Управление социально-экономическим развитием города в условиях перехода к рыночной экономике тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Управление социально-экономическим развитием города в условиях перехода к рыночной экономике"

? 3 О'гЛ

Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации •

ВОЛГО-ВЯТСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

На правах рукописи

УДК 373.014.54

ОБОЗОВ СЕРГЕЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ

Управление социально-экономическим развитием города в условиях перехода к рыночной экономике

Специальность 08.00.05 - Экономика, планирование, организация управления народным хозяйством и его отраслями

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Нижний Новгород, 1995

Работа выполнена на кафедре хозяйственных систем (экономики) государственного и муниципального управления Волго-Вятской академии государственной службы

Научный руководитель:

Кандидат экономических наук, профессор —

В.И ЖМА чи некий

Научный консультант:

Доктор экономических наук, профессор —

£Г. ГОЛОВИН

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор —

А И. ПАНОВ

Кандидат экономических наук, доцент —

З.А. ФЕДОТОВ

Ведущая организация - Нижегородский государственный университет им. Лобачсвского

Защип диссертации состоится 16 ноября 1995 г. в 14 часов на заседании диссертационного Совета К 151.16.01 при Волго-Вятской академии государственной службы по адресу: 603600, Н.Новгород, пр. Гагарина, 46, зал заседаний Ученого Совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВВАГС.

Автореферат разослан / ~ /Л 1995 г.

Ученый секретарь диссертационного Совета доктор экономических наук, профессор

Г.Н. ВЛАСОВ

ПРИМЕНЯЕМЫЕ В ТЕКСТЕ АВТОРЕФЕРАТА СОКРАЩЕНИЯ :

СУРГ - система управления социально-экономическим развитием города;

СУРР - система управления социально-экономическим развитием

района; ПК - плановая комиссия;

СЭР - социально-экономическое развитие;

СЗЭ - социально-экономическая эффективность;

ПЗУ - планово-экономическое управление администрации района;

Орг ..система - организационная система;

ГД - Городская Дума;

РДГ - районная территориальная депутатская группа; СОС - Совет общественного самоуправления;

ОБШАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

ПРЕДМЕТОМ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ являются процессы реформирования системы управления социально-экономическим развитием крупного города с районным делением, которые исследуются в трех направлениях:

- аналитическом, в форме анализа зарубежного и отечественного опыта организации и совершенствования СУРГ и СУРР применительно к -Сормовскому району г.Н.Новгорода;

- теоретическом, в плане раскрытия особенностей экономических отношений различных уровней территориального управления развитием, взаимосвязи целей, форм и методов управления СЭР города в условиях перехода к рыночной экономике-,

- практическом, в плане выработки новой модели СУРГ, оценки ее эффективности, а также разработки методических основ планирования СЭР города.

АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ определяется, с одной стороны, отказом от централизованных и ослаблением отраслевых принципов управления экономикой, резким сужением границ государственного воздействия на процессы территориального развития и, с другой, необходимостью формирования нового механизма управления СЭР, адекватного переходному периоду к рыночной экономике. Между тем в России создалась уникальная ситуация, когда оказалась разрушенной прежняя сис- . тема государственного управления и планирования экономическим и социальным развитием как страны, в целом, так и её отдельных регионов, а новая система ещё не создана. Это обстоятельство во многом предопределяет особую актуальность исследований современных моделей управления развитием крупного города.

Внутри города районное звено является, по сути, наиболее приближённым к интересам населения и, следовательно, отвечающим в первую очередь за основные вопросы жизнеобеспечения.

Все проблемы, связанные с управлением СЭР крупных гшродов, можно в прикладном аспекте сформулировать следующим образом:

1. На практике пока нет четкого представления о целях и методах государственного, регулирования социально-экономического развития самоуправляющихся территорий;

•2. В условиях многообразия форм собственности пока не сложилась система экономических и правовых взаимоотношений "город-район- предприятие". От этой неопределенности страдает, прежде всего,

социальная сфера обслуживания населения;

3. Не разработаны новые принципы и методология планирования СЭР города (района) в условиях рынка. В результате финансовые, трудовые и материальные ресурсы используются неэффективно;

4. Не произошел переход от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления СЭР территорий;

5. Интенсивно развивающаяся рыночная инфраструктура обгоняет динамику реформирования муниципальных управленческих структур, отвечающих за СЭР городов. А отсюда диспропорции в развитии и отсутствие четких ориентиров на перспективу, торможение в решении возникающих проблем и снижение эффективности использования ресурсов;

6. Отсутствует концепция местного, в том числе городского самоуправления, и соответствующая ей система разделения полномочий по СЭР города между представительной и исполнительной властью разных уровней городского управления. Это не позволяет населению через своих представителей эффективно влиять на развитие города.

Именно в теоретическом и прикладном разрешении сформулированных выше проблем и состоит актуальность представленного исследования.

Авто диссертационной работы стремится решать их, используя современные достижения в теории и практике отечественного и зарубежного управления городской экономикой.

РАЗРАБОТАННОСТЬ ПРОБЛЕМЫ.

