национальной экономики Таджикистана.

Опыт мировых экономик показывает, что в тех странах, где существуют различные формы бюджетного федерализма, темпы и динамика роста экономики высокая и более высокий уровень благосостояния народа. Во второй половине XX и в начале XXI вв. все больше стран вне зависимости от типа государственного устройства и уровня экономического развития делегируют полномочия в области

8

принятия налогово-бюджетных решений нижестоящим уровням власти. Данный процесс получил название "фискальная децентрализация". Она опирается на так называемую теорему децентрализации, согласно которой передача фискальных полномочий на более низкие уровни бюджетной системы ведет к повышению эффективности предоставления общественных услуг. Субнациональные власти, получая более полную информацию о потребностях населения, располагают большими возможностями с точки зрения обеспечения оптимального соотношения налогового бремени и набора, количества и качества бюджетных услуг для граждан2.

Дополнительной предпосылкой фискальной децентрализации является предположение Дж. Бреннана и Дж. Бьюкенена,3 в соответствии с которым отсутствие конкуренции между различными уровнями власти (вертикальное разделение властей), а также между юрисдикциями одного уровня власти создает институциональные ограничения, препятствующие чрезмерному вмешательству государства в деятельность частного сектора экономики. Результаты ряда исследований свидетельствуют о наличии положительной связи фискальной децентрализации с повышением эффективности общественного сектора, ускорением темпов экономического роста, снижением межрегиональных диспропорций в уровне жизни4.

Применительно к развивающимся странам оценки преимуществ децентрализации часто оказываются менее убедительными. Примерно до середины 1990-х годов экономисты в основном придерживались мнения, согласно которому для развивающихся стран важна сильная целенаправленная политика центрального правительства, при этом., субнациональным правительствам отводилась роль исполнителей стратегии центра5. Более того, как показывают исследования, при децентрализации в условиях неразвитых общественных и политических институтов местные органы власти могут проводить безответственную долговую политику, чреватую макроэкономической дестабилизацией,6 а также тормозя процессы реструктуризации экономики7.

Во второй половине XX — го века и в начале XXI века в большинстве развитых стран происходили процессы бюджетной децентрализации. С этими процессами часто связывают увеличение эффективности общественного производства, экономический рост и рост благосостояния населения.

Примерно до середины 90-х годов экономисты Всемирного Банка и Международного валютного фонда придерживались мнения, что для развивающихся стран самым важным является сильная, целенаправленная политика центрального правительства, субнациональным правительствам отводилась роль исполнителей стратегии центра. Такая стратегия наряду с несомненными удачами, например, в ускорении экономического роста в ряде стран приводила к

1 См-Musgrave R. ТЪс Theory of Public Finance. New York, McGraw-Htll, 1959; Oates W. Fiscal Federalism. New Yoik, Harcourt, Brace, Jovanovich,

1972.

'Cm Brennan G., Buchanan J. ТЪе Powerto Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution. Cambridge, Cambridge University Press, 1980.

4 См., например: Oales W. An Essay on Fiscal Federalism. - Journal of Economic Literature, 1999, vol. 37, p. 1120-1149; Ebel R., Yilmaz S. On the Measurement and Impact of fiscal Decentralization. World Bank Institute, Washington, D. C., 2001.

' Cm. Prud homme R. Tlie Dangers of Decentralization. - He World Bank Research Observer, 1995, vol. 10, No 2, p. 201-220; De Mello L. Fiscal Decentralization and foteigovemmental Fiscal Relations: A Cross-Country Analysis. - World Development, 2000, vol. 28, No 2, p. 365-380.

6 Cm. Blanchard O., Shieifer A. Federalism with and without Political Centralization. China versus Russia - IMF Staff iapers, 2001, vol. 48, p. 171-179. Special Issue; Treisman D. State Corroding Federalism. - Journal of Public Economics, 2004, vol. 88, p. 819-843.

7 Cm. Fiscal Design across Levels of Government? Framework and Suryey Findings? OECD Tax Policy Series, 2001, no 6.

ряду негативных последствий. В качестве таковых следует отметить экологические проблемы, недостаточное развитие демократических институтов в обществе, коррупцию, низкое качество социальных благ, предоставляемых на местном уровне (образование, здравоохранение, жилищно-коммунальные услуги). Под влиянием перечисленных проблем, отношение экономистов к процессам бюджетной децентрализации в развивающихся странах с середины 90-х годов изменилось.

Поэтому переход к бюджетной децентрализации является одним из главных путей достижения высоких конечных показателей экономики. Отсюда возникает необходимость децентрализации бюджетной системы Таджикистана. Быстро сделать это невозможно. Надо тут идти постепенно, шаг за шагом и настойчиво.

Для того чтобы, ясно и четко представлять сущность структуру и направления развития бюджетной децентрализации, необходимо определить сущность и её категории. В этом плане интересно проанализировать взаимосвязь централизма и децентрализма бюджетной системы. С философской точки зрения централизм децентрализован и децентрализация централизована. Эту взаимосвязь можно проанализировать на базе категории доходов. Известно, что доходы, получаемые на уровне централизованного органа определяются правительством, с другой стороны исполнителями их получения являются различные уровни фискальной системы. В диссертации определения бюджетной децентрализации раскрываются в трех аспектах: субъектно-объектный и управленческий подходы и с точки зрения направления развития. Децентрализация бюджетной системы означает концентрация распределения и перераспределения финансовых средств в пользу субнациональных субъектов (регионального и местного уровней) ради достижения сбалансированного развития экономики и достижения экономического роста. В этом определении имеет место следующие черты:

1) Субъекты децентрализованной бюджетной системы - региональные и местные органы власти, которые распоряжаются финансовыми средствами.

2) Объектами бюджетных децентрализованных властных органов являются аккумуляция и распределения и перераспределения финансовых ресурсов.

С точки зрения управления децентрализованной бюджетной системы, её можно охарактеризовать следующим образом: распределения полномочий, прав и ответственности на субнациональных уровнях управления ради роста эффективности производства и достижения социальной справедливости. С позиции направленности развития бюджетной децентрализации, она означает, что аккумуляция, распределения и перераспределения бюджетных средств направлена на выравнивание и сбалансированное развитие различных регионов и местного уровня субъектов ради повышения эффективности производства и достижения более высоких социальных показателей.

В диссертации рассматривается соотношение различных категорий бюджетного децентрализма: межбюджетные отношения, бюджетное выравнивание, централизованный и децентрализованный федерализм, дотации и субвенции. Дело в том, разные понятия неодинаково связаны с бюджетным децентрализмом. Межбюджетные отношения охватывают не только децентрализованные бюджетные отношения, но и централизованные, и в этом смысле они являются более емкой категорией, чем бюджетная децентрализация. Бюджетное выравнивание

возможно на базе бюджетной централизованной политики государства посредством инвестиций, дотаций и субвенций. В этих аспектах это централизм, а их объектом является децентрализованные структуры экономики.

«Анализ практики бюджетного устройства федеративных государств мира позволяет выделить две крайние модели бюджетного федерализма-сфазделенный» (двойственный) федерализм, характерный для Канады, Индии и Пакистана, и кооперативный федерализм, характерный для Австрии, США, Германии, Швейцарии. При двойственном федерализме полномочия федерации и субъектов четко разграничены конституцией, обеспечивающей их независимость друг от друга и неприкосновенность зон регулирования, отведенных каждому уровню. Эта форма была первичной для федераций, образованных на основе союза (объединения) суверенных государств, в котором устанавливались в целом ограниченные сферы ведения и полномочия федерации и сохранялись значительные полномочия субъектов федерации (США, Канада, Швейцария). Субъекты федерации США, Канады и Швейцарии имеют самую высокую бюджетную автономию в мире, которая опирается на широкие налоговые полномочия (имеют значительные собственные налоговые источники, базы и ставки, которые устанавливают самостоятельно), в целом соответствующие их расходным потребностям. Высокий уровень автономии предполагает и высокую ответственность за состояние финансов, отсутствие экстренной финансовой помощи со стороны более высокого уровня власти и возможность банкротства»8. Соотношение бюджетного централизма и децентрализма в каждой национальной экономике разная, и оно зависит от множества факторов. К последним относятся: унитарный, федеративный и конфедеративный типы государства, пространственное размещение производительных сил и степень выполнения субнациональными властями своих функций. Республика Таджикистан является унитарным государством, и поэтому степень децентрализации должно быть меньше по сравнению федеративными и конфедеративными устройствами в бюджетной системе. В Российской Федерации региональные и местные территории размещены на больших пространствах, а в нашей республике они находятся вблизи друг от друга, и поэтому с единого центра легче управлять ими. Децентрализация имеет свои пределы. «В то же время децентрализация властных полномочий имеет свои ограничения (экономия на масштабе, внешние эффекты деятельности органов публичной власти, трудности выявления предпочтений населения, рост бюрократии) и может приводить к мягким бюджетным ограничениям субнациональных органов власти, чреватым безответственным и неэффективным управлением общественными финансами. Решение этих проблем требует поиска в каждой национальной модели бюджетного федерализма оптимального уровня децентрализации управления в сочетании с жесткими бюджетными ограничениями (принципом централизации)»9. В недавнем прошлом, в республике советам местных депутатов трудящихся была дана возможность самостоятельно устанавливать налог на розничные продажи в

'Морозова Е.А. Модели бюджетного федерализма в развитых странах и особенности их применения в Российской Федерации. Автореферат на соискание уеной степени доктора экономических наук. - М.: 2009. - С 15.

