Зарубежный опыт реализации нефтегазовых проектов на основе соглашений о разделе продукции (СРП) и возможности его применения в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Зарубежный опыт реализации нефтегазовых проектов на основе соглашений о разделе продукции (СРП) и возможности его применения в России"

На правах рукописи

ОСЬМАКОВ ВАСИЛИЙ СЕРГЕЕВИЧ

Зарубежный опыт реализации нефтегазовых проектов на основе соглашений о разделе продукции (СРП) и возможности его применения в

России

Специальность: № 08.00.14 -«Мировая экономика»

АВТОРЕФЕРАТ

на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2008

003449018

Работа выполнена на кафедре Управления внешнеэкономической деятельностью Государственного университета управления

Научный руководитель Данильцев Александр Владимирович,

доктор экономических наук

Официальные оппоненты Волошин Владимир Иванович, доктор

экономических наук, профессор, заведующий сектором развития ТЭК Института экономики Российской академии наук

Исаченко Татьяна Михайловна,

кандидат экономических наук, доцент, кафедра МЭОиВЭС МГИМО (у) МИД РФ

Ведущая организация Всероссийская академия внешней

торговли Министерства экономического развития и торговли России

Защита состоится 20 октября 2008 г. в 15 часов на заседании Диссертационного совета Д 212 049.11 в Государственном университете управления по адресу. 109542, г Москва, Рязанский проспект, 99, зал заседаний Ученого Совета

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления

Автореферат разослан « » сентября 2008г

Ученый секретарь

диссертационного совета Д 212 049 11 доктор экономических наук, профессор

Якушкин В С

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Топливно-энергетический комплекс (ТЭК) является одним из важнейших производственных элементов российской экономики. На его долю приходится около четверти производства валового внутреннего продукта, трети объёма промышленного производства, около половины доходов федерального бюджета, экспорта и валютных поступлений страны. Добыча нефти в 2007 г. оказалась на 13,1% ниже предкризисного максимума, достигнутого в 1987 г., и на 63% выше минимального уровня 1996 г., когда добыча упала до 301,3 млн т

В то же время увеличение объемов добычи достигалось в основном не внедрением современных эффективных методов разработки, выходом на новые нефтегазоносные провинции, а разработкой «старых», уже давно эксплуатируемых или разведанных в советское время месторождений. Этот рост имеет преимущественно инерционный и экстенсивный характер, что подтверждается резким падением темпов прироста добычи нефти в 20052007 гг. на фоне снижения инвестиционной активности в отрасли, нарастающем «старении» фонда месторождений, недостаточном уровне геологоразведочных работ2.

Смысл комплекса проблем, который присущ отечественным топливно-энергетическим предприятиям, можно сформулировать следующим образом

- в настоящий момент в отрасли существует тенденция к падению и стагнации отраслевых показателей роста на фоне сокращения базы для этого роста.

Из этого вытекает ключевая задача российской нефтегазовой отрасли

- развитие ресурсной базы и выход на новые регионы добычи. На смену

1 Росстат, www gks ru

2 Материалы «круглого стола» «Добыча нефти в России состояние, стратегии и модели развития» в рамках Пятого всероссийского энергетического форума «ТЭК России в XXI веке» // http //www duma gov ru/cnature/press club/tarasuk xxivek htm (ссылка проверена 07 09 2008)

западносибирским месторождениям должны прийти регионы Восточной Сибири и Дальнего Востока, а также месторождения на морском шельфе.

Решение этой задачи невозможно без значительного увеличения притока инвестиций в российский нефтегазовый сектор. Так, по оценкам специалистов российского Министерства промышленности и энергетики, потребность газовой отрасли в инвестициях до 2010 года составляет $170-200 миллиардов, нефтяной - $230-240 миллиардов3.

Описанная выше ситуация, сложилась на фоне благоприятной мировой конъюнктуры и, безусловно, высочайшего потенциала российского нефтегазового комплекса, что показывает низкую эффективность существующих инвестиционных инструментов (преимущественно, основанных на административно-лицензионном подходе к недропользованию) в отрасли.

Альтернативой действующим инвестиционным институтам в нефтегазовой отрасли потенциально может стать такой инструмент, как соглашения о разделе продукции (далее - СРП). СРП доказали свою эффективность в сфере привлечения инвестиций в порядка 60 странах мира и за более, чем 40 лет своего существования, стали ключевым элементом международной нефтегазовой отрасли. В то же время попытки применения раздела продукции в России, имевшие место с середины 90-х годов, нельзя оценивать как успешные. В настоящее время применение этого режима на новых проектах практически невозможно.

Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена необходимостью совершенствования правовой основы и практики реализации СРП в целях преодоления существующих недостатков: недостаточного уровня проработанности нормативной правовой базы реализации проектов на основе СРП и неэффективности государственных органов управления и контроля над ними при низкой эффективности инвестиционных инструментов - субститутов СРП.

