УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ"

А

На правах рукописи

НОСКОВА Наталья Альбертовна

УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Орел - 2003

Работа выполнена на кафедре экономики и менеджмента Орловской региональной академии государственной службы

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

Садков В.Г., доктор экономических наук, профессор;

Синягов А.А.,

доктор экономических наук, профессор;

Иконников В.Н.,

кандидат экономических наук.

Курский государственный университет

Защита состоится «23» мая 2003 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д.502,004.03 при Орловской региональной академии государственной службы по адресу:

302028, г. Орел, Бульвар Победы 5а, актовый зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Орловской региональной академии государственной службы.

Автореферат разослан 22 апреля 2003 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук,

доцент В.В. Печенкина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Проводимые в последнее десятилетие в России реформы по своей сути предполагают совершенствование систем управления и экономических механизмов, обеспечивающих целенаправленное и эффективное развитие страны, регионов, муниципальных образований и предприятий. Сегодня сохраняется ситуация, когда развитие современного местного самоуправления в РФ продолжает осуществляться "сверху". В таком состоянии оно фактически является продолжением вертикали государственного управления, что в корне противоречит его действительной сущности. Очень часто наблюдается пассивность органов местного самоуправления в решении основных социально-экономических проблем, таких как: развитие муниципальной промышленности, эффективное использование природных ресурсов, охрана здоровья населения территории, развитие малого предпринимательства, использование муниципальной собственности и т.д. Невозможность решения данных проблем собственными силами обусловлена отсутствием инициативы на местах, а также дефицитом различных видов ресурсов. Это вызвано тем, что в Российской Федерации пока не существует ни адекватного понимания достоинств и недостатков существующей системы муниципального управления (реальной модели), ни единой концепции развития местного самоуправления (идеальной модели), ни четких методов и рекомендаций по переходу от одной модели к другой.

Успех проводимых реформ во многом зависит от эффективности управления комплексным развитием муниципальных образований. На сегодняшний день местное самоуправление - это фундамент, на который должна опираться »оссийская государственность. С другой стороны, оно об-;адает потенциалом саморазвития, использование кото->ого предполагает активизацию местных оргят^д вдясти

ЦНБ МСХА фонд научной ЛИТ1

о А 3 VI

№

в сфере стратегического управления жизнедеятельностью территорий. Целенаправленное, устойчивое комплексное развитие регионов и муниципальных образований Российской Федерации должно опираться на единые принципы и подходы, которые при этом будут учитывать специфику каждой отдельной территории.

Смысл местного самоуправления заключается в самостоятельном и под свою ответственность решении населением муниципального образования вопросов местного значения. Следовательно, существуют предпосылки для самостоятельной разработки и реализации стратегии муниципального развития. Поэтому органы местного самоуправления должны воспользоваться правом формулировать стратегические и тактические цели функционирования конкретной территории, а также определять средства и методы их достижения.

Таким образом, особую актуальность в современных условиях приобретают вопросы разработки научно-методической базы управления социально-экономическим развитием муниципальных образований на основе стратегического планирования.

Степень научной разработанности проблемы. Различные аспекты стратегического управления и планирования социально-экономического развития регионов и муниципальных образований достаточно изучены в отечественной, а также зарубежной научной литературе.

Методологической основой исследования процесса стратегического управления и планирования являются труды И. Анеоффа, Р. Акоффа, М. Альберта, У. Кинга, М. Мес-кона, Ф. Хедоури, П. Холла.

В отечественной экономической литературе теоретические и практические аспекты применения стратегического планирования в рамках управления развитием территориальных образований (районов, городов, регионов) широко представлены в работах Л.И. Абалкина, П.Г. Бунича, Л.А. Велихова, A.JI. Гапоненко, A.A. Горбунова, Б.М. Гринчеля, A.A. Кияльникова, А.Е. Когута,

B.C. Кулибапова, A.A. Румянцева, И.И. Сигова, Е.С. Строева, Б.М. Штульберга и др.

Весомый вклад в исследование проблем системного управления развитием регионов и муниципальных образований в период трансформации системы государственного устройства РФ внесли такие ученые-экономисты, как В.Н. Лексин, В.Я. Любовный, A.A. Мерцалов, Б.З. Мильнер, Б.Г. Преображенский, В.Г. Садков, A.A. Синягов.

