Управление экономикой муниципальных структур института местного саморегулирования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Управление экономикой муниципальных структур института местного саморегулирования"

На правах рукописи УДК 338.07 ББК 65.050.9(2)253.3 Т66

ТРЕТЬЯКОВА Любовь Петровна

УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИКОЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СТРУКТУР ИНСТИТУТА МЕСТНОГО САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ

Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (5. Региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Тамбов 2006

Работа выполнена на кафедре мировой и национальной экономики Тамбовского государственного университета им. Г. Р. Державина

Научный руководитель:

Официальные оппоненты: -

доктор экономических наук, профессор

Смагина Валентина Викторовна

доктор экономических наук, профессор

Багаутдинова Наиля Гумеровна

- кандидат экономических наук, доцент Колончин Кирилл Викторович

Ведущая организация: - Саратовский государственный

социально-экономический университет

Защита состоится 26 декабря 2006 г. в 10.00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.261.01 при Тамбовском государственном университете им. Г. Р. Державина по адресу: 392012, г. Тамбов, ул. Советская, 6, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке и на официальном сайте http://tsu.tmb.ru Тамбовского государственного университета им. Г. Р. Державина.

Автореферат разослан 25 ноября 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент

О. А. Степичева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы. Развитие рыночных отношений все более глубоко охватывает те сферы экономики и управления, которые традиционно считались прерогативой деятельности государства или его структурных звеньев: края, области, города, района и др.

Длительное время регионы России в силу централизации процесса принятия хозяйственных решений лишь формально признавались объектом управления экономикой в рамках декларируемого территориально-отраслевого принципа управления. Слабость позиции регионов обусловливалась гипертрофированием отраслевого подхода к принятию хозяйственных решений, отсутствием в регионах хозяйственного субъекта управления. Последовательное сужение роли отраслевого принципа управления в ходе реформирования экономики в Российской Федерации, превращение регионов в экономически самоуправляемые территории привели к возрастанию их значения.

На передний план выходят рыночные отношения и соответствующие им критерии оценки эффективности использования ,территориальных ресурсов и имущества.

Переход к социально ориентированной экономике рыночного типа в России приводит к смене приоритетов в оценке роли регионального развития. Вместо стремления к получению максимального экономического эффекта за счет усиливающейся территориальной специализации экономики регионов на первый план выступает задача создания наиболее благоприятных условий для жизни и благополучия их населения. Население рассматривается теперь не только как источник трудовых ресурсов. Удовлетворение его жизненных потребностей выдвигается в качестве цели развития экономики. Как следствие, трансформируются такие понятия, как оптимальная специализация и комплексное развитие территорий. Реализация задач должна быть направлена не только на увеличение вклада каждого региона в конечный результат воспроизводственного процесса, но и на наиболее полное удовлетворение интересов населения регионов: повышение уровня жизни, прирост ресурсов, остающихся в распоряжении регионов, повышение экономической безопасности, соблюдение равновесия экосистемы, снижение уровня безработицы, преступности и т.д.

Происходящие в обществе процессы становления государственности, и в первую очередь развития местного самоуправления, привели к необходимости совершенствования системы управления экономикой муниципальных структур.

В 2003 году был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

№ 131-ФЭ от 06.10.2003, который вступил в силу с 1 января 2006 года. В статье 17 указанного закона закреплены полномочия органов местного самоуправления по решению «вопросов местного значения».

В этой связи, выбранная нами тема является чрезвычайно актуальной и мало исследованной в современной науке и практике.

Степень разработанности проблемы. Исследование теоретических вопросов муниципального хозяйствования и управления в современных условиях новой России проводилось в научных трудах многих отечественных и. зарубежных авторов: А. Г. Воронина, А. А. Замотаева, В. Б. Зотова, В. П. Максимова, О. О. Савранской и др.

Среди отечественных ученых и практиков, занимающихся проблемами региональной и муниципальной экономики, следует выделить О. И. Бетина,

B. Т. Рябцева, В. Л. Тамбовцева, В. М. Юрьева и др.

Проблемы организации и развития современных финансовых институтов муниципалитетов были предметом исследования в работах таких отечественных ученых, как, например, А. М. Годин, Т. М. Ковалева, И. В. Подпорин. Этим вопросам посвящены работы таких авторов, как

C. В. Барулин, Н. В. Герасименко, В. Н. Лексин, И. И. Овчинников, А. В. Чернявский, А. Н. Швецов, И. И. Шувалов, Г. И. Юрьева и многих других.

Исследования в этой области имеют значительную теоретическую и практическую проработку. Вместе с тем, предлагаемые решения еще не охватывают все возникающие в рассматриваемой области проблемы. Например, остается недостаточно исследованным вопрос устойчивого развития экономики муниципальных образований. Мало изучены в условиях изменяющейся экономической среды проблемы реформирования управления экономикой на муниципальном уровне. Кроме того, в настоящее время недостаточно проработан вопрос финансового контроля, создания региональных фондов муниципального развития как инструментов эффективного управления экономикой на этом уровне.

В этой связи, одним из направлений диссертационного исследования является поиск новых подходов, методов и инструментов к совершенствованию механизма регулирования и управления экономикой регионов на муниципальном уровне.

Эти обстоятельства обусловили выбор темы и основные направления исследования.

Цель и задачи исследования, Основной целью исследования является разработка комплекса научно-методических мероприятий по совершенствованию управления экономикой муниципальных структур в условиях современной России.

В соответствии с целью были поставлены и решены следующие основные задачи:

— исследовать сущность, принципы и функции процесса местного самоуправления;

— проанализировать организационно-управленческие отношения муниципальных структур;

— выявить основные проблемы реформирования управления экономикой регионов на муниципальном уровне;

— провести мониторинг развития муниципальных финансов в системе местного самоуправления;

— разработать основные показатели финансового контроля;

— предложить мероприятия по совершенствованию механизма регулирования и управления экономикой регионов на муниципальном уровне.

Предметом исследования выступают организационно-управленческие отношения в системе местного саморегулирования в экономике муниципальных структур.

Объектом исследования является механизм управления экономикой муниципальных структур в условиях местного саморегулирования.

Теоретическую и методологическую основу проведенного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам исследования системы местного самоуправления; реформирования управления экономикой муниципальных образований; материалы финансовых, налоговых, статистических органов Тамбовской области; законодательные и нормативные акты федеральных и местных органов власти; материалы периодических изданий, относящиеся к предмету исследования.

В работе нашли применение общенаучные методы, такие как анализ и синтез, логический анализ, методы системного подхода, экспертных оценок, научной экстраполяции, экономико-статистического и финансового анализа, методы и приемы экономического анализа путем сравнения, расчетов, использования графического материала.

Содержание диссертационного исследования соответствуют специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (5. Региональная экономика; 5.16. Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизмы управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления) Паспорта специальностей ВАК (экономические науки).

Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке комплекса мероприятий по совершенствованию механизма регулирования и управления экономикой регионов на муниципальном уровне.

Получены следующие научные: результаты:

1. Уточнены основные признаки института местного самоуправления: как государственного института - возможность формировать правовые акты, местные налоги и сборы и т.д.; как общественного института — возможность самостоятельного принятия решений в вопросах местного значения.

