Модели и механизмы межбюджетного перераспределения ресурсов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Дорофеев, Роман Александрович

Введение 3

Глава I. Проблема финансового выравнивания территорий в зарубежной экономической теории. Теория и классификация его механизмов. 9

1.1. Подходы к проблеме межбюджетного перераспределения ресурсов в зарубежной экономической теории. 9

2.2. Классификация механизмов финансового выравнивания территорий. 28

Глава II. Российская модель межбюджетного перераспределения ресурсов и пути ее совершенствования. 55

2.1. Система бюджетного федерализма и механизм финансового выравнивания в России. 55-7б

2.2. Пути совершенствования российской модели финансового выравнивания территорий. 77

Диссертация: введение по экономике, на тему "Модели и механизмы межбюджетного перераспределения ресурсов"

Актуальность темы. Межбюджетное перераспределение ресурсов в тех или иных формах применяют практически все государства, т.к. все они сталкиваются с неравномерным развитием своих территорий и, следовательно, возникает необходимость в государственном регулировании проблемы обеспечения граждан необходимыми общественными товарами и услугами.

Системы межбюджетного перераспределения ресурсов, применяемые в разных странах во многом уникальны, т.е. непохожи друг на друга. Их уникальность объясняется тем, что эти системы развивались эволюционно, впитывали в себя традиционные подходы к данному вопросу, отражали разные проблемы территориального развития, строились исходя из разных представлений об их роли и месте в государственной экономической политике. Поэтому, несмотря на широкое применение механизмов финансового выравнивания территорий,, теоретические исследования по данной проблеме в экономической науке встречаются довольно редко. Не существует общей теории межбюджетного перераспределения ресурсов. Можно говорить лишь об исследовании отдельных сторон этого механизма, отдельных его инструментов. Причем, специфика исследований в разных странах зависит от особенностей системы финансового выравнивания в данной стране и проблем, которые возникают в процессе ее финансирования.

Вполне возможно, что в силу специфики стран, нет возможности сформулировать общую теорию финансового выравнивания территорий, но исследовать на каких принципах строятся те или иные системы межбюджетного перераспределения ресурсов, классифицировать их, предложить общие правила осуществления выравнивания и критерии, на которых оно должно осуществляться - это, несомненно, задача экономической науки.

Это тем более необходимо, что многие страны сталкиваются с теми или иными недостатками в работе механизма финансового выравнивания (слабая эффективность использования средств, высокие доли перераспределения, высокая зависимость бюджетов территорий от поступления средств в результате выравнивания, слабо обоснованные критерии выделения помощи и Т.Д.).

Особенно актуальна данная проблема в России, где существующий механизм межбюджетного перераспределения ресурсов вызывает большое число нареканий и в целом не справляется со своими задачами. Реформирование российской системы финансового выравнивания территорий будет эффективным только на основе глубоко продуманных и обоснованных рекомендаций.

Поэтому представляется необходимым исследовать проблему межбюджетного перераспределения ресурсов для того, чтобы выявить теоретические подходы к проблеме финансового выравнивания территорий, проанализировать сложившиеся в мире основные модели межбюджетного перераспределения ресурсов, определить основные принципы, на основании которых должны строиться мёжбюджетные отношения, а также предложить те критерии и инструменты, которые обеспечат максимальную эффективность перераспределения. Только на этой основе можно предложить меры по совершенствованию российской системы межбюджетного перераспределения ресурсов.

Степень изученности проблемы. Как уже было отмечено, не существует общей теории финансового выравнивания территорий. Основной массив работ посвящен отдельным проблемам и составляющим этого механизма. Среди зарубежных авторов следует выделить: A.B. Аткинсона, Д.Е. Стиглица, чьи работы главным образом посвящены проблемам налогообложения, но они касаются и других важных проблем общественных финансов; Ч. Тибо, который предложил свою теорию определения предпочтений гражданами потребления общественных товаров; Дж. М. Бьюкенена, работы которого посвящены общим проблемам общественных финансов, в том числе роли государства в регулировании этих отношений; А.К. Пигу, П.А. Самуэльсон, Э. Линдал; А.