Морозова Е.А «Модели бюджетного федерализма в развитых странах и особенности их применения в Российской Федерации». Автореферат на соискание ученой степени доктора экономических наук. - М.: 2009. - С. 15 -16.

пределах от 0 до 4%. Дружно, во многих районах, они приняли решение об установлении нулевой ставки налога с розничных продаж. Парламенту страны пришлось отменить данную форму фискальной децентрализации и централизованно устанавливать ставку данного налога. Это доказывает, что в условиях национальной экономики Таджикистана пока рановато устанавливать децентрализованный федерализм, а необходимо сделать шаг в пределах централизованного федерализма. Мировой опыт показывает, что резкие шаги в этой области приводят к плачевным результатам, а необходим осторожный шаг с использованием метода «проб и ошибок».

Понятия дотации и субвенции в разной степени связаны с централизмом и децентрализмом бюджетной системы. Дотации по своему происхождению и субъекту использования являются централизованными. Они используются в целях выравнивания уровня развития разных регионов и муниципалитетов. В этом случае объект использования является децентрализованным. Субвенции по источнику происхождения и объекту использования являются децентрализованными, а лишь только централизованный орган распоряжается этими средствами.

В диссертации определяются границы децентрализации бюджетной системы унитарного государства. По сравнению с федеративными и конфедеративными типами государства эти границы более уже. Их можно рассматривать в двух аспектах: экономической и политической. Если дополнительные децентрализованные полномочия подкрепляются адекватной ответственностью и позволяют обеспечить рост экономики и эффективности производства, решают социальные проблемы и выравнивают уровень развития различных регионов, то такая децентрализация экономически оправдана. Децентрализация бюджетной системы не должна подрывать основы политической системы единого унитарного государства, приводя к превалированию центробежных сил и к сепаратизму. Вместо такой децентрализации лучше иметь укрепление централизма унитарной бюджетной системы. Это противоречивое единство в различии экономической и политической границ бюджетного децентрализма. Наглядным примером разрушительной силы усиления демократических основ экономики вразрез политическим устоям государства является бюджетная система сверхцентрализованного унитарного государства СССР. В условиях нашего государства к наиболее важнейшим факторам децентрализации и централизации бюджетной системы можно отнести: местные условия, возможности и резервы знают субнациональные органы власти, все региональные (областные) субъекты являются приграничными, и, естественно, в них влияние иностранных государств значительно выше, пока национальная экономика находится в экономической и коммуникационной блокаде. В литературе пишется об индивидуализации отношений достижения соотношений функций центра и локальных уровней власти: «Достаточно трудно составить общее представление об идеальной сбалансированной модели центр-локальных отношений, что, казалось бы, необходимо сделать в условиях развития многоуровневой системы управления в Европейском Союзе. Одни исследователи определяют баланс между центральным контролем и местной автономией достаточностью ресурсов у каждой из сторон для защиты своей политики и автономии (X. Элкок, М. Уитон). Другие авторы фокусируют внимание на балансе между стремлением центральной

власти контролировать периферию и тем самым удерживать нацию, как интегрированное целое, и требованиями, предъявленными периферией к центру, поддерживать местную автономию (Дж. Чандлер). Но с точки зрения исторической эволюции аргументы Дж. Чандлера кажутся наиболее убедительными. Исследователь объясняет специфику центр-локальных отношений особенностями национального строительства в каждом отдельном государстве»10.

Децентрализованная бюджетная система имеет механизм своей реализации Для его определения важное место занимает объединение черт двух стратегий децентрализации бюджетной системы: стратегии «спонтанного порядка» и управляемого развития. Объединение их составных частей позволяет определить условия формирования элементов и инструментарий бюджетной децентрализации. Общими чертами этих стратегий являются: правовая основа делегирования полномочий между различными ветвями властей, ресурсное обеспечение для реализации полномочий властей и объектов собственности и организационная основа распределения полномочий между вертикальными и горизонтальными ветвями власти.

В механизме децентрализации важное место занимают формы децентрализации бюджетной системы. В экономической литературе, посвященной этой проблеме выделяются, три его формы: деволюция, деконцентрация и делегирование. О содержании деволюции пишется о том, что «сегодня она используется в более широком смысле, особенно за пределами Великобритании, -для обозначения передачи права принимать решения в некоторых сферах публичной политики субнациональным уровням»11. Сущность деконцентрации определяется следующим образом: «Деконцентрация предполагает наличие системы административной ответственности в области управления подведомственными территориями, созданной по поручению центральной власти. Деконцентрация в отличие от деволюции предусматривает управление отношениями и административной иерархии, в то время как деволюция исключает какие-либо иерархические отношения между государством и местной властью» . В литературе наиболее часто встречается понятие делегирование полномочий прав и ответственности. «Одним из элементов деконцентрации является делегирование полномочий службам территориальной компетенции. На практике термин «делегирование» может использоваться и для обозначения промежуточных ситуаций: государственная власть и полномочия делегируются децентрализованной власти (т.е. выборной, а не назначенной сверху) и осуществляются от имени и в интересах государства, т.е. децентрализованная власть в данном случае становится подотчетной государству»13.

Важной составной частью механизма децентрализации бюджетной системы являются способы и методы её осуществления. Этот механизм состоит из следующих элементов: распределение доходных источников по уровням власти;

10 Трофимова И Н «Трансформация отношений центральной и местной власти в процессе децентрализации управления (опыт европейских стран)». Зарубежный опыт государственного управления и международные отношении Т. б. Электронный адрес: Лптт'атаД.га.-С.

Трофимова И.Н. «Трансформация отношений центратьной и местной власти в процессе децентрализации управления (опыт европейских

стран)». Зарубежный опыт государственного управления и международные отношения. Т. 6. Электронный адрес: ЛптуйтяП т.- С. 83. 'Трофимова И Н Трансформация отношений центральной и местной власти в процессе децентрализации управления (опыт европейских стран). Зарубежный опыт государственного управления и международные отношения. Т. 6. Электронный адрес: ймяу19|мИ.т.- С. 83. Трофимова И.Н. Трансформация отношений центральной и местной власти в процессе децентрализации управления (опыт европейских стран). Зарубежный опыт государственного управления и международные отношения. Т. 6. Электронный адрес: 1Глту'й\таЛ щ - С 83

13

определение самостоятельности по доходам субнациональных органов власти; формы и методы предоставления грантов; бюджетные ограничения, определяющие функции соответствующего органа управления публичной власти; самостоятельность субнациональных органов власти в расходовании бюджетных средств; определение полномочий, создающих расходные обязательства по уровням бюджетной системы; порядок мониторинга территориальных финансов и управления ими; формы и методы контроля финансовой деятельности территориальных органов власти.

В работе на базе анализа трех моделей децентрализации бюджетной системы мирового пространства-административной, формальной и комбинированной, делается вывод о том, что в условиях национальной экономики Таджикистана теоретически определяются элементы модели децентрализации бюджетной системы транзитивной экономики Таджикистана. Прежде всего отмечается, что самостоятельность субнациональных органов власти в рамках переходной экономики Таджикистана возможна в рамках более глубокой децентрализации административной модели бюджетной системы. Аргументами в пользу данной модели являются: 1. Уровень централизации бюджетной системы переходной экономики настолько высок, что одним актом создать хотя бы комбинированную децентрализованную её систему невозможно. Опыт «шоковой терапии» создания рыночной экономики показывает, что это может привести к разрушению бюджетной системы. 2. Мы, пока выходим из единой сверхцентрализованного бюджетного строя и её влияние на эту систему немалая. 3. Кадры, работающие в этой системе привыкли работать, когда за них решают « на верху», и они являются простыми исполнителями воли сверху. С другой стороны у этих кадров пока не хватает опыта и знаний работы в условиях комбинированной и формальной децентрализации бюджетной системы. Для решения этих проблем нужны годы и большие затраты и изменение сознания этих кадров в сторону большей самостоятельности и ответственности. 4. Превалирующей причиной, противодействующей экономической децентрализации бюджетной системы переходной экономики, являются политические мотивы, стремление к сохранению единого унитарного государства, единой целостности страны. Особо ярко эти центробежные силы были показаны в условиях гражданской войны в Таджикистане. Это тот случай, когда политика вступает вразрез экономике. Можно выразить эту общую модель иначе. Известно, что имеются две модели федерализма: централизованный и децентрализованный федерализм. В наших условиях, нами думается, что децентрализовать бюджетную систему можно в рамках централизованного федерализма.

При разработке элементов модели децентрализованной бюджетной системы необходимо исходить из достигнутого уровня развития экономики. Мы можем поставить в анализируемой области те задачи, которые имеют предпосылки своего решения или они находятся в процессе становления. В нашей экономике сложилась ситуация согласно которой уровень использования мощностей составляет 25-30%, идет процесс деиндустриализации экономики, большая часть населения находится за чертой бедности, высок уровень безработицы, хронически не хватает инвестиций и др. По экспертным оценкам уровень собираемости налогов в экономике достигает 60%, а в экономике не хватает объемов расходов

бюджета для покрытия потребностей и, в соответствии с расчетами, они покрываются на уровне примерно 40%. Хроническая нехватка расходов прежде всего связана с тем, что простаивают большие мощности в экономике и существующая техника и технология устарели во всем народном хозяйстве физически и морально в пределах от 90 до 100%. Часто в официальных публикациях пишется о том, что наш бюджет носит социальный характер и 60% расходов направляются на социальные нужды. Иногда приводятся аргументы о том, что это признак постиндустриальной экономики США. Такое сравнение неуместно по следующим доводам: 1. Мы развиваем сферу услуг по той простой причине, что другие отрасли государственного сектора имеют высокую капиталоемкость. Инвестиций для их развития просто не хватает. Развитие сферы услуг в американской экономике произошло на базе высокого уровня развития производственной сферы. Транснациональные корпорации США осуществляют экспансию своей производственной деятельности на территории всего мирового пространства и они дают примерно 40% ВНП США. 2. В американской сфере услуг доля наукоемкой продукции очень высокая, и эти ноу — хау продаются во всем мире. Таких возможностей наша наука не имеет.

