Бюджетные реформы и их влияние на параметры социально-экономического развития Индонезии тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Покатович, Глеб Геннадьевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. СТРУКТУРА БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ И ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ.

1. Проблемы влияния бюджетной системы на экономическое развитие

Эволюция роли государства в развивающихся странах.

Эмпирические исследования влияния структуры бюджетной системы на экономическое развитие.

Влияние бюджетной децентрализации на размер бюджетного сектора. 15 Бюджетная децентрализация и экономический рост.

2. Государственное устройство и децентрализация.

Государственное устройство.

Содержание децентрализации.

Преимущества и недостатки децентрализации.

3. Основные компоненты децентрализации.

Разграничение расходных обязательств.

Разграничение доходных источников.

Межбюджетные трансферты.

ГЛАВА 2. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА И ОРГАНЫ ВЛАСТИ В ИНДОНЕЗИИ ДО РЕФОРМ КОНЦА 1990-Х ГГ.

1. Устройство системы органов власти.

Центральный уровень власти.

Субнациональные уровни власти.

Особенности функционирования и взаимодействия центральных и региональных уровней власти.

2. Функционирование бюджетной системы.

Структура бюджетной системы.

Элементы бюджетирования, ориентированного на результат.

Система среднесрочного планирования.

Бюджетный процесс.

3. Разграничение расходных полномочий.

4. Финансовые основы субнациональных уровней власти.

Налоговые доходы субнациональных бюджетов.

Доходы субнациональных бюджетов от разделяемых налогов.

Трансферты из государственного бюджета.

Субсидии автономным регионам (SDO).

Трансферты «по указу президента» (INPRES).

Заемное финансирование.

Финансовые взаимоотношения между центром и автономными регионами

5. Бюджет и социально-экономическое развитие Индонезии в докризисный период и во время кризиса.

Бюджет и параметры социально-экономического развития.

Бюджетные расходы в условиях кризиса.

Бюджетная система и предпосылки финансового кризиса 1997-98 гг.

ГЛАВА 3. ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И БЮДЖЕТНАЯ РЕФОРМА В Ь ИНДОНЕЗИИ: РЕФОРМЫ «БОЛЬШОГО ВЗРЫВА» В КОНЦЕ 1990-Х ГГ.

1. Структура власти и региональная автономия на субнациональном уровне по новому законодательству.

Структура власти.

Региональная автономия и разграничение полномочий.

2. Региональные финансы.

Собственные доходы.

Фонд сбалансированности.

I Заемное финансирование.

3. Бюджетный процесс в новых условиях.

Система планирования в условиях децентрализации.

Бюджетный процесс.

Исполнение бюджета и отчетность.

Бюджетный процесс на региональном уровне.

4. Проблемы и опыт реализации новых законов.

Первый этап реализации законов 22/1999 и 25/1999.

Функционирование новой системы межбюджетных трансфертов.

5. Реформа и параметры социально-экономического развития.

6. Развитие реформ. w 7. Выводы.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетные реформы и их влияние на параметры социально-экономического развития Индонезии"

Бюджет является важнейшим инструментом распределения общественных ресурсов, «зеркалом» социально-экономической политики государства. Экономические решения государства, транслируемые через бюджет, прямо или косвенно затрагивают жизнь всех экономических агентов, и тем важнее становятся вопросы устройства и функционирования бюджетной системы. Они являются особенно актуальными в связи с тем, что за последнюю четверть века в целом ряде стран (включая государства Юго-Восточной Азии, Центральной и Восточной Европы) были предприняты попытки осуществить децентрализацию публичной власти, которая неизбежно сопровождается серьезной трансформацией бюджетного устройства и преобразованием принципов и подходов к управлению бюджетом.