' http //www пап ru/economy/20051102/41975915 html

Несовершенство правового регулирования выражается в установлении сложного многоуровнего порядка заключения соглашений, увеличивающего риски бюрократического влияния на процесс. Неэффективность госуправления выражается в крайне медленном процессе выработки решений в сфере СРП, постоянных конфликтах интересов различных министерств и ведомств, а также отсутствии единого органа управления и разработки политики совершенствования этого режима. Эти факторы повлияли и на определение задач и содержания работы.

Цели и задачи диссертационной работы. Автор в диссертационном исследовании ставит перед собой следующую цель: разработать предложения по совершенствованию механизма заключения и реализации проектов на основе СРП в России на основе анализа и выявления основных проблем, сдерживающих применение этого механизма в Российской Федерации, и исследования системы отношений государства с инвесторами -недропользователями в рамках проектов па основе СРП за рубежом.

Для достижения вышеуказанных целей диссертантом были поставлены следующие задачи:

1. изучение и анализ СРП как инструмента привлечения инвестиций, его нормативно-правовой и организационно-административной специфики;

2. оценка роли нефтегазовых ресурсов РФ в развитии экономики и анализ перспектив развития отрасли;

3. оценка инвестиционного климата в нефтегазовом секторе России, причины, обусловившие нынешнюю структуру и объем инвестиций в отрасль;

4. изучение и анализ основных теоретических подходов и специфики государственного регулирования инвестиционного процесса в нефтегазовом комплексе;

5. анализ места законодательства о СРП в системе инвестиционных законов РФ;

6. анализ российского опыта реализации проектов на основе СРП, основных причин фактического «сворачивания» применения этого инструмента в России;

7. анализ зарубежного опыта реализации проектов на основе соглашений о разделе продукции, прежде всего, в сфере организации и структуризации работы по данным проектам;

8. определение аспектов российской практики реализации СРП-проектов, несоответствующих критериям рациональности и эффективности и международным стандартам;

9. предложение конкретных шагов по а) изменению административной структуры системы госрегулирования СРП-проектов; б) повышению эффективности нормативной правовой базы регулирования СРП-проектов.

Объектом диссертационного исследования являются административно-организационные и экономические отношения на основе соглашений о разделе продукции между государством и инвесторами в нефтегазовой отрасли.

Предметом диссертационного исследования является основанный на анализе российского и зарубежного опыта поиск оптимальных путей реформирования режима СРП в России.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют принятые в отечественной науке способы и формы научного познания. В качестве научно-познавательных инструментов и приемов использованы общенаучные методы, такие, как системный, логический, исторический, сравнительный, прогностический, а также, методы анализа и синтеза и другие.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды отечественных и зарубежных ученых не только в области экономики, но и права. При этом автор основывался на трудах Барроуза Г., Васина Ю., Берковица Д., БиндеманаК., Великомыслова Ю.Я., Грея Ф.,

Джонстона Д., Донского С.Е., Кайзера М., Клубничкина М.К., Клюкнна Б.Д., Конопляника A.A., Михайлова А., Мулявина М.К., Немченко С.Б., Перчика А.И., ПэйнаН., Полтеровича В.М., Рафэна Ф., Смирнова И.А., Субботина М.А., Сулейменова М.К., Фаминского И.П., Щакиба X., Ше Мидона, Юшкарева И. Ю. и других ученых.

Эмпирическую основу диссертации составляют действующие соглашения о разделе продукции по разработке нефтегазовых месторождений в России, Индонезии, Китае, Казахстане и других странах. Кроме того, широко использовано законодательство РФ и зарубежных стран, статистические и аналитические материалы, отраслевые периодические издания, ресурсы сети Интернет, материалы конференций и семинаров, результаты консультаций и дискуссий с научным руководителем по данному диссертационному исследованию и профильными специалистами.

Степень проработанности проблемы. Рассматриваемая в диссертации проблематика является в значительной степени прикладной, а в России еще и крайне политизированной. В литературе можно выделить несколько уровней проработки данной темы.

Первый уровень - это периодические издания, отдельную нишу среди которых занимают отраслевые журналы. Эти издания становились полемическими площадками для сторонников и противников СРП, их материалы не отличаются глубиной проработки материала, но в то же время позволяют понять политическую и коммуникативную подоплеку ситуации с разделом продукции в России. Видное место здесь занимают такие авторы, как Конопляник A.A., Михайлов А. и Субботина М.А. Являясь разработчиками нормативной правовой базы режима СРП в нашей стране, они последовательно доказывают эффективность применения раздела продукции в России.

Этим ученым принадлежит авторство и значительного количества серьезных исследований, представляющих собой наиболее проработанные в теоретическом отношении работы по тематике СРП в российской научной

литературе. Эти второй уровень проработки рассматриваемой проблематики.

Отдельно следует выделить дискуссию, происходящую в юридическом научном сообществе, относительно правовой природы соглашений о разделе продукции4. Для целей данного диссертационного исследования эта полемика имеет значение, главным образом, как свидетельство неурегулированности статуса СРП в российском законодательстве.