В трудах названных представителей отечественной и зарубежной науки решены многие важные методологические и прикладные проблемы стратегического управления. Однако они не в полной мере отвечают специфике современного состояния местного самоуправления в РФ, сложности взаимоотношений между федеральным центром, субъектами Федерации и органами муниципального управления.

Актуальность и недостаточная изученность указанных вопросов, их практическая значимость для устойчивого развития России определили выбор темы диссертационного исследования, его цель, задачи и практическую направленность.

Объектом диссертационного исследования является система экономических и социальных отношений, складывающихся в процессе управления комплексным развитием регионов и муниципальных образований Российской Федерации.

Предметом исследования выступают управленческие процессы по формированию и реализации стратегии социально-экономического развития муниципальных образований.

Цель исследования состоит в построении системной модели управления социально-экономическим развитием муниципальных образований на основе стратегического планирования, а также разработке эффективных механизмов ее реализации.

Для достижения поставленной цели в диссертационном исследовании решаются следующие задачи:

- исследования и выделения элементов муниципального образования как системы;

-выявления особенностей стратегического планирования и регулирования местного саморазвития;

-системного анализа проблем социально-экономического развития муниципальных образований РФ;

-обобщения опыта реализации стратегического подхода в управлении муниципальными образованиями России;

-моделирования процесса стратегического планирования на муниципальном уровне;

-разработки мотивационного механизма реализации социально-экономических программ;

-определения методов оценки эффективности функционирования муниципальных образований;

-формулирования рекомендаций по привлечению дополнительных финансовых ресурсов комплексного развития территорий.

Теоретико-методологическую основу исследования составили научные труды признанных отечественных и зарубежных ученых и специалистов по макроэкономике, общему и специальному менеджменту, теорий сложных систем и управления проектами.

Нормативно-правовой базой явились законодательные и нормативные акты РФ и ее субъектов по вопросам местного самоуправления и рыночного развития.

Информационно-эмпирическую основу работы составили данные Государственного комитета РФ по статистике, материалы Управления экономики администрации Орловской области, собственные исследования автора, в т.ч. полученные в процессе работы научно-практического семинара Координационного совета Собрания руководителей представительных органов местного самоуправления городов России.

В процессе исследования использовались общенаучные методы: комплексного анализа, синтеза, дедукции, индукции, научной абстракции, экономико-математического моделирования, сравнительного анализа, экономико-статистический и эмпирический.

Пояуаджчьш научные результаты исследования позволили сформулировать положения, выносимые иа защиту.

X, Комплексное исследование управления социадьно-зко-номическимг развитием муниципальных образований невозможно &ез их системного представления. Муниципальное образование' есть совокупность таких элементов^ как территория, местное сообщество (население), различные виды ресурсов, дг>ишципальные органы управления. При этом эффект развития муниципального образования доджей постоянно расти. В этой связи саморазвитие муниципального образования - это процесс его целенаправленного функционирования на основе собственных и (или) привлеченных ресурсов, результаты которого превышают затраты,

2. Системообразующая основа и главный механизм само раз адгад муниципального образования - это про из вод-ствевдо-соодщльчый комплекс, $ рамках которого перерабатывается т!рщ>одвде ресу£сь1> Однако, ломимо природных ресурсов его нормальною фунвдиони^овадия №оС>ходм-мы н другие виды ресурсов (финансовые, трудойые, правовые и т.д.). Конечной целью данного процесса является повышение качества жизни населения и окружающей среды.

3. Важнейшим инструментом и функцией управления с одизль ко-з ко но ми че с к и м развитием муниципальных образований является стратегическое планирование. Его можно представить как непрерывный процесс, позволяющий вырабатывать целевые ориентиры, планировать действия и ресурсы для достижения поставленных целей на основе комплексного анализа и прогноза тенденций развития, К настоящему времени складывается ситуация, когда многие муниципалитеты осознали преимущества стратегического планирования и готовы приступить к его осуществлению, однако возникает проблема отсутствия методических рекомендаций по его организации.

