Влияние подготовки и повышения квалификации кадров на эффективность труда государственных служащих тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Погорелова, Марина Яковлевна

ВВЕДЕНИЕ S

ПАВА 1. ИССЛЕДОВАНИЕ ПРОБЛЕМ КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

§ 1. Анализ кадровой ситуации в федеоальных и региональных органах исполнительной власти . Российской Федерации

§ 2. Содержание и особенности труда государст венных служащих

§ 3, "Модель формирования содержания труда государственного служащего" в современных условиях

ГЛАВА 2. МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ И ПРИНЦИПЫ ОПТИМИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ПОДГОТОВКИ, ПЕРШОДГОТОВКИ И ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

§ 1. Комплексный анализ опыта формирования и развития системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих

§ 2. Нормативная база переподготовки и повышения квалификации государственных служащих на основе государственного заказа

§ 3. Концепция Формирования и функционирования эффективной системы подготовки, пеоеподго-товки и повышения квалификации государственных служащих

ГЛАВА 3.' ПОДГОТОВКА, ПЕРЕПОДГОТОВКА И ПОВЫШЕНИЕ КВАЛИФИКАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ КАК ОСНОВНОЙ ФАКТОР ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИХ ТРУДА

§ 1, Исследование факторов, влияющих на эффективность труда государственных служащих

§ 2. Методические рекомендации по определению показателей качества подготовки и повышения квалификации государственных служащих

§ 3. Рекомендации по совершенствованию формирования экономических нормативов для обоснования государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих

Диссертация: введение по экономике, на тему "Влияние подготовки и повышения квалификации кадров на эффективность труда государственных служащих"

В настоящее время образовался разрыв между качественно новыми структурами государства, изменившейся политической и экономической системой и уровнем подготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Исследования показали, что на государственную службу пришло немало людей, профессионально слабо подготовленных к исполнению государственной должности» По данным на 01.01.99 г. высшее профессиональное образование имели всего 81*8$ государственных служащих центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти /рис. 4 i /.На региональном уровне и в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации эти показатели были соответственно 61,2% и 72,1$ /рис. /. Из них 60-65% государственных служащих получили образование в"допере-строечные годы"^, а абсолютное большинство работников государст венного аппарата не имеют базового профильного образования /с учетом сферы деятельности органов исполнительной власти/ либо специального государственно-управленческого образования. Низкий уровень профессионализма - главная причина низкой эффективности деятельности органов государственной власти.

В странах с развитыми рыночными отношениями эффективность государственного управления, стабильность политических систем и социальная ориентированность экономики в значительной степени обусловлены отлаженностью системы государственной службы, прежде всего исполнительной власти, имеющей развитые и устойчивые ——

Государственная кадровая политика: Концептуальные основы приоритеты, технология реализации /Под общей ред. С.В.Пирогова; рук. авт. колл. В.А.Сулемов,- М.: Изд-во РАГС, 1996.- С.45.

U структуры, работников высокой профессиональной квалификации

1/ со сложившимися традициями и ценностями '.

Проведенные исследования содержания деятельности государственного аппарата показывают, что многие государственные органы работают "в автоматическом режиме" реализации своих функций и полномочий, не проявляя творческой инициативы и активности, они постоянно вдут дополнительных напоминаний, указаний, поручений, спроса по обеспечению качества и сроков исполнения своей работы; результаты деятельности многих органов исполнительной власти аморфны, а функции нередко дублируются стиль работы отдельных органов государственного управления формируется на основе ранее сложившихся стереотипов командно-административных методов; большая часть работников государственных органов не проявляет заинтересованности и заботы о своем профессиональном росте, и этот рост не стимулируется осуществляемой государственной кадровой политикой; лишь около трети государственных служащих за последнее время повысили свою квалификацию и окончили соответстя/ вующие курсы ' •

Государственные служащие критикуются за грубость, бестактность, личную нескромность и злоупотребление служебным поло Формирование и развитие системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих: Учебное пособие /Под ред. Иванова Ю.И., Забродина Ю.М.- М.: ИЧП "Изд-во Магистр", 1998.- С.42.