2. Выявлены основные девиации в реформировании управления экономикой на муниципальном уровне, заключающиеся в отсутствии четких разграничений полномочий между различными уровнями власти; единых территориальных моделей местного самоуправления; доходных источников; четко установленных правил, предусматривающих выравнивание бюджетных доходов на одно го жителя при выделении дотаций муниципальным образованиям и т.д.

3. Предложена вариантность исследования управления экономикой муниципальных образований, предполагающая равновесное сбалансированное состояние экономических ресурсов, стабильную прибыльность и обеспечение условий, способствующих устойчивому развитию муниципальных образований.

4. Выявлены особенности в формирований бюджетов муниципальных образований, включающие: составление доходов консолидированных бюджетов, источников их пополнения (поступления); механизмы распределения межбюджетных трансфертов, влияющие на выбор стратегии управления экономикой муниципальных структур.

5. Дано обоснование необходимости применения аудита эффективности как приоритетного инструмента муниципального финансового контроля в управлении экономикой муниципальных структур.

6. Разработан комплекс мероприятий по совершенствованию механизма регулирования и управления экономикой муниципальных структур, включающий разработку научно обоснованного инструментария управления бюджетной политикой муниципального образования в виде методики распределгния субсидий, создание территориальных общественных самоуправлений (TOC) и т.д.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в возможности использования основных положений и выводов диссертации для дальнейшего научного анализа и совершенствования теории управления экономикой регионов па муниципальном уровне в современных условиях. Предложенный комплекс практических мер совершенствования механизма управления муниципальных структур может быть применен региональными и муниципальными органами власти и управления в своей практи ческой деятельности.

Обобщенные результаты исследования на примере Тамбовской области могут быть использованы финансовыми органами при формировании областного и муниципальных бюджетов.

Методические разработки и практические результаты научного исследования использованы в деятельности органов власти и управления при разработке программ социально-экономического развития Тамбовской области Федеральным казначейством по Тамбовской области, а также в учебном процессе при преподавании курсов «Государственное и муниципальное управление» и «Региональная экономика».

Апробация и внедрение результатов работы

Основные положения диссертации были доложены, обсуждены и получили положительную оценку на отчетных научных конференциях ТГУ им. Г. Р. Державина: «Державинские чтения» (г. Тамбов, 2005-2006 гг.)

Кроме того, результаты проведенного нами мониторинга развития муниципальных финансов в системе местного самоуправления использованы территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Тамбовской области в своей практической деятельности при подготовке экономико-статистической информации для органов власти и управления.

Публикации по теме диссертации. Автором опубликовано 6 научных работ, общим объемом 2,5 п. л., в том числе авторских 2,2 п. л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений. Работа иллюстрирована таблицами и рисунками.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обоснована актуальность темы исследования, определены объект, предмет, цель и задачи исследования, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, излагаются научная новизна и практическая значимость результатов исследования.

В первой главе «Теоретико-методологические основы управления экономикой муниципальных структур в системе института местного саморегулирования» уточнены сущность, принципы и функции процесса местного самоуправления, рассмотрена организация управления экономикой для достижения устойчивого развития муниципальных образований. Кроме того, в данной главе выявлены основные проблемы реформирования управления экономикой на муниципальном уровне.

Понятие «институт местного самоуправления» (ИМСУ) отражает комплексное и многогранное явление, которое, естественно, порождает различные подходы к его исследованию. Ключевыми для понимания

сущности института местного самоуправления становятся такие основные подходы, как (рис. 1):

- институт государственной власти;

- институт региональной власти (вид деятельности на территории);

- институт гражданского общества;

- общественный саморегулируемый институт (самоорганизация жителей).

Рис. 1. Схема взаимодействия институтов местного самоуправления

МСУ - это институт, который включает в хозяйственную деятельность управление ресурсами, формирование и взаимодействие с населением территории, представляет форму публичной власти.

Современная российская наука определяет местное самоуправление как форму народовластия (форму публичной власти), которая позволяет территориальным коллективам (местным сообществам), используя собственные материальные и финансовые ресурсы, самостоятельно и под свою ответственность непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и в порядке, установленных законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива.

Принципы местного самоуправления — это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление делами.

В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной власти, помогают понять сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки. Они же выступают и в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.

В основе местного самоуправления в Российской Федерации лежат следующие общие принципы, закрепляемые Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

1. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

2. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения.

3. Организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.

4. Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям.

5. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

6. Разнообразие организационных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.

7. Законность в организации и деятельности местного самоуправления.

8. Гласность деятельности местного самоуправления.

9. Сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления.

10. Государственные гарантии местного самоуправления.

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления развития муниципальной деятельности. Они обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, а также теми целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление.

Местное самоуправление призвано обеспечить:

— потребности населения в различного рода услугах (в социально-культурной и иных сферах местной жизни);

— реализацию социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц;

— оптималыюе сочетание местных и общегосударственных интересов и т.д.

Анализ законодательства о местном самоуправлении, закрепляющего полномочия органов местного самоуправления, позволил нам выделить следующие основные функции местного самоуправления.

1. Обеспечение участия населения в решении местных дел.

2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного управления.

3. Обеспечение развития соответствующей территории.

4. Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.

5. Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории.

6. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

Одним из инструментов управления экономикой муниципальных образований для достижения их устойчивого развития является управление системой финансов.

Управление муниципальными финансами — сознательное воздействие органов местного самоуправления на муниципальные финансы с целью финансового обеспечения решаемых на территории муниципалитета экономических и социальных задач, при условии поддержания финансовой сбалансированности и устойчивости.

В управлении финансами в исследовании выделены следующие функциональные элементы:

- планирование — оценивает состояние финансов и направления эффективного их использования;

- оперативное управление — комплекс мер, разработанных на основе складывающейся финансовой ситуации с целью максимизации эффекта при минимальных затратах с помощью перераспределения финансовых ресурсов;

- контроль осуществляется на всех стадиях использования муниципальных финансов сопоставлением плановых и фактических результатов.

В широком смысле, можно выделить следующие инструменты управления финансами:

- финансовый анализ;

- финансовое планирование;

- прогнозирование;

- программирование;

- финансовый контроль;

- учет финансовых ресурсов;

- принятие финансового законодательства;

- система методов мобилизации финансовых ресурсов.

Основные методы и формы управления финансами: финансовое планирование, прогнозирование, программирование.

Процесс управления муниципальными финансами включает управление следующими ключевыми элементами: 1) бюджет (доходы и расходы); 3) заимствования; 3) межбюджетные отношения; 4) активы (имущество).

На наш взгляд, бюджет представляет собой центральный элемент системы управления муниципальными финансами. Он основывается на долгосрочной финансовой политике и среднесрочном финансовом планировании. Бюджет отражает движение денежных средств в течение финансового года, в том числе денежные потоки, связанные с реализацией инвестиционной политики, межбюджетными отношениями, привлечением заемных средств и управлением имуществом (рис. 2).

Рис. 2. Схема института управления экономикой муниципальных структур

Улучшение экономической и социальной ситуации на территории муниципального образования является единым критерием оценки управления финансами муниципального образования.

По нашему мнению, в настоящее время необходимо перенесение на государственные и муниципальные учреждения, осуществляющие предоставление гражданам общественно полезных благ, принципов органи-

зации и методов управления, формирование нового государственного и муниципального (общественного) управления.