Многими экспертами признается потенциал децентрализации как механизма, ведущего к повышению эффективности бюджетного сектора, с одной стороны, и стимулированию экономического роста вследствие отказа от жесткого контроля центральной власти над экономикой- с другой. Вместе с тем, единства в оценке подобных взаимосвязей нет ни на уровне теории, ни на уровне практической реализации. Попытки эконометрическими методами выявить эффект от децентрализации и бюджетных реформ, их вклад в экономический рост и социально-экономическое развитие, отделив его от прочих факторов, пока приводят к неоднозначным результатам, а анализ «качества» властных институтов в его связи с децентрализацией наполнен многочисленными условностями, оговорками и допущениями.

Взаимодействие различных характеристик бюджетного устройства, бюджетного процесса и межбюджетных отношений с параметрами социально-экономического развития рассматривается в настоящей работе на примере Индонезии. Это государство в течение длительного периода времени отличала сложная и непрозрачная система власти, характеризующаяся высокой степенью централизации управления и бюджетных полномочий при наличии многочисленных параллельных властных структур на всех уровнях, сложностью взаимоотношений между центром и регионами, особенно с учетом географической протяженности и неоднородности страны. Вместе с тем бюджетная система Индонезии содержала элементы весьма новаторских, но неоднозначных механизмов, споры по поводу эффективности и применимости которых в академической среде еще далеко не закончены. При этом Индонезия осуществила экономический рывок, выдвинувший ее в категорию «азиатских драконов», и добилась впечатляющих успехов в динамике ряда социально-экономических показателей. Тем самым пример Индонезии дает обширный материал для анализа того, как различные принципы построения бюджетной системы и инструменты бюджетно-налоговой политики могут быть реализованы в развивающейся стране.

Данная тема на протяжении долгого времени сохраняет свою актуальность в различных контекстах, и соответствующие теоретические и прикладные исследования активно развиваются в рамках сформировавшихся направлений и школ (среди которых следует выделить Университет штата Джорджия в США, к представителям которого принадлежат X. Мартинес-Васкес, Р. Бол, Р. Берд). Основоположниками теории децентрализации и бюджетного федерализма следует считать У. Оутса, Дж. Стиглера, М. Олсона, Ч. Тибу. Большую роль в развитии теории децентрализации сыграли работы Дж. Бьюкенена и Дж. Бреннана.

Среди современных исследователей этой проблематики отметим Т. Тер-Минасян, В. Танци, А. Шаха, Э. Ахмада, Ч. Маклюра, Дж. Майкселла. Политэкономические аспекты децентрализации освещались в работах Дж. Манора.

В то же время взаимодействие структуры бюджетной системы и показателей социально-экономического развития изучено гораздо слабее. Среди немногочисленных работ по этой теме следует выделить исследования X. Мартинеса-Васкеса, Р. Макнаба, X. Давуди, X. Зу, С. Девараджана, Дж. Ютера и А. Шаха.

Для российских исследователей данная проблематика является сравнительно новой, поэтому российские школы и подходы еще только создаются (например, такими экспертами, как Г. В. Курляндская, Е. И. Андреева, Н. В. Голованова). Среди авторов работ на темы бюджетных реформ выделяются И. В. Трушн, П. А. Кадочников, J1. И. Якобсон, В. Б. Христенко.

Существует определенный, достаточно узкий круг исследований, посвященных вопросам децентрализации и бюджетных реформ в Индонезии, в который входят работы А. Шаха, Б. Льюиса, 3. Куреши. Прикладные вопросы реализации бюджетных реформ и реформы организации власти в Индонезии рассматривались также индонезийскими исследователями В. Сухарьо, М. Суванди, М. Сидиком.

Если вопросы, связанные с экономическим ростом и развитием стран Юго-Восточной Азии (включая Индонезию), влиянием государственных расходов на экономический рост, рассматривались отечественными исследователями, среди которых прежде всего следует выделить В. В. Бойцова, С. А. Былиняка,

В. А. Мельяицева, А. А. Рогожина, Г. И. Чуфрина, Л. А. Фридмана, то проблематика, связанная с вопросами бюджетных реформ и децентрализации в Индонезии, в России не освещалась. В то же время труды представителей российского ипдонезиеведения (А. Ю. Другова, Л. Ф. Пахомовой, В. А. Цыганова) создают фундамент для углубленного изучения этих проблем.

