Регулирование межбюджетных отношений в регионе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Регулирование межбюджетных отношений в регионе"

На правах рукописи

ЗАНИНА ИРИНА СТАНИСЛАВОВНА

РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В

Специальность 08.00.10 -финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

РЕГИОНЕ

Иркутск, 2007

Диссертация выполнена на кафедре финансов Байкальского государственного университета экономики и права

Научный руководитель- доктор экономических наук,

профессор

Аюшиев Аюржана Дылгырович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор

Бахматов Сергей Александрович

кандидат экономических наук, доцент

Доржиева Ирина Цырен-Дашиевна

Ведущая организация

Иркутский государственный университет

Защита состоится 14 ноября 2007 года в 12 00 часов на заседании диссертационного совета К 212.070.01 при Байкальском государственном университете экономики и права по адресу: 664003, г. Иркутск, ул Карла Маркса, 24, корпус 9, зал заседаний Ученого совета

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Байкальского государственного университета экономики и права по адресу. 664003, г Иркутск, ул Ленина, 11, корпус 2, ауд 101

Автореферат диссертации размещен на официальном сайте университета мгиг\¥18еага

Автореферат разослан « 12 » октября 2007 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент

Шипицына

I ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В настоящее время в России проблемы, возникающие в бюджетной сфере между всеми уровнями бюджетной системы страны, свидетельствуют о необходимости изменения принципов бюджетной политики.

На устранение данных проблем направлены происходящее реформирование бюджетного процесса и совершенствование межбюджетных отношений, находящие отражение в принимаемых законах, в части разграничения доходных и расходных полномочий, их финансового обеспечения и выравнивания финансовых возможностей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации Конечной целью данных реформ является повышение качества жизни граждан страны

Реформирование межбюджетных отношений в России характеризуется динамичностью С течением времени меняются концепции и программы, уточняется бюджетное законодательство, при этом оптимальная модель взаимодействия всех уровней управления в системе разделения полномочий и ресурсов пока так и не создана Это является следствием социально-экономической дифференциации регионов России, противоречий проводимых реформ, нестабильности законодательства, а также отсутствия комплексного и системного подхода к изучению политики межбюджетного регулирования в бюджетной системе субъекта Российской Федерации

Основная цель реформирования межбюджетных отношений - создание необходимых условий сбалансирования бюджетов разных уровней для реализации полномочий, возложенных на каждый уровень власти, что требует наличия формализованных и единых подходов к распределению средств межбюджетных трансфертов.

Происходящие в настоящее время процессы развития федерализма в России (объединение субъектов Российской Федерации), реформы местного самоуправления способствуют постановке важной задачи повышения эффективности межбюджетных отношений на региональном уровне, поддержания жизнеобеспеченности территорий в определенных параметрах за счет внутрирегиональных ресурсов Таким образом, от совершенствования системы межбюджетных отношений зависит как финансовая самостоятельность, так и способность территорий обеспечить население бюджетными услугами надлежащего качества и объема

Учитывая, что становление системы бюджетного федерализма в России имеет только 15 летний опыт, а формирование системы межбюджетных отношений, как неотъемлемой части бюджетного федерализма,

развивалось в этот период в основном только на уровне «Федерация -субъекты Федерации», то несомненную актуальность имеет построение системы межбюджетных отношений регионального значения Подтверждением этому служат принятые в последнее время Федеральные законы, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты Министерства финансов РФ

Степень изученности проблемы. Теоретическим аспектам формирования и совершенствования межбюджетных отношений уделяется большое внимание как российскими, так и зарубежными исследователями

Проблемам межбюджетных отношений, а также бюджетного федерализма посвящены труды таких российских экономистов, как Азарникова И В , Бабич А Н , Бурцев В В , Дробозина Л А., Ковалева Т М , Мергелов Г С , Павлова Л Н, Парасоцкая Н Н, Поляк Г В , Родионова В М , Романовский М В , Фетисов В Д , Яшина Н И и другие

Вопросы применения различных форм и методов регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне освещаются в работах Бежаева О Г, Игудина А Г, Карташова С В , Кулаченко Г М, Перфильева С В., Улюкаева А В и других

Основными направлениями совершенствования межбюджетных отношений в условиях бюджетной реформы, а также реформы местного самоуправления в Российской Федерации занимаются Климанов В В, Курляндская Г В , Лавров А М, Мокрый В С, Пронина Л И, Христенко В Б, и другие

Анализ научного материала по вопросам организации и развития межбюджетных отношений показал, что в большинстве случаев рассматриваются основные принципы бюджетного федерализма, история развития межбюджетных отношений, а также опыт применения различных форм межбюджетного регулирования Вместе с тем, в современной научной литературе вопросы, касающиеся оценки системы регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне в условиях бюджетных реформ и развития федерализма остаются еще недостаточно изученными, а комплексный подход к оценке результативности применяемых форм и методов межбюджетного регулирования в бюджетной системе субъекта РФ практически полностью отсутствует, что предопределило выбор темы, цели и задач диссертационного исследования

Целью настоящей работы является разработка теоретических, методических и практических рекомендаций по построению эффективной системы межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Для реализации поставленной цели были определены следующие задачи исследования:

- исследовать содержание бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, основных принципов и форм их регулирования, в том числе на субфедеральном уровне в условиях бюджетных реформ и реформы местного самоуправления,

- обобщить практику регулирования межбюджетных отношений в регионах России,

- дать оценку эффективности использования различных форм регулирования межбюджетных отношений в бюджетной системе региона,

- определить основные направления совершенствования межбюджетных отношений на региональном уровне,

- разработать рекомендации по применению наиболее эффективных форм межбюджетного регулирования, основанных на соотношении вертикального и горизонтального выравнивания

Объект исследования - механизм регулирования межбюджетных отношений в регионе

Предмет исследования — бюджетные отношения, возникающие в процессе распределения и использования фондов денежных средств, находящихся в распоряжении органов власти различных уровней

В ходе диссертационного исследования автором получены следующие научные результаты

определены характерные особенности бюджетной системы Российской Федерации с позиции межбюджетного регулирования,

- выделены этапы трансформации межбюджетных отношений в Российской Федерации,

- дана оценка действующей практике регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации и субъектах РФ, определившая основные недостатки существующих региональных законов в сфере межбюджетных отношений,

- предложены рекомендации по совершенствованию Закона Иркутской области «О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений в местные бюджеты», в целях создания более эффективной модели межбюджетных отношений в Иркутской области,

разработана методика распределения средств дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений,

- разработана Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в регионе (в виде модели для Иркутской области)

Степень обоснованности научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации. Теоретическую основу

диссертационной работы составили исследования ведущих отечественных и зарубежных экономистов в области межбюджетных отношений, в частности межбюджетного регулирования сбалансированности бюджетов