Бауэн внесли заметный вклад в разработку проблемы обеспечения граждан общественными товарами в пределах территорий.

В России большинство работ посвящено изучению российской системы финансового выравнивания территорий, выявлению ее недостатков и предложениям по их устранению. Среди российских ученых внесших заметный вклад в изучение данной проблемы можно выделить: А.Г. Игу дина, A.M. Лаврова, С.Н. Хурсевича, A.B. Улюкаева, Л. Подпорину, Л.Н.Павлову и многих других. Нужно признать, что большинство работ носит эмпирический характер. В России мало исследований, посвященных общему теоретическому исследованию проблемы финансового выравнивания территорий.

Цели и задачи работы. Главной задачей работы является теоретическое изучение проблемы финансового выравнивания территорий, и на этой основе, формулирование мер, которые способны эффективно улучшить российскую систему межбюджетного перераспределения ресурсов.

Этой задаче служат поставленные в работе цели: выявить теоретические подходы к роли и месту финансового выравнивания в государственной экономической политике, а также к отдельным сторонам и инструментам этого механизма; изучить существующие в мире модели межбюджетного перераспределения ресурсов, их характерные черты, сходства и различия; определить принадлежность российской системы той или иной модели финансового выравнивания; выявить ее специфику; сформулировать общие принципы, на которых должно строиться межбюджетное перераспределение ресурсов в России, определить наиболее оптимальные критерии предоставления помощи и инструменты выравнивания, способные сделать механизм межбюджетного перераспределения ресурсов более эффективным.

Объектом исследования является одна из форм государственного воздействия на рыночную экономику с помощью финансовых рычагов в виде перераспределения бюджетных средств между территориями с целью обеспечить им нормальное выполнение своих социально-экономический функций и, прежде всего, предоставление в необходимом количестве общественных товаров и услуг гражданам, проживающим на данной территории.

Предметом исследования служит механизм межбюджетного перераспределения ресурсов, применяемый в России и других странах; принципы на которых он основывается; формы и критерии осуществления финансового выравнивания; предоставление помощи территориям.

Научная новизна работы. В диссертационной работе был обобщен опыт зарубежных исследований по проблеме межбюджетного перераспределения ресурсов и выделены основные теоретические направления изучения данной проблемы.

В работе впервые предложена классификация систем межбюджетного перераспределения ресурсов, существующих в мире, и дана характеристика выделенных основных моделей перераспределения, сходства и различия между ними.

Были исследованы критерии, которые служат основой при проведении финансового выравнивания территорий в разных странах и предложен новый критерий, который способен обеспечить наибольшую эффективность при проведении межбюджетного перераспределения ресурсов.

Были выявлены принципы, на которых базируются модели финансового выравнивания и указаны несоответствия российского механизма данным принципам.

На основании всего исследования были предложены конкретные меры совершенствования российского механизма межбюджетного перераспределения ресурсов.

Информационный массив работы. В работе были использованы следующие информационные материалы: монографии, посвященные изучению общественных финансов зарубежных ученых (Д.Е. Стиглиц, А.Б. Аткинсон, Д. М. Бьюкенен), в том числе и переведенные автором с английского языка. Монографии отечественных ученых по проблемам бюджетных и межбюджетных отношений в России (В.В. Рудько-С ил Иванов, В.В. Савалей и др.). Статьи из экономических журналов («Финансы», «Регион», «Вопросы 4 экономики», «РЭЖ» и др.). Сборники трудов, посвященных проблемам рыночных преобразований в России, в том числе и межбюджетным отношениям. Для освещения общих вопросов использовались учебники и учебные пособия по финансам и бюджетным отношениям в РФ.

Методология работы. В исследовании были применены несколько методов научного анализа: сравнительный подход, метод индукции и дедукции, метод графических изображений и обрабо тка статистических данных.