4. Результаты анализа накопленного опыта в сфере местного самоуправления обнаруживают наличие на этом уровне веек актуальных проблем современного российского общества. Их четкая классификация позволит более эффективно определять приоритетные направления совер-

шенствования управления комплексным развитием муниципальных образований.

5. Исследование процесса перспективного планирования развития муниципальных образований позволяет утверждать, что существующая модель построена на позиции предвидения новых задач при разработке стратегий. Однако она не оправдывает себя в случае, клтда необходимо реагировать на события, частично предсказуемые, но развивающиеся быстрее, чем система управде&ъя смогла бы вовремя принять необходимые решения. Таким, образом, практика территориального планирования даджва быть дополнена принципом своевременных решений ¿управление стратегическ кии задачами на основе их ранжирования), широко используемым в крупных корпорациях.

6. Для успешной реализации программ комплексного развития муниципального образования необходимо не только наличие различных видов ресурсов, но я лгйхздшзшш мотивации участников данного процесса, Н'Л &№Ове слвдте-За элементов технология МУ^ЙЦИЙаД р«ого заказа осцо^-ПУХ гголожеякй теории "ей&Шйих эффектов" Р. $Ст>уза разработана Схема, согласно которой внешние для предприятий социальные л экологические функции становятся, имманентно присущими непосредственной их деятельности и делаются, по существу, их внутренними функциями. Задача муниципальных органов управления в данном случае состоит в установлении необходимых и достаточных размеров платежей за загрязнения окружающей среды, -»а пользование общими объектами инфраструктуры, благоустроенной территорией и т.д. Если эти размеры будут достаточно весомыми, то предприятия будут стремиться сами резллзоъы-вать экологические функции, благоустраивать окружающую территорию и т.д.

7. Одним из способов решения проблемы ресурсного обеспечения реализации стратегических программ, является мобилизация финансовых ресурсов с помощью проведения муниципальных облигационных займов. Для -их эффективной организации необходима кооперация

муниципалитета и местных предприятий с целью реализации крупномасштабных проектов.

8. Для оценки эффективности реализации стратегии комплексного развития и, как следствие, функционирования муниципального образования наиболее конструктивной и актуальной является методология ресурсно-потенциального подхода. На основе этого эффективность определяется максимальным удовлетворением потребностей населения и наилучшим качеством окружающей среды на единицу задействованных ресурсов при минимальной разнице между имеющимся и фактически задействованным ресурсным потенциалом.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретико-методической базы формирования стратегии комплексного развития муниципальных образований и эффективных механизмов ее реализации. В частности:

-сформулирована концепция саморазвития и функционирования муниципальных образований, достоинством которой по сравнению с известными аналогами является определение саморазвития как самостоятельного формирования целей и ресурсной базы путем рационального сочетания собственных и заемных источников, обеспечивающего улучшение конечных результатов социально-экономического развития;

-предложена классификация проблем развития муниципальных образований РФ, позволяющая системно представить приоритетные направления совершенствования управления на муниципальном уровне;

-представлена модель процесса стратегического планирования развития муниципального образования, синтезирующая достоинства схем корпоративного и территориального управления;

-разработан механизм мотивации предприятий, функционирующих на территории муниципального образования, к реализации экономических, социальных и экологических функций на основе теории "внешних эффектов";

-усовершенствована схема организации муниципальных облигационных займов как формы мобилизации дополнительных ресурсов для реализации стратегических программ;

- уточнена методика оценки эффективности реализации стратегии социально-экономического развития муниципальных образований с целью определения интегрального результата функционирования муниципального образования как социально-экономической системы.

Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты позволяют использовать разработанные автором методики в управлении комплексным развитием муниципальных образований Российской Федерации. В частности, предложенная схема организации муниципальных облигационных займов позволяет формировать ресурсную базу реализации стратегических программ. Применение методики и индикаторов оценки реализации стратегии социально-экономического развития позволяет повысить эффективность процесса стратегического планирования комплексного развития муниципалитетов.