Цель настоящего исследования — выявить содержание, исследовать ход реализации и последствия бюджетных реформ в Индонезии, изучить их влияние на параметры социально-экономического развития страны. В соответствии с поставленной целью в ходе исследования решались следующие основные задачи:

- изучить и систематизировать каналы влияния системы организации власти и бюджетного устройства на экономический рост,

- изучить и систематизировать основные компоненты децентрализации и сформулировать критерии эффективности разграничения расходных и доходных полномочий,

- сформировать инструментарий для анализа бюджетных реформ в Индонезии и их влияния на параметры социально-экономического развития,

- используя указанный инструментарий, изучить структуру власти, бюджетное устройство и бюджетный процесс в Индонезии в период существования централизованной системы, проанализировать и охарактеризовать его сильные и слабые стороны, исследовать влияние на параметры социально-экономического развития Индонезии до кризиса и в период кризиса,

- исследовать содержание и ход реализации реформ «Большого взрыва», направленных на децентрализацию власти и бюджетной системы в Индонезии в конце 1990-х гг., выявить положительные и отрицательные факторы, связанные с реформой, провести анализ последствий децентрализации через призму социально-экономических показателей.

Объектом исследования настоящей работы являются система организации власти и бюджетная система Индонезии. Предметом исследования стали особенности функционирования бюджетной системы Индонезии до реформ и после реформ и их влияние на параметры социально-экономического развития страны.

Исследование опирается на различные источники статистической, финансовой и юридической информации, в том числе публикации Центрального бюро статистики Индонезии, отчетность Министерства финансов Индонезии и Национального комитета по планированию, базы данных ООН, Всемирного банка и Международного валютного фонда. Важнейшим источником сведений о структуре и функционировании системы власти и бюджетной системы стал массив нормативно-правовых актов Индонезии.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1974 по 2003-2004 годы. Этот период включает развитие и становление системы власти и бюджетной системы в Индонезии, закрепленной законами 1974 г. и 1979 г. С другой стороны, в него входит разработка нового законодательства (преобразований, получивших название реформ «Большого взрыва»), а также первые этапы его реализации.

Цели и задачи исследования обусловливают структуру диссертации и круг рассматриваемых в ней проблем.

В первой главе настоящей работы предпринимается попытка обобщить накопленный к настоящему моменту теоретический и практический опыт, связанный с функционированием бюджетной системы, ее структурой и управлением, осмыслить связи бюджетного развития с проблемами экономического роста и параметрами социально-экономического развития.

Одновременно первая глава дает описание инструментария для анализа бюджетных реформ в Индонезии. В ней рассматриваются вопросы взаимосвязи между структурой бюджетной системы и социально-экономическим развитием, обсуждаются вопросы, связанные с децентрализованной организацией государства, ее влиянием на устройство и функционирование бюджетной системы, а также преимущества и недостатки децентрализации с точки зрения эффективности и макроэкономической стабильности. В данной главе изучаются и систематизируются основные компоненты децентрализации и формулируются критерии эффективности разграничения расходных и доходных полномочий.

В эволюции бюджетной системы и структуры органов власти Индонезии в последней четверти XX в. можно выделить два этапа. Первый этап охватывает период с середины 70-х гг., когда был принят закон об основах государственной власти в регионах, до финансового кризиса 1997-1998 гг., ставшего толчком для смещения Сухарто с поста президента и падения режима «нового порядка». Второй этап связан с начатыми в 1999 г. реформами, направленными на радикальные изменения как в организации власти, так и функционировании бюджетной системы на центральном и субнационалыюм уровнях. Эти реформы получили название реформ «Большого взрыва» в силу огромного масштаба и высоких темпов реализации преобразований.

