Теория и практика государственного регулирования рынка парниковых газов в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Теория и практика государственного регулирования рынка парниковых газов в Российской Федерации"

СУСЛЕНКОВ АНДРЕЙ АНДРЕЕВИЧ

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНКА ПАРНИКОВЫХ ГАЗОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность- 08 00 05 - экономика и управление народным хозяйством (экономика природопользования)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва, 2007 г

003060691

Работа выполнена на кафедре экономики природопользования экономического факультета Московского государственного университета имени М В Ломоносова

Научные руководители доктор экономических наук, профессор

Папенов Константин Владимирович доктор экономических наук, профессор Марголин Андрей Маркович

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Краснопольский Борис Хананович

кандидат экономических наук, старший научный сотрудник

Быстрицкая Наталия Самуиловна Ведущая организация Российский университет дружбы народов.

Защита состоится «28» июня 2007 года в 15 часов 00 минут на заседании Диссертационного совета Д 501 001.08 при Московском государственном университете имени M В.Ломоносова по адресу* 119991, ГСП-1, Москва, Ленинские горы, 2ой учебный корпус гуманитарных факультетов, экономический факультет, аудитория № 413

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Научной библиотеки имени А М Горького МГУ им М.В Ломоносова.

Автореферат разослан «<¿5» мая 2007 года

Ученый секретарь Диссертационного совета Д 501.001 08 к.э н

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.

Актуальность темы исследования определяется необходимостью решения острой проблемы предупреждения глобальных климатических изменений, результаты активного обсуждения которой в течение двух последних десятилетий нашли свое отражение в принятии Рамочной Конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН) Неотъемлемой составной частью этой проблемы является создание глобальной системы количественного регулирования выбросов (или эмиссии) парниковых газов (ПГ), закрепленной в Киотском протоколе к РКИК ООН Система глобального регулирования основана на принципах количественного ограничения выбросов и возможности использования гибких рыночных инструментов, основанных на торговле квотами (разрешениями) на выбросы Реализация рыночных инструментов напрямую связана с развитием и функционированием специфического рынка прав на выбросы парниковых газов (рынка парниковых газов), выполняющим важнейшую функцию оптимизации затрат, связанных с осуществлением программ регулирования эмиссий ПГ В ближайшие годы рынок парниковых (ПГ) газов способен стать глобальным механизмом, аккумулирующим значительные финансовые ресурсы При этом права на выбросы парниковых газов станут важным экономическим ресурсом, определяющим конкурентные преимущества отдельных стран или компаний

В ноябре 2004 г Российская Федерация ратифицировала Киотский протокол, приняв на себя комшекс обязательств по количественному ограничению выбросов парниковых газов в 2008 - 2012 гг в объеме, не превышающем 3050 МтС02е/год, одновременно получив возможность участвовать в международных рыночных механизмах гибкости Киотского протокола международной торговли квотами, совместном осуществлении (СО) и механизме чистого развития (МЧР) По большинству имеющихся прогнозов выбросы в течение рассматриваемого периода времени фактические выбросы парниковых газов в России будут ниже у станов тенного лимита, т е образуется неиспользуемая квота, которая по имеющимся оценкам может составить от 25% до 15% от допустимого уровня эмиссий, а потенциальные выгоды от участия России в международном рынке парниковых газов в 2008 - 2012 гг составят 0,2-1 млрд € в год При имеющемся дефиците инвестиционных ресурсов в реальном секторе экономики прямое целевое финансирование энергоэффективных проектов и технологий в рамках механизмов Киотского протокола является весьма актуальным, особенно в контексте реализации правительственной программы «Энергетическая стратегия России на период до 2020 года»

Уже сейчас многие российские компании заинтересованы в реализации рыночных механизмов торговли квотами Активно проводятся переговоры с зарубежными партнерами и начинается реализация пилотных проектов Российский рынок парниковых газов находится только в стадии зарождения и формирования Сейчас наиболее активно развивается сектор рынка, связанный с реализацией инвестиционных климатических проектов в рамках механизма совместного осуществления В этих условиях одними из основных факторов, необходимых для развития рынка, являются благоприятный инвестиционный климат и низкий уровень трансакционных издержек

Сегодня развитию рынка парниковых газов в России препятствуют объективные причины, связанные с отсутствием правовой, институциональной и инфраструктурной базы, необходимой для осуществления сделок с квотами на

выбросы Принимаемые на правительственном уровне меры по созданию необходимых условий зачастую носят фрагментарный и непоследовательный характер, что связано с отсутствием комплексной государственной политики в этой области При продолжении такой ситуации в дальнейшем Россия может утратить конкурентные преимущества перед другими странами Восточной Европы, в особенности перед Украиной, активно создающей необходимую институционально-правовую базу Другим аспектом развития рынка парниковых газов в России является возможность использования в перспективе для регулирования выбросов рыночных инструментов, основанных на создании системы торговли квотами на выбросы Международный опыт показывает, что рыночные инструменты являются наиболее экономически эффективными и используются для регулирования эмиссий в большинстве развитых стран

В этой связи особую актуальность приобретает выявление основных сдерживающих факторов, препятствующих развитию рынка парниковых газов в России и разработки соответствующего инструментария реализации государственной политики Другой актуальной проблемой является выявление специфики перспективного применения рыночных систем торговли выбросами для регулирования эмиссий парниковых газов в Российской Федерации

В диссертации рассмотрены теоретические и практические аспекты функционирования и государственного регулирования рынка прав на выбросы парниковых газов в Российской Федерации, а также вопросы участия в механизмах гибкости Киотского протокола и привлечение с их помощью инвестиционных ресурсов в российскую экономику Актуальность темы исследования связана с одной стороны с необходимостью выполнения обязательств России по Киотскому протоколу с минимальными затратами при сохранении высоких темпов экономического роста, а с другой - с необходимостью максимального использования эффектов от участия в рыночных механизмах гибкости Киотского протокола как ресурса для привлечения инвестиций для финансирования природоохранных мероприятий, энергоэффективных технологий и альтернативной энергетики

Степень разработанности научной проблемы Теоретическая база обоснования рыночных инструментов управления выбросами и создания рынка прав на выбросы была создана в США в конце 1970 - 1980 гг, где в дальнейшем рыночные системы торговли выбросами впервые были реализованы на практике Результаты этих исследований были использованы при разработке концепции регулирующей системы в рамках Киотского протокола В целом, рассматриваемой проблематике посвящено большое число исследований американских и европейских ученых Среди них Bertram G , Böhm Р , Cramton Р , Dudek D, Ellerman A, Fischer С , Grubb M, Harrison D, Johnson, S , Nordhaus R, Stavms R, Tietenberg T, Woerdman E, Vrolijk C, Zhang Z и многие другие

Необходимо отметить, что в целом ряде работ зарубежных авторов исследовались и особенности реализации рыночных механизмов Киотского протокола в Российской Федерации Такой «интерес» зарубежных ученых к России во многом объясняется политическим фактором - необходимостью ратификации Российской Федерацией Киотского протокола, от которой зависел вопрос его практического существования Такая «заинтересованность» повлияла на проведенные исследования, результаты которых позднее во многом были переоценены

Среди российских ученых, занимающихся вопросами экономики природопользования, включая рыночные методы регулирования эмиссий парниковых

газов, можно выделить Аверчинкову А А , Берлина В X , Бобылева С Н , Боброва А Л, Голуба А А, Грицевич И Г , Драгон-Мартынову М В , Леневу М Е, Папенова К В , Пахомова Н В , Сафонова Г В , Струкову Е Б , Соловья Ю В , Ханыкова А В Этот список может быть расширен Необходимо отметить, что значительная часть исследований была осуществлена не академическими институтами, а различными экологическими организациями или углеродными инвестиционными фондами

Однако существующие исследования нельзя назвать исчерпывающими, особенно это касается специфики внедрения рыночных механизмов торговли парниковыми газами в Российской Федерации Неразработанным остается широкий спектр вопросов, связанных со спецификой функционирования рыночных механизмов торговли выбросами, использования инструментов государственной политики для регулирования и стимулирования деловой и инвестиционной активности на рынке, специфики проектирования и использования систем торговли выбросами для регулирования эмиссий парниковых газов Отмеченные и другие смежные проблемы рассматриваются автором в настоящей работе

Целью диссертационной работы является обоснование механизмов государственного регулирования рынка прав на выбросы парниковых газов, обеспечивающих оптимальное функционирование рыночных систем регулирования выбросов и активизацию деловой и инвестиционной активности в природоэксплуатирующих отраслях экономики

Основные задачи, решаемые в работе для достижения поставленной цели, заключаются в следующем

• анализ существующих рыночных механизмов регулирования антропогенных эмиссий парниковых газов,

• анализ специфики развития и функционирования рынка парниковых газов -важнейшего функционального элемента рыночной системы регулирования выбросов - с целью выявления узких мест, приводящих к неэффективной работе торговой системы, сдерживающих деловую и инвестиционную активность,

• обоснование методов государственного регулирования рынка парниковых газов и выявление специфики их применения в российских условиях,

• анализ существующих подходов к проектированию и регулированию систем торговли квотами на выбросы парниковых газов,

• анализ международного опыта торговли парниковыми газами и оценка возможностей его адаптации к российским условиям,

• анализ существующей государственной политики в сфере предотвращения климатических изменений, выявление основных факторов, препятствующих реализации механизмов гибкости Киотского протокола и разработка на этой основе комплекса мер государственной политики, необходимого для участия России в глобальном рынке торговли парниковыми газами,

• оценка инвестиционного потенциала механизмов гибкости, выявление основных факторов, сдерживающих их реализацию и выявление инструментов государственной политики, стимулирующих инвестиционную активность на рынке парниковых газов и повышающих эффективность инвестиционных проектов, препятствующих негативным изменениям климата,

• анализ структуры и обоснование методов минимизации трансакционных издержек инвесторов на рынке парниковых газов

Объектом исследования являются рыночные механизмы государственного регулирования антропогенных выбросов парниковых газов, связанные с развитием рынка прав на выбросы парниковых газов и активизацией инвестиционной активности в природоэксплуатирующих отраслях экономики

Предметом исследования являются экономические отношения между субъектами рынка прав на выбросы парниковых газов

Теоретической и методологической основой исследования служат системный подход, позволяющий рассматривать функционирование рыночных систем регулирования выбросов как диалектический синтез процессов административного нормирования, формирования рынка прав на выбросы парниковых газов и целевого реинвестирования средств в мероприятия по снижению выбросов, теоретические изыскания российских и зарубежных ученых по вопросам применения рыночных инструментов регулирования выбросов парниковых газов и функционирования рынка прав на выбросы, реализации рыночных механизмов гибкости Киотского протокола в Российской Федерации, создания необходимой правой, институциональной и инфраструктурной базы, необходимой для функционирования торговых систем и рынка прав на выбросы, специфики государственного регулирования рынка парниковых газов, материалы эмпирических исследований по проблематике реализации в России механизмов Киотского протокола

Новые научные результаты исследования заключаются в следующем

1 Выявлены специфические свойства рынка парниковых газов, предопределяющие необходимость применения инструментов его комплексного государственного регулирования в целях оптимизации экологических издержек В их числе а) функционирование рынка детерминируется первичностью экологических целей, и, как следствие этого, развитие углеродного рынка неразрывно связано со спецификой проводимой в стране политики в сфере регулирования выбросов, б) эффективность функционирования рыночных механизмов напрямую зависит от баланса прямых и косвенных методов регулирования, повышенные административные барьеры на рынке приводят к снижению деловой активности продавцов и покупателей прав на выбросы, в) уровни трансакционных издержек и инвестиционных рисков на рынке являются важнейшими факторами эффективности функционирования рынка, а задача их минимизации не может быть решена субъектами рынка самостоятельно