Анализ научной литературы по теме диссертации позволяет выделить ряд направлений, по которым проводилась и ведутся исследования, связанные прежде всего с организацией, планированием, и управлением СЭР в городских районах и городах.

Различные стороны этой проблемы освещены в трудах таких известных отечественных экономистов, как П.Г. Цицин, В.Ф. Павленко, В.Н. Лексин, A.A. Сегединов, Б.М. Штульберг, С.Т. Васьков, A.B. Дмитриев и многих других. Наиболее близкими к тематике исследования являются такие работы, как: "Управление экономикой района" П.Г. Ци-цина, М. 1988г., "Районное звено города. Опыт и проблемы управления." В.Н. Лексина, М. 1988 г., "Экономические методы регулирования развития крупных городов," Н.Т. Агафонова, Л. 1990 г.

Однако во всех этих работах район исследуется как "Объект управления" через призму централизованных .принципов планирования и управления экономическим и социальным развитием. За последнее пятилетие ситуация коренным образом изменилась, а теоретическое осмыс-

ление этих процессов как-бы остановилось на рубеже 1988-1990 г.г. Серьезные, комплексные разработки по управлению экономикой городов и их районов в новых рыночных условиях сегодня практически отсутствуют. Законодательные документы и директивные акты не имеют концептуальной направленности и носят оперативный или рекомендательный характер.

Вместе с тем существует ряд серьезных методологических исследований в области экономики управления СЭР, которые можно взять за основу исследований. В основном это работы Д. Бобрышева, Б. Мильне-ра, А. Гранберга, И. Тимониной, Д.,Яковца, П. Бунича.

Проблему организации управления экономикой городских районов и города невозможно решить в отрыве от рассмотрения проблемы местного самоуправления в городах.

В отечественной литературе есть публикации в этой области таких специалистов, как Айвазян М., Е. Головина, Д. Еородкина и других.

В плане изучения зарубежного опыта по тематике исследования наибольший интерес вызывают работы Е. Михайлова, В. Моргачева по опыту США, публикации по семинарам "Евроград-ХХ1" и материалы немецкого Союза городов, по опыту ФРГ, а также различные сборники по практике местного самоуправления в зарубежных странах издательств НПО "Ризальт-2", НПК "Ресурс" и др.

В диссертации при рассмотрении проблем государственного и местного управления и самоуправления в условиях рыночной экономики использованы труды таких зарубежных ученых, как М. Фридман, К. Макон-нели и С. Брю, П. Браунинг, Д. Грейсон, И. Маккмиллян, М. Коносукэ, Л. Эрхард, 0. Маринаси и др..

Однако, необходимо отметить, что самобытность и особенности исторического развития России, а также нестандартность сложившейся в ней социально-экономической и политической ситуации, не позволяет использовать зарубежный опыт без определенных корректировок.

Значимость проблем управления СЭР городов России, отсутствие ' методологии их разрешения и предопределили выбор данной темы, а также целей, задач и объекта диссертационного исследования.

ЦЕЛЬЮ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ является разработка на основе анализа отечественного и зарубежного опыта новых концептуальных подходов и методических основ управления социально-экономическим развитием крупного города, создание эффективной модели системы управления развитием крупного города, адаптированной к условиям перехода к рынку и позволяющий решать в интересах населения конкрет-

- б -

ные проблемы экономического и социального развития, а также [>азра-ботка организационно-экономического механизма совершенствования этой системы в условиях изменения внутренней и внешней среды города.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- разработка модели государственного управления развитием территорий в переходный период;

- выработка экономически эффективной модели разграничения полномочий по развитию крупных городов в системе "Федерация-субъект Федерации-город" и варианта распределения делегированных городу полномочий между городскими, районными органами управления и Советами общественного самоуправления (СОС);

- разработка структуры городского самоуправления, соответствующей принятому распределению полномочий;

- обоснование методики организации и совершенствования системы планирования и управления СЭР города с учетом зарубежного и отечественного опыта развития городов.

МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЙ И ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ основой диссертационного исследования являются отечественная управленческая теория и миролой опыт управления городами в условиях рынка. В этих рамках применительно к исследуемой теме применялся системный подход к анализу отдельных положений различных школ экономической и управленческой теории. Документальной базой служили Законы РФ, Указы Президента, Постановления Правительства России, правовые акты городсюк и районных органов управления г.Н. Новгорода. В качестве материалов з диссертации использовались статистические материалы Госкомстата РФ, архивные данные, материалы городских экономических служб, научно-практических конференций, публикации периодической печати.

НАУЧНАЯ НОВИЗНА ИССЛЕДОВАНИЯ состоит в следующем: - проанализированы особенности экономического и социального развития городов в условиях перехода к рынку, раскрыты закономерности и тенденции изменения э/сонсмкческих и правовых отношений территориальных субъектов, дана трактовка новых отношений самоуправления и. саморазвития городов;

- предложена экономически эффективная модель разграничения полномочий по ропросам развития крупных городов между органами власти в системе "Ф.-дерзция-субъект Федерааии-крупный город";

- предложен новый вариант распределения полномочий по социально-экономическому развитию между городскими, районными органами управления и СОС;

- разработана концепция городского самоуправления, позволяющая населению эффективно влиять в собственных интересах на вопросы городского развития;

- предложены новые подходы и принципы планирования, обеспечивающие процесс СЭР города и его районов;

- разработана универсальная методика адаптирования целевой направленности развития городов к изменяющейся экономической ситуации и конъюнктуре рынка;

- предложены основы социально-экономического взаимодействия в системе "район-предприятие" в условиях перехода к рынку (модель баланса экономических интересов).

ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ И АПРОБАЦИЯ РАБОТЫ состоит в том, что диссертационное исследование позволяет на научной основе создать соответствующий переходному периоду механизм управления развитием крупных городов и их районов, что обеспечит "экономически эффективное использование финансовых, материальных и трудовых ресурсов. -

• Кроме этого, материалы настоящего исследования могут быть использованы при разработке проектов документов ГД, Законодательного собрания области и Государственной Думы, связанных с сциально-эко-номическим развитием города и созданием системы его самоуправления.

На основе материала, представленного в настоящей работе, автором были подготовлены "Методические рекомендации по разработке плана-прогноза комплексного и социального развития городского района (города)", которые были в целом одобрены экономическим советом Нижегородского Государственного Университета. В полном соответствии с ними автором был разработан, "План-прогноз СЭР Сормовского района на 1994-1995 г.г." .' .

С целью рассмотрения' на коллегии По запросу Министерства экономики РФ автором была подготовлена докладная записка N 01/20-68 от го. 01.95 об экономическом взаимодействии субъекта федерации с Правительством РФ в вопросах социально-экономического развития крупных городов.

В "Проект генерального плана развития Г.Н.Новгорода до 2015 года" автором были внесены конкретные предложения по решению проблем развития города, которые были приняты для дальнейшей работы над этим документом. При принятии Устава города были учтены элементы

"предложенной автором модели городского самоуправления.

В соответствии с разработанной автором методикой совершенствования СУРР в течение 1994-1995 гоца, Сил проведен комплекс работ по совершенствованию структуры Сормовской районной администрации.

Сормовский район г.Н.Новгорода служит главной экспериментап>ной базой по опробированию методологических разработок, представленных в настоящем исследовании.

Автором было разработано положение и структура планово-эгано-мического управления администрации района, которые утверждены распоряжением Главы администрации района 30 марта 1995 года. Здесь впервые был разработан экспериментальный проект бюджета развития Сормовского района на 1995 год, подготовлены предложения по санированию (обновлению) 2-х территорий в Сормовском районе (Сормовского промузла и участка частного жилого сектора), в ц.Сормова заключен договор по комплексной застройке ряда участков, подготовлены проекты рационального использования гостиницы, кинотеатра "Сормовасий" и т.д.

СТРУКТУРА ДИССЕРТАЦИИ обусловлена целью и задачами иссадгава-ния. Материал излагается в следующей логической последовательности,

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1 ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ.

1.1. Особенности экономического и социального развития го-

родов в условиях рыночной экономики.

1.2. Экономические проблемы городского самоуправления.

Глава 2 ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ ГОРОДА С РАЙОННШ ДЕЛЕНИЕМ.

2.1. Концептуальные подходы к организации система управле-

ния развития города.

2.2. Особенности совершенствования системы управления раз-

витием города.

Глава 3 РАЗРАБОТКА МОДЕЛИ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ ГОРОДСКОГО РАЙОНА (на примере Сормовской* района г.Н.Новгорода)

3.1. Разграничение полномочий органов государственной

власти и городского самоуправления в сфере социально-экономического развития города.

3.2. Структура и методы управления развитием городского

района.

3.3. Методический основы планирования экономического и социального развития городского района.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, рассматриваются основные теоретические и' методологические предпосылки исследования, определяются его цель и основные задачи, формируются положения, характеризующие его научную новизну.

Первая глава посвящена особенностям влияния государства на СЭР городов в условиях рыночной экономики и экономическим взаимоотношениям городского самоуправления и саморазвития. С этой целью через анализ положительных и отрицательных сторон рыночной экономики,, а также отталкиваясь от реалий существования в мире "смешанной экономики", автором предложена теоретическая модель государственного регулирования экономики развития самоуправляющихся территорий на этапе перехода к рынку.

Эта модель была необходима автору для того, чтобы сделать выводы о том, что федеральные и региональные органы государственной власти в целях стабилизации экономики должны в большей степени регулировать налогово-бюджетную, финансовую и денежно-кредитную'поли-, тику страны в целом, обеспечить правовую базу функционирования экономики и т.д.

Городские же власти можно условно рассматривать, как самый нижний уровень регулирования рыночной экономики, использующий предоставленные ему ресурсы с целью решения проблем собственного развития. Государство не может брать на себя прямой контроль, за всеми

аспектами развития регионов и самоуправляющихся территорий, но не должно и слагать с себя ответственность за решение этих проблем.

С целью аргументации представленных выводов автором приводится опыт разграничения полномочий по развитию города в системе "федерация-субъект федерации-крупный город" на примере городов США и ФРГ. Из опыта США наглядно видно, что они пережили период двух противоположных подходов к решению этой проблемы. Сначала в 70-е годы на федеральном уровне сформировался комплекс из 30-ти "городских" централизованно финансируемых программ по развитию городов. Затем взамен была предложена идея о создании в депрессионных городах "предпринимательских зон" (аналог-наши территориально-производственные зоны - "Лазурь", з-д им.Петровского и т.д.), в которых за счет снижения налогов, выдачи кредитов и т.д. создавался особый деловой климат.