Для того чтобы такой подход достиг своей цели — повышения эффективности использования бюджетных средств, он должен сопровождаться расширением полномочий соответствующих учреждений в расходовании бюджетных средств одновременно с усилением ориентации их деятельности на достижение конечных результатов и переходом от руководства прямыми предписаниями к косвенному регулированию.

Считаем, что принятие Федерального закона от 8 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дало новый импульс проводимой реформе местного самоуправления. Это стало новым этапом продолжающегося процесса преобразования и становления полноценно действующей структуры местного самоуправления в Российской Федерации.

Однако новый этап требует своей оценки и выдвигает дополнительные критерии законодательной целесообразности. Поэтому в исследовании проведен анализ, что предполагалось сделать, что удалось, и, в конечном итоге, что требуется сделать, чтобы в полной мере реализовать реформу местного самоуправления и получить давно ожидаемые результаты, причем не только в административно-правовой, но также в социально-экономической области.

К необходимости разработки данного закона мы относим следующие причины:

1. В качестве одной из приоритетных задач совершенствования системы власти было выдвинуто четкое разграничение полномочий между различными уровнями власти. В условиях разграничения полномочий и минимизации дублирования функций различных уровней власти необходимо было конкретизировать вопросы местного значения муниципальных образований, четко обозначить сферу их ответственности.

2. Законодательство о местном самоуправлении 1995 г. было реализовано не во всех субъектах Федерации, в ряде регионов местное самоуправление вообще не получило развития, либо реальными правами муниципальных образований обладали лишь отдельные немногочисленные административно-территориальные единицы. Предполагалось более детальное регулирование вопросов организации местного самоуправления с федерального уровня, что сделало бы уклонение от фактического внедрения местного самоуправления на региональном уровне гораздо более сложным.

3. Разнообразие территориальных моделей местного самоуправления не во всех случаях обеспечивало приближение муниципальной вла-

ста к населению. Считалось, что более четко прописанная в законодательстве территориальная структура местного самоуправления, предусматривающая создание муниципалитетов нижнего уровня - поселений — на большей части территории страны, позволит приблизить местное самоуправление к населению, активизировать участие жителей в решении вопросов местного значения, будет способствовать дебюрократизации местных органов власти. С этой же целью новое законодательство более подробно отражает формы непосредственной демократии на местах и механизмы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

4. Почти полное отсутствие у местных органов власти доходных источников, закрепленных на постоянной основе, вынуждало пересмотреть механизмы бюджетного финансирования на уровне муниципальных образований. По мнению авторов нового законодательства, предпосылки для повышения финансовой самостоятельности местного самоуправления возникали только в том случае, если на территории страны унифицировалась территориальная структура местного самоуправления (чтобы было понятно, за кем закрепляются доходные источники), перечень вопросов местного значения и объем полномочий местного самоуправления (чтобы было понятно, какие финансовые средства нужны для их выполнения). В этих условиях становилось возможным:

- на федеральном уровне закрепить за муниципальными образованиями доходные источники на постоянной основе (в отличие от регулирующих налогов, которые пересматривались ежегодно);

- обеспечить выделение дотаций муниципальным образованиям не на основе разницы между фактическими, плановыми либо нормативными доходами и расходами, а в соответствии с определенными четко установленными правилами, предусматривающими выравнивание бюджетных доходов на одного жителя.

5. В условиях изменения подходов к разграничению полномочий проводился принцип: собственность должна двигаться за функцией, передаваясь тому уровню власти, в ведении которого находятся соответствующие вопросы. Тем самым процесс разграничения полномочий нейз7 бежно должен был сопровождаться перераспределением собственности между различными уровнями власти, передачей объектов собственности как муниципальному образованию от Федерации и региона, так и от муниципального образования - федеральным и региональным структурам. Другая сторона того же подхода: муниципалитеты не должны владеть той собственностью, которая не нужна им для решения вопросов местного значения, поскольку сфера их деятельности ограничивается именно решением данных вопросов.

Итак, на основе рассмотренных современных тенденций в развитии экономики муниципальных хозяйств нами сделан вывод о присутствии значительных качественных изменений, т.е. складывается среда, соответствующая в наиболее полной мере современным требованиям к организации быта населения. Рост бюджетного финансирования и привлечение для решения вопросов местного значения частных производителей позволяет более эффективно производить общественные блага. Наличие бюджетной поддержки тех потребителей, которые не могут оплачивать платные общественные блага, позволяет обеспечить им беспрепятственный доступ к потреблению, что является значимым показателем соответствия условий проживания современным требованиям. Кроме того, возможность непосредственного влияния потребителей на производителей общественных благ позволяет снизить социальную несправедливость, порождаемую обязательным требованием оплаты и невозможностью точного определения количества потребленных общественных благ каждым представителем местного сообщества.

Во второй главе «Совершенствование механизма управления экономикой муниципальных структур в системе института местного саморегулирования» нами проводится мониторинг развития муниципальных финансов в системе местного самоуправления на примере Тамбовской области. Исследуется финансовый контроль, рассматривается создание Регионального фонда муниципального развития (РФМР) — как инструменты эффективного управления экономикой муниципальных образований; обосновывается необходимость разработки комплекса мероприятий по совершенствованию механизма регулирования и управления экономикой регионов на муниципальном уровне. В целях усиления роли механизмов выравнивания обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктуры предложена методика распределения субсидий из РФМР.

Проведенный мониторинг развития муниципальных финансов в системе местного самоуправления на примере Тамбовской области показал, что по состоянию на 1 июля 2006 года в Тамбовской области зарегистрировано 352 муниципальных образования, из них 23 муниципальных района, 7 городских округов, 13 городских поселений и 309 сельских поселений. Местные бюджеты распределились в аналогичном порядке/

Большинство местных бюджетов являются дотационными, что видно из таблицы 1.

Наибольшее количество дотационных бюджетов приходится на сельские поселения - 87,3 %, наименьшее — на городские округа — 2,0%.

Таблица 1

Структура местных бюджетов Тамбовской области по степени дотационности на 1 июля 2006 г.

I Степень Всего В том числе:

дотационности, % . муниципальные районы городские округа городские поселения сельские поселения внутригородские муниципальные образования

5-9,9 15 - 2 - 13 -

10-19,9 21 - 3 6 12 ' -

20-49,9 107 18 2 4 83 -

50-100 209 5 - 3 201 ■ -

Доходы местных бюджетов Тамбовской области характеризуют данные таблицы 2. Как показывают данные таблицы 2, местные бюджеты составляют около половины (46,7%) доходов консолидированного бюджета Тамбовской области.