Выявлено, что в целях формирования комплексной государственной политики целесообразно рассматривать рыночную систему торговли как совокупность функциональных механизмов регулятивно-контрольного (экологический механизм), рыночной торговли квотами (оптимизационный механизм) и инвестиционного Обосновано, что работоспособность каждого из этих механизмов достигается на основе применения комплексного инструментария регулирования процессов управления антропогенными выбросами и стоками парниковых газов, торговли квотами и управления углеродными инвестициями

2 Доказано, что формирование цивилизованного рынка парниковых газов связано с применением взаимосвязанных прямых и косвенных методов государственного регулирования, включающих а) правовое определение статуса квот на выбросы и сделок с ними, б) законодательное разграничение прав на квоты между государством на федеральном и региональном уровне и частным сектором, в) расширение управленческой и финансовой нагрузки на региональном уровне по созданию институциональной составляющей (системы инвентаризации выбросов и регистрации

сделок с выбросами), соответствующей международным требованиям, г) расширение функций частных поставщиков услуг на углеродном рынке для переноса финансовой нагрузки на формирование рыночной инфраструктуры с государства на частный сектор

Обоснованы рекомендации по созданию национальной системы реализации механизмов гибкости Киотского протокола, деятельность которой будет координироваться специальным Уполномоченным органом Это позволит избежать размытости соответствующих управленческих функций между большим числом министерств и ведомств К основным функциям национальной системы относятся координация и гармонизация нормативно-правой, институциональной, административной и инфраструктурной базы, необходимой для участия в рыночных механизмах гибкости

3 Доказано, что государственная система регулирования углеродного рынка может быть построена на ограниченном числе ключевых элементов, которые оказывают наибольшее влияние на развитие и функционирование рынка Эффективное использование рыночного ресурса, приводящее к активизации инвестиционной активности, будет возможно только при создании системы, позволяющей потенциальным инвесторам получить доступ к правам на выбросы парниковых газов, имеющим юридический статус и удовлетворяющим российским и международным требованиям Основная роль государства в этом процессе заключается в создании 1) условий, необходимых для трансформации ресурсов углеродного рынка из потенциальных в реальные, 2) правил игры, позволяющих сочетать приоритетность целей реализации мероприятий по реальному сокращению выбросов с развитием свободных рыночных механизмов, необходимых для активизации инвестиционной деятельности

4 Обоснована и апробирована система мер государственной поддержки приоритетных проектов, осуществляемых в рамках механизма совместного осуществления, реализация которых затруднена без углеродной составляющей Среди них а) предоставление государственных гарантий участникам проекта, направленное на снижение рисков иностранных инвесторов как в форме компенсации части потерь предоставлением избыточных единиц установленных количеств (ЕУК), так и в форме компенсации потенциальных доходов от реализации квот, б) смешанное (долевое) государственно-коммерческое финансирование проектов, применяемое в форме частичного софинансирования приоритетных социальных и природоохранных проектов, приводящих к снижению выбросов ПГ, в) субсидирование процентных ставок по банковским кредитам и предоставление целевых налоговых льгот.

5 Разработан механизм снижения трансакционных издержек реализации проектов совместного осуществления, позволяющий снизить риски и повысить инвестиционную привлекательность проектов Ее неотъемлемыми элементами являются а) процедура добровольного предварительного согласования проекта с национальным Уполномоченным органом, цель которой заключается в первичном аудите, снижающем риски инициаторов проекта, б) процедура согласования проектной документации, базирующаяся на принципах, препятствующих развитию коррупции и бюрократии, и предполагающая чёткое определение сроков согласования, открытый доступ общественности к рассматриваемым проектным документам в течение 1 мес и наличие независимого апелляционного органа, в) конкурсная процедура отбора независимых экспертов для оценки проектной документации по тарифам, регулируемым государством и исключающим рост

трансакционных издержек для инвесторов, г) исключение вмешательства уполномоченных органов государственного управления в реализацию проекта после получения необходимых согласований во избежание непрозрачности и злоупотреблений за исключением случаев предоставления государственной поддержки или софинансирования проекта за счет бюджетных средств

Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты доведены до конкретных рекомендаций по институциональному и инфраструктурному обеспечению функционирования рынка парниковых газов, по регулированию инвестиционных процессов, специфике применения рыночных систем для регулирования выбросов в Российской Федерации и выполнению организационно-структурных решений, направленных на оптимизацию функционирования рынка и повышения его инвестиционной привлекательности

Теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы субъектами рынка парниковых газов для повышения эффективности его функционирования, учтены органами исполнительной и законодательной власти при формировании инструментария комплексной политики регулирования рынка, а также при формировании комплексной политики регулирования антропогенных эмиссий парниковых газов

Основные положения исследования могут представлять интерес для научных работников, педагогов и практиков, быть использованы для развития соответствующих спецкурсов по проблемам применения рыночных инструментов для регулирования выбросов и специфики участия России в механизмах гибкости Киотского протокола

Структура работы Работа состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, списка использованной литературы, иллюстрирована необходимыми аналитическими таблицами, рисунками и схемами

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Во введении раскрыта актуальность и степень разработанности темы исследования, сформулированы его предмет, объект, цели и задачи, отражена научная новизна и практическая значимость полученных автором результатов

В первой главе работы «Теоретические основы формирования и функционирования рынка парниковых газов» раскрывается экономическое содержание процессов развития и функционирования рынка парниковых газов, формирования его структуры, оказывающего самое непосредственное влияние на эффективность рыночных систем регулирования выбросов Отдельное внимание уделяется исследованию роли государственного регулирования в функционировании рыночных механизмов торговли

Рынок ПГ является частным случаем рынка прав на загрязнение окружающей среды, на котором происходит распределение ограниченного ресурса - прав на использование ассимиляционного потенциала окружающей среды для размещения в ней эмиссий ПГ Рынок ПГ, как и любой другой рынок прав на загрязнение, не возникает историческим образом, а является результатом экстернализации экологических издержек общества Сегодня рыночные инструменты активно используются для регулирования выбросов ПГ в механизмах гибкости Киотского протокола (механизмы международной торговли квотами, совместного осуществления и чистого развития) и национальных торговых системах (системы торговли квотами ЕС, Великобритании и др ) В 2005 г агрегированный объем сделок

международного рынка ПГ достиг 1,5 млрд €, а потенциальный объем рынка на период первого бюджетного периода действия Киотского протокола (2008 - 2012 гг) оценивается в десятки миллиардов евро Объем инвестиционных ресурсов, аккумулированных в государственных и частных углеродных фондах для финансирования углеродных проектов на конец 2005 года, составлял более 3,4 млрд €

Практический опыт применения рыночных инструментов для регулирования выбросов парниковых газов показывает, что они более эффективны по сравнению с традиционными административными и экономическими инструментами, позволяя гарантировать ограничение выбросов на требуемом количественном уровне, минимизировать затраты на сокращение выбросов на 20-50%, стимулировать «ранние сокращения выбросов» и инвестиции в природоохранные мероприятия

Особенности развития и функционирования рынка ПГ многообразны, но наиболее важными для раскрытия сущности предпринимательской деятельности на этом рынке являются

1 Развитие и функционирование рынка ПГ неразрывно связано с правовым и экономическим регулированием рыночных систем управления выбросами Рынок ПГ является важнейшим элементом и продуктом функционирования рыночных систем управления выбросами Прямую зависимость характеристик этого рынка от параметров и принципов государственного регулирования рыночных систем управления можно отнести к ключевой особенности рынка ПГ

2 Другой важной особенностью рынка ПГ является специфика обращения товара В качестве товара на рынке выступают права на выбросы ПГ При этом они становятся товаром только после удовлетворения фактических выбросов загрязнителя определенным требованиям и проведения процедур верификации и регистрации выбросов Сделки на рынке ПГ подлежат обязательной государственной регистрации

В настоящем исследовании основное внимание уделено системному анализу указанных ключевых особенностей рынка ПГ, позволяющему раскрыть не только наиболее существенные особенности функционирования рынка, но и выявить ключевые методы повышения эффективности рыночной системы регулирования выбросов

Анализ рынка парниковых газов невозможен без рассмотрения специфики функционирования рыночных систем регулирования выбросов, являющихся, по сути базисом рыночной торговли квотами Эффективность функционирования рыночных механизмов зависит от параметров торговой системы, заложенной при ее проектировании и дальнейшем регулировании Сегодня на практике используется несколько типов систем торговли выбросами системы торговли выбросами на основе квот, системы торговли на основе нормативов и системы торговли кредитами на выбросы, имеющие различные параметры, влияющие на деловую активность углеродного рынка (см таблицу 1)

Анализ принципов функционирования и опыта практического применения различных типов систем показал, что наиболее эффективной и универсальной моделью системы, которая позволяет достигать сокращение выбросов с минимальными общественными и административными затратами и в короткое время формировать ликвидный рынок ПГ, является система торговли на основе квот на выбросы (Cap and Trade)

Характеристики Система торговли на основе квот на выбросы Система торговли выбросами на основе нормативов Торговля кредитами на выбросы

Достижение экологических нормативов Система гарантирует ограничение допустимого объема выбросов Количество квот распределенных в системе равно допустимому объему выбросов Общий объем выбросов может быть превышен из-за неправильно установленных нормативов или их несвоевременной корректировкой Система не гарантирует ограничение общего объема выбросов

Минимизация совокупных общественных затрат Система минимизирует совокупные общественные затраты благодаря наличию свободной торговли квотами Система минимизирует совокупные общественные затраты благодаря наличию свободной торговли разрешениями на выбросы Система минимизирует совокупные общественные затраты благодаря наличию свободной торговли кредитами на выбросы

Административные и трансакционные издержки Низкий уровень Низкий - средний уровень Высокий уровень

Суть системы заключается в квотировании общего объема выбросов и возможности свободной торговли квотами для достижения участниками своих обязательств по выбросам Основные параметры функционирования рынка ПГ закладываются при проектировании системы, которое должно основываться на следующих императивных принципах простота - установление простых и четких правил функционирования всех элементов обеспечивает более эффективную работу системы, ответственность - наличие в системе простой и четкой системы контроля и учета выбросов вместе с системой штрафных санкций за невыполнение обязательств, прозрачность - полное и открытое распространение всей информации о деятельности системы, предсказуемость и последовательность - принципы и правила, по которым действует система, должны быть предсказуемыми и последовательными в долгосрочном периоде При этом при проектировании элементов системы решаются два главных вопроса - выполнение экологических требований и создание необходимых условий для функционирования рыночного механизма торговли квотами На эффективность функционирования рыночных механизмов наибольшее влияние оказывают следующие ключевые параметры торговой системы секторальный охват - подходы «вверх по течению» (the upstream) и «вниз по течению» (the downstream) - определяющий объем рынка, распределение квот на выбросы ПГ в системе на бесплатной основе (исторический и нормативный методы) и на возмездной основе (рыночный аукцион) - определяют исходную коньюктуру на рынке и дают ценовой сигнал рыночной стоимости квот, процедуры учета и верификации фактических выбросов и сделок с квотами -оказывают влияние на уровень трансакционных издержек на рынке, правила торговли и использования квот - участие в торговле посредников, возможность банкинга квот - оказывают влияние на развитие ликвидного рынка и влияют на деловую активность участников, система штрафов и санкций - устанавливает максимальный потолок рыночных цен на квоты Существующий опыт применения рыночных систем регулирования выбросов ПГ показал, что для достижения необходимых экологических целей и формирования ликвидного рынка в большинстве систем реализованы следующие универсальные принципы 1) охват системой подавляющей доли источников, ответственных за выбросы (не менее 40 45%), 2)