Глубина исследования, обоснованность научных результатов, достоверность выводов и рекомендаций была обеспечена применением общенаучных методов познания наблюдения, сравнения, синтеза теоретического и практического материала, использованием методов системного, экономического и статистического анализа (группировок, сравнения, обобщения)

Информационной базой исследования послужили статистические и аналитические материалы Министерства финансов РФ, Россгата, Департамента финансов Иркутской области, а также законодательные и нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ, методическая и справочная литература, материалы монографических исследований и периодической печати, Интернет - источники

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что ее результаты расширяют и углубляют теоретическую и методологическую базу для построения эффективной модели регулирования межбюджетных отношений в регионе, а именно

- уточнено понятие межбюджетных отношений, выделены их принципы, в том числе с позиции обеспечения эффективности,

- дополнено определение межбюджетного регулирования как системы многоканального перераспределения финансовых ресурсов региона,

- уточнены формы организации межбюджетных отношений в Российской Федерации, в том числе на региональном уровне,

- выделены основные подходы к исследованию результативности форм и методов межбюджетного регулирования в бюджетной системе субъекта РФ,

- предложены методические рекомендации к построению эффективной системы межбюджетных отношений на региональном уровне

Практическая значимость работы определяется возможностью использования содержащихся в ней методик, выводов и предложений по совершенствованию межбюджетных отношений в деятельности органов государственной власти субъектов РФ, а также других уровней власти, нацеленных на повышение качества управления финансовыми ресурсами, находящимися в их распоряжении

Теоретические и методические положения исследования используются в учебном процессе Байкальского государственного университета экономики и права при преподавании дисциплин «Бюджетная система Российской Федерации», «Местные финансы», «Исполнение бюджета»

Апробация и публикации результатов исследования. Разработки автора (методики распределения дотаций, субсидий и субвенций) нашли применение при формировании Законов Иркутской области «О межбюджетных отношениях в Иркутской области», «Об областном бюджете на 2005 год» и «О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений в местные бюджеты».

Основные положения и выводы диссертационной работы докладывались и обсуждались на ежегодных научных конференциях профессорско-преподавательского состава Байкальского государственного университета экономики и права (г Иркутск), ежегодных Расширенных коллегиях Главного финансового управления Иркутской области (2002 -2005 гг)

Ряд выводов и рекомендаций бьш использован при разработке Программы социально-экономического развития Иркутской области до 2005 года, Концепции социально-экономического развития г. Иркутска до 2020 года и Программы комплексного социально-экономического развития г Иркутска на 2008-2020 годы

Внедрение результатов диссертационной работы документально подтверждены справками Законодательного собрания Иркутской области и Комитета по экономике и финансам администрации г Иркутска

Результаты исследования изложены в 8 печатных работах общим объемом 2,0 пл., в том числе одна статья объемом 0,3 печатных листа опубликована в рецензируемом издании «Известия Иркутской государственной экономической академии»

II ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ И СТРУКТУРА РАБОТЫ

Объем и структура диссертации. Структура диссертационной работы определена целью, задачами и последовательностью ее изложения Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка из 156 наименований, 23 приложений, включает 12 таблиц, 9 рисунков

Во введении обоснована актуальность темы исследования, определены цели и задачи, объект и предмет исследования, сформулированы основные результаты, научная новизна и практическая значимость результатов работы

В первой главе работы «Характеристика содержания и тенденций регулирования межбюджетных отношений» рассмотрена теория формирования бюджетных отношений между различными уровнями власти, изучены взгляды отечественных и зарубежных ученых на бюджетный федерализм и межбюджетные отношения Осуществлена

систематизация этапов эволюции регулирования межбюджетных отношений в России Уточнены определения бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, выделены их принципы Определены основные недостатки и выявлены различия в подходах к регулированию межбюджетных отношений в субъектах РФ на основе проведенного сравнительного анализа их законодательной базы

Во второй главе «Практика регулирования межбюджетных отношений в регионе (на примере Иркутской области)» исследуется опыт построения и практика регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, в том числе на субфедеральном уровне На основе анализа результативности основных форм и методов межбюджетного регулирования исследована эффективность межбюджетных отношений в регионе (на примере Иркутской области) Произведена оценка последствий несоблюдения принципов построения межбюджетных отношений в бюджетных системах субъектов РФ и обозначены недостатки

В третьей главе «Методические подходы и направления совершенствования регулирования межбюджетных отношений в регионе» представлена Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в регионе (в виде модели для Иркутской области) Предложены изменения в Закон Иркутской области «О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений в местные бюджеты», разработана методика расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, способствующая максимально обеспечить сбалансированность бюджетов вновь образованного уровня органов местного самоуправления

В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы основные выводы и обобщены предложения по совершенствованию межбюджетных отношений в регионе

III ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Уточнено понятие межбюджетных отношений, выделены их принципы, в том числе с позиции обеспечения эффективности; определены характерные особенности бюджетной системы Российской Федерации с позиции межбюджетного регулирования.

В процессе становления российской модели бюджетного федерализма изменялась не только система межбюджетных отношений, но и теоретические подходы к определению межбюджетных отношений и их принципов

В диссертационном исследовании межбюджетные отношения рассматриваются не только в контексте бюджетного регулирования как процесса обеспечения сбалансированности нижестоящих бюджетов вышестоящими, но и как отношения между органами власти всех уровней по поводу перераспределения фондов денежных средств в целях достижения соответствия между потребностью в средствах и доступными доходными источниками

Учитывая, что перераспределение бюджетных средств может производиться на разных уровнях межбюджетных отношений и имеет влияние в конечном итоге на устойчивость бюджетной системы страны, автором были выделены принципы межбюджетных отношений, определяющие их эффективность

На основе зависимости межбюджетных отношений и бюджетной системы страны в работе были определены характерные особенности бюджетной системы Российской Федерации через выделение взаимосвязей уровней бюджетной системы России по вопросам межбюджетных отношений, в частности межбюджетного регулирования, и осуществления бюджетного процесса

Бюджетная система России в настоящее время характеризуется тремя уровнями бюджетов, при этом третий уровень бюджетов состоит из двух подуровней, в частности федеральный бюджет - 1 уровень, бюджеты субъектов РФ - 2 уровень, местные бюджеты, в состав которых входят непосредственно бюджеты городских округов и муниципальных районов, в том числе бюджеты городских и сельских поселений, - 3 уровень

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ свод бюджетов бюджетной системы РФ на соответствующей территории (без учета средств межбюджетных трансфертов) составляет консолидированный бюджет соответствующей территории Указанный свод бюджетов осуществляется в рамках бюджетного процесса, в частности в процессе составления бюджета и отчета об исполнении бюджета, а также предоставления отчетности об исполнении соответствующего бюджета в вышестоящие органы власти Следовательно, бюджеты бюджетной системы РФ взаимосвязаны на этапах бюджетного процесса, в частности при составлении и исполнении бюджетов, и формировании отчетов об их исполнении Кроме того, в процессе регулирования межбюджетных отношений всех уровней власти возникают как нисходящие, так и восходящие взаимосвязи бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ

Таким образом, бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ взаимосвязаны между собой, в частности на этапах бюджетного процесса и регулирования межбюджетных отношений (рис 1)

-► предоставление межбюджетных трансфертов вышестоящими бюджетами

__________предоставление межбюджетных трансфертов нижестоящими бюджетами

----------------составляющие части консолидированного бюджета

Рис. 1. Взаимосвязи уровней бюджетной системы Российской Федерации

Учитывая, что бюджетным законодательством РФ межбюджетные отношения определены как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса, следует, что бюджетная система Российской Федерации отвечает законодательным признакам межбюджетных отношений.