Сравнительный подход использовался для изучения различных систем финансового выравнивания территорий и их классификации, а также при

1 характеристике основных моделей перераспределения, выявленных в 1 результате классификации. I

1 Метод индукции и дедукции также применялся при проведении классификации механизмов межбюджетного перераспределения ресурсов и оценки места российской системы финансового выравнивания в этой «V классификации.

Метод графических изображений применялся для анализа эффективности различных критериев выделения финансовой помощи территориям.

Обработка статистических данных использовалась для оценки эффективности российского механизма межбюджетного перераспределения ресурсов, выявления ее специфических особенностей.

Структура работы. Диссертационная работа состоит из двух глав по два параграфа в каждой. В первой главе представлены теоретические подходы к проблеме межбюджетного перераспределения ресурсов между территориями, в том числе и к проблеме достижения равновесия в межтерриториальном развитии. Во втором параграфе предлагается классификация систем межбюджетиого перераспределения ресурсов, применяющихся в различных странах.

В первом параграфе второй главы описывается российская система межбюджетного перераспределения ресурсов, ее место в предложенной в первой главе классификации.

Во втором параграфе формулируются сущностные принципы, на которых основывается «Немецкая» модель финансового выравнивания территорий, исследуются критерии предоставления помощи бюджетам территорий и предлагается наиболее оптимальный с точки зрения достижения равновесия критерий. В соответствии с этим предлагаются меры по совершенствованию российской системы межбюджетного перераспределения ресурсов.

Практическая ценность работы. Предложенные в работе меры по совершенствованию российского механизма межбюджетного перераспределения ресурсов могут быть использованы при его реформировании как на федеральном, так и региональном уровнях. Особенно актуальным является внедрение результатов работы на региональном уровне, • т.е. при реформировании системы финансового выравнивания местных бюджетов в пределах одного региона. Это сделать проще и результаты будут являться проверкой для последующего использования на федеральном уровне.

Апробация работы. По теме диссертационной работы автором были опубликованы следующие работы:

1. Дорофеев Р. А. Модели межбюджетного перераспределения ресурсов // Вестник ДВГАЭУ 1999 №4 - с.12-19

2. Дорофеев Р. А. Оценка эффективности государственной помощи бюджетам территорий // Тезисы на второй международной конференции «Высокие интеллектуальные технологии развития профессионального образования и науки. ВГУЭС 2000 - 0,05 п. л.

3. Дорофеев Р. А. Российская система межбюджетного перераспределения ресурсов / Учебпо-мстодическос пособие -ДВГАЭУ 2000-1 п. л.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Дорофеев, Роман Александрович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного диссертационного исследования, можно сделать следующие выводы.

В экономической теории существует два различных взгляда на проблему территориального развития. Неоклассическое направление допускает долгосрочные неравновесия в территориальном развитии. Считается, что рыночный механизм способен эффективно автоматически устранить существующие диспропорции в развитии территорий.

Вторая точка зрения объединяет неокейнсианский подход и концепцию поляризованного развития. Представители этих направлений считают, что рынок не способен эффективно устранять диспропорции в территориальном развитии. Следовательно, необходима целенаправленная государственная политика по ликвидации диспропорций в территориальном развитии.

На основе существующих подходов в зарубежной экономической теории, обобщения и сопоставления опыта ряда экономически развитых стран в работе была предложена классификация механизмов финансового выравнивания. В качестве отправной точки классификации были взяты главные цели правительства при проведении финансового выравнивания. Их всего две. Это или обеспечение всем гражданам государства независимо от территории, на которой они проживают, примерно равного объема общественных благ или, в первую очередь, обеспечения эффективного территориального развития, выравнивание в потреблении гражданами общественных товаров и услуг является подчиненной целью.

На основе этого нами было выделено две модели финансового выравнивания территорий. Первая модель была классифицирована нами как «немецкая». Для этой модели характерны высокая зависимость региональных и местных бюджетов от поступлений средств через механизмы выравнивания; наличие четкой общегосударственной системы межбюджетного перераспределения ресурсов с прочной правовой базой использование специальных критериев, в соответствии, с которыми выделяется помощь территориям; размер помощи рассчитывается на основе многочисленных формул и показателей. Нужно отметить, что данная модель всегда более громоздка и «бюрократична». Порядок - прежде всего, и его необходимо соблюдать.