продолжительность бюджетного периода составляет 1 год, а продолжительность торгового периода соотносится с бюджетным периодом Киотского протокола и равна 5 годам, 3) большая часть разрешений на выбросы (90%) распределяется историческим способом на безвозмездной основе, 3) в системе разрешена свободная торговля и банкинг квот, 4) за невыполнение обязательств предусмотрены повышенные финансовые штрафы Разработка и внедрение правовой и инфраструктурной базы торговой системы занимает 2-3 года, также практически во всех системах используется «пилотная» фаза, продолжительностью 2-3 года, позволяющая «обкатать» торговую систему на практике и сформировать необходимую рыночную инфраструктуру, т е полный цикл от начала разработки до практического применения составляет 4-6 лет

Опыт внедрения торговых систем в ЕС, где большинство стран ранее не использовали рыночные инструменты регулирования выбросов, а их природоохранное законодательство было основано на административных и экономических инструментах показывает, что механизмы рыночной торговли квотами могут быть внедрены в кратчайшие сроки и успешно функционировать при соблюдении следующих условий 1) наличие прозрачной нормативно-правовой базы, необходимой для функционирования рыночных механизмов, 2) наличие разработанной институциональной базы учета, мониторинга и регистрации выбросов и операций с ними, 3) развитие инфраструктуры рынка, позволяющей осуществлять торговые операции и снижать уровень трансакционных издержек, 4) заинтересованность бизнеса в реализации механизмов торговли квотами

Для целей комплексного анализа автором предложено рассмотрение рыночной системы регулирования выбросов как совокупности следующих функциональных элементов

Регулятиено - контрольный механизм, выполняющий функции регулирования выбросов ПГ путем их квотирования (количественного ограничения объема эмиссий ПГ в системе), распределения квот между участниками системы, контроля соответствия фактических и разрешенных выбросов и наложение санкций за нарушение установленных требований

Рыночный механизм торговли квотами, выполняющий функцию оптимизации издержек на сокращение выбросов путем перераспределения разрешений на выбросы между участниками системы, обеспечивая минимизацию совокупных издержек на снижение выбросов ПГ Поэтому от степени эффективности функционирования рыночных механизмов зависит жизнеспособность всей торговой системы

Инвестиционный механизм, выполняющий функцию инвестирования финансовых ресурсов в оборудование, технологии и научные разработки, приводящие к уменьшению выбросов ПГ, т е реинвестированию полученных доходов в проекты, приводящие к снижению выбросов ПГ Возникновение и развитие инвестиционного рынка находится в прямой взаимосвязи с деловой активностью на рынке

Взаимодействие этих механизмов определят как экологическую, так и экономическую эффективность торговой системы (см рис 1) При этом функциональная логика торговой системы определяет первостепенность механизма выполнения экологических требований

Рис 1 Схема взаимодействия функциональных механизмов системы торговли ПГ

Анализ специфики функционирования систем торговли выбросами выявил, что одним из основных факторов, определяющим эффективность функционирования рыночных механизмов, является уровень трансакционных издержек. Повышенный уровень трансакциошшх издержек на рынке парниковых газов ведет к дополнительным затратам на поиск информации и осуществление сделок Он может быть вызван рядом объективных факторов административными барьерами и бюрократизацией процедур функционирования торговой системы - торговли квотами, регистрации сделок, аудита и верификации выбросов и др, неразвитостью рыночной инфраструктуры институтов финансовых посредников, институтов консалтинговых и консультативных услуг Для России проблема высоких трансакционных издержек на рынке ПГ является особенно актуальной Это связано с неразвитостью необходимой правовой и институциональной инфраструктуры, непрозрачностью и бюрократизацией административных процедур, повышенным уровнем рисков для потенциальных инвесторов

Проблема минимизации трансакционных издержек не может быть решена участниками рынка самостоятельно в силу специфических свойств рынка парниковых газов, создаваемого как механизм оптимизации экологических издержек общества функционирование рыночных механизмов детерминируется первичностью экологических целей, и, как следствие, развитие углеродного рынка неразрывно связано со спецификой проводимой в стране политики в сфере регулирования выбросов ПГ, эффективность функционирования рыночных механизмов напрямую зависит от баланса бюрократических и рыночных методов регулирования, повышенные административные барьеры на рынке приводят к снижению деловой активности продавцов и покупателей сокращений выбросов

Рассмотренные специфические особенности функционирования рынка позволяют сделать вывод о том, что для эффективного функционирования системы торговли выбросами необходимо комплексное государственное регулирование рынка ПГ, которое должно решать следующие задачи оптимизация экологических и экономических эффектов от реализации системы торговли выбросами, создание условий для эффективного функционирования рынка ПГ, стимулирование инвестиционной активности в области снижения выбросов ПГ и внедрение энергосберегающих технологий

По сути, комплексное государственное регулирование является основой функционирования рынка парниковых газов — исходные параметры функционирования рынка задаются при проектировании торговой системы, а затем для оптимизации рыночных механизмов применяются прямые и косвенные методы регулирования, основанные на административном и экономическом стимулировании

Исходя из необходимости комплексного регулирования автор предлагает следующий набор мер

1 Политика в области управления антропогенными выбросами и стоками ПГ, основной целью которой является формирование необходимых правовых и административных мер, нужных для количественного регулирования выбросов источников, входящих в торговую систему Набор механизмов и инструментов зависит от охвата и степени регулирования выбросов, которые могут варьироваться от полного количественного ограничения выбросов предприятий-эмитентов до обеспечения участия эмитентов в механизмах международной гибкости без количественного регулирования выбросов

2 Политика в области регулирования рыночных механизмов торговли квотами - к ее основным функциям можно отнести создание правовой и институциональной базы, необходимой для реализации рыночных механизмов торговли квотами, регулирование правил торговли квотами на выбросы в рамках торговой системы или международных механизмов гибкости Государственное регулирование торговли квотами должно строиться на балансе бюрократических и рыночных методов управления Чрезмерная бюрократизация процессов торговли может снизить эффективность всей торговой системы При управлении торговли квотами в рамках механизмов гибкости Киотского протокола регулирование должно быть направлено на создание условий регламентированными международными соглашениями

3 Политика в области управления углеродными инвестициями - к основным функциям этого блока можно отнести создание правовых и институциональных механизмов, стимулирующих инвестиции предприятий-эмитентов в проекты снижения выбросов ПГ, создание механизмов повышения привлекательности инвестиционных проектов для покупателей квот, создание механизмов привлечения целевых инвестиций в рамках механизмов гибкости Политика управления углеродными инвестициями актуальна как в рамках внутренней торговой системы для стимулирования внутренних инвестиций, так и в рамках участия в механизмах гибкости для создания необходимых условий для целевых иностранных инвестиций

Описанные подходы к формированию инструментария государственной политики регулирования рынка ПГ представлены в таблице 2

Таблица 2 Основные инструменты государственной политики регулирования рынка ПГ

Направления государственного регулирования рынка ПГ Основные регулирующие инструменты

Политика в области управления антропогенных выбросов и стоков ПГ 1 Установление норм и правил инвентаризации, мониторинга и верификации выбросов 2 Ведение кадастра выбросов ПГ в соответствии с международными функциями 3 Осуществление учета выбросов участниками торговой системы -ведение реестра выбросов ПГ 4 Осуществление контроля выбросов участников торговой системы 5 Нормирование и квотирование выбросов участников системы

Политика в области регулирования рыночных механизмов торговли квотами 1 Установление правил оборота и использования квот участниками системы 2 Установление правил участия в международной торговле квотами 3 Регистрация и контроль торговых операций с разрешениями на выбросы

Политика в области управления углеродными инвестициями 1 Создание правовых и административных механизмов стимулирования и повышения эффективности углеродных инвестиций 2 Создание механизмов целевого инвестирования средств, полученных от международной торговли квотами

Государственное регулирование рынка ПГ должно строиться на балансе бюрократических и рыночных методов управления Бюрократизация процедур, связанных с инвентаризацией, учетом выбросов, регистрацией сделок, является причиной появления дополнительных барьеров для участников рынка и способствует развитию коррупции, что приводит к снижению эффективности механизмов углеродного рынка В российских условиях государственное регулирование должно быть направлено на максимизацию эффектов от участия в механизмах гибкости и в перспективе - от внутренней системы торговли выбросами Одной из основных функций государственного регулирования является создание условий для привлечения инвестиционных ресурсов в реальный сектор экономики страны и их наиболее эффективное использование

Во второй главе «Формы участия Российской Федерации в механизмах гибкости Киотского протокола» рассматриваются аспекты формирования и государственного регулирования углеродного рынка в России Особое внимание уделяется проблеме создания необходимой правовой и институциональной базы, являющейся неотъемлемым условием для нормального функционирования рынка

Начиная с середины 1990-х годов в Российской Федерации предпринимались попытки фрагментарного регулирования антропогенных выбросов и стоков парниковых газов При этом проблема глобального изменения климата до последнего времени воспринималась как экологическая как на законодательном, так и на административном уровне, что привело к тому, что сегодня

• Отсутствует целостная и комплексная климатическая политика, регулирующие меры носят фрагментарный характер на уровне отдельных министерств и ведомств

• Отсутствуют или только находятся в стадии разработки нормативно-правовые и институциональные элементы, необходимые для выполнения обязательств и участия в рыночных механизмах гибкости Киотского протокола

• Планируемые подходы к регулированию выбросов ПГ ориентированы на использование целевых программ в сочетании с административными методами регулирования, основанными на введении технологических норм и стандартов

Принятый в начале 2005 года «Комплексный план действий по реализации в Российской Федерации протокола к РКИК ООН», ограниченный горизонтом 2012 года, также не содержал целостной концепции применения рыночных механизмов регулирования выбросов В этих условиях рынок парниковых газов в России развивается фрагментарно и децентрализовано на уровне отдельных компаний и регионов В настоящее время многие российские компании имеют прямую заинтересованность в реализации механизмов гибкости Киотского протокола (РАО «ЕЭС», Астраханский и Котласский ЦБК, НК «Лукойл», Газпром и др), активно участвуя в «пилотных» попытках реализации проектов совместного осуществления Также необходимо отметить развитие консалтинговых фирм, осуществляющих спектр услуг по подготовке и сопровождению проектов совместного осуществления, по разработке и реализации корпоративных программ управления ПГ

Вместе с тем, анализ показал, что существующая на рынке инфраструктура, в силу объективных причин, ориентирована на привлечение на рынок финансовых средств иностранных инвесторов, а в процессе формирования углеродного рынка активное участие принимают преимущественно крупные эмитенты ПГ, обладающие необходимыми финансовыми ресурсами для входа на рынок и финансирования инвестиций в проекты снижения выбросов В совокупности с пассивным участием государства в формировании рынка парниковых газов, отмеченные тенденции будут

препятствовать формированию ликвидного внутреннего рынка ПГ, который, по мнению автора, в будущем должен стать основным фактором, активизирующим инвестиционную активность российских предприятий в сфере снижения выбросов

Также стратегия «пассивного участия» не решает вопроса управления эмиссиями ПГ с помощью рыночных механизмов. Механизмы совместного осуществления и целевых экологических инвестиций (ЦЭИ) будут служить источником привлечения прямых иностранных инвестиций, а не источником получения дополнительных квот на выбросы - полученные от реализации проектов совместного осуществления единицы сокращения выбросов (ECB) конвертируются из ЕУК и передаются полностью или частично инвестору на основании договора о совместном осуществлении проекта При этом реализация проектов СО и ЦЭИ, которые представляют собой торговлю единицами уставленных количеств (ЕУК) с целевым реинвестированием средств в проекты по снижению выбросов, будет приводить к сокращению российской квоты на выбросы