Апробация работы и публикации. Основные результаты исследования прошли апробацию в ходе межвузовских, региональных, международных научно-практических конференций: "Социально-экономические и политические проблемы: региональный аспект в условиях корректировки курса реформ" (Орел, ОКИД999 г.); "Финансовые основы местного самоуправления" (Орел, ОРАГС, 1999 г.); "Экономика, общество, личность на рубеже XXI века" (Орел, ОКИ, 2000 г.); "Стратегия развития региона: социально-экономические и политико-правовые инновации" (Орел, ОРАГС, 2000 г.); "Социальное согласие, политическая стабильность, экономическое созидание в оценках молодых ученых" (Орел, ОРАГС, 2002 г.); "Государственность России и государственная служба: пути развития" (Москва, РАГС, 2002 г.); международной научно-практической конференции "Человек и общество: на рубеже тысячелетий" (Воронеж, 2001); научно-практическом семинаре

Координационного совета Собрания руководителей представительных органов местного самоуправления городов России "Управление муниципальными образованиями в современных условиях" (Орел, 2001).

Материалы диссертационного исследования также являются основой лекционных курсов по дисциплинам "Стратегический менеджмент", "Инновационный менеджмент", "Рынок ценных бумаг" в рамках обучения, переподготовки и повышения квалификации кадров государственных и муниципальных служащих.

Основные идеи диссертационного исследования опубликованы в 11 работах общим объемом 1,9 печатных листа.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений. Диссертация содержит 186 страниц основного текста, 19 рисунков, 4 таблицы, 7 приложений. Библиография включает 140 источников.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы, теоретическая значимость и практическая направленность диссертационного исследования; определены цель и задачи; сформулированы положения, выносимые на защиту; раскрыта их научная новизна и практическая значимость.

В первой главе "Теоретико-методические основы стратегического планирования развития муниципальных образований в современных условиях" сформулирована концепция саморазвития муниципальных образований, исследованы и проанализированы научные основы, содержание и особенности процесса стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований в современных условиях, уточнены направления совершенствования бюджетного и налогового законодательства РФ в сфере местного самоуправления.

В соответствии с федеральным законом "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальное образование - это "... городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория,

в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления..."1. Видится, что недостаток этого определения заключается в отсутствии понимания сущности муниципального образования как системы.

В рамках диссертационного исследования сделано предположение, что системно муниципальное образование можно представить следующим образом (рисунок 1). Его структура включает систему управления и объект управления. В случае, когда население не имеет технической и организационной возможности осуществлять местное самоуправление непосредственно, субъектом управления становятся органы муниципального управления, наделенные по законодательству РФ определенными функциями и полномочиями. Используя различные виды ресурсов (правовые, экономические, финансовые), управляющая система осуществляет управленческие воздействия (УВ1, УВ2,..., УВп) на об|ъект управления (им является непосредственно процесс социально-экономического развития муниципального образования) с различными целями (С1, С2,..., Сп). Директивные задания (Д31, Д32,..., ДЗп), поступающие из внешней среды (центральные органы власти, органы власти субъекта РФ), должны обеспечиваться соответствующими ресурсами (Р1, Р2,...,Рп). Обратная связь между управляющей и управляемой системами осуществляется с использованием показателей эффективности (ПЭХ, ПЭ2,..., ПЭп), определяемых на выходе.

В работе отмечено, что при решении комплексных задач целесообразно использовать типологии муниципальных образований, построенные методами многомерных группировок, которые позволяют дать обобщенную оценку различных аспектов социально-экономической ситуации конкретных территорий.

Особое внимание автором уделяется термину "саморазвитие муниципального образования".

1 Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - М,, Изд-е офиц., 1995, - №35, - Ст.3506.

8

Н

Е

Ш

Н

Я

Я

С Р Е Д А

ДЗ

УВ1

Cucttie.ua управления

Бюджет Заемные ресурсы Правовые ресурсы

С1 1 о Г 1 , 1ув'

ОС

Объект упретления

в

11

Е

Ш

Н

Я

я

с

ПЭ1 р Е

ПЭ1 д

ПЭп А

Рисунок 1 - Муниципальное образование как система

Его можно определить как состояние данной системы, при котором она воспроизводит результаты, по всем направлениям функционирования превышающие затраты и способные обеспечить ее развитие как в настоящем, так и в будущем за счет собственных и (или) привлеченных на возмездной основе ресурсов. То есть, с позиции системного подхода, саморазвитие муниципального образования следует понимать как максимально полное использование местных и привлеченных ресурсов с целью создания благоприятных условий жизнедеятельности населения данной территории в ближайшей и долгосрочной перспективе при условии его (муниципального образования) функционирования в едином экономическом, политическом и правовом пространстве региона и страны в целом.