В системе доходной части бюджета Таджикистана важную и определяя-ющую позицию занимают налоги и таможенные пошлины. Основная проблема здесь фискальный характер налогов, который ограничивает действие других функций фискальной системы. Главной чертой этой системы является высокая налоговая нагрузка на экономику, которая разрушает её, ограничивая рост ВВП республики. Нами думается, что уровень собираемости налогов преодолел первый отрезок кривой Лаффера и двигается по нисходящему отрезку, где объемы собираемых налогов снижаются. Хотя надо отметить, что в экономике есть большое количество поверхностных резервов, которые могут дать необходимое пополнение. В этих условиях стремление укреплять централизованные начала в уровне собираемости налогов, не дадут желаемого результата. Об этом можно судить об объеме недоимок по налогам в экономике, которые достигли одного млрд. сом. Ситуация напоминает экономику Советского Союза 70- х и 80- х годов. Быстрая тенденция падения экономики заставляла единый экономический центр увеличить количество централизованно устанавливаемых показателей, что не давало позитивных результатов. Тогда много писали о расширении самостоятельности основных звеньев экономики, но на деле реализовать это не удалось.

Единственный путь в этих условиях децентрализация доходной части бюджета. Такую самостоятельность надо усиливать в направлении расширении базы налогообложения путем стимулирования налоговой системой роста количества налогоплательщиков. Это возможно, тогда когда ставки налогов снижаются. Происходит снижение налогового пресса в экономике. Контрольная и регулирующая функция налогов в этом случае направляется не только на рост объема налогов, но и стимулирование роста экономики. У налоговых органов появляется выбор при определении их целевой установки. Такой вариант отнюдь не отрицает снижения налоговых поступлений в бюджет. Почему? При наличии фискального характера налогов обычно происходит сокращение ччсла налогоплательщиков, «бегство от налогов» и получение прибыли становится

проблемой. В результате развивается теневой, коррупционный сектор экономики и предельно ограничивается расширенное и даже простое воспроизводство в основных звеньях экономики. Развитие стимулирующей функции налогов увеличивает количество налогоплательщиков, что в сумме даст, по меньшей мере, ту абсолютную сумму налогов, что имели раньше. В экономической литературе,' посвященной данной проблеме, пишется о том, что макроэкономический подход к бюджетной децентрализации выявляет дилемму целей, которые заключаются в наличии противоречивой единой целей роста экономической эффективности, достижении социальной справедливости и макроэкономической стабильности. В случае • определения макроэкономической цели бюджетной децентрализации национальной экономики, как роста объема налоговых поступлений, мы находимся за рамками дилеммы целей, и если включшъ в эти цели развитие стимулирующей функции налогов, то мы входим в сферу первой цели дилеммы -роста экономической эффективности производства. Здесь речь будет идти о достижении прибыльности, росте фондоотдачи и других показателей роста эффективности производства. В этих условиях перед бюджетной децентрализацией будут стоять две цели: рост собираемости налогов и эффективность производства. Тогда у местных органов управления с позиций целей появится выбор направления конечных результатов экономики. Но этого явно недостаточно для достижения макроэкономической стабилизации экономики. Необходимо стимулировать экономику посредством внедрения новой техники и технологии. В отношении их надо исключить налоги и всевозможные проверки различных органов. Для этого можно определенный период вообще исключить налог на прибыль в экономике и налог на минимальный доход предприятий. Тогда прибыль будет источником расширенного воспроизводства. Если будет работать реальный сектор экономики, то в последующем это позволит решать более эффективно и социальные проблемы.

В экономике республики функционирует двухуровневая бюджетная система: государственная и местная. Под местной бюджетной системой понимается бюджет области, городов и районов. Думается, что мотив объединения двух последних уровней в единую группу местных уровней управления заключается в том, чтобы укрепить централизованные начала в бюджетной системе унитарного государства. Это попытка исключения автономии регионов и муниципалитетов. Количества местных налогов в нашем Налоговом кодексе ограничивается тремя, а Налоговым кодексом Российской Федерации на уровне региональных субъектов они определены тремя налогами (налог на имущество предприятий, налог на игорный бизнес и транспортный налог), а на местном уровне двумя налогами (налог на имущество физических лиц и земельный налог). Необходимо отметить, что в регионах имеются проблемы, которые могут быть эффективно решены только на этом уровне. Это транспортные и дорожные проблемы и вообще инфраструктурные вопросы, которые требуют в наших условиях инвестиций приоритетного характера. Чем' ниже уровень развития района или города, и если они, обладают малыми масштабами, осуществлять капитальные затраты очень трудно. Эти функции можно возложить на региональный бюджет национальной экономики. В этих целях можно создать бюджетный целевой фонд за счет соответствующих

отчислений из налогов этого уровня.

Примерно 60% собираемых налогов в экономике Республики Таджикистан сначала концентрируются в бюджете республики, а затем распределяются в виде дотаций между различными бюджетами местного уровня управления. Такая система неэффективна по следующим причинам: 1. Увеличиваются транзакцион-ные бюрократические излишние затраты. 2. Начнется борьба между руководителями регионального и местного органов управления по «выбиванию» фондов, что может привести к присвоению не заработанных доходов и к неравномерному развитию. 3. Это также форма укрепления централизма. Поэтому суть нашего предложения в том, чтобы сократить эти трансферты на 30%, и оставить их в распоряжении региональных и местных органов управления, ибо, по меньшей мере, они сами их заработали.

Особого внимания требует механизм определения налогов. При формальной модели децентрализации налоговый объект, налоговый период, налоговая база, налоговая ставка и порядок уплаты, и сроки оплаты налогов определяются снизу. Такая система присуща центр - локальным отношениям Германии. Примерно такое положение в Дании, Швеции и Великобритании. В этом случае основной упор делается на самообеспеченность местных органов власти. Субсидии сверху занимают незначительную и выравнивающую роль. Кстати, эту роль в Германии играет финансовая помощь бюджетам слабых земель со стороны более развитых земель, что в литературе называется «эффектом Робин Гуда». Эта модель называется формальной системой бюджетной децентрализации. Есть промежуточные варианты децентрализации налоговой системы. Ставки налогов определяются муниципальными органами в пределах интервалов, установленных сверху, или определяется предельная величина этой ставки. Она занимает господствующую роль в большинстве стран Европы. Эта черты комбинированной модели бюджетной децентрализации. К этой модели децентрализации начиная с 2006 года тяготеет и Российская Федерация. Органы местного самоуправления в пределах и в порядке установленным Налоговым кодексом России устанавливают самостоятельно ставки налогов, порядок и срок уплаты налогов, льготы и порядок их применения. Объект налогообложения, налоговая база, налоговый период и порядок исчисления налогов определятся Налоговым кодексом РФ.

В условиях Республики Таджикистан существует два варианта решения данной проблемы: 1. При условии, когда мы будем делать основной упор на решающее значение доли централизованных трансфертов в экономической деятельности местных органов управления, то лучше все налоговые параметры местных органов самоуправления определить централизованно. Доходы муниципалитетов, в этом случае, будет определяться не тем, что они заработали, а в каких объемах получают трансфертов. 2. Если мы будем главный акцент делать на самообеспечении местных органов власти, то при определении механизма налогообложения можно им дать самостоятельность в области установления ставок местных налогов, порядка и сроков их уплаты. Причина в том, что повышается ответственность местных органов управления в появлении и

расходования этих доходов.

Одной из важных проблем бюджетной системы местных органов власти являются расходы и направления их использования. Доля расходов местного

самоуправления в северных странах Европы составляет 20% к ВВП, а в Центральной и Восточной Европе она составляет 10%. В 2010г. доля местных расходов к ВВП республики составила 6,7%. Надо отметать, что это завышенная цифра. В местные расходы мы неоправданно включаем расходы бюджетов областей республики, которые исключаются в вышеназванных странах. С учетом этого доля бюджетных расходов городов и районов Таджикистана к ВВП ещё ниже, что характеризует низкую степень децентрализации бюджетной системы республики. Это означает, что местные органы самоуправления имеют предельно ограниченное число делегированных функций, ибо они соразмерны с теми низкими доходами, которые самостоятельно используют.

В структуре направления использования доходов местных органов управления различаются два элемента: текущие затраты и капитальные вложения. В отношении первого вида затрат надо дать большую самостоятельность местным органам самоуправления в ракурсе использования направлений этих доходов и их перераспределения между ними. Потребности разных городов и районов в общественных благах разные. Думается, что нельзя одними мерками оценить потребности населения Худжанда и Горной Матчи в общественных услугах. Кроме того, доходы населения городов и районов республики разные. Иногда само население может потребовать сократить текущие расходы по приобретению общественных благ, что можно сделать снижением ставок местных налогов. Степень централизации каналов использования инвестиций должна быть больше по сравнению с текущими затратами, как с позиций источников формирования, так и направлений использования. В этих целях можно создать бюджетный целевой фонд^ местных органов самоуправления в городах и районах-донорах, а в дотационных - использовать бюджетный целевой фонд региона и возможности бюджета государства.