Вместе с этим, по существующим прогнозам Россия может достичь уровня выбросов 1990 года в период 2012 - 2015 гг, а по некоторым прогнозам - уже в первый бюджетный период 2008 - 2012 гг Учитывая прогнозируемое увеличение темпов роста ВВП и промышленного производства, проведение пассивной политики в сфере управления выбросами ПГ без определения четких национальных целей по ограничению выбросов и их количественного ограничения для предприятий-эмитентов может привести к тому, что обязательства по Киотскому протоколу станут фактором, ограничивающим экономический рост в стране При этом государственная политика в сфере регулирования выбросов ПГ ориентирована либо на административные меры, основанные на установлении технологических норм и нормативов (например, меры по сокращению объемов сжигания попутного нефтяного газа, меры по сокращению выбросов метана в угольной отрасли и др), либо на реализацию целевых программ в области энергосбережения, энергоэффективности и лесовосстановления Для решения вопросов создания ликвидного внутреннего рынка и регулирования выбросов парниковых газов автором предлагается использование «активной» стратегии, основанной на реализации механизма внутренней системы торговли, построенной на принципах «квотирования и торговли» («Сар and Trade»)

Однако сегодня реализации сценария создания системы рыночного регулирования выбросов препятствуют следующие объективные факторы высокая степень износа основных средств, особенно в энергетике и топливном комплексе, отсутствие полноценного рынка электроэнергии, занижение тарифов и продолжающееся применение перекрестного субсидирования, отсутствие опыта в применении рыночных инструментов и специфика существующего природоохранного законодательства, ориентированного на административные и экономические инструменты регулирования, повышенный уровень трансакционных издержек и рисков на рынке

Создание необходимых условий для внедрения рыночной системы регулирования выбросов связано с комплексным подходом, основанным на 1) создании необходимых нормативно-правовых и институциональных условий, 2) регулировании тарифов с учетом реальной себестоимости производства электроэнергии и тепла, 3) применении гибких подходов, учитывающих существующую отраслевую и региональную специфику при проектировании торговой системы

Процесс управления уровнем эмиссий ПГ с помощью системы торговли квотами на выбросы должен быть вертикально структурирован по линии федеральный

уровень —» уровень субъекта Российской Федерации —> уровень предприятия-эмитента ПГ

Федеральный уровень - установление норм и правил функционирования торговой системы ограничение общего объема выбросов на уровне Российской Федерации, определение правил распределения квот, правил зачета и банкинга квот, правил оборота квот, ведение общенациональных регистров выбросов и операций с квотами идр

Уровень субъекта Российской Федерации (региональный уровень) - в функции управления системой торговли ПГ на региональном уровне должно входить учет и мониторинг уровня выбросов ПГ, проверка информации о выбросах ПГ, сбор первичной информации для ведения единого Реестра на федеральном уровне Для учета региональных особенностей экономического и социального развития субъектам Российской Федерации могут быть предоставлены полномочия по распределению разрешений среди предприятий из выделенной на субъект квоты Также могут быть предусмотрены иные гибкие механизмы, позволяющие учитывать региональные особенности и при этом не влияющие на ликвидность рынка Создаваемая на региональных уровнях инфраструктура должна стать одним из основных функциональных элементов торговой системы, должна включать следующие блоки 1-й блок система инвентаризации, учета, мониторинга и контроля выбросов ПГ 2-й блок система распределения выбросов, региональный Реестр сделок с квотами, система санкций и мотивации участников

Уровень предприятия-эмитента - измерение и мониторинг выбросов, проведение мероприятий по ограничению выбросов, участие в рыночных механизмах торговли квотами

Россия не имеет опыта применения рыночных механизмов торговли выбросами, поэтому при проектировании базовых элементов торговой системы целесообразно будет использовать зарубежный опыт, учитывая существующую российскую специфику, особенно применительно к

• механизму установления общей квоты (ограничения) на выбросы парниковых газов в системе, который должен основываться на учете региональных диспропорций и отраслевой специфики и исходить и приоритетов беспрепятственного роста производства и возможности широкомасштабного обновления основных фондов, особенно в топливно-энергетическом комплексе

• механизму распределение квот на выбросы ПГ в системе - необходимо создание государственного резервного фонда квот, в который поступит весь буферный запас квот, размер которого прогнозируется на уровне 15-20% в период 2008-2012 гт (рис 2)

Квоты резервного фонда должны распределяться на неприкосновенный запас квот (1), создающий «защитный буфер», позволяющий выполнять обязательства в будущих бюджетных периодах Киотского протокола, квоты, которые государство будет продавать на международном рынке в рамках механизма целевых экологических инвестиций (2), запас квот, который необходим для возможности вступления в систему новых участников (3), квоты, распределяемые между участниками торговой системы для стимулирования раннего снижения выбросов (4)

Рис 2 Схема распределения квот в российской системе торговли выбросами

Применительно к механизму распределения квот в Российской Федерации целесообразнее использовать региональный подход, основанный на принципе предоставления самостоятельности при распределении квот - федеральный центр определяет объем квотирования для каждого региона, а каждый субъект разрабатывает свой план распределения, исходя из перечня охватываемых системой источников эмиссии и требований, предъявляемых к региональному плану распределения (см рис 3)

Рис 3 Схема распределения квот на выбросы Т1Г централизованным методом на региональном уровне

Для практической реализации механизмов рынка ПГ автором предлагается создание комплексной национальной системы реализации рыночных механизмов Киотского протокола - комплексного регулирующего механизма, построенного на принципах централизованного административного планирования выбросов, учета регионально-отраслевой специфики (диспропорций в развитии регионов), приоритетного использования рыночных механизмов регулирования, простоты, прозрачности и предсказуемости нормативно-институциональной системы регулирования рыночных механизмов торговли

Для реализации своих функций национальная система должна включать • нормативно-институциональный блок, состоящий из инфраструктурной базы, необходимой для участия России в механизмах гибкости Киотского протокола, одними из основных элементов которой являются национальная система для оценки антропогенных выбросов из источников и антропогенной абсорбции поглотителями всех парниковых газов и национальный реестр единиц установленных количеств, единиц сокращений выбросов, сертифицированных сокращений выбросов и единиц

абсорбции В настоящее время в России существует опыт реализации «пилотных» проектов по инвентаризации выбросов как на региональном так и на отраслевом уровне, опыт их проведения показал, что а) существующие на региональном уровне статистические данные после проведения корректировок позволяют проводить качественную инвентаризацию, б) проведение региональных инвентаризаций возможно с минимальными финансовыми затратами в сжатые сроки

Анализ затрат на создание национальной системы инвентаризации на региональном и на федеральном уровне показал, что целесообразнее руководствоваться «региональным» подходом, при котором большая часть затрат ложится на региональные бюджеты, а из федерального бюджета финансируются затраты, связанные с созданием системы агрегирования и хранения данных Создание в Российской Федерации системы торговли квотами на выбросы ПГ и участие в международных механизмах гибкости требует формирования целостной нормативно-правовой базы, комплексно охватывающей все аспекты регулирования антропогенной эмиссии ПГ и функционирования рынка Это, в свою очередь, потребует внесение изменений в действующие законодательные акты, разработку и принятие новых как на федеральном, так и на местном уровнях На федеральном уровне может быть принят единый законопроект (рабочее название ФЗ «Об экономических основах контроля выбросов парниковых газов и обороте квот (разрешений) на выбросы»), либо пакет законопроектов (рабочие названия ФЗ «О государственном регулировании и политике в области эмиссии и поглощения парниковых газов в Российской Федерации», ФЗ «Об учете и контроле уровня эмиссии и поглощения выбросов парниковых газов в Российской Федерации», ФЗ «О собственности и обороте квот на выбросы парниковых газов в Российской Федерации»)

• административно-инфраструктурный блок, включающий Административную инфраструктуру, состоящую из специального Уполномоченного Правительством Российской Федерации органа, координирующего деятельность различных министерств и ведомств в осуществлении климатической политики и регулирования рынка ПГ и его региональных представительств Уполномоченному органу должны делегироваться следующие основные функции законотворческая функция, инвентаризации, учета и мониторинга выбросов ПГ, управление системой торговли ПГ, надзорные функции, сертификация и аккредитация организаций, осуществляющих деятельность, контролируемую Уполномоченным органом Исходя из перечисленных функций, в Уполномоченном органе могут быть созданы следующие отделы отдел инвентаризации, учета и мониторинга выбросов и стоков ПГ, отдел квотирования и контроля за использованием квот; отдел сертификации и аккредитации, отдел регистрации сделок с квотами на выбросы ПГ, обособленным структурным подразделением должен выступать отдел Реестра выбросов и квот на выбросы ПГ

Рыночная инфраструктура - состоит из инфраструктуры, необходимой для участия в механизмах гибкости Киотского протокола специализированные организации, осуществляющие консалтинговые и посреднические услуги -разработку, поиск инвесторов и сопровождение проекта, сертифицированные организации, осуществляющие аудит проектной документации, мониторинг выбросов и верификацию результатов реализации проекта, финансовые организации, осуществляющие финансирование углеродных проектов специализированные государственные и частные углеродные фонды, коммерческие банки, страховые компании, осуществляющие страхование рисков участников проекта При реализации

внутренних механизмов торговли квотами рассмотренная инфраструктура должна быть дополнена биржами - уполномоченные или прошедшие лицензирование Уполномоченным органом биржи, в функции которых входит организация торговли квотами ПГ, выставленными государством или частными субъектами; клиринговые организации - уполномоченный или прошедший лицензирование Уполномоченным органом клиринговый центр, осуществляющий сбор и обработку информации о сделках с СО2 с участием российских частных субъектов, проведение клиринговых операций, подготовку и передачу отчета в Уполномоченный орган о количестве квот и отчета в Росстат, учет единиц, проданных по внешнеторговым сделкам, посредническими агентами, осуществляющими спекулятивные операции с квотами на выбросы, что позволяет развить ликвидный рынок

В третьей главе «Инвестиционные аспекты рыночных механизмов торговли квотами на выбросы парниковых газов» анализируется специфика реализации климатических инвестиционных проектов, и рассматриваются подходы и меры государственного регулирования, направленные на повышение эффективности использования инвестиционных ресурсов

Основным фактором реализации имеющегося потенциала в энергосбережении являются широкомасштабные инвестиции в модернизацию оборудования и внедрение новых технологий, потребность в которых в ТЭК на период до 2020 г оценивается в 50-70 млрд долл Механизм совместного осуществления, а в будущем и потенциальный механизм целевых экологических инвестиций, могут стать одним из источников привлечения инвестиций в энергосбережение и энергоэффективность, инвестиционная емкость которых оценивается в 0,2-1 млрд долл ежегодно в период 2008 - 2012 гг Для российских компаний механизм СО является дополнительным источником «»финансирования инвестиционных программ по модернизации оборудования и внедрению новых технологий Одним из основных условий реализации СО является соответствие его принципу «дополнительности», заключающемся в том, что «проект СО должен произвести сокращение выбросов, которое должно быть дополнительным по отношению к ситуации, которая имела бы место без выполнения проекта» Однако «размытость» принципов определения «дополнительности» проектов приводит на практике к ситуации, когда финансово- и технологически реализуемый проект относится к категории СО В этой ситуации государство заинтересовано в том, чтобы механизм СО не становился еще одним инструментом получения коммерческой прибыли российскими компаниями, которая не имеет ничего общего с природоохранной деятельностью В этих условиях для обеспечения наиболее рационального использования углеродных инвестиционных ресурсов логичным видится использование регулирующих инструментов, стимулирующих, предприятие к целевому использованию углеродных доходов и реализации проектов, которые не могли быть реализованы без углеродной составляющей Такими регулирующими инструментами могут быть налоговое стимулирование использования углеродных доходов для финансирования мероприятий по снижению выбросов, заключение между предприятием и государством договора о целевом реинвестировании части углеродных доходов в случае реализации коммерчески привлекательного проекта, квотирование выбросов в рамках внутренней системы торговли выбросами