В диссертации аргументируется, что системообразующей основой и главным механизмом саморазвития муниципального образования является производственно-социальный комплекс. В процессе функционирования его элементов (градообразующих предприятий, производственной и социальной инфраструктуры, обслуживающих предприятий) потребляются и перерабатываются природные ресурсы, в результате чего осуществляется вывоз произведенных товаров и услуг за пределы муниципального образования

(за счет роста производства), должно улучшаться качество жизни и окружающей среды.

Так выглядит идеальная модель функционирования муниципального образования как саморазвивающейся системы. Однако результаты анализа практического опыта деятельности многих муниципальных образований доказывают, что процесс саморазвития осложняется дефицитом ресурсного обеспечения. В связи с этим разработана классификация ресурсов муниципального образования.

Процесс саморазвития муниципального образования является объектом управления со стороны органов местно- 1

го самоуправления, в рамках которого необходимо решать не только текущие (тактические), но и стратегические задачи развития территории.

Изучение и обобщение зарубежного и отечественного опыта, анализ современного состояния процесса стратегического управления в российской экономике позволили определить круг проблем, связанных с дальнейшим развитием практики стратегического территориального планирования. Среди них следует выделить необходимость разработки алгоритма стратегического планирования развития муниципального образования, а также уточнения содержания каждого этапа данного процесса.

Исследование ресурсов местного саморазвития позволило выделить из их массива своеобразный ресурс - правовой. Так, располагая необходимыми и достаточными правовыми ресурсами, муниципальное образование способно полноценно использовать все остальные виды имеющихся ресурсов для социально-экономического развития.

Анализ современного законодательства РФ позволяет утверждать, что первостепенным вопросом совершенствования системы муниципального управления является четкое разграничение предметов ведения центральной власти, власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Результаты анализа позволили объединить по функциональному признаку предметы ведения муниципальных органов власти в восемь блоков.

Исследование правовых основ местного самоуправления позволило уточнить направления совершенствования бюджетного и налогового законодательства с целью формирования эффективной законодательной базы муниципального саморазвития. Данная корректировка должна осуществляться в контексте "ресурсы - функции - полномочия". Без наличия необходимых и достаточных ресурсов местное самоуправление не сможет обеспечить эффективную реализацию своих функций и полномочий по стратегическому развитию территории, а для ресурсной обеспеченности местного саморазвития необходима четкая правовая база.

Во второй главе — "Системный анализ управления социально-экономическим развитием муниципальных образований" проведен комплексный анализ и классифицированы проблемы социально-экономического развития муниципальных образований, исследован и проанализирован зарубежный опыт ресурсного обеспечения развития муниципалитетов, а также опыт российских муниципальных образований по реализации стратегического подхода в управлении комплексным развитием.

Как отмечается в работе, кризисный характер развития страны в целом определяется наличием нерешенных проблем на низовом уровне управления - муниципальном. Комплексное исследование данных проблем позволило предложить их многомерную классификацию (рисунок 2) по следующим критериям:

- по среде возникновения проблемы развития муниципальных образований делятся на внешние (или объективные, т.е. вызванные факторами внешней среды и слабо поддающиеся контролю со стороны местных органов власти) и внутренние (или субъективные, т.е. проблемы, порождаемые системой управления муниципальным образованием, решение которых находится в компетенции местных органов власти);

-по характеру существующих проблем были выделены экономические, политические, правовые, социальные, экологические, методологические и проблемы кадрового обеспечения муниципального управления.

В каждой группе определен перечень типичных проблем для муниципальных образований Российской Федерации.

Особое внимание в диссертации обращено на проблему самодостаточности местных бюджетов, которая напрямую зависит от формирования собственной доходной базы муниципальных образований. Из всех! совокупности доходных источников местных бюджетов были выделены пять категорий доходов: 1) собственные налоговые доходы (местные налоги и сборы); 2) собственные неналоговые ресурсы; 3) закрепленные за местными бюджетами, но не собираемые органами местного самоуправления налого- ^

вые поступления (например, платежи за пользование природными ресурсами); 4) доли федеральных и региональных налогов; 5) дотации (субсидии) из вышестоящих бюджетов.