В то же время на формирование отечественной публичной дискуссии относительно вопросов применения СРП оказало серьезнейшее влияние то обстоятельство, что, во-первых, со своего начала она имела политизированный характер и, во-вторых, исследования отечественных авторов изначально основывались на западном опыте. Своего рода «базовым» автором по проблематике СРП в русскоязычной библиографии стал Даниел Джонстон со своими работами «Анализ экономики геологоразведки рисков и соглашений в международной нефтегазовой отрасли (русскоязычное издание - 2005 г.)5 и «Международный нефтяной бизнес. Налоговые системы и соглашения о разделе продукции» (русскоязычное издание - 2003 г.)6.

Интересно, что подход западных исследователей к тематике СРП кардинальным образом отличается от специфики научных публикаций в России. Если в нашей стране основным вопросом обсуждения является правовая природа - административная или гражданско-правовая - СРП (видимо, это отражает специфику публичной полемики, в рамках которой

4 См , например'

Мулявин М К Соглашение о разделе продукции' гражданско-правовые признаки и правовые основы заключения, автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Казань, 2007 г

Басин Ю, Сулейменов М, Осипов Е , Ченцова О Контракты на недропользование проблемы юридической квалификации и систематизации // Международный деловой журнал KAZAKHSTAN - 2004 №1 http //www investkz com/joumals/38/238 html (ссылка проверена 07 09 2008)

Юшкарев И Ю , Немченко С Б Правовая природа соглашений о разделе продукции (СРП), Нефть, Газ и Право -2005 -№5 и др

s Джонстон Д Анализ экономики геологоразведки рисков и соглашений в международной нефтегазовой отрасли - М ЗАО «Олимп-Бизнес, 2005

6 Джонстон Д /«Международный нефтяной бизнес Налоговые системы и соглашения о разделе продукции» - М ЗАО «Олимп-Бизнес», 2003 г

шла борьба между мягкими и жесткими подходами к реализации соглашений, либо же полным отказом от контрактного подхода в недропользовании), то зарубежные исследователи рассматривают раздел продукции, прежде всего, с фискальных позиций (например, Д. Джонстон) или с точки зрения управления рисками (например, К. Биндерман7).

Итак, в настоящий момент существуют различные подходы к оценке СРП: 1) правовой, 2) фискальный, 3) «охранительный» (направленный на отрицание СРП как инструмента эксплуатации недр транснациональными корпорациями) и т.д. Однако, на взгляд автора, остается незанятой ниша исследований СРП с точки зрения государственного управленца, что особенно актуально в российских условиях. Недостаточно освещена проблема эффективности государственного менеджмента в недропользовании и совершенствования соответствующих инвестиционных институтов. При этом рассмотрение СРП с институциональной точки зрения, как сложного института, включающего в себя не только экономические и правовые аспекты, но и политические и коммуникативные позволяет по-новому интерпретировать мировой опыт и использовать сделанные выводы для совершенствования российской модели раздела продукции.

Научная новизна диссертации. Таким образом, научная новизна исследования состоит, прежде всего, в интерпретации проблемной ситуации с СРП в России как примера неудавшейся трансплантации института (в терминологии В.М. Полтеровича) и соответствующих практических выводах по реформированию сложившейся в России системы.

Научные результаты, полученные лично автором, обладающие научной новизной, содержащие приращение научных знаний в исследуемой области, заключаются в следующем:

- выявлены и систематизированы основные факторы действующей в России административной системы недропользования, сдерживающие

7 Kirsten Bindemaiin, Production-Sharing Agreements An Economic Analysis, World Petroleum Market Report 25, Oxford, Oxford Institute of Energy Studies, 1999, ISBN 1 901795 15 2

применение контрактных форм недропользования. К таким факторам относятся: нестабильное экономико-правовое регулирование, отсутствие рентного подхода в российской системе налогообложения нефтегазовых компаний, противоречивость отечественного инвестиционного законодательства и правовой базы в сфере недропользования, отсутствие стратегического подхода к развитию институтов недропользования, противоречия между органами власти, курирующими энергетическую сферу, отсутствие у бюрократического аппарата современного рыночного опыта переговорной работы с иностранными инвесторами, неумение работать с контрактным инвестиционным инструментарием;

- впервые рассмотрена институциональная составляющая внедрения режима СРП в России. Определены основные проблемы СРП как института-трансплантанта в российской институциональной среде;

- проблема внедрения и реализации режима СРП рассмотрена с позиции государственного управления (включая предложения по разработке конкретных результирующих документов), а не общеэкономического эффекта, правовых вопросов или интересов инвестора;

определены институциональные особенности современного регулирования недропользования в некоторых зарубежных странах (Индонезии, Китае, Казахстане). Основой формирования организационно -экономических условий чаще всего являются индивидуализированный подход и методы проектного финансирования, где на первый план выходит экономическая эффективность проекта и стабильность налогообложения и организационно-правового режима. Причем выбор конкретного решения -концессионного или на основе раздела продукции - имеет технический характер;

- по результатам исследования сделан вывод о целесообразности реформирования российского режима СРП и, прежде всего, его составляющей, связанной с государственным менеджментом. Определены основные направления реформирования.

Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования изложенных в работе подходов и выводов при разработке концептуальных документов по освоению континентального шельфа. В частности, в диссертации разработан и обоснован конкретный механизм распределения полномочий по регулированию СРП и необходимость разработки модельного СРП.

Апробация результатов.

Основные положения и выводы диссертации опубликованы в научных статьях, изложены на Российско-германском Форуме будущего в замке Вакербарт (г. Радебойл, ФРГ, 2008 г.), 3-й Международной практической конференции «Риск-менеджмент и страхование в ТЭК» (г. Москва, 2006 г.), 23-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов «Реформы в России и проблемы управления» (г. Москва, 2008 г.), 12-й Международной научно-практической конференции

«Актуальные проблемы управления - 2007» (г. Москва, 2007 г.).

В рамках своей работы в Министерстве промышленности и энергетики России автор обеспечивал коммуникативное сопровождение реализации Министерством своих функций как уполномоченного органа в сфере СРП. Кроме того, участвовал в экспертизе проекта Стратегии изучения и освоения углеводородного потенциала континентального шельфа Российской Федерации и разрабатывал критерии оценки эффективности деятельности Министерства (в том числе, в сфере СРП) в рамках Доклада о результатах и основных направлениях деятельности Министерства промышленности и энергетики.

Общий объем публикаций автора по теме диссертационного исследования составляет 2,2 авторского листа.

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и

приложения. Объем исследования составляет 152 листа, включая 7 таблиц, 2 рисунка и 3 схемы.

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются цель, задачи, объект, предмет и методы исследования, а также предлагаются направления ее практического применения.

Первая глава «Соглашения о разделе продукции и их место в инвестиционной деятельности государства» также содержит три параграфа.

В первом параграфе «Место соглашений о разделе продукции среди современных фискальных режимов в нефтегазодобыче» анализирует типологизацию различных фискальных систем в международном нефтегазовом бизнесе и показывает место раздела продукции среди них. Кроме того, демонстрируются различия в подходах отечественных и зарубежных исследователей к определению места раздела продукции в недропользовании.

Во втором параграфе «Правовая природа и концессионное содержание СРП» анализируется генезис СРП, его сходства и различия с концессиями, показаны различные подходы к определению его правовой природы и доказываются основные преимущества этого режима как инвестиционного института.

В третьем параграфе «Проблема выбора фискальной системы» проводится анализ различных фискальных систем по трем параметрам:

- доля государственного изъятия;

- регрессивность/прогрессивность фискальной системы;

- структура финансовых потоков (как по участникам соглашения, так и распределение по времени реализации проекта).

На основании этого анализа определена зона применимости СРП - это реализация проектов в пограничных краях ресурсного спектра (сверхмалых либо сверхбольших месторождений).

Вторая глава «Опыт и проблемы реализации нефтегазовых проектов на основе СРП в России» содержит три параграфа.

В первом из них «Проблемы нефтегазового комплекса и государственная политика в сфере привлечения инвестиций отрасль» диссертант анализирует текущее состояние российского нефтегазового комплекса, основные показатели его функционирования и эффективности действующих в отрасли инвестиционных институтов и их ключевые проблемы.

Во втором параграфе «Реализация проектов на основе СРП в России»

рассматривает историю реализации проектов на основе СРП, становления государственных механизмов их заключения и контроля.

В третьем параграфе «Организационные и юридико-технические аспекты СРП в России, специфика государственного регулирования» диссертант рассматривает специфику формирования нормативной правовой базы в этой сфере, определяет основные причины неэффективности применения СРП в нашей стране и доказывает, что в России так и не сложились эффективные государственные институты взаимодействия с частными инвесторами на основе контрактных подходов.

Третья глава «Основные направления реформирования режима СРП в России на основе применения зарубежного опыта» также состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Использование СРП как частный случай трансплантации института» ситуация с СРП в России рассматривается как частный случай трансплантации института и описывается в терминах

В.М. Полтеровича8. Определены типы дисфункции СРП в России и обоснован выбор стран, чей опыт может быть использован для сопоставления с Россией.

Во втором параграфе «Основные особенности использования СРП в отдельных странах» дан обобщенный анализ применения СРП в ряде стран. Отдельно рассмотрен опыт Индонезии, Китая и Казахстана.

В третьем параграфе «Направления реформирования режима СРП в России» диссертант на основе сопоставления опыта применения СРП в России и других зарубежных странах и с учетом особенностей этого инвестиционного института определяется сферу применения СРП в нашей стране (разработка шельфа) и необходимые институциональные реформы (разработку концепции освоения шельфа и определение в ней места СРП, разработку модельного контракта, упрощение порядка заключения и ратификации соглашений, передачу основной массы полномочий госкомпаниям и др.) для обеспечения его эффективного функционирования. Эти выкладки даются с учетом последних событий и решений в сфере освоения шельфа, приводится сопоставительный анализ СРП и конкурентного инвестиционного режима, основанного не предоставлении налоговых преференций шельфовым проектам.