2. Выделены этапы трансформации межбюджетных отношений в Российской Федерации; дополнено определение межбюджетного

регулирования как системы многоканального перераспределения финансовых ресурсов региона.

Формирование российской модели бюджетного федерализма прошло ряд качественно различных этапов, каждый этап был ознаменован изменениями в системе финансовых взаимоотношений между органами государственной власти.

На основе выделенных отличительных особенностей развития межбюджетных отношений в Российской Федерации автором выделено 6 основных этапов эволюции межбюджетных отношений В работе отмечено, что с позиции соблюдения основных принципов межбюджетных отношений осуществлен последовательный переход от централизованного распределения финансовых ресурсов к построению системы межбюджетных отношений, выстроенной на принципах федерализма через преодоление этапа стихийной децентрализации бюджетных отношений

Анализ эволюции межбюджетных отношений показал, что на всех этапах основной целью являлось построение эффективной системы межбюджетных отношений на уровне «Федерация - субъекты Федерации», не уделяя достаточного внимания финансовым взаимоотношениям внутри регионального уровня В связи с этим однозначного вывода об окончании процесса формирования целостной системы межбюджетных отношений в России сделать нельзя

На региональном уровне межбюджетные отношения регламентируются нормами региональных законов, разработанных на основе норм Бюджетного кодекса РФ, которым закреплены основные принципы финансовых взаимоотношений субъектов РФ и муниципальных образований Основу формирования межбюджетных отношений в бюджетной системе субъекта РФ составляет горизонтальное выравнивание через распределение межбюджетных трансфертов

В отличие от существовавшего до недавнего времени порядка предоставления средств финансовой помощи в форме нисходящего финансового потока, межбюджетное выравнивание на региональном уровне в новых условиях отличается построением как нисходящих, так и восходящих финансовых потоков, имеющих целевую направленность и перераспределительный характер В частности, восходящие потоки формируются при перечислении из местных бюджетов в региональные бюджеты «отрицательных трансфертов», являющихся источником фондов финансовой поддержки муниципалитетов, а также субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на осуществление межпоселенческих функций Поэтому в ходе диссертационного исследования межбюджетное регулирование в бюджетной системе региона

определено как система многоканального перераспределения финансовых ресурсов региона

3. Дана оценка действующей практике регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации и субъектах РФ, определившая основные недостатки существующих региональных законов в сфере межбюджетных отношений; уточнены формы организации межбюджетных отношений в Российской Федерации, в том числе на региональном уровне.

В результате выборочного анализа региональных законов в части регулирования межбюджетных отношений субъектов РФ, выявлено, что несмотря на наличие централизованного регулирования Бюджетным кодексом РФ принципов и подходов к построению межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне, региональные законодательные акты в данной области имеют различия в выборе как принципов осуществления межбюджетного регулирования, так и в выборе инструментов данного регулирования

В соответствии с региональными законами в большинстве субъектов РФ использовано право установления единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов для зачисления в местные бюджеты, сверх закрепленных за местными бюджетами Бюджетным кодексом РФ

Анализ законодательных актов субъектов РФ показал, что основными налогами, в большей степени отвечающих условиям для установления единых нормативов отчислений в местные бюджеты, являются - единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, транспортный налог, налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых и налог на имущество организаций.

На основе сопоставления наиболее часто используемых для закрепления единых нормативов отчислений субъектами РФ и в большей степени, удовлетворяющих критериям целесообразности закрепления, в соответствии с рекомендациями Минфина России, в диссертационной работе определен круг налогов, удовлетворяющих требованиям не только исходя из теоретического представления целесообразности закрепления, но и из практического применения единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения и налог на имущество организаций

В работе предложено с позиции удовлетворения критериям закрепления налогов за уровнями бюджетов бюджетной системы РФ, не только установить единые нормативы отчислений от транспортного налога

местным бюджетам, но отнести транспортный налог к числу местных налогов

Основные недостатки региональных законов были определены в ходе анализа установленных порядков межбюджетного регулирования В частности, в ряде законов не предусматривается формализованный подход к определению объемов фондов финансовой поддержки муниципальных образований, что негативно сказывается на формировании долгосрочной бюджетной политики муниципалитетов Отдельные регионы не воспользовались правом замены всей (или части) расчетных дотаций дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов, что приводит к увеличению встречных финансовых потоков Частью регионов не используется механизм «отрицательного трансферта», позволяющий сократить бюджетную асимметрию

В результате исследования было выявлено, что фактически система межбюджетных отношений в регионах России на современном этапе состоит из двух блоков

- вертикальное выравнивание, представляющее собой разграничение и закрепление доходов и расходов между уровнями бюджетов,

- горизонтальное выравнивание (выравнивание бюджетов одного уровня бюджетной системы на единицу какого - либо критерия, общего для всех)

Рис 2 Регулирование межбюджетных отношений в бюджетной системе региона

Наряду с этим, в диссертационной работе были выделены основные формы организации вертикального и горизонтального выравнивания в Российской Федерации, в частности на региональном уровне

В ходе исследования взаимозависимостей форм горизонтального и вертикального выравнивания предложена схема, отражающая построение системы регулирования межбюджетных отношений в регионах (рис 2)

На основе исследования признаков каждой формы, характерных для вертикального и горизонтального выравнивания на региональном уровне установлена взаимозависимость дотаций, выделяемых из региональных фондов финансовой поддержки, и нормативов отчислений, закрепленных за местными бюджетами Исходя из этого, автором предложено рассматривать дотации, распределяемые из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, одновременно как форму горизонтального и вертикального выравнивания

4. Выделены основные подходы к исследованию результативности форм и методов межбюджетного регулирования в бюджетной системе субъекта РФ; предложены методические рекомендации к построению эффективной системы межбюджетных отношений на региональном уровне.