Для создания необходимых условий реализации проектов, обладающих социальной и экологической значимостью, необходимо использовать инструменты государственной поддержки и стимулирования Необходимо отметить, что

большинство углеродных инвестиционных проектов являются коммерчески привлекательными и могут быть успешно реализованы без поддержки государства, поэтому государственную поддержку должны получать только приоритетные проекты, реализация которых затруднена в обычных рыночных условиях Отбор таких проектов должен быть основан на следующих принципах

1 Реализация принципа финансовой «дополнительности», т е проект экономически неэффективен без учета углеродной составляющей Принцип «дополнительности» выполняется если минимальная цена продукции/услуг, производимых в проекте, больше максимальной рыночной цены на данную ПРОДУКЦИЮ УСЛУГУ (СпРтш>СрыНпшх)

СпР тт~(Ап*МПр~("Ыеж неПр затратУОвыпусха продукции

где, Ыцр - полные затраты на реализацию проекта за проектный период, ншр затрат - ежегодные непредвиденные затраты, Кеж непр затрат=Кеж „епр затрат* Кр, где Кгж „спр затрат - коэфф ежегодных непредвиденных затрат, 0ВШ1уска продукции - ежегодный объем выпуска продукции, Ап - коэффициент годового приведения

А„ = [(1 + г)'г]/[(1 + г)1 - 1] - где г - требуемая норма доходности, Ь продолжительность расчетного периода

2 Меры господдержки должны применяться к проектам, в которых дополнительные социально-экономические и природоохранные эффекты превышают эффект от получения сокращений выбросов ПГ, исходя из того, что в противном случае проект может быть реализован без поддержки государства Для этого интегральный эффект (ЧДД) проекта представим в виде суммы эффектов, получаемых от продажи углеродных квот (Эу), дополнительных социальных и экономических эффектов, которые имеют место при реализации проекта (Эд), природоохранного эффекта, имеющего место при реализации проекта (Эпр) и эффекта для бюджетов всех уровней (Эгос)

Эобщ~ Эу+ Эд+ З^р ! Эгос

Выполнение условия превышения дополнительных социальных и природоохранных эффектов над эффектом от получения сокращений выбросов ПГ можно записать в виде

3 + э >Э

2 Критерием отбора среди проектов, отвечающих критерию «дополнительности» и превышению дополнительных эффектов над углеродными, должен быть критерий максимизации дополнительных социально-экономических и природоохранных эффектов

Эд,Эпр —>тах

Инструменты государственной поддержки и стимулирования углеродных проектов могут реализовываться в следующей форме

• предоставление государственных гарантий участникам проекта на возмещение части финансовых потерь в формах 1) предоставления избыточных российских БУК 2) компенсации потенциальных доходов от реализации квот Условия предоставления гарантии должны основываться на следующем общем принципе максимальный объем государственной гарантии инвестору (Огар макс) должен быть, как минимум, меньше объема его инвестиций в проект, эквивалентный доле получаемого им эффекта от реализации проекта Огар макс- Их(1- Эу /(Эобщ- Эгос)) где, И - общий объем инвестиций инвестора в проект

• смешанное (долевое) государственно-коммерческое финансирование проектов реализуемый в формах

частичного софинансирования приоритетных социальных и природоохранных проектов, приводящих к снижению выбросов ПГ, в тч включенные в различные ФЦП и замороженные из-за отсутствия финансирования Реализации этого подхода могут препятствовать

а) незаинтересованность инвесторов финансировать проекты с повышенным уровнем рисков, что связано с отсутствием необходимых управленческих и технических ресурсов для осуществления всех процедур у государственного заказчика ФЦП Эта проблема может быть решена путем привлечения для реализации проекта специализированной организации, имеющей соответствующий опыт,

б) отсутствие бюджетных средств, необходимых для долевого финансирования проектов Эту проблему можно решить путем создания специального государственного углеродного фонда (см рис 4), куда будут аккумулироваться средства от продажи российских ЕУК, прочих доходов, получаемых в рамках реализации КП и других внебюджетных источников Государственный углеродный фонд должен быть ориентирован на решение широкого круга задач организация программной схемы ЦЭИ (организация тендера и контроля за использованием целевых средств), организация финансирования приоритетных проектов, приводящих к сокращению ПГ, поддержка и финансирование инновационных технологий и программ, поддержка малых энергоэффективных проектов, информационное и методологическое обеспечение

Источники финансирования

II II

Государственный углеродный фонд

Направления использования

Финансирование программной схемы ЦЭИ Финансирование приоритетных проектов СО Финансирование инновационных проектов и технологий Финансирование малых энергоэфф проектов

Инструменты

1 Создание «инкубаторов» новых технологий 2 Венчурное финансирование 3 Субсидирование процентных ставок

1 Проведение тендерных торгов 2 Контроль за целевым использованием средств 1 Финансирование/ софинансирование 2 Субсидирование процентных ставок 3 Предоставление гарантий 1 Финансирование/ софинансирование 2 Субсидирование процентных ставок 3 Предоставление гарантий

Рис 4 Основные источники финансирования и направления деятельности государственного углеродного фонда

Финансирование на принципах платности, срочности и возвратности может применяться для приоритетных проектов, реализация которых является коммерчески эффективной, но значительные риски при реализации проекта приводят к отсутствию потенциальных инвесторов или нежеланию их полностью финансировать проект, а у российского партнера отсутствуют необходимые финансовые ресурсы Государственное финансирование может производиться в форме льготного кредитования или займов, предоставляемых специальным государственным углеродным фондом При этом выделяемые заемные средства должны использоваться строго по целевому назначению, а заемщик должен предоставлять финансовые гарантии возврата займа или кредита Отбор проектов для финансирования должен осуществляться на открытом тендерном конкурсе

Субсидирование процентных ставок по банковским кредитам и предоставление налоговых льгот должны применяться к ограниченному числу проектов с целью финансовой поддержки или повышения общей эффективности использования бюджетных инвестиционных ресурсов

Для анализа влияния углеродной составляющей на финансовую реализуемость и обоснования на этой основе применения мер государственной поддержки автором были выполнены расчеты, основанные на классификации проектов на категории в зависимости от годовых сокращений выбросов за срок жизни проекта (проекты категории А с ежегодным сокращением выбросов >175 ООО т С02 экв, проекты категории В с ежегодным сокращением выбросов 100 000-175 000 т СО2 экв и проекты категорий С и О с ежегодным сокращением выбросов соответственно 50 000100 000 т С02э кв и 10 000-50 ООО т С02 экв ) Проведенные расчеты показали что, углеродная составляющая денежных потоков оказывает значительное влияние на показатели инвестиционной привлекательности проектов совместного осуществления - доля углеродной составляющей возрастает с 40% «в крупных» проектах с годовым снижением выбросов более 175 000 т С02 экв до более чем 100% в «малых» проектах с годовым снижением выбросов менее 50 000 т С02 экв Анализ показал, что «малые» проекты более чувствительны к изменению основных параметров углеродной составляющей - объему сокращений выбросов в проекте, цене сокращений выбросов и размеру углеродных трансакционных издержек Это связано с ростом удельных трансакционных издержек на 1 тонну сокращений выбросов (с 0,27 евро/т С02 экв для «крупного» проекта категории А до более чем 1,10 евро/т С02 экв для «малого» проекта категории Б) и ростом доли углеродной составляющей в капитальных вложениях по проекту (так, для категории А доля финансирования капитальных затрат по проекту составляет 33%, а для категории О - более 69%) Полученные результаты расчетов позволяют сделать вывод, что «средние» и «малые» приоритетные проекты, более подверженные углеродным рискам, нуждаются в различных мерах господдержки Из рассмотренных категорий проектов государственная поддержка может быть предоставлена проектам категории С и Б как отвечающим принципу финансовой дополнительности и принципу превышения дополнительных социальных и природоохранных эффектов над углеродными Рассмотрение механизмов государственной поддержки для проектов категории СиБ в форме предоставления государственных гарантий и частичного финансирования капитальных вложений показало, что меры господдержки с одной стороны, позволяют снизить риски и достичь финансовой реализуемости проектов, а с другой стороны, повысить налоговые поступления и снизить долю государственного

финансирования для приоритетных проектов в случае их финансирования из государственного бюджета.

Основными участники ик»етавдионного процесса для проекта СО выступают; пред приятие-инициатор проекта, которое выступает в роли продавца сокращений выбросов и осуществляет непосредственную реализацию проекта; иностранный инвестор, выступающий покупателем сокращений выбросов, произведенных проектом; государство выполняющее разрешительную, регулирующую и институциональную функции через нормативно-правовую базу и регулирующие Уполномоченные органы и внутренние и(или) внешние аудиторы.

При существующей высокой заинтересованности российских предприятий к участию в углеродных инвестиционных проектах сегодня, их реализации в России препятствуют: отсутствие нормативно-правой ой базы; отсутствие необходимой институциональной базы; неразвитая инфраструктура углеродного рынка; повышенный уровень рисков и трансакционных издержек на рынке.

Спецификой реализации углеродных инвестиционных проектов является наличие проектно определенных трансакционных издержек, варьирующихся от1 30 до 115 тыс. евро на один проект, связанных с поиском потенциальных инвесторов-покупателей сокращений выбросов, подготовкой проектной документации и прохождением административных процедур. Повышенный уровсиь трансакционных издержек может резко снизить привлекательность проекта для инвестора-покупателя квот, который вынужден нести как свои гране акционные издержки, так и продавца, включенные в цену сокращений выбросов (см. рис. 5).

елсо*

t { а

Затраты покупателя (инвестора) на покупку единиц сокращения ! Г

I Í

"Í ~ i

Доходы продавца о'Е продаж» единиц сокращения ПГ, очищенные от трансакционных издержек

Продавец - ияаицнатор проекта

Покупатель - инвестор Рис i. Экономические компоненты цены но сокращении выбросов для проекта СО

Кроме специфических проектно определенных трансакционных издержек, для проектов СО свойственны общие транс акционные издержки, связанные с нормативно-правовым, институциональным, информационным обеспечением, размер которых на начальной стадии реализации программы может достигать 50-60%.

Для повышения привлекательности российских проектов на государственном уровне могут быть предприняты следующие меры но снижению трансакционных издержек для участников проекта:

• государственное финансирование большей части расходов, связанных с общими грансакционными издержками - нормативно-правовое обеспечение, обучение, информационное обеспечение;

• создание простых и прозрачных процедур одобрения и администрирования проектов.