Таблица 2

Доходы местных бюджетов Тамбовской области ■ за 1-е полугодие 2006 года

{млн. рублей)

Структура доходов Всего В том числе:

муниципальные районы городские округа городские поселения сельские поселения

Доходы - всего 3535,7 1594,5 1709,7 58,8 172,7

Налоговые доходы - всего 790,0 231,2 502,7 15,4 40,7

Из них: Земельный налог 41,0 0,1 29,5 2,5 8,9

Налог на имущество физических лиц 4,9 0,0 1,8 0,4 2,7

Налог на доходы физических лиц 505,4 169,9 297,9 12,1 25,5

Единый сельскохозяйственный налог 2,0 0,8 0,3 0,1 0,8

Единый налог на вмененный доход 189,4 47,5 141,9 _

Государственная пошлина 30,7 12,3 18,4 - ■ - -

Налог на доходы физических лиц, Единый норматив 377,0 75,0 264,4 12,1 25,5

Дифференцированный норматив 128,4 94,9 33,5 -

Структура доходов Всего В том числе:

муниципальные районы городские округа городские поселения сельские поселения

Единый сельскохозяйственный налог, Единый норматив 2,0 0,9 0,2 0,1 0,8

Неналоговые доходы — всего 225,4 27,9 178,8 8,4 103

В том числе: Плата за негативное воздействие на окружающую среду 5,1 1,4 3,7

Доходы от использования государственного или муниципального имущества 166,4 15,6 134,2 8,3 8,3

Доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями 0,3 0,0 0,0 0,1 0,2

Штрафы, компенсации к средства от возмещения вреда по видам ответственности 28,7 9,9 18,8

Часть прибыли МУП, оставшаяся после уплаты налогов и с(!оров 0,7 0,0 0,7

Средства самообложение 0,9 - - . 0,9

Иные неналоговые дохода 23,3 1,0 21,4 0,0 0,9

Безвозмездные и безвозЕ ратные перечисления 2352,6 1335,3 1028,2 35,2 121,9

В том числе: Субвенции из федерального и регионального фонда компенсации 1572,7 802,4 770,3

Удельный вес налоговые доходов в общем объеме со&ггвен-кых доходов 21,9 14,5 28,6 25,6

Всего доходов консолидированного бюджета субъекта РФ 7177,2

Удельный вес доходов местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета субъекта РФ 46,7

На развитие местных бюджетов Тамбовской области большое влияние оказывают налоговые поступления. Удельный вес налоговых доходов в общем объеме собственных доходов составляет 21,9% против 26,1% запланированных на 2006 год. Наибольший удельный вес налоговых доходов сложился по городским округам — 28,6%, а наименьший - по муниципальным районам —14,5%.

В структуре налоговых доходов основную долю занимает налог на доходы физических лиц (64,0%) и единый налог на вмененный налог (24,0%), -

В структуре неналоговых доходов доходы от использования государственного или муниципального имущества составляют 73,8%.

Более 70% доходной части местных бюджетов формируют безвозмездные и безвозвратные перечисления, из них 46,9% составляют субвенции из федерального или регионального фонда компенсации.

Необходимо отметить, что межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджета Тамбовской области, распределяются на муниципальные районы и городские округа. Межбюджетные трансферты, предоставляемые из местных бюджетов, в свою очередь, распределяются на городские и сельские поселения. Анализ свидетельствует о том, что в 1-м полугодии 2006 года дотации из районного фонда финансовой поддержки поселений составляют более % общего объема финансовой помощи, перечисляемой из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений.

Таким образом, проведенный мониторинг развития муниципальных . финансов в системе местного самоуправления показал, что основными источниками формирования доходной части бюджета Тамбовской области являются налоговые поступления, которые складываются, в основном, за счет налога на доходы физических лиц, налога на имущество, налога на прибыль (доход) предприятий и организаций и акцизов. Местные бюджеты составляют около половины (46,7%) доходов консолидированного бюджета Тамбовской области. На их формирование и развитие также значительное воздействие оказывают налоговые поступления. Более 70% доходной части местных бюджетов формируют безвозмездные и безвозвратные перечисления, из Них 46,9% составляют субвенции из федерального или регионального фонда компенсации.

Для любой системы управления, в том числе для управления муниципальными финансами, как вид управленческой деятельности объективно необходим контроль, который является ее неотъемлемой частью. В процессе управления контроль не только завершает весь процесс, начатый выработкой цели, но и дает начало новым управленческим решениям. Эффективный контроль предполагает постоянное взаимодействие со всеми другими функциями управления. Результатом контрольной деятельности может быть совершенствование системы управления, корректировка плана, совершенствование расстановки кадров, изменение системы отчетности и др.

Прогнозирование Ситуации с минимальными погрешностями, контроль эффективности принимаемых решений, с точки зрения экономической или социальной выгоды, в настоящее время и в перспективе является новым подходом к государственному и муниципальному финансовому

контролю и должен иметь соответствующее законодательное обеспечение, которого на сегодня пока нет.

В достижении этих результатов несомненную помощь может оказать аудит эффективности. Он проводится, как правило, на основе утвержденных стандартов, правил, процедур, характер и содержание которых определяется законодательством.

На наш взгляд, основное внимание контролирующих органов, проводящих аудит эффективности деятельности организаций, должно сосредоточиться на оценке правильности выбора и точности формулировки целей деятельности организаций и экономности использования всех видов ресурсов.

В качестве основных целей аудита эффективности, на наш взгляд, можно выделить:

- выявление и анализ нарушений, проблем в деятельности подконтрольных объектов;

- разработку обоснованных рекомендаций по оптимизации деятельности органов исполнительной власти и повышению эффективности использования финансовых и материальных ресурсов.

Исходя из этих целей, можно выделить и предмет аудита эффективности. Это функции муниципального органа власти, или получателя бюджетных средств; средства местного бюджета, выделяемые на решение государственных и муниципальных задач и целевых программ; государственная и муниципальная собственность, природные и иные государственные и муниципальные ресурсы. Что касается объектов аудита эффективности, то они, в принципе, не изменяются по сравнению с действующим финансовым аудитом. Методы же аудита эффективности, по сравнению с финансовым аудитом, существенно расширяются в направлении обеспечения их научного характера, в частности, более широкое распространение получают аналитические и синтетические методы: анализ, аналогия, синтез, системный анализ, моделирование, дедукция и др.

Принципиально важный вопрос при внедрении аудита эффективности - это правильное определение критериев и показателей аудита эффективности.

В ходе исследования нами предложены следующие этапы внедрения и использования в практической деятельности аудита эффективности:

На первом этапе необходимо провести подготовительные мероприятия, связанные с разработкой показателей результативности, формулировкой целей, определением основных направлений деятельности, налаживанием учета затрат на оказание услуг в разрезе целей деятельности. Необходимо обозначить тип и круг информации, требуемой для реализации подготовительных мероприятий. Параллельно должна происходить

разработка стандартов аудита эффективности деятельности, методик его проведения. На первом этапе большое значение имеет повышение квалификации инспекторов и ревизоров. Должны быть подготовлены предложения по внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты.

На втором этапе возможно экспериментальное использование контрольных мероприятий деятельности организаций. В частности, рекомендации, выработанные по результатам проверок, могут не являться основанием для применения санкций, однако должны быть включены в процесс обсуждения планируемой деятельности организаций.

На третьем этапе аудит эффективности должен быть полностью включен в систему контрольных мероприятий в рамках бюджетного процесса.

Для внедрения аудита эффективности в практику деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля, на наш взгляд, необходима переориентация бюджетного процесса на достижение конечных результатов, в том числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств.

Следующим важным инструментом эффективного управления экономикой муниципальных образований является создание Региональных фондов муниципального развития. Данные фонды могут быть созданы в целях предоставления муниципальным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры.

Источником образования РФМР являются собственные доходы областного бюджета, а также источники финансирования дефицита регионального бюджета. Объем создаваемых фондов определяется Законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий финансовый год.

Отбор инвестиционных программ и проектов для предоставления субсидий из РФМР, их распределение между муниципальными образованиями определяется согласно утверждаемому положению о фонде.

