Выравнивание условий социально-экономического развития территорий на основе межбюджетного перераспределения доходов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Харебава, Нино Ревазовна

Введение

Глава 1. Теоретические основы перераспределения доходов в федеративном государстве

1.1 Сущность и содержание механизма межбюджетного перераспределения доходов

1.2 Межбюджетные отношения как форма реализации экономических интересов регионов

1.3 Критерии и показатели социально-экономического развития регионов

Глава 2. Межбюджетные отношения как метод выравнивания условий территориального развития регионов

2.1 Регулирование социально-экономического развития регионов в зарубежных странах

2.2 Налоговая система в механизме бюджетного выравнивания доходов

2.3 Формы бюджетного выравнивания условий территориального развития регионов

2.4 Перспективные направления бюджетного выравнивания условий социально-экономического развития регионов 132 Заключение 148 Литература 154 Приложения

Диссертация: введение по экономике, на тему "Выравнивание условий социально-экономического развития территорий на основе межбюджетного перераспределения доходов"

Актуальность темы исследования. В рыночных условиях государственное управление экономикой и развитие территорий посредством бюджетной системы становится предпосылкой, условием и фактором реализации региональной политики, целью которой является минимизация территориальной дифференциации условий социально-экономического развития.

Межбюджетные отношения как составная часть бюджетной системы страны включают перераспределение и закрепление налоговых поступлений между бюджетами федерального центра, регионов и органами местного самоуправления. Правильная организация данного процесса способна обеспечить относительное выравнивание условий социально-экономического развития национально-государственных и территориальных формирований. Медленное решение этой задачи обусловлено затянувшимся трансформационным кризисом, снижением финансовых возможностей государства, увеличением числа дотационных регионов.

Необходимость теоретического обоснования места и роли межбюджетных отношений в выравнивании пространственной дифференциации условий экономического и социального развития актуализирует данную проблему и поиск путей ее решения.

Степень разработанности проблемы. Одновременно с восстановлением рыночных отношений и трансформацией государственного устройства России интенсифицировались научные исследования в области формирования межбюджетных отношений в контексте определения их места и роли в механизме реализации региональной политики государства. Естественно, в столь короткий период нельзя создать достаточную теоретико-методологическую базу, и, тем более, обосновать методические подходы к практике межрегионального перераспределения доходов с целью выравнивания условий социально-экономического развития территории. Вместе с тем нельзя не отметить, что благодаря активизации исследований проблем территориального развития и возрастания роли межбюджетных отношений, удалось значительно продвинуться в развитии теоретико-методологических основ и методических подходов к обоснованию принципов, норм и процедур бюджетного федерализма. В процессе формирования авторской концепции были использованы классические и фундаментальные работы Дж. Бьюкенена, Д. Веспера, К. Гельвеция, Г. Гоббса, Б. Зайделя, В. Ленина, К. Маркса, Р. Масгрейва, К. Макконнелла, Г. Плеханова, Й. Робинсона, Р. Саймона, П. Самуэльсона, А. Смита, Ф. Энгельса и др.; а также труды отечественных экономистов, исследовавших теорию и методологию региональной политики, роль и место межбюджетных отношений в реализации общих экономических интересов на уровне Федерации, регионов и органов местного самоуправления, среди которых выделяются работы Л. Абалкина, А. Аганбегяна, А. Адухова, Е. Андреевой, А. Бабича, О. Богачевой, В. Введенского, Л. Гатовского, Б. Гершковича, С. Глазьева, А. Гранберга, А. Игудина, О. Иншакова, А. Лаврова, Н. Лариной, В. Лексина, В. Лившица, О. Ломовцевой, Д. Львова, И. Трунина, С. Сазонова, А. Швецова, И. Шабуниной, Ф. Шамхалова, Б. Штульберга, Р. Шнипера и др.

Использованные теоретические и практические разработки зарубежных и отечественных ученых позволили диссертанту осуществить теоретико-методологическое исследование проблемы межбюджетных отношений как механизма выравнивания условий социально-экономического развития национально-государственных и административно-территориальных образований России. Вместе с тем остались недостаточно освещенными ряд аспектов теории и методологии, а также методические вопросы бюджетного выравнивания пространственной дифференциации субъектов Российской

Федерации. Все это обусловило выбор темы, цели и задачи диссертационного исследования.