>Во второй главе - «Анализ и оценка состояния выполнения показателей децентрализованной системы Согдийской области Республики Таджикистан» исследуется достигнутый уровень развития бюджетов Согдийской области, рассматриваются структура и источники доходов и их направления использования, отдельно изучаются доходы и расходы бюджета местных органов самоуправления.

В работе на базе сравнения структуры доходов местных бюджетов Республики Таджикистан и местного бюджета Согдийской области делаются следующие выводы:

- удельный вес налоговых поступлений в местный бюджет Согдийской области по сравнению с этим показателем Республики Таджикистан ниже почти на шесть пунктов.

- основная часть доходов местных бюджетов Республики Таджикистан формируется за счет регулирующих доходов и определенную незначительную долю составляют неналоговые доходы.

- отсутствует единая методика учета структуры доходов бюджета местных властей республики, что создает хорошую почву для разнобоя и субъективных оценок.

Таблица 1

Структура доходов местных бюджетов Республики Таджикистан и _Согдийской области за 2010 г. (в %) _

Наименование налогов Доходы местных бюджетов РТ Доходы местных бюджетов Согдийской области

Налоговые поступления из них: 94,5 88,77

Подоходные налог и налог на прибыль 27,5 -

Подоходные налоги с физических лиц 16,4 -

Налог на прибыль с юридических лиц 6,8 -

Минимальный налог на доходы предприятий 5,4

Налог на имущество и налог на землю 13,6 -

из них земельный налог и -

НДС 15,9 14,7

Акцизы 1,2 2,5

Прочие внутренние налоги на товары и услуги 7,4 ~

Неналоговые поступления из них: 4,5 6,1

Поступления от имущества и предпринимательской деятельности 0,1 ■

Административные сборы и взносы 1,1 -

Пени, штрафы и санкции 0,0 -

Прочие неналоговые поступления 3,3 -

Налог на недвижимое имущество - 5,1

налог с розничных продаж - 10,4

Налог уплачиваемый по упрощенной системы - 7,8

Плата за патент - 4,17

Налог с владельцев транспортных средств - 7,3

налоги с недропользователей - 7,0

Госпошлина - 4,7

Минимальный налог с доходов предприятий - 10,0

Сборы и разные неналоговые поступления в местные бюджеты - 6,1

Налог с пользователей автодорог - 9,6

Единый налог 8

Итого 100 100

В работе анализируется соотношение доходов областного и местного уровней бюджета Согдийской области и делается вывод о том, что удельный вес бюджета региона относительно совокупных доходов низкий (Таблица 2). Это говорит о том, что возможности регионального уровня для собственного развития ограничены. Дополнительным аргументом в пользу данного положения является то, что в динамике доли бюджета Согдийской области наблюдается снижение его уровня. Поэтому необходимо укрепить этот уровень, предоставив ему статус отдельного уровня бюджетной системы. Проблема в том, что для этого нужно часть функций по управлению бюджетной системы государственного уровня

" Составлено ¡штором на базе данных «Таджикистан: 20 лет государственной независимости». Статсборншс. Душанбе: 2011. - С.454; Финансы «Таджикистана: 20 лет государственной независимости». Статсборник. Душанбе: 2011.-С. 170.

19

передать региональным структурам управления и на практике сделать это очень трудно и болезненно. Кроме того, для развития самостоятельности региона нужно передать ему такие функции, которые позволяют области принимать решения по ним. Нами думается, что вопросы развития производственной инфраструктуры в краткосрочном и среднесрочном периоде должны быть прерогативой областного бюджета.

Таблица 2.

Соотношение доходов областного и местных бюджетов Согднйской области __(млн. сомоии, в % к итогу)15_

Годы ДОХОДЬ1\^ 2007 2008 2009 2010

Епоступ. % Б поступ. % £ поступл. % 2 поступл. %

Доходы областного бюджета 4665090 27,3 4973785 24,3 6582481 24,5 9634198 24,4

Доходы местных бюджетов в целом 12417462 72,7 15452409 75,7 20290992 75,5 28229878 74,6

Всего поступлений 17082552 100 20426194 100 26873473 100 37864076 100

В третьей главе — «Совершенствование направлений регулирования децентрализованного бюджетного механизма» исследуются проблемы делегирования полномочий и ответственности локальных органов управления, пути расширения их доходной базы бюджетов, развитие межбюджетных отношений, инфраструктурные проблемы и пути роста производства и реализации общественных товаров естественными монополиями.

Согласно положениям менеджмента администрирования росту делегированных функций должны соответствовать объем получаемых собственных доходов и направлений использования расходов органов местного самоуправления. При наличии диспропорций между этими тремя составными частями локальных бюджетных отношений делегированные функции просто будут не реализованы. Одним из аспектов данной проблемы в условиях Согдийской области является усиление роли данного региона, как самостоятельного уровня в иерархии бюджетной системы страны. Бюджет Согдийской области является составной частью местного бюджета Республики Таджикистан. Этот вариант имеет место и в Узбекистане. В Киргизии пока существует четырехуровневая система бюджета. По оценке специалистов Всемирного банка решающее значение на рост самостоятельности местных органов самоуправления имеет: «...предоставление самостоятельности местным органам власти в формировании своих доходов и распределении расходов требует, прежде всего, создания институциональных механизмов. Основными институциональными механизмами, которые реально обеспечат ответственность местных органов власти за принятие решений, как перед своими избирателями, так и перед вышестоящими органами, являются проведение демократических выборов в органы местного самоуправления,

"Расчеш автора на базе статданных Хукумата Согдийской области.

создание законодательной базы и механизмов контроля за ее исполнением, доступность информации о формировании и исполнении бюджета. По оценке же экспертов Мирового банка все страны исследуемого региона имеют относительно низкий уровень развития институциональных механизмов» . Прошедшие политические события в Киргизии показывают, что чрезмерная децентрализация на уровне местных органов управления путем создания четырехуровневого управления бюджетной системы может привести к дестабилизации политической обстановки, к усилению центробежных сил. Ныне, в Киргизии предлагается перейти к двухуровневой бюджетной системе. Переход к трехуровневой бюджетной системе в Таджикистане имеет свои преимущества и недостатки. К преимуществам можно отнести: гибкость реагирования региональных органов власти к изменившимся условиям, определения предпочтений регионального населения и выбор производства общественных товаров. Недостатками являются: потеря эффекта масштаба, дополнительные бюрократические затраты и рост центробежных политических сил. В данном случае, думается, что превалирует экономический мотив разгрузки централизованных экономических, бюджетных функций государства. В литературе по поводу эффективности децентрализации пишется следующее: «Почему органы местного самоуправления обеспечивают большую эффективность? Часто высказывается мнение, что: (1) при децентрализации, те, кто принимают решения, находятся ближе к последствиям своих решений, что позволяет точнее предсказывать реальные последствия принимаемых решений. Приближенность к результатам решений, в свою очередь, способствует более эффективному распределению ресурсов; (2) органы местного самоуправления позволяют обеспечить лучшее соответствие политики местным условиям и приоритетам. В контексте конкретных местных условий можно рассматривать различные варианты решений, что способствует повышению эффективности как в объективном, так и в субъективном смысле (т.е. политика в большей степени учитывает интересы избирателей); (3) разнообразие вариантов решений способствует применению новаторских подходов и распространению передового опыта»17. Это можно производить в форме увеличения количества региональных налогов, сокращения доли доходов регионов в общегосударственных доходах, более широкого использования заимствований в бюджетной системе, роста функций региональных органов в управлении предприятий области. Одним из доводов в пользу данного положения является то, что при сравнительной характеристике количества и численности населения областей Центральной Азии, мы имеем преимущества в сфере «эффекта масштаба», за исключением Узбекистана. У нас три области со средней численностью населения почти 1450 тыс. чел. В Киргизии 7 областей со средней численностью населения 645 тыс. чел., а идентичные показатели Казахстана составляют соответственно 21 и 791 тыс. чел. Думается, что в условиях Согдийской области можно создать целевой бюджетный фонд развития региона для решения следующих задач: решение социальных задач, развитие отсталых отраслей инфраструктура и дополнительное развитие приоритетных отраслей экономики. Настало пора разработать закон «Об основах финансового и бюджетного

16 Джонатан Дани и Дебора Вепкль, Доклад длл семинара Мирового баша » Алматы, апрель 2000^ "Свяневич П Основы бюджетной децентрализация. - Будапешт.: Институт Открытого Общества, 2003. -

21

обеспечения местных органов самоуправления».