На основе сопоставления подходов к определению эффективности построения системы межбюджетных отношений и применения форм межбюджетного регулирования обоснована целесообразность установления показателей результативности межбюджетного регулирования как изменение финансовой устойчивости бюджетов к количественным параметрам методов выравнивания, а показателя эффективности межбюджетных отношений на основе бюджетной асимметрии При этом в расчете эффективности учитываются показатели результативности

В ходе исследования была определена прямая зависимость величины полученных средств финансовой поддержки и объема собственных доходных источников (в первую очередь налоговых доходов) местных бюджетов

Исходя из целей применения форм межбюджетного регулирования в работе выявлена зависимость показателей финансовой устойчивости бюджетов от методов бюджетного выравнивания, в частности от форм межбюджетного регулирования

Автором была разработана система показателей оценки результативности методов межбюджетного регулирования в Иркутской области В качестве показателя результативности вертикального

выравнивания предложено использовать уровень налоговых и неналоговых доходов в объеме доходов бюджета, в целях определения результативности вертикального и горизонтального (в части распределения средств дотаций) выравнивания - долю дотаций в налоговых и неналоговых доходах местного, результативность горизонтального (в части распределения субсидий и иных дотаций) выравнивания - по уровню дефицита (профицита) по факту исполнения бюджетов Пороговыми значениями приняты для уровня налоговых и неналоговых доходов в объеме доходов бюджета - 50 и более процентов, для доли дотаций в налоговых и неналоговых доходах местного бюджета — 20 и менее процентов, для уровня дефицита - предельно допустимый Бюджетным кодексом РФ размер не более 10 процентов от объема доходов бюджета без учета средств финансовой помощи

В целях устранения влияния случайных факторов на результаты исследования произведено нормирование значений факторов финансовой устойчивости, по полученным показателям факторов финансовой устойчивости бюджетов муниципальные образования объединены в группы (табл 1).

Таблица 1

Результаты распределения муниципальных образований в зависимости от факторов финансовой устойчивости, единиц

Наименование групп муниципальных образований Количество муниципальных образований

2004 год 2006 год

Самостоятельные 7 3

Относительно независимые 10 4

Среднезависимые 6 5

Зависимые 10 12

Абсолютно зависимые 4 12

Всего 37 36

Анализируя количественное изменение групп, автором сделан вывод об изменении оценки результативности горизонтального выравнивания с уровня «очень хорошей» до уровня «удовлетворительная», а вертикального выравнивания - с «удовлетворительная» до «неудовлетворительная»

В исследовании отмечено, что построение эффективной системы межбюджетных отношений возможно только через обеспечение оптимального соотношения различных форм межбюджетного

регулирования, на основе результативности их применения, поскольку одной из ключевых особенностей многоуровневой бюджетной системы является перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами, которые, наряду с налоговыми и неналоговыми доходами, а также заемными средствами, являются одним из главных источников формирования бюджетов

Эффективность системы межбюджетных отношений в значительной степени выражается в том, насколько присущая ей функция выравнивания приводит к сокращению бюджетной асимметрии. Поэтому в целях определения эффективности системы межбюджетных отношений в регионе, в работе предложено исследовать изменение бюджетной асимметрии по нескольким показателям

В диссертационном исследовании предложено считать эффективной такую систему межбюджетных отношений, в результате которой разрыв показателя бюджетной обеспеченности на душу населения между бюджетами одного уровня не превышает двух раз и стремится к единице

На основе изменения бюджетной асимметрии (табл 2) автором сделан вывод, что применяемая в 2004 году система горизонтального выравнивания, включая предоставление не только дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, но и других видов межбюджетных трансфертов, приводила к большей эффективности системы межбюджетных отношений в Иркутской области И напротив, несмотря на эффективность применяемого механизма горизонтального выравнивания, - выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований (через предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности), применение других механизмов горизонтального выравнивания (субсидий, субвенций, иных дотаций), привело к увеличению бюджетной асимметрии, и, следовательно, к не эффективной системе межбюджетных отношений в регионе

В ходе исследования было определено, что построение эффективной системы межбюджетных отношений должно базироваться на основных принципах

а) стимулирования к самостоятельной работе получателя средств межбюджетных трансфертов,

б) стимулирования к обеспечению и проведению самостоятельной ответственной бюджетной политики по повышению качества управления общественными финансами на конкретной территории,

в) отсутствия возможности применения субъективного подхода и политических факторов при конечном распределении средств межбюджетных трансфертов вышестоящими органами власти

Таблица 2

Изменение бюджетной асимметрии муниципальных образований Иркутской области по итогам 2004,2006 гг

Показатель Обеспечен- Обеспечен- Обеспечен- Обеспечен-

ность ность ность всеми ность

собственными собственными доходами расходами

доходами на доходами и бюджета на бюджета на

душу населения дотацией на душу душу

душу населения населения

населения

2004 год

Максимальное

значение, 10 274 17 236 25 336 27 841

рублей

Минимальное

значение, 1242 2 540 4199 4 449

рублей

Разрыв, раз 8 7 6 6

2006 год

Максимальное

значение, 8 921 9 295 58 101 61 105

рублей

Минимальное

значение, 1408 4 490 8 049 7 849

рублей

Разрыв, раз 6 2 7 8

5. Разработана Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в регионе (в виде модели для Иркутской области).

На основе результатов определения эффективности межбюджетных отношений и результативности методов межбюджетного регулирования, выявленных в ходе исследования недостатков системы межбюджегных отношений в регионе, установлена необходимость концептуального подхода к построению эффективной системы межбюджетных отношений, а также повышения качества управления общественными финансами, как неотъемлемой части процесса распределения ресурсов бюджетной системы

Исходя из выделенных недостатков межбюджетных отношений на региональном уровне, автором предложена Концепция повышения

эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами Иркутской области, основными задачами которой являются

1 Создание условий и стимулов для увеличения поступлений доходов в местные бюджеты

2 Обеспечение единых принципов решения вопроса сбалансированности местных бюджетов

3 Создание условий и обеспечение финансовой самостоятельности муниципальных образований

4 Повышение прозрачности бюджетного процесса регионального и муниципального уровня

Для решения первой из поставленных задач автором предложен ряд мер

В целях создания стимулов для увеличения поступлений доходов в местные бюджеты необходимо законодательно установить требования к осуществлению бюджетного процесса для муниципальных образований в зависимости от уровня их дотационное™ Это необходимо для того, чтобы муниципальные образования стремились к увеличению собственных доходов и переходу из категории муниципалитетов с низким уровнем бюджетной обеспеченности в категорию с более высоким уровнем бюджетной обеспеченности

Для чего законодательством региона необходимо закрепить требования к осуществлению бюджетного процесса в муниципальных образованиях в зависимости от степени их дотационное™ помимо установленных Бюджетным кодексом РФ (в редакции Федерального закона от 26 04 2007 № 63-фз) основных условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ

Необходимо возобновить практику заключения Соглашений об оздоровлении муниципальных финансов с высокодотационными муниципальными образованиями (городскими округами и муниципальными районами), на принципиально новой основе, введя индикаторные показатели качества управления муниципальными финансами, по достижению/не достижению которых можно проводить независимую оценку работы органов местного самоуправления, а также нормативно закрепить методы финансового и административного воздействия в отношении данных муниципальных образований