Полноценная реализация муниципального интереса как открытой системы невозможна без создания механизма реализации муниципальных интересов — системы отношений по поводу удовлетворения потребностей муниципального образования посредством социально-экономической деятельности с целью обеспечения его целостного и сбалансированного развития с учетом административно-территориальных, социально-экономических, исторических и других особенностей.

Реализация муниципальных интересов имеет различные формы, каждая из которых характеризуется субъектами, инструментами, методами и характером их воздействия.

Под субъектами реализации муниципальных интересов, на наш взгляд, следует понимать:

1. Органы местного самоуправления территории.

2. Государство, представленное органами власти как федеральными, так и территориальными.

3. Самостоятельно хозяйствующие на территории субъекты.

4. Население.

Органы местного самоуправления являются единственными носителями полномочий и ответственности по решению вопросов местного значения. Кроме того, они вовлекают остальные субъекты в процесс реализации муниципальных интересов.

Для осуществления управленческих воздействий органы местного самоуправления располагают тремя основными видами ресурсов: правовыми, экономическими и административными.

Реализация управленческого потенциала, на наш взгляд, способствует эффективному управлению экономикой муниципальных образований. Необходимыми факторами повышения эффективности управления считаем следующие:

- разработка более совершенного законодательства на всех уровнях;

- более жесткое и эффективное использование существующих федеральных и местных решений, нормативных актов;

- формирование цивилизованных рыночных отношений и стабилизация экономики;

- широкий демократический общественный контроль деятельности руководителей;

- повышение профессиональной управленческой квалификации.

Объектом и одновременно субъектом отношений реализации территориальных экономических интересов выступает население, проживающее в пределах муниципального образования. Активной формой работы населения в управлении решением местных вопросов, на наш взгляд, должно выступить территориальное общественное самоуправление (TOC), создаваемое как невластный орган, имеющий право получать определенные полномочия в системе местного самоуправления для рассмотрения вопросов жизнеобеспечения, которые не решаются удовлетворительно системой органов местного самоуправления.

Способствование развитию муниципального образования, повышение уровня жизни населения и облагораживание территории — это зона

совместных интересов комитетов территориального общественного самоуправления и органов муниципальной власти.

На базе этого между ними формируются общественные социально-экономические отношения. Органы местного самоуправления города должны быть объективно заинтересованы в развитии территориального общественного самоуправления, поскольку это позволяет лучше и оперативнее решать многие вопросы. Отношения, характеризуемые как вертикальные, состоят из властных отношений — отношений «сверху — вниз» и обратной связи, или отношений «снизу - вверх». Кроме этого, комитеты ТОС взаимодействуют между собой, формируя горизонтальные общественно-территориальные связи, потоки взаимно обогащающей информации.

Таким образом, самоуправление расширяет возможности территорий в самостоятельном развитии, выявлении и использовании местного потенциала для роста экономического благосостояния. Разнообразие устройств местного самоуправления помогает регионам свободно, самостоятельно развиваться. Самоуправление — это новый тип общественных социально-экономических отношений, с развитием которого появляются возможности улучшения качества жизни населения посредствам наиболее полной реализации муниципальных общественных/публичных интересов.

Субъекты отношений реализации муниципальных интересов используют и реализуют различные формы механизма реализации с целью удовлетворения потребностей муниципалитета.

Механизм реализации муниципальных экономических интересов включает четыре основных элемента: муниципальные экономические потребности, мотивы, инструменты, формы проявления, и имеет своей целью максимально полное качественное удовлетворение экономических потребностей муниципалитета в исторически определенных условиях.

Механизм реализации экономических интересов посредством ТОС состоит из нескольких этапов:

1. Появление индивидуальных экономических потребностей населения определяется условиями жизнедеятельности в пределах определенной территории.

2. Формирование коллективных экономических потребностей территории.

3. Осознание.социально активным населением необходимости создания ТОС в форме Комитета общественного самоуправления (КОС) территории.

4. Формирование Комитета общественного самоуправления населения, подготовка Устава и договора с органами местного самоуправления муниципалитета.

5. Формирование социально-экономических основ деятельности КОС.

6. Реализация отношений собственности: использование объектов муниципальной собственности, создание на их основе благ с целью удовлетворения коллективных экономических потребностей.

7. Отношения потребления экономических благ и реализация интересов.

Основными мероприятиями по совершенствованию механизма регулирования и управления экономикой регионов на муниципальном уровне, на наш взгляд, являются следующие:

1. Решение принципиально новых задач формирования и управления бюджетом - главного экономического инструмента муниципального образования, а именно:

- необходима разработка научно обоснованных, сбалансированных бюджетов и обеспечение достижения важнейших социально-экономических целей развития;

- обеспечение эффективного управления бюджетом в условиях постоянного изменения среды, роста дефицита финансовых ресурсов, сокращения дотаций регионам и муниципальным образованиям;

- обеспечение наряду с максимальной экономией бюджетных ресурсов их максимальной отдачи и эффективности реализации экономических интересов для развития территории - переход от бюджетов выживания к бюджетам развития;

- разработка научно обоснованного инструментария управления бюджетной политикой муниципального образования.

2. Необходима автоматизированная методика планирования и оптимизации распределения бюджетных ресурсов, предназначенных для решения насущных задач муниципальных образований.

3. Принципиально новыми должны быть положения об оперативном контроле и управлении всеми процессами бюджетного планирования от начала разработки до ввода результатов реализации в эксплуатацию, что даст возможность перейти на новый уровень качества управления бюджетом муниципального образования как элементом системы управления муниципальной собственностью города и реализации муниципальных экономических интересов.

4. Планирование и оптимизация расходных статей бюджета должны проводиться с учетом действия рыночных факторов. Это обеспечит повышение уровня планирования и управления сложными социально-экономическими процессами, повысит качество управленческих решений и программ муниципалитета, позволит экономить бюджетные средства и получать максимальный эффект от их использования. Для составления

этой методики необходимо выбрать социально-экономические критерии, которые помогут определить приоритетные направления для распределения бюджетных средств и получить более объективную оценку, необходимую для распределения бюджетных ресурсов. Формирование методики должно проходить с использованием методов математического моделирования.

5. Важно не только грамотное управление социально-экономической основой местного самоуправления, но и участие органов государственного управления федерального и регионального уровня посредством субсидирования, целевого финансирования и др.

В целях совершенствования механизмов выравнивания обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктуры автором предложена методика распределения субсидий из Регионального фонда муниципального развития на примере Тамбовской области. Вначале проводится оценка развития муниципального образования, которая имеет ряд последовательных этапов:

— на первом этапе формируется перечень базовых индикаторов оценки социально-экономического уровня развития муниципальных образований;

- на втором этапе определяется порядок расчета сводного показателя обеспеченности населения объектами социальной и инженерной инфраструктуры;

— на третьем этапе строится общий интегральный показатель уровня социально-экономического развития, качества жизни и обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований;

- на заключительном этапе оценки развития муниципального образования проводится распределение муниципальных образований в группы (по отношению к среднеобластному значению показателя).

После определения состава групп муниципальных образований осуществляется расчет объемов возможных субсидий конкретного для каждого муниципального образования.