Рисунок 2 - Классификация проблем социально-экономического развития муниципальных образований Российской Федерации

Причем только первые две категории составляют собственную доходную базу муниципальных образований. В работе указывается, что для эффективного осуществления стратегического управления комплексным развитием муниципалитеты должны обладать собственной доходной базой на уровне 100 процентов общей величины доходов. Однако за последние годы в среднем по стране на долю действительно собственных налоговых и неналоговых поступлений приходится порядка 17 % доходов муниципальных бюджетов.

Тем не менее, проблема ресурсного обеспечения реализации стратегии саморазвития муниципальных образований отчасти может быть решена посредством привлечения и использования дополнительных ресурсов. Одним из таких способов является проведение муниципальных облигационных займов.

Рассмотрение практического опыта проведения муниципальных облигационных займов в РФ позволило еде-' лать вывод, что эффективной реализации данного процесса сегодня могут препятствовать нестабильность политических и социальных процессов в обществе, а также недостаточная проработка его механизма и технологий.

В работе отмечается, что использование положительного зарубежного опыта с учетом специфики российских условий позволит муниципальным образованиям преодолеть многие кризисные тенденции развития и создать условия для эффективного внедрения передовых технологий в области территориального стратегического управления. В этой связи проведен вторичный анализ в сфере ресурсного обеспечения развития местного самоуправления за рубежом. На основе этого выделеныдве принципиально различные модели разграничения предметов ведения по уровням власти. Они отличаются набором функций, выполняемых муниципалитетами по оказанию различных услут населению, а также объемом ресурсов, выделяемых для этого государством.

В зависимости от реализуемой модели по разграничению предметов ведения по уровням власти в европейских государствах существуют два принципиальных подхода к финансовому обеспечению местных органов.

Вторичный анализ опыта формирования доходной части местных бюджетов большинства европейских стран показал, что основным источником доходов являются налоги, причем в их составе местные налоги составляют около четверти. Помимо налоговых поступлений для пополнения доходной базы муниципалитеты используют практику заимствований посредством выпуска ценных бумаг. При этом отмечается, что заемные средства становятся все более заметной доходной бюджетной статьей и служат источником финансирования различных стратегических программ социально-экономического развития.

Однако, несмотря на наличие положительных результатов реализации стратегий комплексного развития муниципальных образований, в современных условиях отсутствует общая научно-методическая база использования современных методов стратегического управления и привлечения дополнительных ресурсов на муниципальном уровне.

В третьей главе — "Методы формирования и эффективные механизмы реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования" разработана модель процесса стратегического планирования на муниципальном уровне, предложен механизм мотивации предприятий к реализации программ развития, уточнена методика оценки эффективности функционирования муниципальных образований, дано обоснование проведения муниципальных облигационных займов с целью привлечения дополнительных финансовых ресурсов для местного саморазвития.

Основой концепции системного планирования должна стать идея взаимодействия двух параллельных систем: планирующей (или контролирующей) системы и контролируемой системы (или систем). Результаты проведенного исследования подтверждают, что наиболее приемлемой моделью стратегического планирования является модель Мак-Луглина, где планирование представлено линией, проходящей через последовательность процессов. Изучение процесса стратегического территориального планирования позволяет утверждать, что существующая модель ориентирована на предвидение новых

задач при разработке стратегий. Вместе с тем, по мнению автора, она не оправдывает себя в случае, когда необходимо реагировать на события, частично предсказуемые, но проявляющиеся и развивающиеся так быстро, что система управления не в состоянии вовремя принять необходимые решения.

Поэтому идеальная система управления муниципальным образованием должна строиться по предпринимательскому типу, то есть она должна обладать способностью к преобразованию возникающих проблем в возможности. Вследствие этого, предлагается дополнить практику стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований методом управления стратегическими задачами на основе их ранжирования, широко применяемым в крупных корпорациях.

Основываясь на результатах проведенного анализа и сделанных выводах, в работе определен примерный перечень изменений (тенденций), которые могут привести к возникновению стратегических задач. Этот перечень является необходимым для анализа стратегических задач, но не достаточным, и может быть дополнен в зависимости от специфики конкретной ситуации.