Целью исследования является уточнение, применительно к современному периоду теоретических предпосылок, методов и форм межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов между субъектами Федерации, обеспечение выравнивания условий экономического и социального развития, а также обоснование практических мер финансового и бюджетного регулирования территории.

Реализация поставленной цели исследования потребовала решения следующих задач:

• исследовать сущность, содержание и место межбюджетного перераспределения доходов в системе выравнивания условий социально-экономического развития регионов;

• раскрыть роль межбюджетных отношений в согласовании объективно существующих экономических интересов Федерального центра, регионов и муниципальных образований;

• изучить зарубежный опыт регулирования условий регионального развития для использования его отдельных элементов в России;

• выявить роль налоговой системы в механизме межбюджетного перераспределения доходов, оценить формы и методы бюджетного выравнивания условий социально-экономического развития регионов;

• предложить методические подходы к перспективному совершенствованию механизма бюджетного выравнивания пространственной социально-экономической дифференциации территорий.

Объектом исследования является процесс межбюджетного выравнивания условий территориального развития регионов России.

Предметом диссертационного исследования являются отношения между федеральным центром, регионами и органами местного самоуправления

• по поводу формирования и распределения бюджетных доходов с целью выравнивания условий социально-экономического развития территорий.

Теоретической и методической основой диссертационного исследования послужили классические и современные труды отечественных и зарубежных ученых, в которых исследуются вопросы формирования бюджета и развития бюджетного федерализма, процессы эффективного взаимодействия федерального центра, регионов и местных территориальных образований. В диссертационном исследовании использовались методы системного анализа и синтеза, сравнительного, субъектно-объектного, экономического и статистического анализа, технико-экономические расчеты и др.

Информационной базой исследования послужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации по вопросам бюджетов и межбюджетных отношений, методические и справочные материалы, информация, опубликованная в специальных и периодических изданиях, справочниках и статистических сборниках Госкомстата РФ, материалы, размещенные в сети Интернет.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Перераспределение ресурсов, нацеленное на сглаживание территориальных диспропорций в региональном развитии, является главной задачей государства независимо от его политического устройства. При этом стабильность межбюджетных отношений между Федерацией и ее субъектами во многом определяется отлаженной системой бюджетного федерализма, уменьшающей региональные социально-экономические неравенства и поддерживающей государственное единство.

Среди совокупности методов и форм выравнивания территориального развития регионов России преобладающая роль принадлежит финансовому механизму, организующему и регулирующему финансовые потоки в рамках > федеральных, региональных и местных бюджетно-налоговых систем.

2. Существующие противоречия между регионами и федеральным центром, проявляющиеся в реализации собственности, взаимном делегировании полномочий, распределении налогов и т.п., порождены разнонаправленностью объективно существующей системы экономических интересов субъектов отношений. Межбюджетные отношения как механизм реализации региональной политики государства должны обеспечить реализацию общих (федеративных), региональных и муниципальных интересов в их единстве и согласованности между ними.

3. Анализ конкретных региональных ситуаций должен основываться на комплексной оценке условий социально-экономического развития территорий, с учетом региональных (а не узкопроизводственных или узкоотраслевых) интересов. Принимаемые решения должны отражать суть специфических региональных проблем, при этом предметом анализа и оценки должны стать такие проблемные ситуации, которые имеют общерегиональные причины и следствия.

4. Несмотря на изменения в налоговой и бюджетной политике РФ, сложившееся на сегодняшний день межрегиональное перераспределение налоговых доходов имеет незначительный выравнивающий эффект. Проблема оптимального соотношения доходов, поступающих в субнациональные бюджеты в виде налогов и финансовой помощи, не имеет однозначного решения в связи с объективно существующим противоречием между увеличением доли налоговых доходов в субнациональных бюджетах которые стимулируют рост налоговых поступлений в бюджеты региональных и местных властей и повышением доли налогов в общем объеме доходов территориальных бюджетов, в результате чего снижается объем доходов, предназначенных для перераспределения между территориями, и тем самым уменьшаются возможности выравнивания диспропорций в уровне их развития.