Перечисление субсидий из РФМР осуществляется по итогам конкурсного отбора инвестиционных проектов муниципальных образований по развитию социальной сферы и инженерной инфраструктуры.

6. Стимулирование работы частного сектора.

7. Наличие муниципального заказа.

Таким образом, применение предлагаемого комплекса мероприятий по совершенствованию механизма выравнивания обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктуры позволит более эффективно осуществлять регулирование и

управление экономикой региона на муниципальном уровне, что весьма важно в современных экономических условиях.

В заключении диссертации обобщены основные результаты проведенного исследования, суть которых была подробно изложена при рассмотрении глав.

Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях автора:

Статьи в научных журналах перечня ВАК:

1. Третьякова Л. П. Инструменты формирования стратегических приоритетов в развитии экономики страны / Л. П.Третьякова // Вестник Тамб. ун-та. Серия: Гуманитарные науки. Тамбов, 2006. Вып. 3 (43). -0,4 п. л.

Статьи в научных сборниках и периодических изданиях:

2. Третьякова Л. П. Гармонизация экономических интересов постиндустриального общества / Л. II. Третьякова // Ученые записки ТРО ВЭО России. Т. 8. Вып. 2. Тамбов: Изд-во ТГУ им. Г. Р. Державина, 2005. — 0,2 п.л.

3. Третьякова Л. П. Особенности российских муниципальных хозяйств / Л. П. Третьякова. // Сб. науч. трудов кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита ТГУ им. Г. Р. Державина. Вып. 2. - Тамбов: Изд-во ТГУ им. Г. Р. Державина, 2006. - 0,2 п.л.

4. Третьякова Л. П. Мониторинг развития экономики муниципальных образований Тамбовской области / В. М. Золотухина, Л. П. Третьякова. // Сб. науч. трудов кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита ТГУ им. Г. Р. Держав ина. Вып. 3. - Тамбов: Изд-во ТГУ им. Г. Р. Державина, 2006. - 0,7 п.л. ( авт. объем - 0,4 п. л.)

5. Третьякова Л. П. Проблемы реформирования экономики на муниципальных уровнях / Л. П. Третьякова. // Сб. науч. трудов кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита ТГУ им. Г. Р. Державина. Вып. 3. -Тамбов: Изд-во ТГУ им. Г. Р. Державина, 2006. - 0,6 пл.

6. Третьякова Л. П. Источники формирования доходной части бюджета Тамбовской области I Л. П. Третьякова // Ученые записки ТРО ВЭО России. Т. 9. Вып. 1. Тамбов: Изд-во ТГУ им. Г. Р. Державина, 2006. -0,4 п.л. ■

Подписано в печать 23.11.2006 г. Формат 60x48/16. Объем 1,39 п.л. Тираж 100 экз. Заказ № 1211. Бесплатно. 392008, г. Тамбов, Советская, 190г. Издательство Тамбовского государственного университета им. Г. Р. Державина.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Третьякова, Любовь Петровна

Введение

СОДЕРЖАНИЕ

Глава 1. Теоретико-методологические основы управления экономикой муниципальных структур в системе института местного саморегулирования

1.1. Сущность, принципы и функции процесса местного самоуправления.

1.2. Структура организации управления экономикой муниципальных образований.

1.3. Проблемы реформирования управления экономикой на муниципальном уровне.

Глава 2. Совершенствование механизма управления экономикой муниципальных структур в системе института местного саморегулирования

2.1. Мониторинг развития муниципального института местного саморегулирования.

2.2. Инструменты и методы эффективного управления экономикой муниципальных образований.

2.3. Мероприятия по совершенствованию механизма регулирования и управления экономикой муниципальных структур.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Управление экономикой муниципальных структур института местного саморегулирования"

Актуальность темы. Развитие рыночных отношений все более глубоко охватывает те сферы экономики и управления, которые традиционно считались прерогативой деятельности государства или его структурных звеньев: края, области, города, района и др.

Длительное время регионы России в силу централизации процесса принятия хозяйственных решений лишь формально признавались объектом управления экономикой в рамках декларируемого территориально-отраслевого принципа управления. Слабость позиции регионов обусловливалась гипертрофированием отраслевого подхода к принятию хозяйственных решений, отсутствием в регионах хозяйственного субъекта управления. Последовательное сужение роли отраслевого принципа управления в ходе реформирования экономики в Российской Федерации, превращение регионов в экономически самоуправляемые территории привели к возрастанию их значения.

На передний план выходят рыночные отношения и соответствующие им критерии оценки эффективности использования территориальных ресурсов и имущества.

Переход к социально ориентированной экономике рыночного типа в России приводит к смене приоритетов в оценке роли регионального развития. Вместо стремления к получению максимального экономического эффекта за счет усиливающейся территориальной специализации экономики регионов на первый план выступает задача создания наиболее благоприятных условий для жизни и благополучия их населения. Население рассматривается теперь не только как источник трудовых ресурсов. Удовлетворение его жизненных потребностей выдвигается в качестве цели развития экономики. Как следствие, трансформируются такие понятия, как оптимальная специализация и комплексное развитие территорий. Реализация задач должна быть направлена не только на увеличение вклада каждого региона в конечный результат воспроизводственного процесса, но и на наиболее полное удовлетворение интересов населения регионов: повышение уровня жизни, прирост ресурсов, остающихся в распоряжении регионов, повышение экономической безопасности, соблюдение равновесия экосистемы, снижение уровня безработицы, преступности и т.д.

Происходящие в обществе процессы становления государственности, и в первую очередь развития местного самоуправления, привели к необходимости совершенствования системы управления экономикой муниципальных структур.

В 2003 году был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЭ от 06.10.2003, который вступил в силу с 1 января 2006 года. В статье 17 указанного закона закреплены полномочия органов местного самоуправления по решению «вопросов местного значения».

В этой связи, выбранная нами тема является чрезвычайно актуальной и мало исследованной в современной науке и практике.

Степень разработанности проблемы. Исследование теоретических вопросов муниципального хозяйствования и управления в современных условиях новой России проводилось в научных трудах многих отечественных и зарубежных авторов: А. Г. Воронина, А. А. Замотаева, В. Б. Зотова, В. П. Максимова, О. О. Савранской и др.

Среди отечественных ученых и практиков, занимающихся проблемами региональной и муниципальной экономики, следует выделить О. И. Бетина, В. Т. Рябцева, В. Л. Тамбовцева, В. М. Юрьева и др.

Проблемы организации и развития современных финансовых институтов муниципалитетов были предметом исследования в работах таких отечественных ученых, как, например, А. М. Годин, Т. М. Ковалева, И. В. Подпорин. Этим вопросам посвящены работы таких авторов, как С. В. Барулин, Н. В. Герасименко, В. Н. Лексин, И. И. Овчинников, А. В. Чернявский, А. Н. Швецов, И. И. Шувалов, Г. И. Юрьева и многих других.

Исследования в этой области имеют значительную теоретическую и практическую проработку. Вместе с тем, предлагаемые решения еще не охватывают все возникающие в рассматриваемой области проблемы. Например, остается недостаточно исследованным вопрос устойчивого развития экономики муниципальных образований. Мало изучены в условиях изменяющейся экономической среды проблемы реформирования управления экономикой на муниципальном уровне. Кроме того, в настоящее время недостаточно проработан вопрос финансового контроля, создания региональных фондов муниципального развития как инструментов эффективного управления экономикой на этом уровне.