2// Функции и структура системы государственного управления персоналом: Учебно-методическое пособие; Институт труда Минтруда России; Под ред. Ю.М.Забродина.- М., 1997.- С. 8-9. Планирование и организация работы по повышению квалификации государственных служащих: Учебно-методическое пособие; Институт труда Минтруда России; Под общ. ред. Е.Д.Катульского, Ю.М. За* бродина, А.Ф. Зубковой.- М., 1997.- С.17. жением, за пренебрежение общественным мнением Такие качества, как уважительное отношение к населению в целом и каждому гражданину в отдельности пока мало развиты у отечественных чиновников.

Организуя процесс обучения государственных служащих, общество несет немалые издержки. Однако пока не сложилось единого понимания категории "качество обучения /подготовки, переподготовки, повышения квалификации/ государственных служащих" в контексте его влияния на эффективность их труда, не отработана единая система критериев и показателей оценки эффективности обучения.

Все вышеизложенное обусловливает актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Целью исследования является разработка и обоснование методологических подходов к оценке качества подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих как основного фактора повышения эффективности их труда.

Для достижения данной цели были поставлены и решены следующие задачи:

- анализ кадровой ситуации в федеральных и региональных государственных органах исполнительной власти;

- исследование особенностей труда государственных служащих органов исполнительной власти и на этой основе - разработка "Модели формирования содержания труда государственного служащего" в условиях усиления государственного управления и демократизации общества, на основе характеристик которой должны

7/ 0 жалобах граждан на злоупотребления, бюрократизм и волокиту в аппарате органов управления // Власть,- 1995,- JI& 2,-G.70. разрабатываться образовательные программы для их подготовки, переподготовки и повышения квалификации;

- комплексный анализ отечественного и зарубежного опыта формирования и развития системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и разработка рекомендаций по использованию зарубежного опыта в отечественной экономике;

- разработка концептуальных предложений по формированию и функционированию эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих в современных условиях;

- анализ существующих подходов к оценке эффективности труда государственных служащих и разработка рекомендаций, определяющих влияние на нее качества подготовки и повышения квалификации кадров органов государственного управления;

- разработка рекомендаций по совершенствованию формирования экономических нормативов для обоснования государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих.

Предметом исследования являются методические подходы к оценке качества подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и показатели его влияния на эффективность труда государственных служащих.

Объектом исследования являются государственные служащие: 1/ центрального аппарата (Федеральных органов исполнительной власти; 2/ федеральных органов исполнительной власти на региональном уровне; 3/ органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,

Для обоснования выдвинутых на защиту теоретических и методологических положений автором использовались следующие методы: сравнения и обобщения; логический и пофакторный анализ; экспертные опенки; социологические методы и др. Были исследованы и использованы действующие нормативные и нормативные правовые акты по вопросам подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих выбранных объектов исследования; научные труды отечественных и зарубежных ученых, связанные с темой диссертации; материалы научныхи и научно-практических конференций; научные отчеты Института труда и его филиалов; работы по теме диссертации, выполненные в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, в Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации; информационные и аналитические материалы Госкомстата России, а также публикации в периодической печати.

При подготовке и проведении работы над диссертацией использовались работы следующих ученых: Атаманчука Г.В., Анто-сенкова Е.Г., Волгина Н.А., Забродина Ю.М., Жамина В.А,, Зуб-ковой А.Ф., Иванова Ю.И», Катульского Е.Д., Карловой М.В», Кибанова А.Я., Кокина КЗ.П., Мальцева В.П., Матирко В.И., Никифоровой А.А., Сильченкова А.Ф., Слезингера Г.Э., Смолкина A.M., Столяровой В.А. и др.

Результаты исследования, определяющие и составляющие его научную новизну, заключаются в следующем:

1. В отличие от имеющихся подходов на основе комплексного исследования особенностей труда государственных служащих в диссертации разработана "Модель формирования содержания труда государственного служащего" в условиях усиления государственного управления, на основе которой обосновано формирование содержания образовательных программ для подготовки, переподготовки и повышения их квалификации.

2. Разработана концепция формирования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, реализация которой направлена на повышение эффективности их труда.