В рамках решения задачи обеспечения единых принципов сбалансированности местных бюджетов в регионе необходимо обеспечить, прежде всего, стабильность законодательства области, регламентирующего построение и регулирование межбюджетных

отношений в субъекте РФ в целях осуществления достоверного и объективного среднесрочного бюджетного планирования

Следует исключить возможность внесения изменений в Закон области о межбюджетных трансфертах и иные законодательные и нормативные правовые акты области в части пересмотра единых нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в областной бюджет согласно нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, приводящих к снижению доходной базы местных бюджетов, а также изменению расходных обязательств местных бюджетов без соответствующей компенсации из областного бюджета

В целях устранения возможности возникновения несоответствия при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в том числе при закреплении за местными бюджетами единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, возникает насущная необходимость практического применения механизма «отрицательного трансферта» на территории региона

Для решения задачи создания условий финансовой самостоятельности органов местного самоуправления необходимо концептуальное изменение подхода к формированию, исполнению и контролю за исполнением местных бюджетов, прежде всего на уровне органов государственной власти субъекта РФ

Для чего необходимо отойти от практики понимания исполнения и контроля исполнения местных бюджетов только на предмет целевого использования средств местных бюджетов, т е соответствия фактических расходов местного бюджета плановым назначениям и четкой привязки к статьям экономической классификации расходов РФ В данном случае необходим переход к оценке эффективности управления местными финансами, с точки зрения достижения конечных результатов, и правильности принятия управленческих решений

Для стимулирования органов местного самоуправления по созданию системы эффективного управления муниципальными финансами и осуществлению самостоятельной финансовой политики, необходимо обеспечить внедрение системы ежегодной рейтинговой оценки результатов работы органов местного самоуправления по управлению финансами, в первую очередь по использованию новых принципов бюджетирования, ориентированного на результат и среднесрочного финансового планирования При этом необходимо создать систему финансового поощрения муниципалитетов, получивших более высокую оценку

Для решения данных целей в составе областного бюджета, возможно образовать областной фонд реформирования муниципальных финансов

Решение задачи повышения прозрачности бюджетного процесса обеспечивает возможность осуществления контроля со стороны общества за эффективностью управления региональными и муниципальными финансами, стимулирует к ответственности органы государственной власти области и органы местного самоуправления за принятые решения, содействует повышению внутренней дисциплины в государственных и муниципальных учреждениях

Основой процесса достижения этой цели должны стать требования к публичному раскрытию информации о планах, условиях и результатах бюджетного процесса регионального и муниципального уровней

Основными требованиями к информации о финансовом состоянии области и муниципальных образований, планах и результатах управления государственными и муниципальными финансами должны быть -достоверность, доступность понимания широким кругом пользователей и своевременность предоставления В наличии в свободном доступе такой информации нуждаются не только органы, осуществляющие управление государственными и муниципальными финансами, но и граждане, инвесторы, кредиторы, другие субъекты хозяйственной деятельности

Целесообразно изменить практику публичных ежегодных отчетов органов государственной власти области и органов местного самоуправления, осуществляемых по формальным основаниям в настоящее время, и перевести данные отчеты на качественно иной уровень Для этого, необходимо разработать рекомендации по составлению отчетов, в частности, по показателям эффективности деятельности, обязательным для отражения в отчетах

6. Предложены рекомендации по совершенствованию Закона Иркутской области «О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений в местные бюджеты»; разработана методика распределения средств дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.

В целях реализации предложенных концептуальных подходов к повышению эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в регионе автором предложены рекомендации по совершенствованию Закона Иркутской области «О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений в местные бюджеты», а также разработана методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений

На основе выделенной двойственной принадлежности дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований как к горизонтальному, так и к вертикальному выравниванию, через

механизм замены дополнительными нормативами отчислений, по результатам осуществленных расчетов, автором предложено установить единые нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов), в частности от налога на доходы физических лиц в размере 22,5 процентов от объема доходов по данному виду налога, подлежащего зачислению с территории соответствующего муниципального района (городского округа) в консолидированный бюджет области Кроме того, в целях сохранения принципа долгосрочного закрепления доходных источников за местными бюджетами, а также стимулирования органов местного самоуправления к увеличению собственной доходной базы местных бюджетов, закрепить их на срок не менее трех лет, и установить, что срок действия единых нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации.

В целях стимулирования заинтересованности в повышении доходной базы местных бюджетов и повышения начального уровня бюджетной обеспеченности поселений в работе предложено установить единые нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц и транспортного налога в следующем порядке

в бюджеты муниципальных районов

- от налога на доходы физических лиц в размере 10%,

- от транспортного налога в размере 50%,

в бюджеты городских и сельских поселений

- от налога на доходы физических лиц в размере 12,5%,

- от транспортного налога в размере 50%

На основе выделенных принципов построения эффективной системы регулирования межбюджетных отношений автором предложено исключить нормы, позволяющие осуществлять разовое предоставление средств межбюджетных трансфертов, распределение которых осуществляется не по формализованным, законодательно утвержденным методикам, а исходя из политических предпочтений органов государственной власти области

Для сокращения бюджетной асимметрии, в диссертационном исследовании отмечена необходимость практического применения механизма «отрицательного трансферта» как основного инструмента, способного обеспечить финансовый баланс между местными бюджетами одного уровня

Исходя из анализа применяемых подходов к выравниванию бюджетной обеспеченности в субъектах РФ, норм бюджетного законодательства Российской Федерации и выявленных недостатков межбюджетного

регулирования в регионе, автором предложена методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений Основными новшествами которой явились - определение объема фонда суммой расчетных дотаций, установление фиксированного значения бюджетной обеспеченности, принимаемого в качестве критерия выравнивания; установление на долгосрочный период значений уровня, до которого доводится выравнивание

В работе представлен графический результат распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, исходя из которого, можно резюмировать, что применение предложенной методики будет способствовать построению эффективной системы межбюджетных отношений в регионе

IV СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1 Ермакова И С Оценка влияния крупнейших предприятий на финансово-бюджетный потенциал региона/ Т В Сорокина, М И Хайдурова, И С Ермакова //Современные тенденции финансовой, кредитной и страховой деятельности предприятий в регионе — Иркутск Изд-во ИГЭА, 2002. - с 185-193 -0,5пл (авторских - 0,2 п л )

2 Ермакова И С Проблемы в системе межбюджетных отношений России на современном этапе/ И С Ермакова //Финансовая система Иркутской области проблемы и перспективы Сб. статей Иркутск Издательство «ИП Макаров С.Е », 2002 - с 195-199 - 0,3 п л

3 Ермакова И.С Проблемы формирования и исполнения расходов местных бюджетов в современных условиях/ И С Ермакова //Проблемы финансово-кредитного механизма в регионе Сб науч тр - Иркутск- Изд-во БГУЭП, 2003 -с 99-102 -0,2пл