Как в настоящее время, так и в период 1970-90-х гг. Индонезию отличала сложная переплетающаяся структура власти, а бюджетная система страны при этом содержала новаторские механизмы, споры по поводу эффективности и применимости которых в академической среде еще далеко не закончены. Тем самым пример Индонезии дает обширный материал для анализа того, как различные принципы построения бюджетной системы и инструменты бюджетно-налоговой политики могут быть реализованы в развивающейся стране.

Вторая глава диссертации посвящена исследованию структуры и функционирования бюджетной системы Индонезии на первом из упомянутых этапов, -в том виде, в котором она сформировалась в середине 70-х гг. и существовала до преобразований конца 90-х гг. и изучению ее влияния на параметры социально-экономического развития страны. Полученные результаты используются для сопоставления бюджетной системы до и после реформ, а также для анализа влияния, которое она оказывала на социально-экономическое развитие Индонезии.

В последние годы в этой стране осуществляются преобразования, связанные с изменением организации власти на региональном уровне и сопутствующими изменениями в организации бюджета и межбюджетных отношений. Из одного из самых централизованных в плане государственного и бюджетного устройства государств, которым Индонезия являлась в последней четверти XX в., за короткий период конца 90-х гг. она стала одним из наиболее децентрализованных. Это является редким - и неисследованным в России - примером столь масштабных реформ бюджета и организации власти, проведенных за короткий срок. Особый интерес индонезийская реформа представляет в контексте того, что в России осуществляется реформа местного самоуправления и межбюджетных отношений, подготовка которой велась начиная с конца 90-х гг. Исследованию этих преобразований в Индонезии, тем эффектам, которые они произвели в экономике Индонезии, посвящена третья глава диссертации.

Таким образом, в настоящей работе

- на базе существующих теоретических исследований в области бюджетного устройства определяются подходы к институциональному анализу децентрализации власти и бюджетной системы; в рамках единой методологии последовательно изучается массив индонезийского законодательства, регулирующего организацию власти, разграничение полномочий по уровням власти и функционирование бюджетной системы, за период, охватывающий последние 25 лет;

- систематизируется и анализируется материал о структуре и функционировании органов власти и бюджетной системы в Индонезии с середины 70-х до начала 2000-х гг., причем особое внимание уделяется влиянию особенностей функционирования бюджетной системы на динамику социально-экономических параметров в предкризисный период и период экономического кризиса 1997-98 гг.;

- исследуется законодательная основа и опыт реализации масштабной децентрализации структуры власти и бюджетной системы (реформ «Большого взрыва»), проводимой в Индонезии с 1999 года, ее влияние на социально-экономическое развитие Индонезии, особенно в условиях преодоления последствий экономического кризиса 1997-98 гг.;

- изучаются инструменты межбюджетных отношений и бюджетной политики, применявшиеся в Индонезии, их эволюция и трансформация в результате реформ «Большого взрыва», связь с параметрами социально-экономического развития Индонезии.

Диссертация: заключение по теме "Мировая экономика", Покатович, Глеб Геннадьевич

7. Выводы

Начало децентрализации «Большого взрыва», законодательной основой для который стали законы 22/1999 и 25/1999, было осуществлено в сжатые сроки. Реформа потребовала кардинальной перестройки организации власти, структуры и механизмов функционирования бюджетной системы и межбюджетпых отношений. Решение столь масштабной задачи еще не завершено, но первый этап реформы по целому ряду признаков оказался весьма успешным.

В 2001 году субнациональным властям был передан широкий круг полномочий. Доля расходов субнациональных бюджетов в общем объеме бюджетных расходов в Индонезии за год возросла до 32%. При этом 2/3 служащих центральных органов власти перешли в ведение властей провинций и кабупатенов/городов. Кроме того, на с центрального на региональный и местный уровень было передано свыше 16 000 учреждений.