Одним из конкретных инструментов минимизации трансакционных издержек участников может быть информационная база данных по реализации проектов СО в

виде Интернет-ресурса, содержащего информацию о требованиях и методике составления проектной документации, требованиях к процедуре одобрения проекта, базу данных потенциальных инвестиционных предложений, базу данных потенциальных партнеров, консалтинговых организаций и аудиторов

Важнейшим механизмов государственной политики, направленной на снижение трансакционных издержек участников проекта, является система одобрения и администрирования проектов СО, соответствующая международным требованиям Состав процедур администрирования/одобрения проектов СО зависит от варианта реализации проекта первого - с упрощенными процедурами или второго - с более сложными В течение ближайших двух лет в Российской Федерации возможна реализация проектов по второму варианту, который делает необходимым осуществление валидации проектной документации и верификации результатов осуществления проекта независимым органом (НО), аккредитованным наблюдательным комитетом (НК) РКИК ООН В российских условиях система одобрения должна быть построена на принципах открытости и простоты Основными неотъемлемыми элементами системы одобрения и администрирования, позволяющими снизить трансакционные издержки для участников проекта, должны стать

• процедура добровольного предварительного согласования проекта с национальным Уполномоченным органом, цель которой заключается в первичном аудите, снижающем риски инициаторов проекта,

• процедура согласования проектной документации, базирующаяся на принципах, препятствующих развитию коррупции и бюрократии и предполагающая четкое определение сроков согласования, открытый доступ общественности к рассматриваемым проектным документам в течение 1 мес и наличие независимого апелляционного органа,

• процедура оценки проектной документации должна производиться независимыми экспертами, выбранными на конкурсной основе, тарифы на ее проведение должны регулироваться государством, чтобы не повышать уровень трансакционных издержек для инвесторов,

• государственные органы после согласования проекта не должны проводить мониторинг их реализации во избежание непрозрачности и злоупотреблений Мониторинг проекта на стадии реализации прерогатива инвестора-покупателя квот, исключение может составить случай, когда государство применяет меры господдержки или софинансирует проект

Другой важной мерой государственной политики в области снижения трансакционных издержек при реализации углеродных инвестиционных проектов является создание развитой инфраструктурной базы на региональном уровне, которая должна включать

• региональные представительства Уполномоченного органа по климатической политике, в компетенцию которых входит осуществление администрирования углеродных проектов,

• региональные центры подготовки и осуществления проектов СО, осуществляющие разработку и сопровождение проекта, инвентаризацию и верификацию выбросов Такие центры могут быть созданы на базе региональных центров энергосбережения На сегодняшний день в регионах действуют 62 центра энергосбережения (из них 25 фондов создано при поддержке федеральных властей) Во многих центрах есть положительный опыт проведения

инвентаризации выбросов и участия в разработке проектов СО Потенциально региональные центры могут осуществлять услуги по инвентаризации выбросов, аудиту, мониторингу, верификации выбросов и подготовки проектов СО

• региональные углеродные фонды и центры, осуществляющие сопровождение проектов, разработку корпоративных систем управления выбросами ПГ, помощь в поиске инвесторов и софинансирования проектов

• страховые компании, осуществляющие страхование проекта от возможных финансовых и технических рисков

В заключении диссертационного исследования представлены выводы и рекомендации, полученные автором и раскрывающие основные пункты научной новизны и практической значимости достигнутых результатов

По содержанию диссертации автором опубликованы следующие основные работы•

1 Сусленков А А Теоретические и практические аспекты проектирования систем торговли квотами на выбросы парниковых газов Экономика природопользования, №3, 2005

2 Сусленков А А Использование инвестиционных ресурсов Киотского протокола для финансирования природоохранных мероприятий на предприятиях РФ Мелиорация и водное хозяйство, №4, 2005

3 Сусленков А А Аспекты реализации механизмов рынка парниковых газов в Российской Федерации Проблемы окружающей среды и природных ресурсов, №9, 2006

Напечатано с готового оригинал-макета

Издательство ООО "МАКС Пресс" Лицензия ИД N 00510 от 01 12 99 г Подписано к печати 28 05 2007 г Формат 60x90 1/16 Услпечл 1,5 Тираж 100 экз Заказ 283 Тел 939-3890 Тел /Факс 939-3891 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им МВ Ломоносова, 2-й учебный корпус, 627 к

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Сусленков, Андрей Андреевич

Введение.

Глава 1. Теоретические основы формирования и функционирования рынка парниковых газов.

1.1 Рынок парниковых газов, его сущность и структура.

1.2 Основы проектирования систем торговли квотами на выбросы ПГ.

1.3 Международный опыт торговли парниковыми газами.

1.3.1 Программа «Кислотные дожди».

1.3.2 Схема торговли эмиссиями европейского союза (The EU emissions trading scheme).

1.3.3 Британская схема торговли эмиссиями (The UK emissions trading scheme).

1.3.4 Система торговли выбросами в Японии.

1.3.5 Система торговли парниковыми газами в Канаде.

Выводы по Главе 1.

Глава 2. Формы участия Российской Федерации в механизмах гибкости Киотского протокола.

2.1 Государственное регулирование выбросов парниковых газов в РФ.

2.2 Аспекты создания системы реализации механизмов гибкости Киотского протокола в Российской Федерации.

2.3 Аспекты реализации системы торговли квотами на выбросы в Российской Федерации.

Выводы по Главе 2.

Глава 3. Инвестиционные аспекты реализации механизмов торговли квотами.

3.1 Государственное регулирование реализации углеродных инвестиционных проектов.

3.2 Инструментарий применения мер государственной поддержки при реализации углеродных инвестиционных проектов.

Выводы по Главе 3.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Теория и практика государственного регулирования рынка парниковых газов в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Проблема глобальных климатических изменений активно обсуждается на международной арене последние два десятилетия. Логическим результатом этого стало создание на международном уровне системы обязательств, направленной на предупреждение и предотвращение глобальных климатических изменений, нашедшая свое выражение в принятии Рамочной Конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН). Основным вектором развития международного процесса предотвращения климатических изменений стало создание глобальной системы количественного регулирования выбросов парниковых газов, закрепленной в Киотском протоколе к РКИК ООН. Система глобального регулирования основана на принципах количественного ограничения выбросов и возможности использования гибких рыночных инструментов, основанных на торговле квотами (разрешениями) на выбросы. Реализация рыночных инструментов напрямую связана с развитием и функционированием специфического рынка прав на выбросы парниковых газов (рынка парниковых газов), выполняющим важнейшую функцию оптимизации затрат, связанных с осуществлением программ регулирования эмиссий. В ближайшие годы рынок парниковых газов способен стать глобальным механизмом, аккумулирующим значительные финансовые ресурсы. При этом права на выбросы парниковых газов станут важным экономическим ресурсом, определяющим конкурентные преимущества отдельных стран или компаний.

В ноябре 2004 г. Российская Федерация ратифицировала Киотский протокол1, приняв на себя комплекс обязательств по количественному ограничению выбросов парниковых газов в 2008-2012 гг., реализации национальной политики и мер, направленных на сокращение выбросов. При этом Россия получила возможность участвовать в международных рыночных механизмах гибкости Киотского протокола: международной торговли квотами, совместном осуществлении и механизме чистого развития. В период 2008- 2012 гг. Россия не должна превышать пятикратные выбросы ПГ уровня 1990 г. равные 3050 МтС02е/год. По большинству имеющихся прогнозов выбросы в первый бюджетный период не превысят уровня 1990 г, т.е. образуется неиспользуемая квота, которая по оценкам может составить от 25% до 15% от допустимого уровня эмиссий. По существующим оценкам потенциальные выгоды от участия России в международном рынке парниковых газов в 2008-2012 гг ежегодно составят 0,2-1 млрд. €. При имеющемся дефиците инвестиционных ресурсов в реальном секторе экономики прямое целевое финансирование энергоэффективных проектов и технологий в рамках механизмов Киотского протокола является крайне актуальным, особенно в контексте реализации правительственной Федеральный закон Российской Федерации от 4 ноября 2004 г. N 128-ФЗ «О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата» программы «Энергетическая стратегия России на период до 2020 года», где одним из основных приоритетов является вопрос повышения энергоэффективности экономики РФ.

Уже сейчас многие российские компании заинтересованы в реализации рыночных механизмов торговли квотами. Активно проводятся переговоры с зарубежными партнерами и начинается реализация пилотных проектов. Российский рынок парниковых газов находится только в стадии зарождения и формирования. Сейчас наиболее активно развивается сектор рынка, связанный с реализацией инвестиционных климатических проектов в рамках механизма совместного осуществления. В этих условиях одними из основных факторов, необходимых для развития рынка, являются благоприятный инвестиционный климат и низкий уровень трансакционных издержек.

Сегодня развитию механизмов рынка парниковых газов в России препятствуют объективные причины, связанные с отсутствием правовой, институциональной и инфраструктурной базы, необходимой для осуществления сделок с квотами на выбросы. Принимаемые на правительственном уровне меры по созданию необходимых условий носят фрагментарный и непоследовательный характер, что связано с отсутствием комплексной государственной политики в этой области. При продолжении такой ситуации в дальнейшем Россия может утратить конкурентные преимущества перед другими странами Восточной Европы, в особенности Украиной, активно создающей необходимую институционально - правовую базу. Другим аспектом развития рынка парниковых газов в РФ является возможность использования в перспективе для регулирования выбросов рыночных инструментов, основанных на создании системы торговли квотами на выбросы. Международный опыт показывает, что рыночные инструменты являются наиболее экономически эффективными и используются для регулирования эмиссий в большинстве развитых стран.

В этой связи особую актуальность имеет выявление основных сдерживающих факторов, препятствующих развитию рынка парниковых газов в России и разработки инструментария комплексной государственной политики для их решения. Другим актуальным вопросом является выявление специфики перспективного применения рыночных систем торговли выбросами для регулирования эмиссий парниковых газов в РФ.

В данной работе будут рассмотрены теоретические и практические аспекты функционирования и государственного регулирования рынка прав на выбросы парниковых газов в РФ, а также вопросы участия в механизмах гибкости Киотского протокола и привлечение с их помощью инвестиционных ресурсов в российскую экономику. Актуальность темы исследования связана с одной стороны с необходимостью выполнения обязательств РФ по КП с минимальными затратами при сохранении высоких темпов экономического роста, а с другой - с необходимостью максимального использования эффектов от участия в рыночных механизмах гибкости Киотского протокола как ресурса для привлечения инвестиций для финансирования природоохранных мероприятий, энергоэффективных технологий и альтернативной энергетики.

Степень разработанности научной проблемы. Теоретическая база исследований специфики рыночных инструментов управления выбросами и рынка прав на выбросы была создана в США в конце 1970-1980 гг., где потом в 1980 - 1990 гг. рыночные системы торговли выбросами впервые были реализованы на практике. Результаты исследований практической реализации рыночных инструментов управления в США были использованы при разработке концепции регулирующей системы в рамках Киотского протокола. Специфике использования рыночных механизмов в рамках системы Киотского протокола и в рамках национальных систем посвящено большое число исследований американских и европейских ученых. Среди них Bertram G., Bohm P., Cramton P., Dudek D., Ellerman A, Fischer C., Grubb M., Harrison D., Johnson, S., Nordhaus R., Stavins R, Tietenberg Т., Woerdman E., Vrolijk C, Zhang Z. и многие другие.

Необходимо отметить, что целый ряд зарубежных исследований был посвящен специфике реализации рыночных механизмов Киотского протокола в Российской Федерации. Такой «интерес» зарубежных ученых к России во многом объясняется политическим фактором - необходимостью ратификации РФ Киотского протокола, от которой зависел вопрос его практического существования. Такая «заинтересованность» повлияла на проведенные исследования, результаты которых во многом были переоценены.

Среди российских авторов, занимающихся вопросами рыночных методов регулирования эмиссий парниковых газов, можно выделить Аверчинкову А.А., Берлина В.Х., Бобылева С.Н., Боброва A.JL, Голуба А.А., Грицевич И.Г., Драгон - Мартынову М.В., Леневу М.Е., Папенова К.В., Пахомова Н.В., Сафонова Г.В., Струкову Е.Б, Соловья Ю.В., Ханыкова А.В. Этот список может быть расширен. Необходимо отменить, что значительная часть исследований была осуществлена не академическими институтами, а различными экологическими организациями или углеродными инвестиционными фондами.