Автор делает вывод, что только разумное сочетание этих подходов может дать необходимые результаты.

Опыт ФРГ интересен для нас тем, что города там наделены развернутыми в законодательстве земель суверенными правами: кадровый, организационный, финансовый, налоговый, в области планирования и издания правовых актов. В рамках предоставленных городам полномочий они выполняют общественные задачи, которые подразделяются на 2 группы: задачи местного значения (различают добровольные и обязательные) и задачи, порученные государством.

Далее автором анализируются основные проблемы развития в городах стран с развитой рыночной экономикой: урбанизации и административной раздробленности городского управления, наличия"проблемных" отраслей промышленности и кризиса общественной инфраструктуры.

При анализе проблем, связанных с развитием крупных "городов России на примере г.Н.Новгорода,оказалось, что они во многом совпадают. Следовательно, с учетом определенных корректив, мы можем использовать и опыт их решения. Однако, по мнению автора, решение всех проблем СЭР городов как.западных, так и Российских, коренным образом связано с необходимостью совершенствования всей системы управления их развитием. Поэтому целью настоящего исследования ставится разработка на научной основе такой СУРГ, которая могла бы наиболее экономически эффективно осуществлять решение всех конкретных проблем развития крупных городов.

Второй параграф первой главы посвящен рассмотрению экономических проблем городского самоуправления как в теории, так и на практике. Автор рассматривает'-

самоуправление как главный инструмент развития местного сообщества. Он исходит из собственного предположения, что любая система управления территориальным развитием в условиях перехода к рыночной экономике может эффективно работать в интересах населения только при условии организации деятельности этого населения для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения.

Анализируя экономические проблемы, связанные с влиянием местного самоуправления на развитие своей территории, автор сводит их в 2 основные группы:

1. Проблемы экономических взаимоотношений Государства (федерация- субъект федерации) и местного самоуправления в вопросах

■ территориального развития.

2. Проблемы взаимодействия представительной и исполнительной, власти в вопросах развития на каждом уровне самоуправления.

Рассматривая проблемы экономических взаимоотношений самоуправления и государственности подчеркивается их изначальная диалектическая противоположность, определение оптимального баланса распределения ресурсов, направленных на развитие, между централизованным управлением и местным органом власти остается на сегодня самым сложным вопросом организации в государстве системы власти. ' Автор приводит аргументы в зациту экономической самостоятельности местного самоуправления, а также доказывает, что на сегодня говорить о таковой р России еце не приходится.Эти проблемы нельзя разрешить без осуществления разделения полномочии по СЭР между федеральными и региональными органами государственного . управления и различными уровнями местного самоуправления. Суть его, по мнению автора, состоит в том. что местным органам самоуправления должны быть делегированы государством полномочия, соответствующие полноте стоящих перед ним задач местного значения.

Проблему взаимоотношений представительной и исполнительной власти в вопросах развития города автор предлагает рассматривать как систему сдержек и противовесов между "властью народа" и эффективным управлением вообще. Подчеркивается, что определенное противоборство этих ветвей власти естественно, но оно не должно выходить за рамки экономической целесообразности.

С целью выработки наиболее эффективной модели городского самоуправления далее в работе анализируются различные варианты ее организации. Выделяется наиболее интересный для нас зарубежный опыт тех стран, которые, как и Россия, имеют федеральную форму государствен-

ного устройства. Это прежде всего ODA и ФРГ.

Анализируя опыт муниципального управления городами США, автор приходит к выводу, что наиболее эффективной для развития крупных городов (каким и является г.Н.Новгород) является такая его модель, как "Сильный МЭР- Совет-Главный администратор".МЭР и Совет занимаются стратегическими и политическими вопросами городского развития. Оперативным управлением занимается высококвалифицированный профессиональный управленец. "Сила" МЭРа состойт в том, что он достаточно независим от Совета и даже может налагать вето на его решение. Этот вывод подтверждает и опыт городского самоуправления в ФРГ. Являясь по сути адекватным форме "Сильный МЭР-Совет-Главный администратор", он отличается лишь тем, что МЭР может выбираться не только прямыми выборами, как в США, но и из состава Совета.

В опыте управления городами ФРГ и Франции также примечательным является то, что МЭР города выступает сразу в двух качествах: как глава городского самоуправления и как представитель государственной власти на месте. Это помогает ему более эффективно решать вопросы городского развития.

Далее автор счел необходимым рассмотреть в историческом аспекте проблемы становления самоуправления и влияния его на городское развитие в России. Было проанализировано его устройство в дореволюционный период, а также смоделированы 3 основные формы, которые имели место в период с 1990 по 1995 год. В существующей модели самоуправления г.Н.Новгородом было отмечено .несколько недостатков, главным из которых является значительное ослабление влияния и контроля населением непосредственно и через свои представительные органы на действия исполнительных властей по вопросам развития города и особенно его районов, микрорайонов, поселков и т.д.