Одной из ключевых проблем фискальной децентрализации является формирование источников доходов. Доходы регионального и местного органов самоуправления в основном должны формироваться от собственных налогов и поэтому необходимо установить Согдийской области следующие основные налоги: налог на дороги и налог на инфраструктуру. На уровне районов установить налог на имущество физических лиц и два других налога, которые имеются в настоящее время. В данном случае имеется ввиду пополнить региональный и местные бюджеты налогами путем сокращения доли отчислений от доходов центрального правительства. Тогда заработает принцип самоокупаемости затрат этих уровней, что приведет к глубокой обоснованности принятия решения о направлениях использования ресурсов данных уровней. Субъекты этих уровней тогда рационально и эффективно будут использовать эти ресурсы Другая проблема на этих уровнях самоуправления в том, чтобы расширить источники доходов бюджета местных органов самоуправления. Речь идет об использовании заимствований в качестве источников доходов местных органов самоуправления. В Согдийской области иногда региональные финансовые структуры в случае отсутствия средств на выдачу заработной платы берут кредиты. Эти затраты относятся к текущим. Заимствования должны быть источником капитальных затрат. Почему?

• «Заимствование средств на покрытие текущих расходов может привести к неконтролируемому долговому бремени. Это быстро приведет к потоку займов (получению новых займов для расчета по старым займам) и, следовательно, к очень серьезным проблемам, связанным с чрезмерной задолженностью. ,

• Покрытие текущих расходов за счет текущих доходов не позволяет местным органам самоуправления перерасти свои- оптимальные масштабы, которые могут быть определены здесь как фискальное бремя, которое избиратели/ налогоплательщики согласны нести для того, чтобы обеспечить финансирование необходимых им общественных товаров.

• Заимствование может создать кратковременную фискальную иллюзию при которой спрос на общественные услуги искусственно завышается поскольку он искажен предложением, которое частично финансируется за счет кредитов, облигаций и т.д., а не за счет местных налогов Несбалансированный текущий бюджет может привести к отрицательным макроэкономическим и микроэкономическим последствиям в силу вытеснения частных инвестиций»18.

В государствах Центральной Азии эта форма источников доходов на уровне местного уровня самоуправления переживает первоначальный период В Казахстане, Узбекистана и Киргизии, в основном, используются бюджетные ссуды, и если в первом государстве имеются сравнительно широкие права применения кредитов, то в двух последних - ограниченные права их использования Кредиты местных органов власти имеют несколько источников-вышестоящие бюджеты, банки институты, а также рынок частного капитала!

"Свяневич П. «Основы бюджетной децентрализации». - Будапешт.: Институт Открытого Общества, 2003. - С. 55 - 56.

Заимствование осуществляется в форме займов или выпуска облигаций. Внедрение кредитных институтов требует формирования рынка капитала, организации правовой базы и форм контроля за ее исполнением. Думается на местном и региональном уровне бюджетной системы Согдийской области необходимо расширить использование этих кредитов в качестве источника инвестиций. Это значительно увеличивает ответственность субъектов местного самоуправления по использованию ресурсов.

Одной из основных проблем межбюджетных отношений в стране является выравнивание уровня развития различных региональных и местных уровней управления. Имеются два метода выравнивания: вертикальный и горизонтальный. Думается, что цель выравнивания должна ограничиться обеспечением разных регионов минимальными общественными товарами. Определенная неравномерность «богатых» и «бедных» районов должна иметь место. Иначе, бедные не будут иметь стимулов для развития, а богатые будут проявлять иждивенчество и безответственность. В этом плане, города Худжанд и Истаравшан Согдийской области Республики Таджикистан должны быть донорами в той степени, в которой имеют бюджетный целевой фонд развития для осуществления инвестиций.

Известно, что одной из причин неэффективного использования производственных мощностей в республике является слабый уровень развития производственной инфраструктуры. Местным органам самоуправления, за счет доходов местного бюджета, необходимо уделять приоритетное внимание решению данной проблемы.

В целом, подводя итоги исследования, можно сформулировать следующие выводы:

1. В диссертации определение бюджетной децентрализации раскрывается в трех аспектах: субъектно-объектный и управленческий подходы и с точки зрения направления развития. Децентрализация бюджетной системы означает концентрацию распределения и перераспределения финансовых средств в пользу субнациональных субъектов (регионального и местного уровней) ради достижения сбалансированного развития экономики и достижения экономического роста. С точки зрения управления децентрализованной бюджетной системы её можно охарактеризовать следующим образом: распределения полномочий, прав и ответственности на субнациональных уровнях управления ради роста эффективности производства и достижения социальной справедливости. С позиции направленности бюджетной децентрализации она означает, что аккумуляция распределения и перераспределения бюджетных средств направлена на выравнивание и сбалансированное развитие различных регионов и местного уровня субъектов ради повышения эффективности производства и достижения более высоких социальных показателей.

2. В работе даны основные контуры модели децентрализованной бюджетной системы Республики Таджикистан, которые заключаются в следующих моментах: самостоятельность субнациональных органов власти в переходной экономике Таджикистана возможна в рамках более глубокой децентрализации административной модели бюджетной системы, самостоятельность надо усиливать в направлении расширения базы налогообложения

путем стимулирования налоговой системой роста количества налогоплательщиков, необходимо стимулировать экономику посредством внедрения новой техники и технологии и для этого можно на определенный период вообще исключить налог на прибыль в экономике и налог на минимальный доход предприятий, превратить регион в самостоятельный уровень бюджетной системы, сократить трансферты на 30%, и оставить их в распоряжении региональных и местных органов управления, ибо, по меньшей мере, они сами их заработали, Если мы будем главный акцент делать на самообеспечении местных органов власти, то при определении механизма налогообложения можно им дать самостоятельность в области установления ставок местных налогов, порядка и сроков их уплаты.

3. Доходы регионального и местного органов самоуправления в основном должны формироваться от собственных налогов, и поэтому необходимо установить Согдийской области дополнительно следующие налоги: налог на дорог и на инфраструктуру. На уровне районов установить налог на имущество физических лиц и два других налога, которые имеются в настоящее время. В данном случае имеется ввиду пополнить региональный и местные бюджеты налогами путем сокращения доли отчислений от доходов центрального правительства. Тогда заработает принцип самоокупаемости затрат этих уровней, что приведет к глубокой обоснованности принятия решения о направлениях использования ресурсов данных уровней. Субъекты этих уровней тогда рационально и эффективно будут использовать эти ресурсы.

4. Одна из проблем на этих уровнях самоуправления - необходимо расширить источники доходов бюджета местных органов самоуправления. Речь идет об использовании заимствований в качестве источников доходов местных органов самоуправления: государственный кредит, банковский кредит и выпуск облигаций. ,

5. Одной из причин неэффективного использования производственных мощностей в республике является слабый уровень развития производственной инфраструктуры. Местным органам самоуправления, за счет доходов областного и местного бюджетов, необходимо уделять приоритетное внимание решению данной проблемы.

6. При наличии институциональных изменений, основанных на демократических выборах руководителей местных органов самоуправления, путем сочетания предложений сверху и снизу и соблюдения равновесия воли сверху и снизу можно постепенно перейти к комбинированной модели децентрализации бюджета местных органов самоуправления.

Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях автора:

Статьи в изданиях, рекомендованных ВАК РФ:

1. Хасанов Ф.А., Проблемы регулирования межбюджетных отношений Республики Таджикистан и пути их решения. -Вестник Государственного Университета Управления (научный журнал). - 2010. -№16. - 0,5 п.л.

2. Хасанов Ф.А., Теоретические проблемы бюджетной децентрализации национальной экономики. - Вестник Таджикского Национального Университета (научный журнал). - 2012. -№12. (76) - 0,5 п.л.

3. Хасанов Ф.А., Основные контуры модели децентрализации бюджетной системы транзитивной экономики. - Вестник Таджикского Национального Университета (научный журнал). - 2012. -№2. (78) - 0,5 пл.

Подписано в печати «28»апреля 2012 г. бумага офсетная. Печать офсетная. Формат 60x84 1/14. Заказ №17 Гарнитура Тип Тайме Роман Тираж 100 экз. Издательство «Файз» 735700, г. Худжанд, ул. Сулаймони № 4

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Хасанов, Фарух Алишерович

Введение.

Глава 1. Методологические проблемы децентрализации бюджета транзитивной экономики.

1.1. Соотношение категории децентрализации: содержание, понятие 13 и их взаимосвязь, мировой опыт.

1.2. Механизм децентрализации: формы и методы децентрализации. Элементы модели децентрализованной системы национальной 25 экономики.

Глава 2. Анализ и оценка состояния выполнения показателей децентрализованной системы Согдийской области Республики 41 Таджикистан.

2.1. Экономический анализ сбалансированности доходной и расходной части децентрализованной бюджетной системы.

2.2. Взаимодействие доходной части децентрализованных бюджетов

2.3. Направления использования расходов региональной бюджетной системы.

Глава 3. Пути совершенствования функционирования децентрализованной бюджетной системы Согдийской области.

3.1. Совершенствование направлений регулирования децентрали- 89 зованного бюджетного механизма.

3.2. Направления развития децентрализованной бюджетной системы

Диссертация: введение по экономике, на тему "Теоретические основы децентрализации бюджетной системы транзитивной экономики"

Актуальность темы исследования. В процессе перехода к рыночным отношениям одним из главных рычагов государственного регулирования является бюджетная система. Опыт СССР показывает, что чрезмерная централизация бюджетных ресурсов в конечном итоге приводит к замедлению роста экономики, диспропорции развития регионов и к ослаблению стимулов развития. Поэтому бюджетная децентрализация становится объективной необходимостью в процессе перехода к рынку. Одномоментно реализовать это очень трудно. Существуют этапы перехода к этой бюджетной системе рынка. Опыт изучения географии моделей бюджетных систем мирового пространства показывает, что в развитых странах имеет место децентрализованная бюджетная система, а в развивающихся и в переходных странах централизованная бюджетная система. В первой группе стран уровень развития экономики высокий, а в других странах этот уровень относительно низкий. Поэтому переход к децентрализованной системе бюджета носит закономерный характер. Но механически перенести опыт других стран в бюджетную систему нашего государства очень трудно и это не даст желаемого результата. В этом плане децентрализацию бюджета Республики Таджикистана (РТ) надо осуществлять с учетом национальной специфики экономики.