Однако существующие исследования нельзя назвать исчерпывающими, особенно это касается специфики внедрения рыночных механизмов торговли парниковыми газами в Российской Федерации. Неразработанным остается широкий спектр вопросов, связанных со спецификой функционирования рыночных механизмов торговли выбросами в российских условиях, использования инструментов государственной политики для регулирования и стимулирования деловой и инвестиционной активности на рынке, специфики проектирования и использования систем торговли выбросами для регулирования эмиссий парниковых газов в РФ. Отмеченные и другие смежные проблемы рассматриваются автором в настоящей работе. Изложенное позволяет сформулировать предмет, объект, основную цель и задачи исследования.

Целью диссертационной работы является обоснование механизмов государственного регулирования рынка прав на выбросы парниковых газов, обеспечивающих оптимальное функционирование рыночных систем регулирования выбросов и активизацию деловой и инвестиционной активности в природоэксплуатирующих отраслях экономики.

Основные задачи, решаемые в работе для достижения поставленной цели, заключаются в следующем:

• анализ существующих рыночных механизмов регулирования антропогенных эмиссий парниковых газов;

• анализ специфики развития и функционирования рынка парниковых газов - важнейшего функционального элемента рыночной системы регулирования выбросов - с целью выявления узких мест, приводящих к неэффективной работе торговой системы, сдерживающих деловую и инвестиционную активность;

• обоснование методов государственного регулирования рынка парниковых газов и выявление специфики их применения в российских условиях;

• анализ существующих подходов к проектированию и регулированию систем торговли квотами на выбросы парниковых газов;

• анализ международного опыта торговли парниковыми газами и оценка возможностей его адаптации к российским условиям;

• анализ существующей государственной политики в сфере предотвращения климатических изменений, выявление основных факторов, препятствующих реализации механизмов гибкости Киотского протокола и разработка на этой основе комплекса мер государственной политики, необходимого для участия РФ в глобальном рынке торговли парниковыми газами;

• оценка инвестиционного потенциала механизмов гибкости, и выявление инструментов государственной политики, стимулирующих инвестиционную активность на рынке парниковых газов и повышающих эффективность инвестиционных проектов, препятствующих негативным изменениям климата;

• анализ структуры и обоснование методов минимизации трансакционных издержек инвесторов на рынке парниковых газов.

Объектом исследования являются экономические отношения между субъектами рынка прав на выбросы парниковых газов.

Предметом исследования являются рыночные механизмы государственного регулирования антропогенных выбросов парниковых газов, связанные с развитием рынка прав на выбросы парниковых газов и активизацией инвестиционной активности в природоэксплуатирующих отраслях экономики.

Теоретической и методологической основой исследования служат: системный подход, позволяющий рассматривать функционирование рыночных систем регулирования выбросов как диалектический синтез процессов административного нормирования, формирования рынка прав на выбросы парниковых газов и целевого реинвестирования средств в мероприятия по снижению выбросов; теоретические изыскания российских и зарубежных ученых по вопросам применения рыночных инструментов регулирования выбросов парниковых газов и функционирования рынка прав на выбросы, реализации рыночных механизмов гибкости Киотского протокола в РФ, создания необходимой правой, институциональной и инфраструктурной базы, необходимой для функционирования торговых систем и рынка прав на выбросы, специфики государственного регулирования рынка парниковых газов; материалы эмпирических исследований по проблематике реализации в РФ механизмов Киотского протокола.

Новые научные результаты исследования заключаются в следующем:

1. Выявлены специфические свойства рынка парниковых газов, предопределяющие необходимость применения инструментов его комплексного государственного регулирования в целях оптимизации экологических издержек. В их числе: а) функционирование рынка детерминируется первичностью экологических целей, и, как следствие этого, развитие углеродного рынка неразрывно связано со спецификой проводимой в стране политики в сфере регулирования выбросов; б) эффективность функционирования рыночных механизмов напрямую зависит от баланса бюрократических и рыночных методов регулирования, повышенные административные барьеры на рынке приводят к снижению деловой активности продавцов и покупателей сокращений выбросов; в) уровни трансакционных издержек и инвестиционных рисков на рынке являются важнейшими факторами эффективности функционирования рынка, а задача их минимизации не может быть решена субъектами рынка самостоятельно.

Доказано, что меры государственного регулирования являются системной основой функционирования рыночных механизмов торговли выбросами -исходные параметры функционирования рынка задаются при проектировании торговой системы, и далее оптимальное использование рыночных механизмов поддерживается путем применения прямых и косвенных инструментов регулирования. Для целей формирования комплексной государственной политики автором предложено рассмотрение рыночной системы торговли как совокупности функциональных механизмов: регулятивно - контрольного (экологический механизм), рыночной торговли квотами (оптимизационный механизм) и инвестиционного. Обосновано, что работоспособность каждого из этих механизмов достигается на основе применения комплексного инструментария, включающего меры в области управления антропогенными выбросами и стоками парниковых газов, меры в области регулирования торговли квотами и меры в области управления углеродными инвестициями.

2. Доказано, что формирование цивилизованного рынка парниковых газов связано с применением взаимосвязанных прямых и косвенных методов государственного регулирования, включающих: а) правовое определение статуса квот на выбросы и сделок с ними; б) законодательное разграничение прав на квоты между государством на федеральном и региональном уровне и частным сектором; в) расширение управленческой и финансовой нагрузки на региональном уровне по созданию институциональной составляющей (системы инвентаризации выбросов и регистрации сделок с выбросами), соответствующей международным требованиям; г) расширение функций частных поставщиков услуг на углеродном рынке для переноса финансовой нагрузки на формирование рыночной инфраструктуры с государства на частный сектор.

Для комплексной реализации предлагаемых методов государственного регулирования автором обоснованы рекомендации по созданию национальной системы реализации механизмов гибкости Киотского протокола, деятельность которой будет координироваться одним специальным Уполномоченным органом. Это позволит избежать размытости соответствующих управленческих функций между большим числом министерств и ведомств. К основным функциям национальной системы относятся координация и гармонизация нормативно-правой, институциональной, административной и инфраструктурной базы, необходимой для участия в рыночных механизмах гибкости.

3. Доказано, что государственная система регулирования углеродного рынка может быть построена на ограниченном числе ключевых элементов, которые оказывают наибольшее влияние на развитие и функционирование рынка. Эффективное использование рыночного ресурса, приводящее к активизации инвестиционной активности, будет возможно только при создании системы, позволяющей потенциальным инвесторам получить доступ к правам на выбросы парниковых газов, имеющим юридический статус и удовлетворяющим российским и международным требованиям. Основная роль государства в этом процессе заключается: 1) в создании условий, необходимых для трансформации ресурсов углеродного рынка из потенциальных в реальные; 2) в создании правил игры, позволяющих сочетать приоритетность целей реализации мероприятий по реальному сокращению выбросов с развитием свободных рыночных механизмов, необходимых для активизации инвестиционной деятельности. Успех политики государственного регулирования углеродного рынка зависит от сбалансированности административного и рыночного подходов, позволяющей максимизировать необходимые экологические эффекты и при этом развить ликвидный рынок, ресурсы которого привлекательны для потенциальных покупателей.

4. На основе анализа специфики реализации проектов в рамках механизма совместного осуществления обоснована необходимость применения и апробированы меры государственной поддержки для приоритетных проектов, реализация которых затруднена без углеродной составляющей. Среди них: а) предоставление государственных гарантий участникам проекта, направленное на снижение рисков иностранных инвесторов как в форме компенсации части потерь предоставлением избыточных ЕУК, так и в форме компенсации потенциальных доходов от реализации квот; б) смешанное (долевое) государственно-коммерческое финансирование проектов, применяемое в форме безвозмездного финансирования приоритетных социальных и природоохранных проектов, приводящих к снижению выбросов ПГ; в) субсидирование процентных ставок по банковским кредитам и предоставление налоговых льгот.

5. Разработан механизм снижения трансакционных издержек реализации проектов совместного осуществления, позволяющий снизить риски и повысить инвестиционную привлекательность проектов для зарубежных инвесторов. Ее неотъемлемыми элементами являются: а) процедура добровольного предварительного согласования проекта с национальным уполномоченным органом, цель которой заключается в первичном аудите, снижающем риски инициаторов проекта; б) процедура согласования проектной документации, базирующаяся на принципах, препятствующих развитию коррупции и бюрократии, и предполагающая четкое определение сроков согласования, открытый доступ общественности к рассматриваемым проектным документам в течение 1 мес. и наличие независимого апелляционного органа; в) процедура оценки проектной документации должна производиться независимыми экспертами, выбранными на конкурсной основе, тарифы на ее проведение должны регулироваться государством, чтобы не повышать уровень трансакционных издержек для инвесторов; г) государственные органы после согласования проекта не должны проводить мониторинг их реализации во избежание непрозрачности и злоупотреблений. Мониторинг проекта на стадии реализации прерогатива инвестора - покупателя квот, исключение может составить случай, когда государство применяет меры господдержки или софинансирует проект.

Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты доведены до конкретных рекомендаций по институциональному и инфраструктурному обеспечению функционирования рынка парниковых газов, по регулированию инвестиционных процессов, специфике применения рыночных систем для регулирования выбросов в РФ и выполнению организационно-структурных решений, направленных на оптимизацию функционирования рынка и повышения его инвестиционной привлекательности.

Теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы субъектами рынка парниковых газов для повышения эффективности его функционирования, учтены органами исполнительной и законодательной власти при формировании инструментария комплексной политики регулирования рынка, а также при формировании комплексной политики регулирования антропогенных эмиссий парниковых газов.

Основные положения исследования могут представлять интерес для научных работников, педагогов и практиков, быть использованы для развития соответствующих спецкурсов по проблемам применения рыночных инструментов для регулирования выбросов и специфики участия РФ в механизмах гибкости Киотского протокола.

Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, списка использованной литературы, иллюстрирована необходимыми аналитическими таблицами, рисунками и схемами.

По содержанию диссертации автором опубликованы следующие основные работы:

1. Сусленков А.А. Теоретические и практические аспекты проектирования систем торговли квотами на выбросы парниковых газов. Экономика природопользования, №3, 2005.

2. Сусленков А.А. Использование инвестиционных ресурсов Киотского протокола для финансирования природоохранных мероприятий на предприятиях РФ. Мелиорация и водное хозяйство, №4,2005.

3. Сусленков А. А. Аспекты реализации механизмов рынка парниковых газов в Российской Федерации. Проблемы окружающей среды и природных ресурсов, №9, 2006.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Сусленков, Андрей Андреевич

Выводы и рекомендации.

1. Исследование показало, что одной из основных причин невысокой активности потенциальных углеродных инвесторов - покупателей сокращений выбросов парниковых газов в России являются неразвитость механизмов рынка парниковых газов, приводящая к повышенному уровню трансакционных издержек и рисков на рынке. Основным фактором неэффективного функционирования рыночных механизмов является отсутствие комплексного системного подхода к формированию регулирующей политики на государственном уровне. Выявлено, что отсутствие необходимых мер со стороны государства стало причиной целого ряда отрицательных эффектов, замедливших развитие рынка:

На основе комплексного анализа специфики функционирования рыночных систем регулирования выбросов обоснована необходимость применения комплексного государственного регулирования рынка парниковых газов. Выявлено, что необходимость регулирования рынка обусловлена специфическими свойствами рынка, создаваемого как механизм оптимизации экологических издержек: а) функционирование рынка детерминируется первичностью экологических целей и, как следствие этого, развитие углеродного рынка неразрывно связано со спецификой проводимой в стране политики в сфере регулирования выбросов; б) эффективность функционирования рыночных механизмов напрямую зависит от баланса бюрократических и рыночных методов регулирования, повышенные административные барьеры на рынке приводят к снижению деловой активности продавцов и покупателей сокращений выбросов; в) уровни трансакционных издержек и инвестиционных рисков на рынке являются важнейшими факторами эффективности функционирования рынка.