Вторая глава исследования целиком посвящена разработке концеп- ■ туальных и методологических основ организации и совершенствования СУРГ с районным делением. Прежде всего автор определяется с тем, что под развитием города мы будем понимать количественный я качественный рост его материально-технической базы, позволяющей обеспечивать более высокий уровень жизни его населения (экономический рост), а также реформирование препятствующих этому организационно- правовых структур (структурные изменения).

Научная новизна и универсальность предложенного автором процесса организации СУРГ состоит в том, что она применима как по отношению к городу в целом, так и к его районам, разработана она в виде последовательного алгоритма, состоящего из 6 блоков:

1. Изучение особенностей города как организационной системы.

2. Формирование целей организационной системы-город.

3. Опрделение состава и структуры организационной системы-го-род.

4. Общие идеи (принципы) управления развитием города.

5. Разработка структуры СУРГ. 6. Разработка технологии управления развитием города.

Автором подчеркивается, что любая управленческая деятельность всегда осуществляется в конкретной орг.системе. В Нашем случае-это город, в нем можно различать две взаимодействующих и взаимосвязанных подсистемы: управляющая (элементами являются субъекты управления) и управляемая (элементами являются объекты управления: территория, предприятия и т.д.).

Общая цель орг.системы "город" была сформулирована так: решение всех вопросов жизнеобеспечения и развития исходя прежде всего из интересов жителей.города, направленных на удовлетворение их материальных, социальных и духовных потребностей (повышение "качества жизни").

СУРГ базируется на базе новых принципов управления развитием. Стержнем этих принципов является предположение автора о том, что органы управления городом (представительный орган + администрация) условно рассматриваются как многоотраслевое муниципальное объединение (корпорация). Его орасли-здравоохранение, народное образование, благоустройство т.д. Цель: производство услуг населению, направленных на удовлетворение его потребностей. Интересы населения это объединение рассматривает как свои, постоянно их изучает и с их учетом корректирует свою деятельность. При этом принципиальное ее отличие от частной корпорации в том, что последняя действует на свой страх и риск, используя только собственные ресурсы, а муниципальное объединение действует от имени и для всего населения в целом.

Исходя из вышесказанного,СУПГ представляется' автором как целевое системное воздействие на объекты управления со стороны органов местной власти (субъекта управления) с целью достижения главных целей орг.системы при соблюдении принципов управления развитием.

Рациональная структура СУРГ - это необходимое условие для эффективного управления развитием. На практике 75Х работ по устранению недостатков в управлении развитием составляют работы по совершенствованию именно структуры управления. Автор осуществляет поиск оптимального для управления развитием города количество уровней уп-

равления развитием и сочетания двух классических типов структур: линейной и функциональной. Рассматривая все возможные варианты, автор предлагает наиболее , с его точки зрения, рациональный. Суть его в том, что предлагается 3-х уровневая структура СУРГ: город-ра-йон-СОС. Кроме этого, структурные подразделения, отвечающие за развитие , линейно отделяются от подразделений, отвечающих за вопросы обеспечения жизнедеятельности района, оказание социальных услуг и социальной защиты населения.

Принципиальным также является вывод о том, что любым структурным преобразованиям должен предшествовать анализ распределения полномочий между соответствующими органами управления. К сожалению, сегодня на практике эти процессы происходят в обратной последовательности, автономно или параллельно. Отсюда: наличие "лишних" органов управления, завышение числа работников, пересечение задач у разных подразделений, "зависание в воздухе" отдельных задач и т.д.

Затем был введен новый термин - "технология управления", т.к. его содержание помогает наиболее логично сформировать сам механизм проведения работ по организации СУРГ. Технология УРГ в конкретной орг.системе ГОРОД должна представлять из .себя четкую последовательность выполнения 4-х основных функций управления:

1. Выработка и принятие решения (задачи по развитию в виде плана СЭР.

2. Организация выполнения решения (назначение ответственных, заключение договоров, принятие необходимых постановлений и т.д.).

3. Координация хода работ (уточнение, изменения и т.д.).

4. Контроль (правильность и достаточность выполнения работ, фактическое достижение целей).

В работе систематизируются 3 группы методов, позволяющих осуществлять УРГ: экономические, административные (организационно-правовые) и воспитательные (социально-психологические), составляются основные правила, которыми необходимо пользоваться в выборе методов управления.' Принципиальным и новым в концептуальном плане является мнение автора о том, что экономические методы УРГ должны рассматриваться как базовые, а остальные вспомогательными. Он обосновывает это тем, что только экономические методы позволяют нам использовать огромные внутренние резервы, заложенные а самой системе УРГ.Именно они включают в действие самые важные и самые массовые, постоянно действующие ускорители развития - экономические интересы и стимулы, которые ранее использовались очень слабо.

Исходя из практики организации территориального развития,авто-

ром делается следующий принципиальный вывод о том, что в условиях перехода к рыночной экономике, в основе экономических методов УРГ должен лежать баланс экономических интересов населения и всех остальных интересов, попадающих в поле действия системы УРГ. В работе анализируется весь спектр таких возможных экономических интересов на предмет их совпадения с интересами муниципальных властей.