Базовая экономико-математическая модель, применяемая при обосновании стратегии развития муниципальных образований, инвариантная по отношению к их специфике, может быть представлена в следующем виде:

Z - 2 Pi (Yi - Yci)2 -» min (1)

при ограничениях:^YiNik = £ LK K=1,R, где:

Yi - искомые состояния ключевых показателей развития муниципального образования;

Yci - целевые состояния ключевых показателей развития муниципального образования;

Nik - нормативы расходов ресурсов вида "К" на единицу показателей "i";

Pi - приоритеты целей (2 Pi=l);

LK - лимит ресурсов вида "К".

С помощью синтезированной модели системного планирования местные органы власти способны решать ключевые

проблемы социально-экономического развития и эффективно функционировать в условиях постоянно меняющейся внешней среды.

В рамках предложенной модели возникает необходимость оценки эффективности реализации выбранной стратегии комплексного развития, и как следствие этого, функционирования социально-экономической системы (муниципального образования). При этом особое внимание необходимо уделять анализу полученных результатов с использованием концепции ресурсно-потенциального подхода.

Для интегральной оценки эффективности производственно-социального комплекса, как системообразующей основы и главного механизма саморазвития муниципального образования, предлагается использовать критерий эффективности функционирования смешанной экономики:

ЭС = F (ПВ - ФВ) —> min (для максимального удовлетворения потребностей, Уп —> шах) (2), где ЭС — эффективность функционирования системы; F -функция;

ПВ - потенциальные возможности системы; ФВ - фактическое использование возможностей системы; Уп - удовлетворение потребностей.

Таким образом, эффективность функционирования муниципального образования, как социально-экономической системы определяется максимальным удовлетворением потребностей населения при наиболее полном использовании имеющихся ресурсов.

Выбор индикаторов оценки результативности стратегии должен осуществляться органами местной власти на основе общесистемного подхода, но с учетом особенностей конкретного муниципального образования. В рамках диссертационного исследования разработаны и предложены данные индикаторы. Ими являются: общеэкономические, социальные, экологические, причем в каждой группе индикаторов перечислены различные показатели оценки.

В условиях дефицита ресурсов саморазвития достижение стратегических целей муниципального образования

определяется объемом, главным образом, финансовых ресурсов, привлекаемых местными органами власти. Успешность реализации стратегии зависит от варианта набора различных финансовых ресурсов муниципального образования. Для измерения и оценки полученных результатов предлагается сопоставлять изменения качества жизни населения и окружающей среды с объемом задействованных ресурсов по следующей формуле:

где - эффективность привлечения финансовых ресурсов за определенный период; Д К^ - прирост (снижение) качества жизни населения; АК^ - прирост (снижение) качества окружающей среды; Рц - использованный ресурсный потенциал за данный период времени.

Помимо наличия определенного объема и варианта набора ресурсов, для успешной реализации стратегии комплексного развития необходим эффективный механизм мотивации предприятий, функционирующих на территории муниципального образования.

По мнению автора, одним из таких механизмов является видоизмененная технология муниципального заказа. В этой связи предложена схема, использующая положения теории экстерналий Р. Коуза (рисунок 3).

Согласно предложенной схеме муниципальный заказ "трансформируется" во внутренние интересы предприятий, которые решают вопросы удовлетворения муниципальных нужд в различных сферах.

Соответственно, внешние для предприятий экономические, социальные, экологические функции становятся имманентно присущими повседневной деятельности предприятий и становятся, по существу, их внутренними функциями.

Р

(3)

п

-— муниципальный заказ (бюджетные средства)/

установление платежей;

____________ - товары, работы, услуги/платежи;

П1, П^,.,, Пп - предприятия;

^ - положительные внешние эффекты; __ ^ - отрицательные внешние эффекты.

Рисунок 3 - Схема реализации муниципального заказа

Задача муниципальных органов управления в данном случае состоит в том, чтобы создать таковые условия для предприятий через необходимые и достаточные размеры платежей за загрязнение окружающей среды, за пользование общими объектами инфраструктуры, благоустроенной территорией и т.д. Если эти размеры будут достаточно весомыми, то предприятия будут стремиться сами реал из о Бывать экологические функции, благоустраивать окружающую территорию и т.д. Возникающие эффекты выступают, кроме того, в виде роста налоговых поступлений в местный бюджет, увеличения числа рабочих мест, повышения заработной платы работников, обеспечения населения необходимыми товарами и, в итоге - повышения качества жизни населения муниципального образования.