Доказано, что меры государственного регулирования являются системной основой функционирования рыночных механизмов торговли выбросами -исходные параметры функционирования рынка задаются при проектировании торговой системы, а затем для оптимизации рыночных механизмов применяются прямые и косвенные инструменты регулирования. Для целей формирования комплексной государственной политики автором предложено рассмотрение рыночной системы торговли как совокупности функциональных механизмов: регулятивно-контрольного механизма (экологический механизм), механизма рыночной торговли квотами (оптимизационный механизм) и инвестиционного механизма. На основе этого анализа предложен набор инструментов, позволяющий проводить комплексное регулирование рынка: меры в области управления антропогенных выбросов и стоков ПГ, меры в области регулирования рыночных механизмов торговли квотами и меры в области управления углеродными инвестициями.

В основу доказательства данных выводов был положен анализ специфики функционирования рынка парниковых газов в РФ и существующий международный опыт применения рыночных механизмов торговли квотами.

2. В работе доказано, что государственная система регулирования углеродного рынка может быть построена на ограниченном числе ключевых элементов, которые оказывают наибольшее влияние на развитие и функционирование рынка, реализация которых позволит в максимально короткие сроки создать необходимые условия для активизации деловой активности на рынке. По сути, система государственного регулирования должна реализовать необходимую нормативно-правовую, институциональную и инфраструктурную базу, соответствующую международным стандартам, которая позволит открыть доступ к новому ресурсу - правам на выбросы парниковых газов. Эффективное использование рыночного ресурса, приводящее к активизации инвестиционной активности, будет возможно только при создании системы, позволяющей потенциальным инвесторам получить доступ к правам на выбросы парниковых газов, имеющим юридический статус, удовлетворяющий российским и международным требованиям. Основная роль государства в этом процессе, во-первых, заключается в создании условий, необходимых для перехода ресурсов углеродного рынка из разряда потенциальных в разряд реальных, и, во-вторых, в создании правил игры на рынке, позволяющих сочетать приоритетность целей реализации мероприятий по реальному сокращению выбросов с развитием свободных рыночных механизмов, необходимых для активизации инвестиционной деятельности. Успех политики государственного регулирования углеродного рынка зависит от сбалансированности административно-экологического и свободного рыночного подхода, позволяющей максимизировать необходимые экологические эффекты и при этом развить ликвидный рынок, ресурсы которого привлекательны для потенциальных покупателей.

3. Основными результатами исследования являются предложения по развитию и трансформации системы государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере торговли правами на выбросы парниковых газов. Эти предложения, по мнению автора, способны оказать непосредственное позитивное влияние на функционирование механизмов углеродного рынка, снизить трансакционные издержки и повысить инвестиционную привлекательность российских углеродных проектов для иностранных партнеров.

На основе исследования специфики функционирования механизма рынка парниковых газов выявлено отсутствие целостной системы регулирования, что сдерживает развитие рыночных механизмов и создает дополнительные трансакционные издержки для потенциальных инвесторов. Существующие меры регулирования носят фрагментарный характер, основной причиной чего является рассредоточение регулирующих функций между большим числом министерств и ведомств при отсутствии единой стратегии развития рынка, отсутствие необходимой нормативно-правовой и инфраструктурной базы.

Доказано, что формирование цивилизованного углеродного рынка связано с применением взаимосвязанных прямых и косвенных методов государственного регулирования, включающих: а) правовое определение статуса квот на выбросы и сделок сними; б)законодательное разграничение прав на квоты между государством на федеральном и региональном уровне и частным сектором; в) расширение управленческой и финансовой нагрузки на региональном уровне по созданию институциональной составляющей (системы инвентаризации выбросов и регистрации сделок с выбросами), соответствующей международным требованиям; г) расширение функций частных поставщиков услуг на углеродном рынке для перекладывания финансовой нагрузки на формирование рыночной инфраструктуры с государства на частный сектор.

Для комплексной реализации набора методов государственного регулирования автором было предложено создание национальной системы реализации механизмов гибкости Киотского протокола, деятельность которой будет координироваться одной уполномоченной организацией -Уполномоченным органом, что позволит избежать размытости соответствующих управленческих функций между большим числом министерств и ведомств. Функцией национальной системы должны стать координация и гармонизация нормативно - правой, институциональной, административной и инфраструктурной базы, необходимой для участия в рыночных механизмах гибкости.

4. В исследовании рассмотрена специфика использования рыночных систем торговли выбросами для регулирования уровня выбросов парниковых газов. Выявлено, что внутренние механизмы играют важную роль не только в ограничении общего уровня выбросов, но и в развитии ликвидного внутреннего рынка, активизации внутренней инвестиционной активности в сфере энергоэффективности и энергосбережения. Выявлено, что для создания необходимых условий для внедрения рыночной системы регулирования выбросов необходим комплексный подход, основанный на: 1) создании необходимых нормативно-правовых и институциональных условий; 2) регулировании тарифов с учетом реальной себестоимости производства электроэнергии и тепла; 3) применении гибких подходов, учитывающих существующую отраслевую и региональную специфику при проектировании торговой системы.

При реализации подхода, основанного на рыночных методах регулирования выбросов парниковых газов, па первом этапе необходимо создание добровольных региональных систем торговли выбросами, на которых будет апробировано применение рыночных инструментов регулирования, на втором этапе необходима реализация пилотной фазы на федеральном уровне для обкатки всех элементов системы. Имеющийся резерв даст возможность реализовывать систему с большими степенями гибкости, позволяющими учитывать региональную и отраслевую специфику, - это касается квотирования выбросов, первичного распределения и санкций за нарушение обязательств.

5. Исследование показало, что для повышения эффективности реализации механизма совместного осуществления и минимизации рисков и трансакционных издержек целесообразно:

• создание в составе Уполномоченного органа структурного подразделения, замыкающего на себе решение вопросов, касающихся всего цикла реализации ПСО , которые сегодня распределены между несколькими министерствами и ведомствами, а именно: процедуры регистрации/одобрения проекта, мониторинга реализации проекта, верификации результатов проекта и сертификации сокращений выбросов;

• создание системы администрирования и одобрения проектов, построенной на принципах простоты, прозрачности и открытости информации. Для минимизации рисков бюрократизации и коррупции в системе одобрения должны быть реализованы принципы четкого определения сроков согласования, открытый доступ общественности к рассматриваемым проектным документам в течение 1 мес. и наличие независимого апелляционного органа;

• создание развитой инфраструктурной базы на региональном уровне, включающей: представительства Уполномоченного органа, региональные центры подготовки реализации ПСО, региональные углеродные фонды и страховые компании. Выявлено, что значительную роль в создании региональной инфраструктуры могут сыграть региональные центры энергосбережения, на базе которых могут быть созданы центры подготовки и реализации ПСО;

• для повышения привлекательности российских проектов на первоначальном этапе оправдано государственное финансирование большей части расходов, связанных со снижением общих трансакционными издержек нормативно-правовое обеспечение, обучение и информационное обеспечение.

6. Исследование показало, что для стимулирования приоритетных социальных и природоохранных проектов, которые не могут быть реализованы без углеродной составляющей, целесообразно использование мер государственной поддержки в форме:

• предоставления государственных гарантий участникам проекта. Этот инструмент направлен, прежде всего, на снижение рисков иностранных инвесторов при реализации приоритетных и социально значимых проектов. Государство гарантирует инвестору возмещение части финансовых потерь в форме 1) предоставления избыточных российских ЕУК или 2) в форме компенсации потенциальных доходов от реализации квот. Во втором случае государство, помимо проектных, подвержено ценовым рискам, что приводит к необходимости отвлечения дефицитных бюджетных ресурсов, поэтому предоставление гарантий в форме компенсации избыточными ЕУК видится более привлекательным;

• смешанного (долевого) государственно - коммерческого финансирования проектов - данный инструмент может быть применен в двух формах: а) безвозмездное финансирование приоритетных социальных и природоохранных проектов, приводящих к снижению выбросов ПГ, в т.ч. включенные в различные ФЦП и замороженные из-за отсутствия финансирования; в) финансирование на принципах платности, срочности и возвратности может применятся для приоритетных проектов, реализация которых является коммерчески эффективной, но значительные риски при реализации проекта приводят к отсутствию потенциальных инвесторов или нежеланию их полностью финансировать проект, а у российского партнера отсутствуют необходимые финансовые ресурсы. Государственное финансирование может производиться в форме льготного кредитования или займов, предоставляемых специальным государственным углеродным фондом;

• субсидирования процентных ставок по банковским кредитам и предоставление налоговых льгот - данные меры должны применяться к ограниченному числу проектов с целью финансовой поддержки или повышения общей эффективности использования бюджетных инвестиционных ресурсов. Так, для эффективного использования дефицитных бюджетных ресурсов для финансирования проектов возможно использование схемы предоставления государством гарантий коммерческим банкам под кредитные ресурсы. Такая схема предоставления финансовых гарантий позволит коммерческим банкам предоставлять кредиты по более низким процентным ставкам, однако, такая схема будет более громоздкая для кредитора, которому придется проходить кредитные процедуры и в углеродном фонде, и в коммерческом банке.

Апробация применения мер государственной поддержки к различным категориям проектов совместного осуществления показала, что «средние» и «малые» приоритетные проекты, более подверженные углеродным рискам, нуждаются в различных мерах господдержки. Рассмотрение механизмов государственной поддержки для «средних» и «малых» проектов категории С и D в форме предоставления государственных гарантий и частичного финансирования капитальных вложений показало, что: меры господдержки с одной стороны позволяют снизить риски и достичь финансовой реализуемости проектов, а с другой стороны - повысить налоговые поступления и снизить долю государственного финансирования для приоритетных проектов в случае их финансирования из государственного бюджета.

7. Выявлено, что повысить ликвидность углеродных инвестиционных проектов в рамках механизма совместного осуществления и снизить трансакционные издержки для потенциальных инвесторов можно, создав прозрачную и не бюрократизированную систему ободрения проектов, включающую:

• процедуру добровольного предварительного согласования проекта с национальным уполномоченным органом: цель согласования - проведение процедуры первичного аудита, снижающего риски инициаторов проекта;

• процедура согласования проектной документации должна основываться на принципах, препятствующих развитию коррупции и бюрократии, которые активно применяются в странах ЕС: 1) четкое определение сроков согласования; 2) открытый доступ общественности к рассматриваемым проектным документам в течение 1 мес; 3) наличие независимого апелляционного органа;

• процедура оценки проектной документации должна производится независимыми валидаторами, выбранными на конкурсной основе, тарифы на проведение обязательной валидации должны регулироваться государством, чтобы не повышать уровень трансакционных издержек для инвесторов;

• государственные органы после согласования проекта не должны проводить мониторинг реализации проектов, что чревато непрозрачностью и злоупотреблениями. Мониторинг проекта на стадии реализации прерогатива инвестора - покупателя квот, исключение может составить случай, когда государство применяет меры господдержки или софинансирует проект. В этом случае контроль со стороны государства оправдан существующими рисками.

8. В исследовании доказано, что базисом для успешной реализации углеродных проектов является создание развитой инфраструктурной базы на региональном уровне, которая должна включать:

• региональные представительства уполномоченного органа по климатической политике, в компетенцию которых входит осуществление администрирования углеродных проектов;

• региональные центры подготовки и осуществления ПСО, осуществляющие разработку и сопровождение проекта, инвентаризацию и верификацию выбросов. Такие центры могут быть созданы на базе региональных центров энергосбережения;

• региональные углеродные фонды и центры, осуществляющие сопровождение проектов, разработку корпоративных систем управления выбросами ПГ, помощь в поиске инвесторов и софинансирование проектов;

• страховые компании, осуществляющие страхование проекта от возможных финансовых и технических рисков.