Во втором параграфе настоящей главы автор, учитывая актуальность самой проблемы совершенствования СУРГ, разрабатывает методику таких работ. Данная методика достаточно унивэрсальна и применима также и для района крупного города.

Под совершенствованием СУРГ автор предложил понимать сам процесс приведения существующей СУРГ к ее наиболее экономически эффективному варианту, . соответствующему целям и задачам, стоящим перед орг.системой-ГОРОД на данном этапе.

■Под социально-экономической эффективностью (СЗЭ) СУРГ было предложено понимать отношение фактических результатов в социально-экономическом развитии города к затраченным на эти цели территориальным ресурсам (в сегодняшней ситуации - прежде всего финансовым). Был предложен ряд критериев оценки СЗЭ СУРГ, а также отмечено, что могут быть варианты решений неэффективных, с точки зрения экономической результативности, но более предпочтительных,исходя из интересов населения города.

Автор разработал основные принципы и порядок проведения работ по совершенствованию СУРГ. На практике им было предложено проводить их ежегодно в рамках предплановых работ по составлению плана социально-экономического развития района на следующий год. Эта работа должна проводиться планово-экономическими службами района (города) с привлечением платных консультантов и начинаться за 2-3 месяца до окончания года. В научном плане наибольший интерес представляет выбор направлений совершенствования СУРГ.

ф Исходя из анализа опыта, а также организационно-правовых документов последнего пятилетия по этой тематике, автор предлагает проводить комплексное совершенствование существующей СУРГ по 5-ти направлениям:

1. разграничение полномочий по вопросам городского развития в системе "федерация - субъект федерации - город - район в городе -(ЮС". . „

2. Система городского самоуправления.

3. Структура СУРГ в целом и основными отраслями.

4. Система методов УРР в целом и отдельных отраслей социально-

го комплекса.

5. Планирование СЭР города (в т.ч. и бюджетное). Эту работу было предложено проводить в следующей последовательности

1. Провести экономический анализ существующего положения,

выявить проблемы.

2. Изучить отечественный и зарубежный опыт решения подобных проблем.

3. Смоделировать все возможные варианты решения этих проблем.

4. Из всех вариантов выбрать один, который:

- экономически-эффективен и реален с точки зрения реализации;

- наииболее полно учитывает цели орг.системы РАЙОН-,

- вбирает положительный опыт ' решения таких проблем;

- вбирает положительное из прежней системы (элемент преемственности) .

Именно такие подходы легли в основу проведенной в последующей главе работы по совершенствованию СУР конкретно Сормовского района ' г.Н.Новгорода.

В начале глава, после краткой характеристики и рассмотрения особенностей Сормовского района, были обозначены проблемы, существующие в его СЭР.

Затем были оговорены особенности механизма совершенствования этой системы,- так как на практике удобнее рассматривать структурные преобразования одновременно с методами управления развитием. Креме этого, из-за ограниченных рамок работы автор счел возможным представить сразу один свой зариант модели СУРР, упуская рассуждения о других возможных вариантах.

Вопросы о разграничении полномочий по ,развитию города автор счел необходимым начать с предложения в качестве гипотезы варианта распределения полномочий по вопросам городского развития в системе "федерация - субъект федерации - город". Затем была представлена модель разграничения полномочий по решению задач развития г.Н.Новгорода между городскими, районными органами управления и'СОС.

В процессе этой работы автор исходил 'из соображений, на та'.см территориальном уровне та или иная задача, с точки зрения управления, может быть решена более экономически, эффективно. С этой же целью все задачи местного значения были подразделены на 2 группы: обязательные и добровольные. '

Под обязательным было предложено понимать задачи местного значения, которые городские власти обязаны решать; и федеральное правительство, и областные власти должны создать экономические условия

для их решения. Добровольные задачи это те, которые город и район берут на себя самостоятельно под свою ответственность.

Предложенному варианту разделения полномочий по развитию города должна соответствовать адекватная модель городского самоуправления. Другими словами, необходимо иметь тдкую структуру представительных и исполнительных органов власти, . которые смогли бы максимально направить процесс развития города в русло интересов его населения. •

Зарубежный и отечественный опыт показывает, что нельзя оставлять без должного контроля со стороны местного сообщества исполнительные органы власти , наделенные серьезными полномочиями. В нашем случае это главы районных администраций или назначенные, ими председатели СОС. Автор видит в органах общественного самоуправления принципиально новый, максимально приближенный к населению, уровень власти, на котором наиболее ярко должна реализоваться сама идея самоуправления. Что касается районов города, то автор предлагает не рассматривать их как самостоятельный уровень городского самоуправления. В этом случае на его территории надо было бы избирать отдельный районный муниципальный Совет, принимать Устав Районного самоуправления, вводить понятие муниципальной собственности района, ставить вопрос о главе районного самоуправления- и т.д. Автор предлагает предусматривать один уровень .местного самоуправления в отличие от системы Советов, где их было несколько и они самоподчинялись друг другу. Данный подход более других согласуется с мировой практикой, снимает многие противоречия, существующие между городским и районным уровнем самоуправления в 1990-1994г.г. и соответствует принятому 12 августа 1995 г. закону РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления РФ". С учетом вышеизложенного автором была разработана более гибкая модель городского самоуправления. -