Как известно, государственное образование - это структурированное понятие, включающее совокупность региональных и местных составляющих, в которых реализуются управленческие решения, генерируется потенциал роста. В свете изложенного весьма актуальным является Указ Президента Республики Таджикистан1, в котором подчеркнуто, что: важнейшим направлением совершенствования налоговой системы является четкое разграничение между республиканскими и местными налогами, как источниками формирования соответствующих бюджетов. Необходимо

1 Указ президента республики Таджикистан «Об утверждении Стратегии управления государственными финансами Республики Таджикистан на 2009-2018 годы» передавать большую часть доходов государственного бюджета на места, укреплять местные бюджеты. Это даст возможность повысить самостоятельность местных бюджетов, поднять их инициативу, заинтересованность и ответственность за исполнение бюджета. Кроме того, это будет стимулировать поиск новых источников поступлений в местные бюджеты, укрепит бюджетную дисциплину на местах.

Обзор теории и практики бюджетного процесса стран СНГ показал, что здесь необходима определенная международная стандартизация, хотя её некоторые элементы уже присутствуют в отдельных фрагментах бюджетной деятельности. Этот аспект может затронуть уровни бюджетной системы. В Республике Таджикистан она двухуровневая, как в унитарных государственных образованиях, хотя сам по себе напрашивается трёхуровневый вариант. Кроме того, в республике пока отсутствует Бюджетный кодекс, принятие которого, очевидно, назрело. Он, разгрузив центр, стабилизировал бы межбюджетные отношения; нормативную и правовую основу бюджетного устройства, упорядочил бы планирование, прогнозирование и исполнение бюджета на всех его уровнях.

В настоящее время научный и практический интерес проявляется, в основном, к республиканскому бюджету, в несколько меньшей степени привлекают внимание проблемы местных бюджетов, как правило, в контексте их взаимодействия опять-таки с республиканским бюджетом.

Такими направлениями могут быть проблемы жизнедеятельности на местах, перечислять которые нет смысла. Во всех бюджетных образованиях существуют «местечковые» проблемы, не видимые из центра. Патологией для многих районов является невозможность финансирования социально-экономических мероприятий за счет доходов собственных источников, хотя некоторые местные бюджеты, безусловно, могут иметь новые собственные приоритеты в стратегии развития. Это предопределяет необходимость глубокого и всестороннего изучения местных бюджетов, предоставления им некоторой возможности распоряжаться собственными средствами, а в последующем разработать и внедрить более эффективные и социально-оправданные направления, методы и формы мобилизации и использования бюджетных средств. И, наконец, необходимость придания устойчивости бюджетам местных и региональных органов самоуправления для решения социально-экономических задач, отсутствие фундаментальных исследований в данном аспекте, а также рефлексный характер проблемы обусловили целевую направленность диссертационной работы.

Вместе с тем, решение проблем местных и региональных бюджетов и межбюджетных отношений предполагает не только корректировки нормативов их исполнения, но и методических вопросов синхронизации интересов государства и территорий.

Вышеизложенное подтверждает, на наш взгляд, актуальность темы, выбранной в качестве диссертационного исследования.

Степень изученности проблемы. Значимость и многогранность проблем местных бюджетов связана с регулированием территориального воспроизводства и необходимостью сочетания интересов государства с интересами местного самоуправления, что давно обсуждается в научной литературе.

В странах СНГ исследования в этой области начались одновременно с реформами. Проблемы общественных финансов были исследованы видными учёными-экономистами Аллахвердяном Д.А., Болдыревым В.Т., Гореглядом В.П., Глазьевым С.Ю., Улюкаевым А.К., Якобсоном и многими другими авторами. Проблемы бюджетной системы и трансформации центростремительных и центробежных финансовых потоков рассмотрены в работах Абалкина Л.И., Врублевской О.В., Делягина М.Г., Дробозиной Л.И., Ильина И.А., Лаврова A.M., Лексина В.Н., Лушина М.Е., Шевцова А.Н. и других исследователей.

Применительно к исследуемому направлению по вопросам формирования межбюджетных отношений в масштабе регионов и субрегионов, а также их структур можно назвать труды Агапцова С.А., 5

Бабича A.M., Бушмина Е.В., Дорониной Т.В., Ермилова A.B., Прониной J1.H., Сазонова С.П., Трухова и других авторов.

В Республике Таджикистан данная проблема представляет сферу интересов ряда государственных исследовательских структур (Минфин РТ, Налоговый комитет при Правительстве Республики Таджикистан (далее - НК РТ), Главное управление государственного бюджета (далее-ГУГБ), Главное управление центрального казначейства (далее - ГУЦК), Агентство по статистике при Президенте Республики Таджикистан и т.д. кроме того исследованию бюджета посвящены научные труды таджикских ученых, а также многочисленные публикации в периодических изданиях. Среди публикующихся по этой проблематике ученых и специалистов: М. Мавлонов, А. Якубов, А.К. Шарипов, Д.Г. Гулмирзоев, Р.Т. Джабборов, Ш.М. Исмоилов, И.А. Асроров, Н.К. Каюмов, Б.У. Уроков, Т.Н. Назаров, A.A. Бойматов, А.Х. Авезов, A.A. Назаров, А.О. Орипов, Исмаилова М.М., Р.К. Рахимов, Б.С. Султонов и многие другие.

Рекомендации в исследованиях зарубежных авторов имеют свою специфику - они характерны для сложившейся за более чем триста лет рыночной экономики, основное внимание в них акцентируется на проблемах роста государственных расходов, изменениях уровня цен, инвестиций, а также на проблемах снижения налогов. Поэтому отдельные рекомендации для использования в практике Таджикистана могут быть утилизированы, с учетом специфики современного этапа экономического развития.

Таджикские ученые и специалисты считают, что для увеличения доходов местных бюджетов необходима кардинальная налоговая реформа. В современных условиях ограниченность финансовых ресурсов стала тенденцией. Во многих публикациях отмечается, что можно выделить приоритеты расходования бюджетных средств и определить статьи, которые не являются первоочередными и могут быть сокращены в ближайшем будущем. В этих публикациях, однако, эпизодами затрагиваются проблемы децентрализации бюджетной системы национального государства.

Анализ трудов показывает, что несмотря на разнообразие их подходов и теоретических разработок данной проблемы до сих пор нет стройной системы научных взглядов по поводу методологии и теории формирования доходов местных бюджетов и их расходов.

Таджикские ученые также достаточно редко обращаются к исследованию методологических и методических проблем местных бюджетов. В этой связи следует особо подчеркнуть игнорирование проблем местных бюджетов, которые не подвергались в РТ обстоятельному научному анализу. Можно с уверенностью добавить, что без местных бюджетов не может быть и бюджетной системы.

Атомизация» научного анализа позволит вскрыть целый пласт возможностей, которые в совокупности, системно, способны стабилизировать многие социально-экономические проблемы. Ибо децентрализация финансов будет означать, прежде всего, разгрузку верхних уровней пирамиды управления, а также дальнейшее продвижения общества по пути его демократизации.

В этой связи мы считаем крайне важным углубленное изучение специфики формирования региональных и местных бюджетов Республики Таджикистан в плане разработки и внедрения комплекса мероприятий по оптимизации их доходной и расходной частей.

Область исследования. Диссертационное исследование соответствует шифру специальности 08.00.01 - Экономическая теория ВАК (экономические науки) РФ раздел 1. «Общая экономическая теория», 1.1 .Политическая экономия: роль и функции государства и гражданского общества в функционировании экономических систем; теория государственного сектора в экономике;

Цель диссертационного исследования состоит в выявлении объективных закономерностей формирования и развития регионального и местных бюджетов Согдийской области РТ, а также аргументации необходимости развития межбюджетных коммуникаций в системной 7 консолидации бюджета, предложений по дальнейшему совершенствованию доходной и расходной частей местных бюджетов.

Многоаспектный характер цели и малоизученность проблемы формирования региональных и местных бюджетов в Республике Таджикистан обусловили постановку и решение следующих важных задач:

- определить содержание категории децентрализации и её взаимосвязь с другими понятиями бюджетной системы;

-исследовать механизм, формы и институциональные основы децентрализации бюджетной системы;

- выявить основные контуры модели децентрализованной бюджетной системы национальной экономики;

- раскрыть тенденции и особенности формирования доходов местных бюджетов, их ранжирование и взвешивание с потенциалом насыщения;

- изучить закономерности и особенности использования средств местных бюджетов с последующей их оценкой;

- проанализировать возможности самостоятельного формирования местных бюджетов и выработать конкретные рекомендации по их реализации;

- изыскать формы и методы совершенствования бюджетного механизма;

- совершенствование финансовой базы местного самоуправления с учётом местных территориальных условий формирования бюджета.

Объектом исследования являются процесс формирования местного и регионального бюджета Согдийской области Республики Таджикистан и процессы, связанные с формированием их доходной и расходной частей.