4 Ермакова И С Проблемы разграничения доходных и расходных полномочий/ М И Хайдурова, И.С Ермакова //Материалы 62-ой ежегодной конференции профессорско-преподавательского состава, докторантов, аспирантов и студентов, 24-29 марта 2003 года 4 1-Иркутск Изд-во БГУЭП, 2003. - с 265-270 - 0,3 п л (авторских - 0,2 п л)

5 Занина И.С Перспективы развития механизма бюджетного регулирования в связи с реформой местного самоуправления/ И С Занина // Материалы 63-ой ежегодной конференции профессорско-преподавательского состава, докторантов, аспирантов и студентов, 22-28 марта 2004 года Ч. 1 - Иркутск Изд-во БГУЭП, 2004 -с 103-106 - 0,2 п л

6. Занина И.С. Регулирование процесса выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в Иркутской области/ И С Занина //Финансово-кредитные отношения в регионе: проблемы и перспективы реформирования-, сб науч тр. - Иркутск- Изд-во БГУЭП, 2005 - с. 153-159. - 0,4 п.л.

7 Занина И С. Межбюджетное регулирование в Иркутской области/ И С. Занина //Государственная финансовая политика и регионы: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Казань. -2006.-е 123-127.-0,2 пл

8. Занина И С. Основные направления реформирования бюджетного процесса на муниципальном уровне/ И С. Занина //Известия Иркутской государственной экономической академии, № 4 (49), 2006. - с. 15-17. - 0,3 пл.

ЗАНИНА ИРИНА СТАНИСЛАВОВНА

РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В

РЕГИОНЕ

АВТОРЕФЕРАТ

Подготовлено в печать 11 октября 2007 г Формат 60x90 1/16. Б\ мага офсетная Печать трафаретная Уел печ. л. 1,50. Уч-изд л. 1,33 Тираж 100 экз. Заказ 54.

Издательство Байкальского государственного университета экономики и права 664003, г. Иркутск, ул Ленина, 11

Отпечатано в типографии ООО «Аспринт» 664003, г. Иркутск, ул. Лапина, 1 «б», тел 742-887

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Занина, Ирина Станиславовна

ВВЕДЕНИЕ

1. ХАРАКТЕРИСТИКА СОДЕРЖАНИЯ И ТЕНДЕНЦИЙ РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

1.1. Межбюджетные отношения в системе бюджетного федерализма

1.2. Эволюция межбюджетных отношений в Российской Федерации

1.3. Законодательные основы межбюджетных отношений в Российской Федерации

1.4. Межбюджетное регулирование в бюджетной системе региона

2. ПРАКТИКА РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕГИОНЕ (НА ПРИМЕРЕ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ)

2.1. Особенности разграничения доходных и расходных полномочий в бюджетной системе Российской Федерации

2.2. Анализ состояния и результативности межбюджетного регулирования в регионе

2.3. Оценка эффективности регулирования межбюджетных отношений в регионе

3. МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

3.1. Концептуальные основы совершенствования межбюджетных отношений в регионе

3.2. Методические рекомендации по повышению эффективности межбюджетного регулирования в регионе

Диссертация: введение по экономике, на тему "Регулирование межбюджетных отношений в регионе"

Актуальность темы исследования. В настоящее время в России проблемы, возникающие в бюджетной сфере между всеми уровнями бюджетной системы страны, свидетельствуют о необходимости изменения принципов бюджетной политики.

На устранение данных проблем направлены происходящее реформирование бюджетного процесса и совершенствование межбюджетных отношений, находящие отражение в принимаемых законах, в части разграничения доходных и расходных полномочий, их финансового обеспечения и выравнивания финансовых возможностей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Конечной целью данных реформ является повышение качества жизни граждан страны.

Реформирование межбюджетных отношений в России характеризуется динамичностью. С течением времени меняются концепции и программы, уточняется бюджетное законодательство, при этом оптимальная модель взаимодействия всех уровней управления в системе разделения полномочий и ресурсов пока так и не создана. Это является следствием социально-экономической дифференциации регионов России, противоречий проводимых реформ, нестабильности законодательства, а также отсутствия комплексного и системного подхода к изучению политики межбюджетного регулирования в бюджетной системе субъекта Российской Федерации.

Основная цель реформирования межбюджетных отношений - создание необходимых условий сбалансирования бюджетов разных уровней для реализации полномочий, возложенных на каждый уровень власти, что требует наличия формализованных и единых подходов к распределению средств межбюджетных трансфертов.

Происходящие в настоящее время процессы развития федерализма в России (объединение субъектов Российской Федерации), реформы местного самоуправления способствуют постановке важной задачи повышения эффективно4 сти межбюджетных отношений на региональном уровне, поддержания жизне-обеспеченности территорий в определенных параметрах за счет внутрирегиональных ресурсов. Таким образом, от совершенствования системы межбюджетных отношений зависит как финансовая самостоятельность, так и способность территорий обеспечить население бюджетными услугами надлежащего качества и объема.

Учитывая, что становление системы бюджетного федерализма в России имеет только 15 летний опыт, а формирование системы межбюджетных отношений, как неотъемлемой части бюджетного федерализма, развивалось в этот период в основном только на уровне «Федерация - субъекты Федерации», то несомненную актуальность имеет построение системы межбюджетных отношений регионального значения. Подтверждением этому служат принятые в последнее время Федеральные законы, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты Министерства финансов РФ.

Степень изученности проблемы. Теоретическим аспектам формирования и совершенствования межбюджетных отношений уделяется большое внимание как российскими, так и зарубежными исследователями.

Проблемам межбюджетных отношений, а также бюджетного федерализма посвящены труды таких российских экономистов, как Азарникова И.В., Бабич А.Н., Бурцев В.В., Дробозина JI.A., Ковалева Т.М., Мергелов Г.С., Павлова J1.H., Парасоцкая Н.Н., Поляк Г.В., Родионова В.М., Романовский М.В., Фетисов В.Д., Яшина Н.И. и другие.

Вопросы применения различных форм и методов регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне освещаются в работах: Бежае-ва О.Г., Игудина А. Г., Карташова С.В., Кулаченко Г.М., Перфильева С.В., Улюкаева А.В. и других.

Основными направлениями совершенствования межбюджетных отношений в условиях бюджетной реформы, а также реформы местного самоуправления в Российской Федерации занимаются: Климанов В.В., Курляндская Г.В., Лавров A.M., Мокрый B.C., Пронина Л.И., Христенко В.Б., и другие. 5

Анализ научного материала по вопросам организации и развития межбюджетных отношений показал, что в большинстве случаев рассматриваются основные принципы бюджетного федерализма, история развития межбюджетных отношений, а также опыт применения различных форм межбюджетного регулирования. Вместе с тем, в современной научной литературе вопросы, касающиеся оценки системы регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне в условиях бюджетных реформ и развития федерализма остаются еще недостаточно изученными, а комплексный подход к оценке результативности применяемых форм и методов межбюджетного регулирования в бюджетной системе субъекта РФ практически полностью отсутствует, что предопределило выбор темы, цели и задач диссертационного исследования.