Суть ее в следующем: представительные органы в городе представлены в виде Городской Думы (ТД) и СОС, охватывающих 1002 городского населения. ГД состоит из 51 депутата. На территории каждого района избираются 5-9 членов ГД (в зависимости от численности населения района), из которых на уровне района образуются районные территориальные депутатские группы (РДГ). В них депутаты ГД ведут совместную работу с целью осуществления своих полномочий в этом качестве. Полномочия РДГ должны быть следующими: утверждение бюджета и плана социально-экономического развития района, контроль за их исполнением районной администрацией. Одновременно с ГД предлагается

выбирать прямыми выборами и СОС (11 чел.). Все это позволит вести последовательную политику по развитию города, учитывающую интересы как населения города в целом,' так и его районов, конкретных микрорайонов и кварталов.

Исполнительная власть в городе в этом случае должна представлять собой следующую цепочку: МЭР, избранный прямыми выборами -назначенный, по согласованию с ГД, генеральный директор городского управления - назначенные МЭРом, по согласованию С РДГ, главы администрации районов - председатели СОС, выбранные из состава по представлению главы администрации района. С учетом такой схемы городского самоуправления автором был представлен вариант -разграничения полномочий по решению задач по развитию города между представительными и исполнительными органами на каждом из 3-х уровней ГОРОД- РАЙОН- СОС. Совершенствование структуры и методов УРР автор начал с разработки структуры орг.системы - Сормовский район. Это позволило разграничить управляющую (администрация района) и управляемую подсистему (земля, финансовые ресурсы, социальная и инженерная инфраструктуры и т.д.). Однако мы не.получили ответы на вопросы: за счет какого внутреннего строения Администрация осуществляет это управление? Как она его осуществляет?

Поэтому автором сначала были определены типы связей между главой администрации и каждым объектом управления. Затем на эти связи как бы "навешивались" заместители главы, отделы, управления и т.д.

Это позволило получить рациональную структуру Администрации без "лишних", "зависших в воздухе" отделов и отдельных исполнителей. Таков был общий подход. Однако на практике, в процессе соверг: пенствования удобнее предварительно провести такое совершенствование по отдельным составляющим СУРР, а затем, сведя эти блоки в обдую схему, смоделировать ее окончательно. Поэтому далее в работе 5ыл предложен механизм и конечный результат совершенствования структуры и методов управления развитием конкретных отраслей социального комплекса района: - здравоохранения и благоустройства, но аналогичная работа была проведена по всем отделам. Затем, в плане демонстрации применения экономических методов управления, автором 5ыли смоделированы и даны пояснения по взаимоотношениям в части УРР администрации района с предприятиями,'" находящимся на его территории. С этой целью все они были классифицированы на 3 основные груп-ты:

- бюджетообразующие предприятия, конечный результат деятель-юсти которых не направлен на удовлетворение потребностей непос-

редственно населения района; '

- предприятия, деятельность которых направлена на удовлетворение потребностей населения района при соблюдении собственного коммерческого интереса;

- предприятия, ■ без деятельности которых население района не может обойтись (финансируются из бюджета);

Для каждой из этих групп была, разработана своя модель экономических взаимоотношений их с администрацией района, основанная на балансе их взаимных интересов по отношению к развитию района.

Особо было уделено внимание разработке структуры и положения планово-экономического управления (ПЗУ) органа администрации, отвечающего за вопросы СЭР района.

Принципиально новым в этом отношении явилось то, что автор ушел от стандартного подхода по созданию при районной администрации отдела экономики и прогнозирования или Управления капитального строительства с обязательным комплектом всех технических служб. Отталкиваясь от модели баланса взаимных интересов, автор разработал договорную систему , по которой ПЗУ как генеральный заказчик передает часть своих функций специализированной организации. Модель ПЗУ позволяет активно привлекать частные инвестиции и более эффективно использовать бюджетные ресурсы, направленные на развитие, кроме этого она дает возможность экономическим службам района работать ь режиме полного хозрасчета.

■ Заключительным этапом совершенствования СУРР явилась разработка системы планирования СЭР района. Разработка велась в следующей последовательности:

- была определена новая цель плана: обеспечение комплексного , планомерного и целевого СЭР района, максимально направленного на улучшение качества жизни его населения и базирующегося на реально имеющихся финансовых, материальных и трудовых ресурсах. С учетом этого были обозначены функции планирования: организующая, распределительная,. координирующая и адаптивная.