5. Прямая финансовая помощь из федерального бюджета и отчисления от федеральных налогов в региональные и местные бюджеты являются необходимыми инструментами бюджетного регулирования. Установленное соотношение между ними в бюджетном обеспечении не может быть постоянным, так как оно должно отражать меняющиеся темпы и уровень социально-экономического развития регионов. Процесс относительного выравнивания пространственной дифференциации регионов должен носить перманентный характер, так как неравенство в условиях развития регионов сохранится при любых вариантах бюджетного регулирования социально-экономических отношений между центром, регионами и муниципальными образованиями.

6. Выравнивание регионального развития необходимо для достижения социально-экономического равновесия между регионами в течение длительного времени. В этой связи способы финансово-экономического выравнивания без должного стимулирования экономического развития регионов не способны достичь данную цель. Выравнивание возможностей саморазвития регионов должно строиться на принципиально иных схемах расходования бюджетных средств и оказания финансовой помощи, а именно, на программно-целевых методах бюджетного финансирования в рамках селективной поддержки отдельных регионов и муниципальных образований.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в обобщении теоретических и методических подходов к перераспределению финансовых ресурсов с целью выравнивания условий территориального развития. В диссертационной работе:

-дана авторская обобщенная трактовка бюджетного федерализма как совокупности форм и методов организации финансовых отношений в государстве, регулирующих организационные принципы распределения бюджетных и налоговых потоков между государством в целом и субъектами федерации, обеспечивающих согласование интересов всех участников бюджетного процесса;

- доказана возможность использования отдельных элементов региональной политики, применяемых в развитых странах, в частности исключение «слабых» в финансовом отношении территорий из общей схемы межбюджетного выравнивания условий развития, что позволяет снизить объемы изъятия средств у субъектов-доноров Федерации.

- обоснована необходимость формирования Фонда Компенсаций за счет дополнительных источников федерального бюджета, при одновременном пересмотре структуры распределения налогов между федеральным центром, регионами и муниципальными образованиями.

- предложено введение механизма налогообложения, сочетающего две системы налоговых отношений: действующая в настоящее время схема расщепления налогов и альтернативная, в соответствии с которой в регион -рецепиент поступает большая часть налогов, в результате чего устанавливается равенство между доходами и расходами. Центральным элементом предлагаемого механизма является установление определенного порога рентабельности, от уровня которого должна зависеть применяемая схема расщепления налогов, что позволит учесть неравномерность налогового потенциала территориальных образований и посредством предложенного механизма сократить излишние финансовые потоки в бюджетной системе.

- предложена авторская схема расчетов распределения налоговых доходов, повышающая их роль в выравнивании условий развития регионов, согласно которой базой формирования расходной части бюджетов региона и входящих в него муниципальных образований должны стать налоговые доходы, а неналоговые доходы направляться на создание бюджетов саморазвития или финансирования региональных и местных целевых программ, в том числе на софинансирование целевых программ более высокого уровня.

Теоретическая значимость работы. Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, развивают научные представления о значении межбюджетных отношений, а также механизма реализации межрегиональной политики государства, направленного на устранение противоречий в объективно существующих экономических интересах Федерального центра, регионов и местных территориальных образований.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что предложенные методические рекомендации, формы и методы перераспределения доходов между бюджетами разных уровней могут быть использованы при формировании законотворческой и нормативной основ формирования межбюджетных отношений. Основные положения диссертации могут быть применены в процессе преподавания таких экономических дисциплин, как региональная экономика и государственные и муниципальные финансы.

Апробация работы. Основные выводы и предложения были доложены в форме докладов на международных и всероссийских научно-практических конференциях в г. Волгограде (2000-2001г.г.), а также на межвузовских научно-практических конференциях молодых ученых, аспирантов и студентов в г.г. Волжском и Волгограде (1999-2002г.г.).

Отдельные теоретические результаты исследования, касающиеся разграничения бюджетных полномочий в рамках договорных отношений, нашли отражение в законодательных и нормативных актах г. Волжского, а также применяются при преподавании и изучении курсов "Региональная экономика" и "Бюджет и бюджетная система Российской Федерации", что подтверждено справками о внедрении.