Целью настоящей работы является разработка теоретических, методических и практических рекомендаций по построению эффективной системы межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Для реализации поставленной цели были определены следующие задачи исследования:

- исследовать содержание бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, основных принципов и форм их регулирования, в том числе на субфедеральном уровне в условиях бюджетных реформ и реформы местного самоуправления;

- обобщить практику регулирования межбюджетных отношений в регионах России;

- дать оценку эффективности использования различных форм регулирования межбюджетных отношений в бюджетной системе региона;

- определить основные направления совершенствования межбюджетных отношений на региональном уровне;

- разработать рекомендации по применению наиболее эффективных форм межбюджетного регулирования, основанных на соотношении вертикального и горизонтального выравнивания. 6

Объект исследования - механизм регулирования межбюджетных отношений в регионе.

Предмет исследования - бюджетные отношения, возникающие в процессе распределения и использования фондов денежных средств, находящихся в распоряжении органов власти различных уровней.

В ходе диссертационного исследования автором получены следующие научные результаты:

- определены характерные особенности бюджетной системы Российской Федерации с позиции межбюджетного регулирования;

- выделены этапы трансформации межбюджетных отношений в Российской Федерации;

- дана оценка действующей практике регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации и субъектах РФ, определившая основные недостатки существующих региональных законов в сфере межбюджетных отношений;

- предложены рекомендации по совершенствованию Закона Иркутской области «О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений в местные бюджеты», в целях создания более эффективной модели межбюджетных отношений в Иркутской области;

- разработана методика распределения средств дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

- разработана Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в регионе (в виде модели для Иркутской области).

Степень обоснованности научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации. Теоретическую основу диссертационной работы составили исследования ведущих отечественных и зарубежных экономистов в области межбюджетных отношений, в частности межбюджетного регулирования сбалансированности бюджетов. 7

Глубина исследования, обоснованность научных результатов, достоверность выводов и рекомендаций была обеспечена применением общенаучных методов познания: наблюдения, сравнения, синтеза теоретического и практического материала, использованием методов системного, экономического и статистического анализа (группировок, сравнения, обобщения).

Информационной базой исследования послужили статистические и аналитические материалы Министерства финансов РФ, Росстата, Департамента финансов Иркутской области, а также законодательные и нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ, методическая и справочная литература, материалы монографических исследований и периодической печати, Интернет - источники.

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что ее результаты расширяют и углубляют теоретическую и методологическую базу для построения эффективной модели регулирования межбюджетных отношений в регионе, а именно:

- уточнено понятие межбюджетных отношений, выделены их принципы, в том числе с позиции обеспечения эффективности;

- дополнено определение межбюджетного регулирования как системы многоканального перераспределения финансовых ресурсов региона;

- уточнены формы организации межбюджетных отношений в Российской Федерации, в том числе на региональном уровне;

- выделены основные подходы к исследованию результативности форм и методов межбюджетного регулирования в бюджетной системе субъекта РФ;

- предложены методические рекомендации к построению эффективной системы межбюджетных отношений на региональном уровне.

Практическая значимость работы определяется возможностью использования содержащихся в ней методик, выводов и предложений по совершенствованию межбюджетных отношений в деятельности органов государственной власти субъектов РФ, а также других уровней власти, нацеленных на повыше8 ние качества управления финансовыми ресурсами, находящимися в их распоряжении.

Теоретические и методические положения исследования используются в учебном процессе Байкальского государственного университета экономики и права при преподавании дисциплин «Бюджетная система Российской Федерации», «Местные финансы», «Исполнение бюджета».

Апробация и публикации результатов исследования. Разработки автора (методики распределения дотаций, субсидий и субвенций) нашли применение при формировании Законов Иркутской области «О межбюджетных отношениях в Иркутской области», «Об областном бюджете на 2005 год» и «О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений в местные бюджеты».

Основные положения и выводы диссертационной работы докладывались и обсуждались на ежегодных научных конференциях профессорско-преподавательского состава Байкальского государственного университета экономики и права (г. Иркутск); ежегодных Расширенных коллегиях Главного финансового управления Иркутской области (2002 - 2005 гг.).

Ряд выводов и рекомендаций был использован при разработке Программы социально-экономического развития Иркутской области до 2005 года, Концепции социально-экономического развития г. Иркутска до 2020 года и Программы комплексного социально-экономического развития г. Иркутска на 2008-2020 годы.

Внедрение результатов диссертационной работы документально подтверждены справками Законодательного собрания Иркутской области и Комитета по экономике и финансам администрации г. Иркутска.

Результаты исследования изложены в 8 печатных работах общим объемом 2,0 п.л., в том числе одна статья объемом 0,3 печатных листа опубликована в рецензируемом издании «Известия Иркутской государственной экономической академии». 9

Диссертация изложена на 199 страницах основного текста и включает 12 таблиц, 9 рисунков, а также список использованных источников из 156 наименований и 23 приложения.

Во введении обоснована актуальность темы исследования, определены цели и задачи, объект и предмет исследования, сформулированы основные результаты, научная новизна и практическая значимость результатов работы.

В первой главе работы «Характеристика содержания и тенденций регулирования межбюджетных отношений» рассмотрена теория формирования бюджетных отношений между различными уровнями власти, изучены взгляды отечественных и зарубежных ученых на бюджетный федерализм и межбюджетные отношения. Осуществлена систематизация этапов эволюции регулирования межбюджетных отношений в России. Уточнены определения бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, выделены их принципы. Определены основные недостатки и выявлены различия в подходах к регулированию межбюджетных отношений в субъектах РФ на основе проведенного сравнительного анализа их законодательной базы.

Во второй главе «Практика регулирования межбюджетных отношений в регионе (на примере Иркутской области)» исследуется опыт построения и практика регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, в том числе на су б федеральном уровне. На основе анализа результативности основных форм и методов межбюджетного регулирования исследована эффективность межбюджетных отношений в регионе (на примере Иркутской области). Произведена оценка последствий несоблюдения принципов построения межбюджетных отношений в бюджетных системах субъектов РФ и обозначены недостатки.

В третьей главе «Методические подходы и направления совершенствования регулирования межбюджетных отношений в регионе» представлена Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в регионе (в виде модели для Иркутской области). Предложены изменения в Закон Иркутской

11

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Занина, Ирина Станиславовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Создание нормальных экономических, политических и социальных условий для жизнедеятельности населения любого государства невозможно без успешного экономического развития регионов. Что в свою очередь требует закрепления за субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов, реальных полномочий по формированию и проведению собственной налоговой, бюджетной политики, что невозможно на сегодняшний день без совершенствования сложившихся межбюджетных отношений в Российской Федерации, в том числе на региональном уровне.