Существует два основных варианта «немецкой» модели. Первый вариант применяется, например, в Германии и основан на использовании в основном горизонтальных форм выравнивания. Второй вариант можно наблюдать во Франции, здесь применяются в основном вертикальные формы выравнивания.

Вторая модель была классифицирована нами как «американская», так как в США традиционно государство старается предоставить рынку максимально возможную свободу, и вмешивается в экономику в основном косвенными методами.

В данной модели территории имеют собственные крупные налоговые источники доходов и, следовательно, обладают значительно большими возможностями для выбора самостоятельных путей развития. Хотя межбюджетное перераспределение ресурсов носит значительный характер, но не имеет строго обязательного и регламентированного характера. Это значит, что правительство в праве не предоставлять гранты штатам, которые проводят политику, идущую в разрез с государственной, независимо от потребностей в общественных товарах и услугах граждан, проживающих в данной территории. Помощь выделяется главным образом в виде специальных грантов, т.е. выделяется на предоставлении конкретных общественных благ. Следует отметить простоту этой модели, но ее неприемлемость для тех стран, которые сталкиваются с серьезными диспропорциями в развитии своих территорий.

В основе «немецкой» модели, лежит неокейнсианский подход и концепция поляризованного развития, а «американская» модель покоится на неоклассическом подходе к межтерриториальному равновесию.

Исходя из выше изложенного, можно выделить четыре основных отличительных признака «немецкой» и «американской» моделей:

1. Упорядоченность системы выравнивания, В «немецкой» модели всегда существует четкая общегосударственная система перераспределения, в которой участвуют все территории в обязательном порядке. В «американской» модели территории могут отказаться от федеральной помощи по тем или иным направлениям, также как федеральное правительство может отказать в помощи территории, если последняя не проводит приоритетные для правительства программы.

2. Самостоятельность бюджетов территорий. В «американской» модели территориальные бюджеты обладают значительной самостоятельностью, так как имеют собственные крупные источники доходов. В «немецкой» модели территории являются частью общей системы перераспределения, зависят от получения средств из внешних источников по каналам вертикального или горизонтального финансового выравнивания, а, следовательно, обладают значительно меньшей степенью самостоятельности.

3. Степень сложности механизма выравнивания, «немецкая» модель требует использования сложных формул выравнивания с учетом многочисленных показателей и специальных критериев, «американская» модель в этом плане намного проще.

4. Общие цели механизма выравнивания, «немецкая» модель направлена на обеспечение равных условий территориям для осуществления своих социально-экономических функций, «американская» модель, в первую очередь призвана стимулировать деятельность территорий в желательном для федерального правительства направлении, в том числе и обеспечивать производство территориями определенных общественных товаров и услуг.

Несмотря на эти различия, обе модели призваны решать в целом одни и те же задачи и поэтому имеют и много общих черт.

Что же касается теоретических подходов непосредственно к проблеме межбюджетного перераспределения ресурсов, то можно констатировать, что общей теории финансового выравнивания не существует. Можно говорить лишь об исследовании отдельных сторон механизма, отдельных его частей.

Нами было выделено три основных направления теоретических исследований по данной проблеме: а) исследование воздействия различных видов помощи бюджетам территорий на поведение местных властей в вопросе предоставления населению общественных товаров и услуг; б) анализ влияния, которое оказывают различные налоги и налоговые ставки на развитие территорий; в) определение наиболее оптимального (Парето - эффективного) объема производства и потребления общественных благ.

Огромный массив работ по данной проблематике в значительной мере носит эмпирический характер, т.е. посвящен оценке воздействия тех или иных законодательных актов на механизм перераспределения.

Российскую систему межбюджетного перераспределения ресурсов следует отнести ко второму варианту «немецкой» модели, т.е. главной целью механизма финансового выравнивания в России является обеспечение всего населения примерно равным количеством общественных благ.