Доля собственных доходов субнациональных бюджетов осталась фактически на дореформенном уровне (около 7%), поэтому трансферты из государственного бюджета сохранили доминирующую роль в финансовом обеспечении региональных и местных властей. При этом система межбюджетных отношений — как в сфере разделения и распределения доходов, так и в сфере межбюджетных трансфертов - была полностью перестроена в соответствии с принципами лучшей практики, выработанными на основе международного опыта, а также с учетом новых расходных полномочий субнациональных властей. Изменилась организация власти: главы регионов избираются региональными представительными органами, а те, в свою очередь,-прямым голосованием граждан. Тем самым был сделан первый шаг к обеспечению подотчетности власти населению.

Тем не менее, столь масштабная реформа, предпринятая в короткие сроки, оставила нерешенным ряд вопросов и проблем. Эти проблемы связаны прежде всего с разграничением полномочий по уровням власти, способностью субнациональных властей осуществлять возложенные на них полномочия и совершенствованием системы межбюджетпых отношений.

Отметим, что проблема отсутствия необходимых подзаконных актов, и приведения в соответствие действовавших отраслевых законов и нового законодательства, необходимого для реализации разграничения полномочий, постепенно решалась с момента вступления в силу законов 22/1999 и 25/1999 (примеры этой деятельности приведены в табл. А2 приложения). Совершенствовалась система межбюджетных трансфертов и система управления государственными финансами, как отмечено в параграфе 6.

Важным достижением индонезийской реформы следует считать то, что при переходе к новым условиям было обеспечено нормальное функционирование социальной сферы. Как указывалось в параграфе 5, основные социальные показатели сохранили позитивные тренды, наблюдавшиеся до реформы. Вероятно, не случайно более 60% индонезийцев отметили улучшение качества деятельности субнациональных властей.

Заключение

В силу огромной роли бюджета в реализации социально-экономической политики государства проблема функционирования бюджетной системы, ее устройства, эффективности и результативности на протяжении долгого времени не теряет своей актуальности и привлекает внимание исследователей. В настоящей работе предпринята попытка обобщить накопленный к настоящему моменту теоретический и практический опыт в этой области и осмыслить связи бюджетного развития с проблемами экономического роста на примере Индонезии.

Существующие исследования указывают на необходимость анализа реформ, связанных с децентрализацией публичной власти и бюджетной системы не только количественными методами, но и на институциональном уровне, с учетом особенностей функционирования власти, разграничения полномочий, бюджетного процесса, межбюджетпых отношений.

Анализ законодательства и функционирования системы власти в период с середины 1970-х до конца 1990-х годов показал, что Индонезию отличала сложная переплетающаяся структура управления: на субнациональном уровне действовали региональные власти, обладавшие определенной автономией, а также территориальные органы центральной власти, представлявшие собой элемент единой властной пирамиды. Единая государственная политика, регулирующая их взаимодействие и распределение функций между уровнями власти, фактически отсутствовала. В результате, на фоне широкого распространения коррупции сформировалась высокоцентрализованная, непрозрачная и сравнительно неэффективная бюрократическая система разграничения полномочий, которая обусловила и высокую централизацию бюджетной системы. Субнациональные бюджеты оказались практически полностью зависимыми от трансфертов из государственного бюджета, а власти автономных регионов- подконтрольными центру в принятии решений о расходовании средств. При этом система планирования и бюджетирования в Индонезии демонстрировала наличие некоторых новаторских механизмов среднесрочного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, однако в действительности эти признаки носили формальный характер и не способствовали повышению эффективности и результативности бюджетной системы.