Одним из эффективных способов решения проблемы ресурсного обеспечения является реализация стратегических программ на основе мобилизации финансовых ресурсов с помощью проведения муниципальных облигационных займов. В этой связи предложена схема организации

муниципальных облигационных займов для осуществления крупномасштабных проектов (рисунок 4).

В качестве одного из направлений реализации стратегии развития муниципального образования и использования средств муниципального облигационного займа, предлагается проект по строительству платного объекта инфраструктуры (автомобильного железобетонного моста).

В заключении сформулированы соответствующие выводы, изложены разработанные предложения и рекомендации.

Муниципальное образование -эмитент

Компания -подрядчик (эмитент)

Финансовый агент

"Г

I

а

Инвесторы

<А

-^ - движение средств;--движение ценных бумаг;

1 - инвестиции через приобретение дорожных облигаций; 2-инвестиции через приобретение муниципальных облигаций.

Рисунок 4 - Схема организации муниципального облигационного займа для реализации крупномасштабных инвестиционных проектов

В целом, по итогам исследования получены следующие результаты:

в теоретическом аспекте разработана системная модель управления социально-экономическим развитием муниципальных образований и эффективные механизмы реализации стратегических программ;

в прикладном аспекте сформулированы практические рекомендации по схемам ресурсного обеспечения территориального развития.

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы (1,9 п. л.):

1. Анализ состояния рынка муниципальных облигаций// Социально-экономические и политические проблемы: региональный аспект в условиях корректировки курса реформ, - Орел: ОКИ, 1999. - 0,1 п.л.

2.Проблемы н перспективы развития ипотечного кредитования в России // Социально-экономические и политические проблемы: региональный аспект в условиях корректировки курса реформ. - Орел: ОКИ, 1999, - ОД п.л. (в соавторстве).

3. Муниципальные облигационные займы; проблемы и перспективы развития// Финансовые основы местного самоуправления: материалы круглого стола. - Орел: ОРАГС, 1999. - 0,1 п.л.

4. Зарубежный опыт организации муниципальных займов // Экономика, общество, личность на рубеже XXI века. - Орел: ОКИ, 2000. - 0,1 п,л,

5.Проблемы стратегического развития муниципального образования и организация муниципальных займов // Стратегия развития региона: социально-экономические и политико-правовые инновации. - Орел: ОРАГС, 2000. ~ ОД п.л.

6. Анализ опыта муниципальных образований в реализации стратегии комплексного развития // Сборник научных трудов аспирантов, -Орел: ОРАГС, 2001. - 0,4 п.л.

7. Проблемы саморазвития муниципальных образований // Человек и общество: на рубеже тысячелетий. - Вып. 9-10. -Воронеж: Воронежский государственный педагогический университет, 2001. - 0,2 п.л.

8.Проблемы правового регулирования местного самоуправления // Управление муниципальными образованиями в современных условиях (по материалам научно-практического семинара Координационного совета Собрания руководителей представительных органов местного самоуправления городов России). - Сборник №3.- Орел, 2001. - 0,3 п.л.

9.Проблемы самодостаточности местных бюджетов // Социальное согласие, политическая стабильность, экономическое созидание в оценках молодых ученых. - Орел, ОРАГС, 2002. - 0,2 п.л.

10.Стратегическое управление муниципальными образованиями в системе государственного устройства Российской Федерации // Государственность России и государственная служба: пути развития. - РАГС, Москва, 2002. - 0,1 п.л.

11. Механизмы мотивации предприятий к реализации стратегии муниципального развития // Современный менеджмент как фактор подъема экономики субъекта Российской Федерации. - Орел, ОРАГС, 2003. - 0,2 п.л. (в соавторстве).

Издательство Орловской региональной академии государственной службы 'Заказ №¡46. Тираж 100 экз. Объем 1,0 п.л, 60x84 1/16 Подписано в печать 4.04,2003 г.