Предметом исследования выступили экономические отношения, связанные с формированием и развитием системы местных бюджетов, межбюджетных отношений и проблемы выравнивания уровня их развития.

Теоретической и методологической базой исследования послужили принципы материалистической диалектики; основные закономерности, стратегические направления перехода к рыночной экономики, указы Президента Республики Таджикистан Э. Рахмона, законы, решения, нормативно-правовые документы, связанные с развитием финансовой системы и экономики Республики Таджикистан в целом, программные подходы и приоритеты строительства социально - ориентированной модели рыночной экономики РТ.

В ходе исследования были использованы методы традиционного экономического анализа, экономико-математические, эконометрические, методы экспертных оценок, сравнения производственных функций, модели анализа и прогнозирования, системный анализ, а также, методы схемы причинно-следственных связей, графические модели и другие.

Информационной базой исследования явились статистические данные Агентства по статистике при Президенте РТ, Министерства финансов РТ, Министерства по государственным доходам и сборам РТ и Национального банка РТ. Кроме того, была вовлечена информация из статистических сборников и прочие материалы.

Научная новизна исследования состоит в следующем: - обосновано, что бюджетная децентрализация, как категория, раскрывается в трех аспектах: субъектно-объектный, управленческий и с точки зрения направления развития. Децентрализация бюджетной системы означает концентрация, распределение и перераспределение финансовых средств в пользу субнациональных субъектов (региональной и местной уровней) ради сбалансированного развития экономики и достижения экономического роста. Как элемент управления децентрализованную бюджетную систему можно охарактеризовать как распределения полномочий, прав и ответственности на субнациональных уровнях управления ради роста эффективности производства и достижения социальной справедливости. С позиции направленности развития бюджетной децентрализации, она означает, что аккумуляция, распределение и перераспределения бюджетных средств направлена на выравнивания и сбалансированное развитие различных регионов и местного уровня субъектов ради повышения эффективности производства и достижения более высоких социальных показателей.

- разработаны элементы теоретической модели децентрализации бюджетной системы на основе определения её экономических и политических границ. При выборе модели децентрализации бюджетной системы её эффективные парадигмы могут противоречить политическому единству государства. Развивать децентрализм необходимо в пределах её административной модели, черты которой следующие: самостоятельность надо усиливать в направлении расширения базы налогообложения с упором стимулирования налоговой системой роста количества налогоплательщиков путем снижения ставки налогов; стимулировать экономику посредством внедрения новой техники и технологии и для этого можно определенный период вообще исключить налог на прибыль в экономике; наличие трехуровневой бюджетной системы; сократить долю субвенций сверху и передать их в ведение регионов и местных органов самоуправления; самостоятельно определять ставки налогов или в определенных пределах и до известного уровня; увеличить долю местных расходов к ВВП страны до 10 - 12%, независимость субнациональных органов при текущих затратах должна быть больше по сравнению с капитальными вложениями.

- доказано, что политическая составляющая в условиях национального унитарного государства выступает экономическим фактором расширения или сдерживания децентрализации. В этом ракурсе предлагается провести демократические преобразования выбора руководителей местных органов самоуправления путем их рекомендаций лидером государства. Это усилит децентрализацию в направлении учета и правильного сочетания воли сверху и снизу. Такая парадигма максимально приближает нас к комбинированной модели децентрализации.

-аргументировано, что в целях преодоления низкого уровня инвестиций в национальной экономике и усиления начал самоокупаемости и самофинансирования расширить собственные источники бюджетов местных органов самоуправления за счет сокращения доли отчислений от регулирующих налогов и их передачи в распоряжения этих органов управления и заимствований (банковских кредитов и выпуска облигаций). В этом ракурсе, также необходимо, выделив Согдийскую область, как отдельный уровень бюджетной системы РТ (региональный бюджет), возложить на него частично инвестиционные проблемы развития производственной инфраструктуры Согдийской области Республики Таджикистан.

Научная и практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы:

- в практической деятельности местных органов власти при монтаже бюджетов и изыскании дополнительных источников формирования доходов местных бюджетов;

- в финансовом управлении при формировании территориальных бюджетов и оптимизации межбюджетных отношений; выработке механизма выравнивания уровней социально-экономического развития местных административно-территориальных образований.

Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания циклов «Местные бюджеты», «Бюджет и бюджетная система», «Финансовая политика государства», «Экономическая теория» и др.

Апробация исследования. Основные положения диссертации отражены в 3 опубликованных автором научных работах общим объёмом 1,4 печатных листов. Результаты исследования прошли апробацию на различных республиканских и областных научно-практических конференциях по финансовым проблемам и децентрализации бюджетной системы национальной экономики. На основе данной работы были подготовлены научные доклады и рекомендации по вопросам регулирования бюджетной системы местных органов самоуправления Согдийской области Республики Таджикистан.

Структура работы. Диссертационное исследование состоит из трех глав, отражающих содержание и раскрывающих тему исследования; выводов с предложениями и рекомендациями по совершенствованию, формированию бюджетов Республики Таджикистан, списка использованных литературных источников и приложения.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Хасанов, Фарух Алишерович

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Проведенное исследование проблем децентрализации местных бюджетов Согдийской Области позволило сделать определенные выводы и разработать практические рекомендации по укреплению самостоятельности местных бюджетов.

Исследование зарубежного опыта организации функционирования бюджетов, в частности, показало, что в развитых государствах в соответствии с классификацией различают закрепленные и регулирующие доходы. Представляется, что такая дифференциация доходов более соответствует административной системе управления, когда высокая степень централизации бюджетных доходов предполагает последующее их распределение между уровнями бюджетной системы в соответствии с директивами центральных органов власти. Тенденции к сближению и использованию единой терминологии используемой в практике зарубежных стран позволяет нам предложить классифицировать доходы бюджетов как закрепленные и регулирующие, где под закрепленными налогами понимают средства, поступающие в соответствующий бюджет полностью или в твердо фиксированной доле, на постоянной основе, минуя вышестоящие бюджет, а регулирующие совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов.

Бюджетная политика должна способствовать поддержанию устойчивых темпов экономического роста, уменьшению социального неравенства, достижению высокой эффективности государственных расходов. Отношения, возникающие между сектором государственных финансов и другими секторами экономики, должны стать примером ответственности за принятые обязательства, открытости, публичности и четкого соблюдения законодательства. Важнейшей задачей бюджетной политики в ближащий период и на долгосрочную перспективу является поддержание макроэкономической сбалансированности.

Бюджетная политика должна быть скоординирована с денежно-кредитной, внешнеэкономической, структурной политикой.

Важным фактором стабилизации социально-экономического положения области в переходный период становится государственный бюджет - его наполняемость и оптимизация расходов из него.

Создание условий для формирования сбалансированного бюджета, а в дальнейшем профицита в бюджете позволит увеличить бюджетные инвестиции в целях обеспечения производственных мощностей и других позитивных тенденций, направленных на рост экономического потенциала области.

На базе осуществления оптимизационных мероприятий (о них мы будем говорить ниже) будут создаваться позитивные предпосылки, как в расходной, так и в доходной частях бюджета. Проведенные мероприятия напрямую связаны с бюджетом и при их осуществлении может быть снижена сумма необходимых средств, направляемых на финансирование статей из бюджета, другие мероприятия могут оказать косвенное влияние на поступление средств в бюджет и сокращение расходов из него.

Увеличение доходов республиканского бюджета должно происходить не за счет увеличения налоговой нагрузки на экономику, а за счет расширения налогооблагаемой базы благодаря созданию благоприятных условий для развития частного бизнеса, сокращению нелегального теневого оборота.

Незначительное поступление местных налогов в доходы местных бюджетов предопределяется тем, что в основном это налоги на имущество физических лиц: наличие небольших объектов недвижимости и собственности сельского населения и невысокие ставки налога не предполагают возможностей увеличения этих поступлений при существующем механизме налогообложения имущества физических лиц.

В целях увеличения поступлений по данному налогу на имущество физических лиц считаем целесообразным изменить налогооблагаемую базу:

118 облагать не инвентаризационную стоимость недвижимого имущества, а рыночную. Собственность местного органа власти в части недвижимого имущества должна приносить доходы от сдачи в аренду, соответственно, необходимо наладить контроль за определением размера арендной платы, соответствующей реальной рыночной стоимости имущества.

В развитии собственных доходов должен отдаваться приоритет за налогом на имущество и платежами за пользование природными ресурсами. Это способствует закреплению прямой зависимости между приростом бюджетного потенциала региона и действительным увеличением его материального благосостояния, создает гарантию определенного уровня стабильности бюджетных поступлений. Здесь актуальным становится переход на рыночную оценку имущества юридических и физических лиц, а также местных органов власти. Это позволит повысить уровень имущественных платежей, придать мобильность структуре доходных поступлений относительно изменения реальной стоимости основных и оборотных фондов, создать реальное представление имущественному обеспечению региона.

Для снижения социальной нагрузки налога на малообеспеченных граждан следует предусмотреть систему льгот и скидок в пределах нормативов необходимой площади. Сохранение за налогом на имущество физических лиц статуса местного налога создает возможность местным органам самоуправления объективно и оперативно учитывать особенности состояния объектов недвижимости, конъюнктуру на рынке торговли нелегальным имуществом в рамках отдельных территорий в процессе определения размеров налогооблагаемой базы.