В указанный период Индонезия сумела обеспечить высокие темпы экономического роста и решение важных социальных задач, преимущественно за счет абсолютного увеличения бюджетного сектора и несмотря на недостатки в функционировании бюджетной системы, бюджетного процесса и разграничении полномочий между уровнями власти. В 1997-98 гг. на бюджетную систему во многом легли издержки финансового кризиса, предпосылки которого формировались в частном корпоративном и финансовом секторе. В этих условиях централизованный характер бюджетных доходов и расходов позволил мобилизовать и контролировать ресурсы на ключевых направлениях — от реструктуризации банковской системы и обслуживания внешнего долга до увеличения объема субсидий населению.

Интенсивная децентрализация, начавшаяся в 1999 г. с принятием новых законов, регулирующих организацию региональной власти и финансовую сбалансированность субнациональных бюджетов, является редким примером масштабных преобразований бюджетной системы и организации власти, успешно осуществленных за весьма короткий срок.

В 2001 году субнациональным властям был передан широкий круг полномочий (вместе с учреждениями и персоналом), а доля расходов субнациопальных бюджетов в общем объеме бюджетных расходов в Индонезии за год существенно возросла. При этом доля собственных доходов субнациопальных бюджетов изменилась слабо, поэтому трансферты из государственного бюджета сохранили доминирующую роль в финансовом обеспечении региональных и местных властей. Система межбюджетных отношений- как в сфере разделения и распределения доходов, так и в сфере межбюджетпых трансфертов — была полностью перестроена в соответствии с принципами лучшей практики, выработанными на основе международного опыта, а также с учетом новых расходных полномочий субнациопальных властей. Изменилась организация власти и система выборов глав регионов, благодаря чему был сделан важный шаг к обеспечению подотчетности власти населению.

Изменение системы межбюджетных трансфертов учитывало необходимость плавного перехода к новым условиям путем предоставления дополнительных средств и обеспечения гарантий того, что объем финансовой помощи в новых условиях не будет меньше, чем в прежних. Такой подход к финансовому обеспечению субнациональных бюджетов позволил им в первые годы децентрализации достаточно успешно реализовать возложенные на них полномочия, что, учитывая масштаб реформы, является важным достижением. Увеличение объема трансфертов, распределяемых по формуле, подтверждает курс, взятый на справедливое и прозрачное распределение финансовой помощи, основанное не на расходах прошлых лет, а на объективных факторах и условиях.

В первые годы не был решен ряд проблем, связанных с уточнением разграничения полномочий, согласованием существующего законодательства и новых законодательных актов, способностью субнациоиальпых властей осуществлять возложенные на них полномочия, необходимостью дальнейшего совершенствования системы межбюджетных отношений. В то же время одним из важнейших достижений индонезийской реформы следует считать то, что было в целом не было нарушено финансирование социальной сферы, необходимое для ее нормального функционирования, продолжился экономический рост. Основные социальные показатели сохранили позитивные тренды, наблюдавшиеся до реформы. Показатели качества государственного управления, существенно ухудшившиеся в период финансового кризиса 1997-98 гг., стабилизировались и по мере реализации реформ, к 2003-2004 гг. приобрели положительную динамику (в особенности это относится к индексу подотчетности власти).

За короткое время в Индонезии в рамках унитарного государства были построены децентрализованные система власти и бюджетная система. Вслед за реформами «Большого взрыва» было взято направление на реформирование управления государственными финансами, повышение эффективности и прозрачности бюджета, продолжилось дальнейшее совершенствование децентрализованной системы власти и бюджета. После определенных успехов первых лет децентрализации оно, по-видимому, в соответствии с индонезийской традицией, будет связано с выработкой консенсуса в обществе по отношению к децентрализации, региональной автономии и ее значению для страны. В силу ускоренной подготовки реформы этот консенсус не был достигнут в 2000 году, до вступления в силу законов 22/1999 и 25/1999, но теперь согласие относительно путей дальнейшего развития децентрализации будет опираться на накопленный опыт, который носит в целом положительный характер.