В этой связи, одним из направлений диссертационного исследования является поиск новых подходов, методов и инструментов к совершенствованию механизма регулирования и управления экономикой регионов на муниципальном уровне.

Эти обстоятельства обусловили выбор темы и основные направления исследования.

Цель и задачи исследования. Основной целью исследования является разработка комплекса научно-методических мероприятий по совершенствованию управления экономикой муниципальных структур в условиях современной России.

В соответствии с целью были поставлены и решены следующие основные задачи:

- исследовать сущность, принципы и функции процесса местного самоуправления;

- проанализировать организационно-управленческие отношения муниципальных структур;

- выявить основные проблемы реформирования управления экономикой регионов на муниципальном уровне;

- провести мониторинг развития муниципальных финансов в системе местного самоуправления;

- разработать основные показатели финансового контроля;

- предложить мероприятия по совершенствованию механизма регулирования и управления экономикой регионов на муниципальном уровне.

Предметом исследования выступают организационно-управленческие отношения в системе местного саморегулирования в экономике муниципальных структур.

Объектом исследования является механизм управления экономикой муниципальных структур в условиях местного саморегулирования.

Теоретическую и методологическую основу проведенного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам исследования системы местного самоуправления; реформирования управления экономикой муниципальных образований; материалы финансовых, налоговых, статистических органов Тамбовской области; законодательные и нормативные акты федеральных и местных органов власти; материалы периодических изданий, относящиеся к предмету исследования.

В работе нашли применение общенаучные методы, такие как анализ и синтез, логический анализ, методы системного подхода, экспертных оценок, научной экстраполяции, экономико-статистического и финансового анализа, методы и приемы экономического анализа путем сравнения, расчетов, использования графического материала.

Содержание диссертационного исследования соответствуют специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (5. Региональная экономика; 5.16. Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизмы управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления) Паспорта специальностей ВАК (экономические науки).

Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке комплекса мероприятий по совершенствованию механизма регулирования и управления экономикой регионов на муниципальном уровне.

Получены следующие научные результаты:

1. Уточнены основные признаки института местного самоуправления: как государственного института - возможность формировать правовые акты, местные налоги и сборы и т.д.; как общественного института - возможность самостоятельного принятия решений в вопросах местного значения.

2. Выявлены основные девиации в реформировании управления экономикой на муниципальном уровне, заключающиеся в отсутствии четких разграничений полномочий между различными уровнями власти; единых территориальных моделей местного самоуправления; доходных источников; четко установленных правил, предусматривающих выравнивание бюджетных доходов на одного жителя при выделении дотаций муниципальным образованиям и т.д.

3. Предложена вариантность исследования управления экономикой муниципальных образований, предполагающая равновесное сбалансированное состояние экономических ресурсов, стабильную прибыльность и обеспечение условий, способствующих устойчивому развитию муниципальных образований.

4. Выявлены особенности в формировании бюджетов муниципальных образований, включающие: составление доходов консолидированных бюджетов, источников их пополнения (поступления); механизмы распределения межбюджетных трансфертов, влияющие на выбор стратегии управления экономикой муниципальных структур.

5. Дано обоснование необходимости применения аудита эффективности как приоритетного инструмента муниципального финансового контроля в управлении экономикой муниципальных структур.

6. Разработан комплекс мероприятий по совершенствованию механизма регулирования и управления экономикой муниципальных структур, включающий разработку научно обоснованного инструментария управления бюджетной политикой муниципального образования в виде методики распределения субсидий, создание территориальных общественных самоуправлений (ТОС) и т.д.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в возможности использования основных положений и выводов диссертации для дальнейшего научного анализа и совершенствования теории управления экономикой регионов на муниципальном уровне в современных условиях. Предложенный комплекс практических мер совершенствования механизма управления муниципальных структур может быть применен региональными и муниципальными органами власти и управления в своей практической деятельности.

Обобщенные результаты исследования на примере Тамбовской области могут быть использованы финансовыми органами при формировании областного и муниципальных бюджетов.

Методические разработки и практические результаты научного исследования использованы в деятельности органов власти и управления при разработке программ социально-экономического развития г. Тамбова и области, а также в учебном процессе при преподавании курсов «Государственное и муниципальное управление» и «Региональная экономика».

Апробация и внедрение результатов работы

Основные положения диссертации были доложены, обсуждены и получили положительную оценку на отчетных научных конференциях ТГУ им. Г. Р. Державина: «Державинские чтения» (г. Тамбов, 2005-2006 гг.).

Кроме того, результаты проведенного нами мониторинга развития муниципальных финансов в системе местного самоуправления использованы территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Тамбовской области в своей практической деятельности при подготовке экономико-статистической информации для органов власти и управления.

Публикации по теме диссертации. Автором опубликовано 6 научных работ, общим объемом 2,5 п. л., в том числе авторских 2,2 п. л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений. Работа иллюстрирована таблицами и рисунками.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Третьякова, Любовь Петровна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного исследования совершенствования управления экономикой муниципальных структур в условиях современной России были сделаны следующие выводы:

1. По нашему мнению, превращение регионов Российской Федерации в экономически самоуправляемые территории, в центральное звено рыночной территориальной системы, последовательное сужение роли отраслевого принципа управления в ходе реформирования экономики привели к возрастанию значения местного самоуправления.

Современная российская наука определяет местное самоуправление как форму народовластия, которая позволяет территориальным коллективам, используя собственные материальные и финансовые ресурсы, самостоятельно и под свою ответственность непосредственно и через органы местного самоуправления, решать определенный круг вопросов.

Научное направление, которое изучает и обобщает опыт формирования местного самоуправления, достаточное молодое. Исследование сущности, принципов и функций процесса местного самоуправления, структуры организации управления экономикой муниципальных образований в системе института местного саморегулирования показало отсутствие на сегодняшний день единого общепринятого мнения по данному вопросу.

В этой связи, считаем необходимым рассмотреть проблемы управления экономикой муниципальных структур в системе института местного саморегулирования в целях поиска возможных путей их решения.

На наш взгляд, понятие «институт местное самоуправление» (ИМСУ) отражает комплексное и многогранное явление, которое, естественно, порождает различные подходы к его исследованию. Ключевыми для понимания сущности института местного самоуправления становятся такие основные подходы, как:

- общественный саморегулируемый институт (самоорганизация жителей);

- институт государственной власти;

- институт региональной власти (вид деятельности на территории);

- институт гражданского общества.

МСУ - это институт, который включает в хозяйственную деятельность управление ресурсами, формирование и взаимодействие с населением территории, представляет форму публичной власти.

2. В основе местного самоуправления в Российской Федерации лежат общие принципы, закрепляемые Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

Анализ законодательства о местном самоуправлении, закрепляющего полномочия органов местного самоуправления, позволил автору выделить основные принципы и функции местного самоуправления.

3. Одним из инструментов управления экономикой муниципальных образований для достижения их устойчивого развития является управление системой финансов. В управлении финансами выделяют несколько функциональных элементов: 1) планирование; 2) оперативное управление; 3) контроль.

Процесс управления муниципальными финансами включает управление следующими ключевыми элементами:

- бюджет (доходы и расходы);

- заимствования;

- межбюджетные отношения;

- активы (имущество).