3. Предложена классификация показателей оценки качества подготовки и повышения квалификации государственных служащих.

4. Разработаны методические рекомендации по определению оценки влияния подготовки и повышения квалификации государственных служащих на эффективность их труда.

5. Обоснованы предложения по совершенствованию экономических нормативов при формирования государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих.

Практическое значение проведенного исследования заключается в том, что разработанные в диссертации методические подходы к определению показателей оценки качества подготовки и повышения квалификации государственных служащих как основного фактора повышения эффективности их труда призваны способствовать решению народнохозяйственной проблемы - повышению результативности работы органов государственного управления, определяемой улучшением уровня благосостояния населения страны.

Отдельные результаты проведенного исследования использовались Департаментом профессионального обучения и развития человеческих ресурсов Министерства труда и социального развития Российской Федерации при подготовке проектов управленческих решений в области переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Проведенные исследования осуществлялись в соответствии с тематикой научно-исследовательских работ НИИ труда Минтруда России.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих 4-х работах общим объемом 3,1 п.л.:

1/ Нормативно-методические документы о составе, содержании и порядке разработки должностных инструкций федеральных государственных служащих. Учебное пособие.- М.: НИИ труда, 1996 /0,8 п.л. в соавт./;

2/ Нормативно-методические документы о составе, содержании и порядке разработки должностных инструкций государственных служащих субъектов РФ /органы исполнительной власти/. Учебное пособие.- М.: НИИ труда, 1996 /0,8 п.л. в соавт./;

3/ Современная организация труда // Функции и структура отдела труда и заработной платы предприятия. М.: Экономика и жизнь, 1996 / 0,9 п.л./;

4/ Порядок и условия прохождения муниципальной службы. Учебно-методическое пособие.- М.: Редакторско-издательский центр "Муниципальная власть", 1999 /0,6 п.л. в соавт./.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.

Диссертация: заключение по теме "Экономика труда", Погорелова, Марина Яковлевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основные итоги проделанной работы можно сформулировать в виде следующих выводов и рекомендаций:

1. Проведенный комплексный анализ кадрового обеспечения государственной службы России свидетельствует о сложной кадровой ситуации в федеральных и региональных органах исполнительной власти, что актуализирует проблему развития системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих как основного фактора роста их профессиональной компетентности и, как следствие, фактора повышения эффективности их труда,

2. Содержание и особенности труда государственных служащих /интеллектуальный характер, технологическая насыщенность, информационное разнообразие, творческий характер, высокая степень ответственности государственных служащих, специфика продукта их труда, связанная с подготовкой, принятием, организацией исполнения или непосредственным исполнением управленческих решений/ свидетельствует о необходимости наличия у государственных служащих ряда качеств, существенно отличающих их от людей, занятых другими видами трудовой деятельности,

3. На основе анализа публикации отечественной и зарубежной литературы, а также материалов проведенного исследования автором разработана "Модель формирования содержания труда государственного служащего", позволяющая создать систему отбора и обучения государственных служащих, ориентированную на развитие у них необходимых качеств и знаний.

В соответствии с упомянутой "Моделью" основным качеством государственного служащего, оказывающим определяющее влияние на эффективность труда последнего, является профессиональная компетентность как органическое сочетание знаний, умений навыков и опата работы, обусловливающих способность государственного служащего к эффективной трудовой деятельности, а следовательно, его уполномоченность ведать определенными делами,

4. Система профессиональной подготовки и повышения квалификации государственных служащих, действовавшая до начала рыночных преобразований в стране, формировалась на основе идеологизированных ценностей, создаваемых "сверху" и почти не учитывала имеющиеся потребности в подготовке и повышении квалификации государственных служащих. Специальная подготовка кадров для государственной службы в стране практически не велась, для нее не были определены конкретные специальности, а основной контингент работников государственного аппарата состоял главным образом из работников партийных и профсоюзных организаций, а также хозяйственных руководителей, окончивших самые разнообразные учебные заведения.