Были заново сформулированы задачи, стоящие перед планом, основные стличия в понятиях плана и прогноза, введены понятия макро и микро-экономического анализа по отношению к экономике района:

- предложены новые принципы планирования СЭР района. Прежде всего, это преобладание интересов населения по отношению к интересам общегосударственным. Затем, это переход от "ресурсного" метода планирования от достигнутого к "целевому" планированию: есть цели, ■есть приоритеты в целях, есть ресурсы (е основном финансовые) для

их достижения. Совершенно другое значение обрел принцип сочетания отраслевого и территориального планирования. Под отраслью в нашем случае уже понимается определенная социальная сфера муниципального хозяйства города: народное образование, здравоохранение и т.д. Территориальное планирование по зонам "санирования" (обновления) ново для нас. Это. участки городской территории, "отяжеленные" либо экологическими, либо другими острыми социальными проблемами (например: ветхий фонд). По ним выполняются комплексные планы и привлекаются частные инвесторы. Оно стало возможным только после появления частных инвесторов. Кроме этого, были вновь введены принципы консенсуса и гласности в планировании, вариантности и т.д.;

- процесс планирования СЭР был разбит на этапы: анализ экономики района, группировка проблем, выявление приоритетов, прогнозирование финансовых ресурсов, разработка плана, его корректировка и т.д. Была .предложена структура конкретного годового плана по СЭР района и основные формы-таблицы его составляющие. Отдельно была представлена методика предплановых разработок, которые должны предопределять процесс формирования конкретного плана. С этой целью в структуре ПЗУ (райплана) рекомендовано создавать отдел региональной статистики;

- были разработаны новые принципы бюджетного планирования, обеспечивающие процесс СЭР района (города). Их суть: бюджет как города, так и его районов должен быть подразделен на две части: управленческий и бюджет развития. В управленческом бюджете (текущие расходы) должно образовываться, по меньшей мере, превышение доходов над'расходами. Оно должно отчисляться в бюджет развития ( его дефицит не более 60%) для погашения кредитов. За бюджетом развития должны быть закреплены самостоятельные доходные источники из числа закрепленных, а не регулируемых. В работе даны конкретные предложения по структурам доходной части бюджетов развития как города, так и его районов. Кроме того, представлен предлагаемый вариант распределения возможных расходов по бюджету развития между г.Н.Новгородом и его районами, исходя из- разработанного выше распределения полномочий по развитию города.

В заключении 'автор проанализировал . разработанную .им модель СУРР на предмет ее социально-экономической эффективности. Им были представлены конкретные примеры выполнения отдельных плановых показателей по развитию социальной и инженерной инфраструктуры района, осуществленных за счет СУРР с меньшими затратами бюджетных, средств.

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ.

- Конкретные проблемы СЭР города и его районов можно эффективно решать только в рамках созданной системы управления этим развитием. Последняя предлагает: разделение полномочий по развитию города в системе Федерация-субъект федерации-город-район-СОС,, создание системы экономического влияния самоуправления в городе на вопросы его СЭР, разработка механизма по организации экономически эффективной СУРР;

- городские власти условно можно рассматривать как самый нижний уровень государственного регулирования экономики, использующий предоставленные ему ресурсы с целью решения проблем собственного развития. При этом государство, отказавшись от прямого контроля, не должно полностью снимать с себя ответственность за решение проблем развития самоуправляющихся территорий:

- предложена экономически целесообразная модель распределения полномочий по решению задач развития города между представительными и исполнительными органами федерации, области, а также органами различных уровней городского управления:

- представлена модель самоуправления крупного города соответствующая разделению полномочий по развитию города:

- разработана методика организации научно-обоснованной и экономически эффективной системы УРР, адаптированная к условиям перехода к рыночной экономике;

- определены концепция и универсальный механизм совершенствования СУРГ и района; обоснована необходимость постоянного "обновления" действующей СУРГ;

- предложена концепция работы, структура и положение планово-экономического управления (ПЗУ) - структурного подразделения, администрации, отвечающего за развитие района;

- обоснована необходимость рассмотрения экономических методов развития как базовых по отношению к административным и социально-психологическим, т.к. именно они включают в действие самые мощные ускорители развития - экономические интересы и стимулы.

Предложена концепция достижения баланса интересов в вопросах развития юрода между органами городского управления и отдельными группами предприятий (ооганизаций): с

- разработаны новые принципы, методика и понятия по организации процесса планирования СЭР городского района;

- предложены новые принципы и механизм бюджетного планирования

на уровне города и его районов, позволяющие эффективно решать задачи по их развитию.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ.

1. "Корни и ветви власти" (Новые подходы к управлению городом) "Экономическая газета","Бизнес-Ревю" N11(28) ноябрь 1993г.- 0,2п.л.

2. "Планирование экономического и социального развития городского района (города) в условиях реформ". Проблемы региона: фундаментальные и прикладные исследования, информационный бюллетень N2, Н.Новгород, 1993 г. - 0,3 п.л.

3. "Необходимость территориального общественного самоуправления для России в свете зарубежного опыта". Материалы региональной научно-практической конференции - Н.Новгород, 1994 г.- 0,3 п.л.

4. Методические указания к предплановым разработкам и оценке социально-экономического развития района, Нижегородский областной комитет государственной статистики, г.Н.Новгород, 1995 г. (соавторы: В.Г. Горячева, Н.С. Лодыгина, Н.Ю. Иванова) - 2,1 п.л.

5. "Совершенствование системы социально-экономического развития города", сборник научных трудов, ВВАГС, г.Н.Новгород, 1995 г. -0,2 п.л.

Заказ N Тираж 100 зкз ПМБ ВВАГС

603600, Н.Новгород-57, пр.Гагарина, 46