Исследование проблем и недостатков практики регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне в настоящее время на территории России доказало необходимость совершенствования финансовых взаимоотношений на субфедеральном уровне в целях обеспечения сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ. В результате анализа теоретических и практических аспектов исследуемой проблемы были сделаны следующие выводы и предложения:

1. Уточнено понятие межбюджетных отношений с позиции обеспечения эффективности. На основе рассмотренных теоретических подходов к определению межбюджетных отношений в диссертационном исследовании предложено рассматривать межбюджетные отношения не только в контексте бюджетного регулирования как процесса обеспечения сбалансированности нижестоящих бюджетов вышестоящими, но и как отношения между органами власти всех уровней по поводу перераспределения фондов денежных средств в целях достижения соответствия между потребностью в средствах и доступными доходными источниками. Учитывая, что перераспределение бюджетных средств может производиться на разных уровнях межбюджетных отношений и имеет влияние в конечном итоге на устойчивость бюджетной системы страны, авто

195 ром были выделены принципы межбюджетных отношений, определяющие их эффективность.

На основе зависимости межбюджетных отношений и бюджетной системы страны в работе были определены характерные особенности бюджетной системы Российской Федерации, в работе был сделан вывод, что бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ взаимосвязаны между собой, в частности на этапах бюджетного процесса и регулирования межбюджетных отношений.

2. На основе определения отличительных особенностей развития межбюджетных отношений в Российской Федерации автором выделено 6 основных этапов эволюции межбюджетных отношений. В работе отмечено, что с позиции соблюдения основных принципов межбюджетных отношений осуществлен последовательный переход от централизованного распределения финансовых ресурсов к системе межбюджетных отношений, выстроенной на принципах федерализма через преодоление этапа стихийной децентрализации бюджетных отношений.

На основе изменения направления движения денежных средств между уровнями бюджетной системы региона с формы только нисходящего финансового потока, до формы как нисходящих, так и восходящих финансовых потоков, имеющих целевую направленность и перераспределительный характер, в ходе диссертационного исследования, межбюджетное регулирование в бюджетной системе региона предложено рассматривать как систему многоканального перераспределения финансовых ресурсов региона.

3. Дана оценка действующей практике регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации и субъектах РФ, определившая основные недостатки существующих региональных законов в сфере межбюджетных отношений. В работе предложено с позиции удовлетворения критериям закрепления налогов за уровнями бюджетов бюджетной системы РФ, не только установить единые нормативы отчислений от транспортного налога местным бюджетам, но отнести транспортный налог к числу местных налогов.

196

По итогам исследования правовых норм и практики регулирования межбюджетных отношений в регионах Российской Федерации сделан вывод о целесообразности индивидуального выбора форм и методов регулирования межбюджетных отношений в регионах, в границах рамочного регулирования данных процессов федеральным законодательством.

На основе исследования признаков каждой формы, характерных для вертикального и горизонтального выравнивания на региональном уровне установлена взаимозависимость дотаций, выделяемых из региональных фондов финансовой поддержки, и нормативов отчислений, закрепленных за местными бюджетами. Исходя из этого, автором предложено рассматривать дотации, распределяемые из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, одновременно как форму горизонтального и вертикального выравнивания.

4. На основе сопоставления подходов к определению эффективности построения системы межбюджетных отношений и применения форм межбюджетного регулирования обоснована целесообразность установления показателей результативности межбюджетного регулирования как изменение финансовой устойчивости бюджетов к количественным параметрам методов выравнивания, а также показателя эффективности межбюджетных отношений - на основе бюджетной асимметрии. При этом при определении эффективности предложено учитывать показатели результативности. Исходя из целей применения форм межбюджетного регулирования в работе выявлена зависимость показателей финансовой устойчивости бюджетов от методов бюджетного выравнивания, в частности от форм межбюджетного регулирования. На основе которой автором предложена система показателей оценки результативности методов межбюджетного регулирования в Иркутской области. В работе предложено считать эффективной такую систему межбюджетных отношений, в результате которой бюджетная асимметрия не превышает двух раз и стремится к единице.

В ходе исследования автором предложены основные принципы построения эффективной системы межбюджетных отношений.

197

5. Исходя из выделенных недостатков межбюджетных отношений на региональном уровне, автором предложена Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами Иркутской области, основными задачами которой выделены:

1) Создание условий и стимулов для увеличения поступлений доходов в местные бюджеты.

2) Обеспечение единых принципов решения вопроса сбалансированности местных бюджетов.

3) Создание условий и обеспечение финансовой самостоятельности муниципальных образований.

4) Повышение прозрачности бюджетного процесса регионального и муниципального уровня.

6. В целях реализации предложенных концептуальных подходов к повышению эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в регионе, автором предложены рекомендации по совершенствованию Закона Иркутской области «О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений в местные бюджеты», а также разработана методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.

На основе выделенной двойственной принадлежности дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований как к горизонтальному, так и к вертикальному выравниванию, через механизм замены дополнительными нормативами отчислений, по результатам осуществленных расчетов, автором предложено установить единые нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов), в частности от налога на доходы физических лиц в размере 22,5 процентов от объема доходов по данному виду налога, подлежащего зачислению с территории соответствующего муниципального района (городского округа) в консолидированный бюджет области. Кроме того, в целях сохранения

198 принципа долгосрочного закрепления доходных источников за местными бюджетами, а также стимулирования органов местного самоуправления к увеличению собственной доходной базы местных бюджетов, закрепить их на срок не менее трех лет, и установить, что срок действия единых нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации.

В целях стимулирования заинтересованности в повышении доходной базы местных бюджетов и повышения начального уровня бюджетной обеспеченности поселений в работе предложено установить единые нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц и транспортного налога в следующем порядке: в бюджеты муниципальных районов:

- от налога на доходы физических лиц в размере 10%;

- от транспортного налога в размере 50%; в бюджеты городских и сельских поселений:

- от налога на доходы физических лиц в размере 12,5%;

- от транспортного налога в размере 50%.

На основе выделенных принципов построения эффективной системы регулирования межбюджетных отношений автором предложено исключить нормы, позволяющие осуществлять разовое предоставление средств межбюджетных трансфертов, распределение которых осуществляется не по формализованным, законодательно утвержденным методикам, а исходя из политических предпочтений органов государственной власти области.

Для сокращения бюджетной асимметрии, автором отмечена необходимость практического применения механизма «отрицательного трансферта» как основного инструмента, способного обеспечить финансовый баланс бюджетной обеспеченности местных бюджетов одного уровня.

Исходя из анализа применяемых подходов к выравниванию бюджетной обеспеченности в субъектах РФ, норм бюджетного законодательства Россий

200