Вместе с тем, как показал анализ, имеются несоответствия российской системы «немецкой» модели. Выявление и устранение этих несоответствий может стать основным путем совершенствования системы финансового выравнивания территорий в России.

Первым несоответствием является противоречия законодательной базы межбюджетных отношений и реально сложившейся практике этих отношений. Кроме того, нет обоснования и разработки общегосударственной системы перераспределения бюджетных средств между территориями. В результате межбюджетные отношения строятся не на легитимной основе, а на субъективных решениях чиновников и не связанности нормативных актов между собой.

Второе несоответствие - наличие нескольких, часто дублирующих друг друга видов помощи бюджетам территорий, из которых только трансферты из ФФПР имеют нормативную основу.

Третье несоответствие - собственные доходные источники региональных и особенно местных бюджетов чрезвычайно малы, что ставит их в очень жесткую зависимость от отчислений из бюджетов вышестоящего уровня. Это противоречит не только «американской» модели, но и «немецкой», где территории примерно 60% своих потребностей финансируют из собственных доходных источников.

Четвертое несоответствие - территории находятся в разных условиях, что заранее ограничивает возможность системы межбюджетного перераспределения ресурсов выполнения своей главной задачи. Когда отдельные территории находятся на особом положении (Башкортостан, Татарстан, Якутия и т.д.), без достаточных на то оснований, трудно рассчитывать на эффективность работы всего механизма. В «немецкой» модели очень важно, чтобы территории имели равные права и обязанности, как совершенно равные партнеры в общей системе перераспределения.

Помимо этого, можно назвать еще ряд недостатков «технического» характера использования при расчете необходимых расходов территорий в качестве базового - 1991 г., формула трансфертов из ФФПР не учитывает разницу цен и доходов по территориям страны и т.д.

Для того, чтобы устранить эти несоответствия необходимо изменить коренным образом законодательную основу межбюджетных отношений в России на основе следующих принципов: принципа равноправия; принципа единообразия, т.е. единой системы выделения помощи территории с четко установленными критериями и правилами; принципа обеспечения территорий собственными источниками доходов, достаточных для финансирования как минимум 60% необходимых расходов; принципа ответственности территориальных властей за использование помощи из бюджетов других уровней.

Главным критерием выделения помощи бюджету территории должно стать несоответствие доходной части бюджета и реального спроса населения на общественные товары и услуги. Оно определяется установлением количества людей, пользующихся тем или иным общественным благом и расчетом средних расходов на одного человека по данному направлению.

На основе проведенного исследования нами предлагаются также следующие меры по совершенствованию российской системы межбюджетного перераспределения ресурсов:

• основой механизма финансового выравнивания должны стать трансферты из ФФПР на федеральном и ФФПМО на региональном уровне, все остальные виды помощи или объединяются с трансфертами или прекращают свое существование или взаимоувязываются с ними;

• трансферты должны выделяться в виде специальных грантов, т.е. на конкретные общественные товары и услуги, которые входят в обязательный набор общественных благ устанавливаемый правительством, последнее имеет право изменить этот обязательный набор;

• в случае если налоговые доходы территории меньше необходимых на предоставление обязательного набора общественных товаров и услуг расходов она имеет право на получение трансферта из ФФПР или ФФПМО на основе предложенного выше критерия;

• если фонд финансовой поддержки территорий недостаточен для восстановления полного равновесия спроса и предложения общественных товаров и услуг, тогда трансферты должны распределяться в соответствии с «потребностью территорий в бюджетных средствах», которая определяется как разность между необходимыми расходами территорий и ее налоговыми доходами;

• вторым способом приведения к равновесию спроса и предложения общественных благ в пределах территории должно стать изменение доли регулирующих налогов, остающихся в расположении территорий.

Это также будет способствовать и выполнению одного из принципов построения механизма межбюджетного перераспределения ресурсов в России -обеспечению бюджетов территорий собственными доходами, позволяющими финансировать как минимум 60% необходимых расходов.

108

Эти предложения могут быть учтены и использованы при реформировании механизма межбюджетного перераспределения ресурсов как на федеральном, так и на региональном уровне.