5. В настоящее время профессиональная подготовка кадров для государственной службы осуществляется в соответствии с многоступенчатой системой высшего образования в России по 2-м специальностям: "Государственное и муниципальное управление" и "Документоведение и документационное обеспечение управления". Кроме того, в системе дополнительного образования осуществляется переподготовка и повышение квалификации государственных служащих в специальных образовательных учреждениях о'зщеуправленческого характера и отраслевого управления.' Гместе с тем автору представляется, что подготовка и повышение квалификации государственных служащих должны осуществляться по специальности "Экономика и управление в конкретной сфере хозяйственной деятельности" /промышленность, сельское хозяйство, строительство

И Т.п./.

Кроме того, учитывая зарубежный опыт, необходимо создать специализированные высшие учебные заведения, осуществляющие подготовку в системе высшего образования государственных менеджеров, или "дженералистов".

6. "ормативный подход к выделению средств на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих на основе государственного заказа, в отличие от ранее действовавшего планово-распределительного, позволяет увесть потребности органов исполнительной власти в переподготовке и повышении квалификации, государственных служащих, обеспечивает необходимое качество их обучения, а также опережающий характер последнего.

7. Функционирование эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих осуществляется с помощью целостной системы принципов, к числу которых относятся следующие: 1/ эффективность системы; 2/вза-имосвязь содержания образовательных программ для подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и качеств, составляющих основу "Модели формирования содержания труда государственного служащего"; 3/ дифференциация обучения; 4/ гибкость, оптимальное сочетание различных методов обучения; 5/ опережающий характер обучения и е^о непрерывность; 6/ высококвалифицированный профессорско преподавательский состав образовательных учревдений, осуществляющих подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих; 7/ широкое использование передового отечественного и зарубежного опыта подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Базовым из вышеперечисленных принципов является эффективность рассматриваемой системы, что выражается в степени достижения образовательным учреждением образовательных и воспитательных целей в сопоставлении с затратами на обучение.

В диссертации разработана система показателей эффективности данной системы, а также их индикаторов, классифицируемых по следующим 6-ти критериям: 1/ направление воздействия на эффективность труда государственных служащих; 2/ параметры, характеризующие качество подготовки и повышения квалификации государственных служащих; 3/ соотношение субъекта и объекта оценки; 4/ использование во времени; 5/ последовательность /порядок/ воздействия на эффективность труда госудаоственных служащих; 6/ зависимость показателя от группы государственного служащего, прошедшего обучение.

Каждый конкретный показатель оказывает воздействие на конкретные факторы эффективности труда государственных служащих и в конечном счете - на показатели эффективности их труда /затраты рабочего времени на выполнение конкретных управленческих функций и операций; степень достижения цели и др./.

8.Совершенствование формирования экономических нормативов для обоснования государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих является важнейшим фактором повышения качества обучения государственных служащих за счет штериального стимулирования научной и педагогической деятельности профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений, осуществляющих подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих. В этой связи предлагаемый новый вариант экономических нормативов предусматривает: 1/ повышение уровня оплаты труда профессорско-преподавательского состава и иного персонала рассматриваемых учреждений, исходя из величины социального прожиточного минимума в конкретном регионе, причишемого за базу расчета; 2/ корректировку всех остальных статей предметных расходов на годовой индекс потребительских цен.

Согласно представленным в диссертации расчетам, стоимость 1 человеко-часа обучения увеличивается примерно в 10 раз: например, по группам мяадших государственных должностей государственных служащих предлагаемая стоимость 1 чел./часа обучения составляет 134,69 руб. против 13,5 руб. в варианте, действующем в настоящее время; по группе старших государственных должностей - соответственно, 168,36 руб. против 16,9 руб. и т.п.

В результате исследования был сделан следующий вывод. Эффективная система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих является основным фактором повышения эффективности их труда, что, в свою очередь, станет важнейшим условием выхода России из кризисной ситуации. Именно "инвестирование в "человеческий капитал" принесет государству самые высокие "дивиденды" Формирование и развитие системы подготовки, переподготов ки и повышения квалификации госуттаостренных служащих: Учебное пособие /Под гед. Иванова Ю.ГТ., Забродина Ю.М.- М.: ИЧП "Изд-во Магистр", 1998.- С.133.

Высокий уровень профессиональной компетентности персонала органов государственной власти обусловлен наличием эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.