Уклонение от уплаты таможенных пошлин и налога на добавленную стоимость, подлежащего уплате при ввозе товаров на территорию Согдийской Области, недостоверное декларирование стоимости товаров по-прежнему имеет массовый характер. Повышение эффективности таможенного администрирование остается существенным резервом наполнения доходной части бюджета.

Расходная часть бюджета должна стать инструментом достижения важнейших социальных и экономических целей. Для этого необходимо овладеть современными методами оценки рациональности бюджетных расходов, внедрять индикаторы результативности затрат государственных средств.

Оптимизационные мероприятия по сокращению расходов из бюджета важны не только своей рациональной объективностью и мерой справедливого подхода ко всем субъектам взаимосвязанным с бюджетом, но и самой главной целью - сокращением потребности в средствах, обеспечивающихся доходной частью бюджета за счет налогов.

В контексте этого расходная часть бюджета является определяющей в финансово-экономической политике государства и должна стать главным объектом дальнейшего систематизированного изучения процессов минимизации расходов не только по статьям государственного бюджета, но и всего механизма хозяйствования предприятий и организаций. Чем меньше потребуется средств для расходной части бюджета, тем больше облегчение будет создано для хозяйствующих субъектов по налоговому бремени, обеспечивая наилучшие условия для использования собственных инвестиций, создания новых рабочих мест и роста ВВП.

В современных условиях местные бюджеты являются бюджетами органов местного самоуправления, создаваемыми для финансового обеспечения полномочий этих органов.

В соответствии с полномочиями органов местного самоуправления должны трансформироваться приоритеты принципиальных основ формирования финансовой базы их деятельности. Акцент на удовлетворение социальных потребностей предполагает качественное изменение ориентации территориального развития, значительное расширение прав местных органов, возможностей использования ими бюджетных рычагов для обеспечения комплексного развития подведомственных территорий.

Местные бюджеты призваны стать основой финансовой самостоятельности органов самоуправления на местах, однако современная ситуация складывается таким образом, что обеспечение доходов местных бюджетов для реализации полномочий органов самоуправления невозможно в силу целого ряда причин:

- действующей практики формирования местных бюджетов, при которой методология их формирования ориентирована на расходы, а недостающие бюджетные средства пополняются за счет средств финансовой помощи из вышестоящих бюджетов;

- высокой степени централизации финансовых ресурсов в республиканском бюджете;

- лидирующей позиции регулирующих доходов в структуре поступлений средств в местные бюджеты;

- централизованного порядка определения нормативов отчислений от регулирующих источников;

- передачи отдельных полномочий и соответственно, расходов местным бюджетам без обеспечения доходными источниками и другие.

Совершенствование практики бюджетного регулирования должно вестись в следующих направлениях:

- обеспечение местным бюджетам стабильной собственной доходной базы путем разграничения источников доходов;

- разделение налоговых источников между бюджетами различного уровня и отчислений от общегосударственных налогов;

- определение нормативов отчислений от общегосударственных налогов должно быть основано на применении научно обоснованных критериев распределения и соответствовать сложившейся системе бюджетного регулирования. В условиях использования трансфертов целесообразно устанавливать единые нормативы отчислений от общегосударственных регулирующих налогов и доходов;

- снижение доли пассивных форм оказания финансовой помощи местным бюджетам из вышестоящих бюджетов - дотации, средства по взаимным расчетам путем передачи в доходы местных бюджетов определенных видов налогов и использования трансфертов для выравнивания уровня социально-экономического развития территорий;

- осуществление нового подхода к рассмотрению местных бюджетов с точки зрения выполнения ими государственного заказа - предоставления населению минимального набора общественных услуг в сфере образования, здравоохранения, социального и жилищно-коммунального обслуживания;

- местные органы власти обязаны обеспечить для населения определенный минимум общественных услуг, объем, и структура которых должны определяться минимальными государственными социальными стандартами. Государственные минимальные социальные стандарты - услуги, представление которых населению на безвозмездной и безвозвратных основах за счет бюджетов всех уровней гарантируются государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории государства;

- разработка и утверждение государственных минимальных социальных стандартов представляет собой необходимое условие совершенствования бюджетного планирования и финансирования социальной сферы. В основе разработки государственных минимальных социальных стандартов лежит нормативный подход. Последний предполагает формирование системы минимальных социальных и финансовых норм и нормативов (как в натуральном, так и в денежном выражении), характеризующих уровень минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными, медицинскими, образовательными и другими услугами.

- введение нормативного подхода к определению государственных социальных стандартов;

- на основе минимальных государственных социальных стандартов и с учетом местных цен и тарифов местные органы власти должны определить

122 минимально необходимую потребность в бюджетных средствах в расчете на одного жителя - минимально бюджетную обеспеченность. Последняя понимается как минимально допустимая стоимость государственных и местных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления за счет средств соответствующих бюджетов. Минимальный бюджет местных органов власти определяют путем умножения величины минимальной бюджетной обеспеченности на число жителей;

- система государственных минимальных социальных стандартов составляет нормативную базу разработки проектов бюджетов и определения размеров финансовой помощи из вышестоящего бюджета. Необходимо разработать порядок, обеспечивающий для каждого местного органа власти минимальный местный бюджет путем закрепления доходных источников на постоянной или долговременной основе. При недостаточности собственных налоговых источников органы государственной власти передают органам местного самоуправления иные доходные источники вышестоящего бюджета, дотации и другие трансфертные платежи.

Процессу эффективности затрат и увеличению доходов бюджета будет способствовать реализация предлагаемых данными научным исследованием мер, которые обеспечат сокращение разрыва между доходной и расходной частями местных бюджетов.

Осуществление предусматриваемых мероприятий обусловит активизацию социально-экономической жизни Согдийской Области и реальное повышение благосостояния населения.

Для повышения эффективности функционирования системы управления государственными финансами необходимо упорядочение законодательства в этой сфере. Закон Республики Таджикистан «О государственных финансах» еще не завершило период активного реформирования бюджетной системы и бюджетного процесса. В настоящее время ведется активная работа по организации и введению казначейской системы

123 исполнения бюджета, что повлечет за собой более совершенную систему исполнения и контроля за исполнением, в том числе местных бюджетов и изменение бюджетного законодательства.

В целом, подводя итоги исследования, можно сформулировать следующие краткие выводы:

1 .В диссертации определения бюджетной децентрализации раскрывается в трех аспектах: субъектно-объектный и управленческий подходы и с точки зрения направления развития. Децентрализация бюджетной системы означает концентрация распределения и перераспределения финансовых средств в пользу субнациональных субъектов (региональной и местной уровней) ради достижения сбалансированного развития экономики и достижения экономического роста. С точки зрения управления децентрализованной бюджетной системы, её можно охарактеризовать следующим образом: распределения полномочий, прав и ответственности на субнациональных уровнях управления ради роста эффективности производства и достижения социальной справедливости. С позиции направленности бюджетной децентрализации, она означает, что аккумуляция распределения и перераспределения бюджетных средств направлена на выравнивания и сбалансированное развития различных регионов и местного уровня субъектов ради повышения эффективности производства и достижения более высоких социальных показателей.

2.В работе даны основные контуры модели децентрализованной бюджетной системы Республики Таджикистан, которые заключаются в следующих моментах: самостоятельность субнациональных органов власти в переходной экономике Таджикистана возможна в рамках более глубокой децентрализации административной модели бюджетной системы, самостоятельность надо усиливать в направлении расширении базы налогообложения путем стимулирования налоговой системой роста количества налогоплательщиков, необходимо стимулировать экономику посредством внедрения новой техники и технологии и для этого можно определенный период вообще исключить налог на прибыль в экономике и налог на минимальный доход предприятий, превратит регион в самостоятельный уровень бюджетной системы, сократить трансферты на 30%, и оставить их в распоряжении региональных и местных органов управления, ибо, по меньшей мере, они сами их заработали. Если мы будем главный акцент делать на самообеспечении местных органов власти, то при определении механизма налогообложения можно им дать самостоятельность в области установления ставок местных налогов, порядка и сроков их уплаты.

3.Доходы регионального и местного органов самоуправления в основном должны формироваться из собственных налогов, и поэтому необходимо установить Согдийской области, дополнительно следующие налоги: налог на дороги и на инфраструктуру. На уровне районов установить налог на имущество физических лиц и два других налогов, которые имеются в настоящее время. В данном случае имеется ввиду пополнить региональный и местные бюджеты налогами путем сокращения доли отчислений от доходов центрального правительства. Тогда заработает принцип самоокупаемости затрат этих уровней, что приведет к глубокой обоснованности принятия решения о направлениях использования ресурсов данных уровней. Субъекты этих уровней, тогда рационально и эффективно будут использовать эти ресурсы.

4. Одна из проблем на этих уровнях самоуправления необходимо расширить источники доходов бюджета местных органов самоуправления. Речь идет об использовании заимствований в качестве источников доходов местных органов самоуправления: государственный кредит, банковский кредит и выпуск облигаций.

5.Одним из причин неэффективного использования производственных мощностей в республике является слабый уровень развития производственной инфраструктуры. Местным органам самоуправления, за счет доходов областного и местного бюджетов, необходимо уделять приоритетное внимание решению данной проблемы. б.При наличии институциональных изменений основанных на демократических выборах руководителей местных органов самоуправления путем сочетания предложений сверху и снизу и соблюдения равновесия воли сверху и снизу, можно постепенно перейти к комбинированной модели децентрализации бюджета местных органов самоуправления.