В Заключении приводятся основные выводы и предложения диссертанта по результатам исследования.

По итогам проведенного исследования были сделаны следующие выводы.

1. В настоящий момент остро стоит вопрос повышения эффективности инструментов госучастия и госрегулирования в российской нефтегазовой отрасли и, прежде всего, в ее инвестиционной составляющей. В этой связи

8 См . в частности Полтеровнч В М Институциональные ловушки и экономические реформы // Экономика и мат методы - 1999 - Т 35 Вып 2 Полтеровнч В М Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России - 2001 № 3

задача совершенствования Налогового кодекса Российской Федерации, системы законов, регулирующих инвестиционную деятельность, с целью совершенствования механизма экономического стимулирования освоения месторождений в Восточной Сибири и на арктическом шельфе Российской Федерации крайне актуальна.

2. Отдельное место в данной проблематике занимает механизм соглашений о разделе продукции: с одной стороны это признанный в мировой нефтегазовой отрасли инструмент привлечения инвестиций, в России уже есть и законодательная база в этой сфере, и реальная практика реализации СРП-проектов, с другой - эта практика показывает, что режим СРП страдает от множества юридических и административных «болезней», которые мешают его эффективно использовать. Более того, в нашей стране фактически нет идеологического и политического обоснования применения СРП, этот режим не имеет определенного места в приоритетах государственной политики в энергетике.

3. В случае нашей страны можно говорить о неудачном опыте трансплантации особого института - контрактного подхода в недропользовании и СРП как его частного случая - в российскую действительность.

В частности фиксируется сочетание ряда видов дисфункции трансплантанта, известных в теории: СРП при своем формальном наличии в системе российского недропользования фактически не применимы (произошла атрофия и перерождения института), при этом идет активизация альтернативного института - льгот и преференций, которые призваны компенсировать недостаточную инвестиционную привлекательность новых нефтегазоносных провинций («налоговые каникулы» по НДПИ в Восточной Сибири, разработка пакета льгот для шельфовых месторождений).

Такая ситуация диктует необходимость выработки предложений по совершенствованию функционирования режима СРП в России, определению его места в приоритетах государственной политики в сфере

энергетической безопасности и недропользования, выработке четкой системы госрегулирования в этой сфере в соответствии с определенными целями и задачами применения СРП. В рамках проведенного исследования на основе анализа успешного опыта зарубежных стран и с учетом нынешней ситуации в российском недропользовании представляется возможным обозначить приемлемую схему работы на шельфе с применением СРП (см. ниже пп.8-12).

4. Проведенный в исследовании анализ зарубежного опыта показывает, что в мире не существует унифицированного контракта на основе раздела продукции. Однако все контракты имеют некоторые общие элементы, некоторую общую структуру, технологию заключения и реализации соглашений. При этом критически важным для эффективности той или иной фискальной системы является институциональная база ее применения (то есть, прозрачность и стабильность законодательства, наличие публичной стратегии взаимодействия с инвесторами, наличие единого центра принятия решений со стороны государства, разработанный модельный контракт и т.д.). Договорная модель взаимодействия государства и инвестора эффективна при минимизации транзакционных издержек реализации проекта (в частности, разбюрократизации переговорных процессов).

5. СРП «генетически» и исторически связаны с концессиями и в ходе долгой эволюции в значительной степени сблизились. Несмотря на определенные экономические различия эти два типа фискальных систем имеют общую институциональную природу.

В настоящее время различия между СРП и концессиями носят преимущественно «прикладной» характер. То есть, выбор между этими двумя типами фискальных систем зависит от ситуации и определяется как макроэкономическими, так и конкретными финансовыми, геологическими и пр. деталями проекта. Этот выбор определяет структуру финансовых потоков, а значит, и распределение рисков реализации проекта во времени.

И концессия, и СРП - результат соглашения, контракта между государством и инвестором. Т.е., институт, выходящий за рамки чисто административного регулирования, институт взаимодействия, переговоров, компромисса между двумя в определенной степени равными субъектами.

С технической точки зрения нельзя говорить о том, что концессия более привлекательная для инвестора, чем СРП, или наоборот. Каждая фискальная модель уникальная и может быть эффективна в конкретных условиях. В свою очередь в мировой практике СРП-режимы чаще оказываются более «тяжелыми» для инвесторов. Но связано это не с имманентно присущими этому режиму особенностями, а с историей его применения.

6. В странах с богатой правовой традицией механизмы, подобные СРП, не понадобились в силу того, что у них уже был сформировавшийся конкурентоспособный инструментарий на основе концессий. В развивающихся странах, перед которыми в 60-е годы встал вопрос не просто предоставления своих недр иностранным инвесторам, но еще и наращивания доли государства в прибыли, а также решения различных специфических задач, СРП пришлись «ко двору» в силу своей простоты и идеологической и политической «совместимости»

Правовой статус раздела продукции не определен в нормативной правовой базе российского недропользования и в российской научной литературе. В зарубежной литературе этот вопрос не является ключевым, там превалирует экономический подход к анализу и единицей анализа выступает «фискальная система».