По теме диссертации опубликовано 7 работ общим объемом 1,6 пл.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, списка использованной литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Харебава, Нино Ревазовна

Заключение

Проведенное научное исследование выявило, что современная система межбюджетных отношений в России, в том числе процесс бюджетного выравнивания, направленного на минимизацию территориальной дифференциации условий социально-экономического развития национально-государственных и административно-территориальных образований характеризуется серьезными противоречиями со всеми вытекающими отсюда отрицательными явлениями. В этой связи, в диссертационной работе проводится идея о необходимости дальнейшей разработки теоретических и методических подходов к использованию механизма межбюджетных отношений в реализации региональной государственной политики по выравниванию условий экономического и социального развития территорий. Изучение этих проблем в диссертационной работе позволили нам сделать ряд выводов, которые заключаются в следующем:

- В процессе регулирования финансовых потоков формируется сложная система взаимоотношений между бюджетами разного уровня, которая строится на основе теории бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм представляет собой совокупность форм и методов организации финансовых отношений в государстве, регулирующих организационные принципы распределения бюджетных и налоговых потоков между государством в целом и территориальными составляющими каждой страны и обеспечивающих полную увязку интересов всех участников бюджетного процесса.

Перераспределение ресурсов, направленное на сглаживание территориальных диспропорций в региональном развитии является обязательной задачей любого государства независимо от его устройства. При этом стабильность межбюджетных отношений между федерацией и ее субъектами во многом определяется отлаженной системой бюджетного федерализма, уменьшающей региональные социально-экономические неравенства и поддерживающей государственное единство.

Оптимальное сочетание государственного и рыночного регулирования, адекватное специфике страны, требует органической увязки различных уровней государственного воздействия на экономику. Существующие противоречия между регионами и федеральным центром, проявляющиеся в разграничении собственности, взаимном делегировании полномочий, распределении налогов и т.п. порождены разно-направленностью объективно существующей системы экономических интересов.

Полное изменение институциональной базы, на которую опирается экономическая и социальная деятельность, привело к появлению главных неопределенностей, приводящих к возникновению дивергирующих динамических процессов и растущего экономического разрыва, создающего проблемы для существующих институтов, укрепляющих национальную солидарность. В данных условиях особенно уязвимой становится переходная экономика страны, поэтому оптимизация согласования экономических интересов субъектов бюджетного устройства России является первоочередной задачей, стоящей перед государством.

Межбюджетные отношения как механизм реализации региональной политики государства должны быть выстроены таким образом, чтобы обеспечить реализацию общих, региональных и муниципальных интересов, не нарушая при этом их единства, что однако не означает полное устранение противоречий между ними.

- Среди различных видов организационных действий федерального уровня, требующих использования определенных критериальных и оценочных показателей особое место занимает проведение государственной политики выравнивания, включающей в себя принятие решений по организации межбюджетных отношений, выделению трансфертов из фонда финансовой поддержки регионов, государственную селективную поддержку регионов и т.п. Используемый для отбора критериальных и оценочных показателей проблемно-ситуативный подход, допускающий, что каждая типовая проблема, указанная может быть охарактеризована минимумом параметров, вырванных из общего контекста региональной ситуации, не только искажает суть каждой проблемы, но и заранее обрекает на нерезультативность решения, принимаемого на основе соответствующей предельно упрощенной информации.

Анализ конкретных региональных ситуаций разного уровня следует проводить с учетом региональных интересов, выраженных количественными показателями, позволяющих провести комплексную оценку условий социально-экономического развития территорий. Система оценок региональных ситуаций и обоснования принимаемых решений современных условиях должна отражать суть собственно региональных проблем и учитывать действительно региональные интересы и цели развития; при этом предметом анализа и оценки должны стать не любые проблемные ситуации, а только те, что имеют общерегиональные причины и последствия, а в качестве объекта исследования необходимо признать не только субъект Федерации, но и муниципальное образование.

- Возможности перенесения зарубежного опыта на российскую практику ограничиваются рядом факторов экономического, национально-этнического, политического, исторического характера. Вместе с тем отдельные элементы зарубежной практики могли бы использоваться российских условиях. Одним из таких элементов механизма реализации региональной политики, применяемых в развитых странах является исключение «слабых» в финансовом отношении территорий из общей схемы межбюджетного выравнивания условий развития, позволяющее снизить изъятия средств у «богатых» субъектов Федерации.