4. На наш взгляд, бюджет представляет собой центральный элемент системы муниципальных финансов. Он основывается на долгосрочной финансовой политике и среднесрочном финансовом планировании. Бюджет отражает движение денежных средств в течение финансового года. Улучшение экономической и социальной ситуации на территории муниципального образования является единым критерием оценки управления финансами муниципального образования.

5. Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дало новый импульс проводимой реформе местного самоуправления. Это стало новым этапом продолжающегося процесса преобразования и становления полноценно действующей структуры местного самоуправления в Российской Федерации.

6. Рассмотрение современных тенденций развития экономики муниципальных хозяйств позволило автору сделать вывод о значительных качественных изменениях. Складывается среда, соответствующая в наиболее полной мере современным требованиям к организации быта населения. Рост бюджетного финансирования и привлечение для решения вопросов местного значения частных производителей позволяет более эффективно производить общественные блага. Наличие бюджетной поддержки тех потребителей, которые не могут оплачивать платные общественные блага, позволяют обеспечить беспрепятственный доступ к потреблению, что является значимым показателем соответствия условий проживания современным требованиям. Кроме того, возможность непосредственного влияния потребителей на производителей общественных благ позволяет снизить социальную несправедливость, порождаемую обязательным требованием оплаты и невозможностью точного определения количества потребленных общественных благ каждым представителем местного сообщества.

7. Для любой системы управления, в том числе для управления муниципальными финансами, объективно необходим контроль, который является ее неотъемлемой частью. Эффективный контроль предполагает постоянное взаимодействие со всеми другими функциями управления. Прогнозирование ситуации с минимальными погрешностями, контроль эффективности принимаемых решений с точки зрения экономической или социальной выгоды в настоящее время и в перспективе является новым подходом к государственному и муниципальному финансовому контролю и должен иметь соответствующее законодательное обеспечение, которого на сегодня пока нет.

В ходе исследования автор доказывает, что в достижении этих результатов несомненную помощь может оказать аудит эффективности, и предлагает основные критерии и показатели, этапы внедрения и использования в практической деятельности аудита эффективности:

8. Следующим важным инструментом эффективного управления экономикой муниципальных образований, на наш взгляд, является создание Региональных фондов муниципального развития (РФМР). Данные фонды могут быть созданы в целях предоставления муниципальным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры. Источником образования РФМР являются собственные доходы муниципальных образований, а также источники финансирования дефицита регионального бюджета. Объем создаваемых фондов определяется законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий финансовый год.

9. Полноценная реализация муниципального интереса как открытой системы невозможна без создания механизма реализации муниципальных интересов - системы отношений по поводу удовлетворения потребностей муниципального образования посредством социально-экономической деятельности с целью обеспечения его целостного и сбалансированного развития с учетом административно-территориальных, социально-экономических, исторических и других особенностей.

Реализация муниципальных интересов имеет различные формы, каждая из которых характеризуется субъектами, инструментами, методами и характером их воздействия.

Для осуществления управленческих воздействий органы местного самоуправления располагают тремя основными видами ресурсов: правовыми экономическими и административными.

10. Реализация управленческого потенциала, на наш взгляд, способствует эффективному управлению экономикой муниципальных образований. Необходимыми факторами повышения эффективности управления считаем следующие:

- разработка более совершенного законодательства на всех уровнях;

- более жесткое и эффективное использование существующих федеральных и местных законов, нормативных актов;

- формирование цивилизованных рыночных отношений и стабилизация экономики;

- широкий демократический общественный контроль деятельности руководителей;

- повышение профессиональной управленческой квалификации.

11. Активной формой работы населения в управлении решением местных вопросов, на наш взгляд, должно выступить территориальное общественное самоуправление (ТОС), создаваемое как невластный орган, имеющий право получать определенные полномочия в системе местного самоуправления для рассмотрения вопросов жизнеобеспечения, которые не решаются удовлетворительно системой органов местного самоуправления.

Механизм реализации муниципальных экономических интересов включает четыре основных элемента: муниципальные экономические потребности, мотивы, инструменты, формы проявления, - и имеет своей целью максимально полное качественное удовлетворение экономических потребностей муниципалитета в исторически определенных условиях.

12. Основными мероприятиями по совершенствованию механизма регулирования и управления экономикой регионов на муниципальном уровне, на наш взгляд, являются следующие:

1) Решение принципиально новых задач формирования и управления бюджетом - главного экономического инструмента муниципального образования, а именно:

- необходима разработка научно обоснованных, сбалансированных бюджетов и обеспечение достижения важнейших социально-экономических целей развития;

- обеспечение эффективного управления бюджетом в условиях постоянного изменения среды, роста дефицита финансовых ресурсов, сокращения дотаций регионам и муниципальным образованиям;

- обеспечение наряду с максимальной экономией бюджетных ресурсов их максимальную отдачи и эффективности реализации экономических интересов для развития территории - переход от бюджетов выживания к бюджетам развития;

- разработка научно обоснованного инструментария управления бюджетной политикой муниципального образования.

2) Необходима автоматизированная методика планирования и оптимизации распределения бюджетных ресурсов, предназначенная для решения насущных задач муниципальных образований.

3) Принципиально новыми должны быть положения об оперативном контроле и управлении процессами бюджетного планирования от начала разработки до ввода результатов реализации в эксплуатацию.

4) Планирование и оптимизация расходных статей бюджета должны проводиться с учетом действия рыночных факторов. Это обеспечит повышение уровня планирования и управления сложными социально-экономическими процессами, повысит качество управленческих решений и программ муниципалитета, позволит экономить бюджетные средства и получать максимальный эффект от их использования. Для составления этой методики необходимо выбрать социально-экономические критерии, которые помогут определить приоритетные направления для распределения бюджетных средств и получить более объективную оценку, необходимую для распределения бюджетных ресурсов. Формирование методики должно проходить с использованием методов математического моделирования.

5) Важно не только грамотное управление социально-экономической основой местного самоуправления, но и участие органов государственного управления федерального и регионального уровня посредством субсидирования, целевого финансирования и др.

В целях усиления роли механизмов выравнивания обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктуры автором предложена методика распределения субсидий из Регионального фонда муниципального развития на примере Тамбовской области. В начале проводится оценка развития муниципального образования, которая включает ряд последовательных этапов:

- на первом этапе формируется перечень базовых индикаторов оценки социально-экономического уровня развития муниципальных образований;

- на втором этапе определяется порядок расчета сводного показателя обеспеченности населения объектами социальной и инженерной инфраструктуры;

- на третьем этапе строится общий интегральный показатель уровня социально-экономического развития, качества жизни и обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований;

- на заключительном этапе оценки развития муниципального образования проводится распределение муниципальных образований в группы (по отношению к среднеобластному значению показателя).

После определения состава групп муниципальных образований осуществляется расчет объемов возможных субсидий конкретного для каждого муниципального образования.

Перечисление субсидий из РФМР осуществляется по итогам конкурсного отбора инвестиционных проектов муниципальных образований по развитию социальной сферы и инженерной инфраструктуры.

6) Стимулирование работы частного сектора.

7) Наличие муниципального заказа.

Завершая работу, выражаем убежденность в том, применение предлагаемого комплекса мероприятий по совершенствованию механизма позволит более эффективно осуществлять регулирование и управление экономикой региона на муниципальном уровне, что весьма важно в современных экономических условиях.