7. Главным отличием СРП от концессионных режимов является механизм раздела прибыли между государством и инвестором. СРП в общем случае позволяет сместить основную тяжесть налоговой нагрузки на более позднюю стадию реализации проекта и снизить риски начальных этапов. Соответственно, применение СРП оказывается выгодным при реализации

сверхсложных проектов, к которым относятся, преимущественно, шельфовые проекты.

По итогам обобщения зарубежного опыта предлагается следующая модель администрирования СРП в России.

8. Необходима разработка и публичное представление концептуального документа по освоению шельфа, возможно, в рамках разрабатываемой в данный момент Энергетической стратегии до 2020 года. Этот документ должен включаться в себя стратегическое видение освоения шельфа, его основных участников, принципов взаимодействия с иностранными инвесторами и набор сценарных развилок, в том числе, включающих применение СРП.

Необходима четкая фиксация позиции государства относительно режима СРП (вплоть до полного отказа от его использования в случае признания его несостоятельности в российских условиях). Это решение должно включать в себя:

- область применения режима СРП (шельфовые проекты);

- гарантии его долгосрочной применимости;

- синхронизацию режима с реализуемыми проектами;

- четкое разграничение режима СРП с действующим административно-лицензионным режимом.

- формулирование базовых принципов госрегулирования в отрасли.

Четкое определение роли СРП в документах стратегического характера

должно стать рамкой для структурирования всего аппарата госуправления в этой сфере.

9. Необходимо перенести центр компетенции по администрированию СРП проектов в госкомпании «Газпром» (газовые проекты) и «Роснефть» (нефтяные проекты). Т.е., на законодательном уровне сформулировать принципиальную схему заключения контрактов по принципу «профильная госкомпания с 50% + 1 акция проекта (компании-оператора, непосредственно реализующего проект) + иностранные инвесторы». Задача по

соответствующей корректировке законодательства должна быть сформулирована в рамках «Плана мер по реализации Энергетической стратегии до 2030 года».

10. Необходимо провести экспертную проработку нынешнего состояния ФЗ «О СРП» на предмет его соответствия российскому законодательству и управленческим реалиям (частично проведена в рамках диссертационного исследования). Целесообразно рассмотреть возможность замены ФЗ «О СРП» «модельным СРП-контрактом», утверждаемым постановлением Правительства РФ. «Модельный контракт» необходимо разработать в строгом соответствии с действующим законодательством и с учетом опыта т.н. «промышленной сборки» и «инвестиционных соглашений в лесном комплексе». Уход от статуса Федерального закона позволит более гибко изменять соглашения в ответ на конъюнктурные вызовы, а наличие публичного текста типового соглашения обеспечит адекватную переговорную базу.

11. Изменить схему ратификации СРП на простое одобрение профильным министерством (опять же на основе опыта «промышленной сборки» и «инвестиционных соглашений в лесном комплексе»). Такое упрощение процедуры возможно в связи с передачей эксклюзивных прав на разработку шельфа «Газпрому» и «Роснефти», компаниям контрольный пакет акций и ключевые позиции в советах директоров которых принадлежат государству.

12. Предусмотреть при подготовке новых соглашений подписание участниками проектов типовых экологических и социальных деклараций, в которых должны быть прописаны соответственно экологические и социальные обязательства инвесторов (возможно включение в модельный контракт на правах обязательных статей). Модельный контракт должен включать в себя и обязательства инвесторов по размещению заказов на российских предприятиях. В то же время эти обязательства должны соответствовать условиям принятия России в ВТО. Двойная система

контроля (на уровне госкомпании и обязательств, прописанных в контракте) должны обеспечить адекватное вовлечение российских предприятий в проекты.

СПИСОК ОПУБЛИКОВАННЫХ РАБОТ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Выходя на шельф: перспективы применения режима соглашения о разделе продукции при освоении российского континентального шельфа // Российское предпринимательство. - 2008. - №4. - С. 61-64 /издание включено в список ВАК/ (объем - 0,4 а.л.)

2. Состояние и перспективы специального налогового режима СРП в России // Вестник университета (национальная и мировая экономика). - 2008. - №2(8) /издание включено в список ВАК/ (объем - 0,3 а.л.)

3. Все могут короли. Саудовские монархи благоволят российским промышленникам // Мировая энергетика - 2007. - №9(21). - С.75 -77 (объем - 0,35 а.л.)

4. Каспийская рентабельность // Мировая энергетика. -2007. - №4(17). -С.80 (объем - 0,2 а.л.)

5. Нефтяные богатства Машрика // Нефтяные ведомости. - 2006 г. -№9 (80) (объем-0,15 а.л.)

6. Черно-белый механизм // Нефть и капитал. О позиции Минпромэнерго РФ по вопросу дифференциации налога на добычу. -2005. -№12. - С. 18. (объем - 0,2 а.л.)

7. Нефтяной выбор Ирака // Промышленный еженедельник. - 2005 г. -21 февраля 2005 (объем - 0,3 а.л.)