Оправданность введения такого режима для регионов, удовлетворяющих заранее установленным критериям (низкая бюджетная обеспеченность, практически полная зависимость от федерального бюджета, невозможность финансирования за счет собственных средств основных социальных расходов и т.д.) аргументируется тем, что оно позволит более последовательно добиваться внедрения унифицированных взаимоотношений с абсолютным большинством субъектов федерации при большей бюджетной самостоятельности и ответственности большинства субъектов Федерации.

- Высокий уровень централизации в налоговой системе предопределяет необходимость распределения практически всех федеральных налогов между федеральным центром и субъектами федерации, что по своей сути является источником постоянных конфликтов по поводу налогов и нормативов их распределения в бюджеты субфедеральных уровней.

Несмотря на изменения в налогой и бюджетной политике РФ, сложившееся на сегодняшний день межрегиональное перераспределение налоговых доходов имеет незначительный выравнивающий эффект. Проблема оптимального соотношения доходов, поступающих в субнациональные бюджеты в виде налогов и финансовой помощи не имеет однозначного решения в связи с объективно существующим противоречием. Так, с одной стороны, увеличение доли налоговых доходов в доходной части субнациональных бюджетов стимулирует рост налоговых поступлений в бюджеты региональных и местных властей, а, с другой стороны, при повышении доли налогов в общем объеме доходов территориальных бюджетов, снижается объем доходов, предназначенных для перераспределения между территориями, и тем самым снижаются возможности выравнивания диспропорций в уровне их развития.

- Выравнивание регионального развития в своей основе должно опираться на достижение социально-экономического равновесия между регионами на долговременную тенденцию. В этой связи механизмы финансово-экономического выравнивания без механизмов стимулирования экономического развития регионов не способны приблизиться к данной цели. Выравнивание возможностей к саморазвитию должно строиться принципиально иных схемах расходования бюджетных средств и оказания финансовой помощи, а именно на программно-целевых методах бюджетного финансирования.

Регулирование, направленное на сбалансированное региональное развитие, обеспечивающее равенство возможностей независимо от пространственных различий в уровне жизни, включает не только механизмы финансово-экономического выравнивания, но и механизмы стимулирования регионального развития, в рамках селективной поддержки отдельных регионов и муниципальных образований.

- Решение задач выравнивания межрегиональных различий может снижать стимулы регионов к самостоятельному повышению уровня социально - экономических показателей, поэтому методы определения размера межбюджетных потоков должны учитывать динамику роста степени использования собственных финансовых возможностей.

Значительное усовершенствование методики ФФПР, обеспечивающее более объективное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, не привело к повышению их социально-экономических показателей. Через трансферты происходит не столько выравнивание уровней бюджетной обеспеченности территорий, сколько частичное возвращение финансовых средств в регионы, на которое накладывается влияние факторов различного рода давления на федеральный центр. Необходимость концентрации финансовых ресурсов в центре, объективно вытекающая из поставленных целей выравнивания, входит в принципом экономической эффективности, а также с целями бюджетной политики, направленными на сокращение количества регионов, получателей финансовой помощи.

Существующая схема расщепления налогов, не учитывает неравномерность размещения налогового потенциала по территории страны и создает искусственную дотационность многих регионов и муниципальных образований. С целью сокращения разрыва в доходах между территориями представляется целесообразным создание механизма, сочетающего две схемы расщепления налогов. Действующая в настоящее время схема может применяться к регионам донорам. Другая, в соответствии с которой региону поступает большая часть налогов, применяется к реципиентам, в результате чего они выходят "на ноль". При этом устанавливается определенный порог рентабельности, после которого схема расщепления налогов становится "донорской".

- В результате исследования выявлено, что механизм формирования Фонда компенсаций, направленного на обеспечение государственных социальных гарантий независимо от региона проживания инвалидов и граждан, имеющих детей является некорректным. Социальные законы, финансируемые из Фонда, содержат бюджетные обязательства как федерального бюджета, так и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Направляя на формирование Фонда только те налоговые доходы, которые ранее поступали в бюджеты субъектов РФ (15% НДС), федеральные органы власти фактически покрывают свои бюджетные обязательства за счет средств субъектов РФ. В связи с этим необходимо дополнительно определить источники формирования Фонда компенсаций за счет налоговых доходов, ранее зачислявшихся в федеральный бюджет.