8. Иракский узел // Нефть и капитал. - 2003 г. - №3. (объем - 0,2 а.л.)

Подписано в печать 16 09 2008 г. Уел печ л. 2,0 Тираж 50 экз Заказ № 2345 Отпечатано в типографии «АллА Пршгг» Тел (495) 621-86-07, факс (495) 621-70-09 www.allapnnt.ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Осьмаков, Василий Сергеевич

Введение.

Глава 1. Соглашения о разделе продукции (далее - СРП) и их место в инвестиционной деятельности государства.

1.1. Место соглашений о разделе продукции среди современных фискальных режимов в нефтегазодобыче.

1.2. Правовая природа и концессионное содержание СРП.

1.3. Проблема выбора фискальной системы.

Глава 2. Опыт и проблемы реализации нефтегазовых проектов на основе СРП в России.

2.1. Проблемы нефтегазового комплекса и государственная политика в сфере привлечения инвестиций отрасль.

2.2. Реализация проектов на основе СРП в России.

2.2.1 Основные показатели реализации проектов на основе СРП в России.

2.2.2 Нормативная правовая база реализации проектов на основе СРП.

2.3. Организационные и юридико-технические аспекты СРП в России, специфика государственного регулирования.

Глава 3. Основные направления реформирования режима СРП в России на основе применения зарубежного опыта.

3.1. Использование СРП как частный случай трансплантации института.

3.2.Основные особенности использования СРП в отдельных странах.

3.3.Направления реформирования режима СРП в России.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Зарубежный опыт реализации нефтегазовых проектов на основе соглашений о разделе продукции (СРП) и возможности его применения в России"

Общая характеристика проблемной ситуации. Топливно-энергетический комплекс (ТЭК) является одним из важнейших производственных элементов российской экономики. На его долю приходится около четверти производства валового внутреннего продукта, трети объёма промышленного производства, около половины доходов федерального бюджета, экспорта и валютных поступлений страны. Объем добычи нефти и газового конденсата в Российской Федерации составил в 2007 г. 490,83 млн тонн . (+2,1% к 2006 г.). Показатель 2007 г. на 13,1% ниже предкризисного максимума, достигнутого в 1987 г., и на 63% выше минимального уровня 1996 г., когда добыча упала до 301,3 млн т

В то же время увеличение объемов добычи достигалось в основном не внедрением современных эффективных методов разработки, выходом на новые нефтегазоносные провинции, а разработкой «старых», уже давно эксплуатируемых или разведанных в советское время месторождений. Этот рост имеет преимущественно инерционный и экстенсивный характер, что подтверждается р езким падением темпов прироста добычи нефти в 20052007 гг. на фоне снижения инвестиционной активности в отрасли, нарастающем «старении» фонда месторождений, сворачивании геологоразведочных работ2.

Весь комплекс проблем, который присущ отечественным топливно-энергетическим предприятиям, можно сформулировать следующим образом - в настоящий момент в отрасли существует тенденция к падению и стагнации отраслевых показателей роста на фоне сокращения базы для этого роста.

Из этого вытекает ключевая задача российской нефтегазовой отрасли — развитие ресурсной базы и выход на новые регионы добычи.

На смену западносибирским месторождениям должны прийти регионы

1 Росстат, www.gks.ru (ссылка проверена 7.9.2008)

2 Материалы «круглого стола» «Добыча нефти в России: состояние, стратегии и модели развития» в рамках Пятого всероссийского энергетического форума «ТЭК России в XXI веке» // http://vvww.durna.gov.ru/cnature/press club/tarasuk xxivek.htm (ссылка проверена 7.9.2008)

Восточной Сибири и Дальнего Востока, а также месторождения на морском шельфе.

Решение этой задачи невозможно без значительного увеличения притока инвестиций в российский нефтегазовый сектор. Так, по оценкам специалистов российского Министерства промышленности и энергетики, потребность газовой отрасли в инвестициях до 2010 года составляет $170-200 миллиардов, нефтяной - $230-240 миллиардов3. Однако данные официальной статистики показывают, что при нынешних темпах привлечения инвестиций в отрасль эти масштабные задачи вряд ли будут решены.

Описанная выше ситуация, имеющая место на фоне благоприятной мировой конъюнктуры и, безусловно, высочайшего потенциала российского нефтегазового комплекса, показывает низкую эффективность существующих инвестиционных инструментов (преимущественно, основанных административно-лицензионном подходе к недропользованию) в отрасли.

Альтернативой действующим инвестиционным институтам в нефтегазовой отрасли потенциально может стать такой инструмент, как соглашения о разделе продукции (далее — СРП). СРП доказали свою эффективность в сфере привлечения инвестиций в порядка 60 странах мира и за более, чем 40 лет своего существования, стали ключевым элементом международной нефтегазовой отрасли. В то же время попытки применения раздела продукции в России, имевшие место с середины 90-х годов, нельзя оценивать как успешные. В настоящее время применение этого режима на новых проектах практически невозможно.

Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена недостаточным уровнем проработанности нормативно-правовой базы реализации проектов на основе СРП и неэффективностью государственных органов управления и контроля над ними при низкой эффективности инвестиционных инструментов — субститутов СРП.

3 http://vvwvv.rian.ni/economv/20051102/41975915.html (ссылка проверена 7.9.2008)

Несовершенство правового регулирования выражается в установлении сложного многоуровнего порядка заключения соглашений, увеличивающего риски бюрократического влияния на процесс. Неэффективность госуправления выражается в крайне медленном процессе выработки решений в сфере СРП, постоянных конфликтах интересов различных министерств и ведомств, а также отсутствии единого органа управления и разработки политики совершенствования этого режима.

Кроме того, в России на уровне принятия стратегических решений отсутствует видение развития этого режима в долгосрочной перспективе. Фактически, можно говорить о многочисленных дисфункциях института СРП в отечественном недропользовании, в результате чего ни одного проекта в рамках сформированной институциональной базы (то есть, совокупности нормативной правовой базы и органов государственного управления) в России реализовано не было.

Необходимость решения описанных выше проблем приобретает особую актуальность в свете сложившейся проблемной ситуации. Особо следует выделить то обстоятельство, что в настоящий момент в нашей стране остро встает вопрос освоения шельфовых нефтегазовых месторождений, концепция этого процесса прорабатывается в рамках Энергетической стратегии России до 2030 года и Стратегии освоения шельфа4. Здесь также место СРП пока не определено.

Степень разработанности проблемы. Рассматриваемая в диссертации проблематика является в значительной степени прикладной, а в России еще и крайне политизированной. Можно выделить несколько уровней проработки темы.

Первый уровень — это периодические издания, отдельную нишу среди которых занимают отраслевые журналы. Эти издания становились полемическими площадками для сторонников и противников СРП, их материалы не отличаются глубиной проработки материала, но в то же время

4 Проект Стратегии освоения шельфа размещен на официальном сайте Министерства www.mnr.gov.ru позволяют понять политическую и коммуникативную подоплеку ситуации с разделом продукции в России. Видное место здесь занимают такие авторы, как Конопляник А.А., Михайлов А. и Субботина М.А. Являясь разработчиками нормативной правовой базы режима СРП в нашей стране, они последовательно доказывают эффективность применения раздела продукции в России.

Этим ученым принадлежит авторство и значительного количества серьезных исследований, представляющих собой наиболее проработанные в теоретическом отношении работы по тематике СРП в российской научной литературе. Эти второй уровень проработки рассматриваемой проблематики.

Отдельно следует выделить дискуссию, происходящую в юридическом научном сообществе, относительно правовой природы соглашений о разделе продукции5. Для целей данного диссертационного исследования эта полемика имеет значение, главным образом, как свидетельство неурегулированности статуса СРП в российском законодательстве.

В то же время на формирование отечественной публичной дискуссии относительно вопросов применения СРП оказало серьезнейшее влияние то обстоятельство, что, во-первых, со своего начала она имела политизированный характер и, во-вторых, исследования отечественных авторов изначально основывались на западном опыте. Своего рода «базовым» автором по проблематике СРП в русскоязычной библиографии стал Даниел Джонстон со своими работами «Анализ экономики геологоразведки рисков и соглашений в международной нефтегазовой

5 См., например:

Мулявин М.К. Соглашение о разделе продукции: гражданско-правовые признаки и правовые основы заключения, автореферат диссертации па соискание ученой степени кандидата юридических наук, Казань, 2007 г.

Басин Ю., Сулейменов М., Осипов Е., Ченцова О. Контракты иа недропользование: проблемы юридической квалификации и систематизации // Международный деловой журнал KAZAKHSTAN №1, 2004 год, http://www.investkz.com/journals/38/238.html (ссылка проверена 7.9.2008)

Юшкарев И. Ю., Немченко С. Б. Правовая природа соглашений о разделе продукции (СРП), Нефть, Газ и Право. - 2005. № 5 и др. отрасли (русскоязычное издание - 2005 г.)6 и «Международный нефтяной бизнес. Налоговые системы и соглашения о разделе продукции» (русскоязычное издание — 2003 г.)7.

Интересно, что подход западных исследователей к тематике СРП кардинальным образом отличается от специфики научных публикаций в России. Если в нашей стране основным вопросом обсуждения является правовая природа - административная или гражданско-правовая - СРП (видимо, это отражает специфику публичной полемики, в рамках которой шла борьба между мягкими и жесткими подходами к реализации соглашений, либо же полным отказом от контрактного подхода в недропользовании), то зарубежные исследователи рассматривают раздел продукции, прежде всего, с фискальных позиций (Д. Джонстон) или с точки Q зрения управления рисками (К. Биндерман ).

Таким образом, в настоящий момент существуют различные подходы к оценке СРП — правовой, фискальный, «охранительный» (направленный на отрицание СРП как инструмента эксплуатации недр транснациональными корпорациями) и т.д. Однако, на взгляд автора, остается незанятой ниша исследований СРП с точки зрения государственного управленца, что особенно актуально в российских условиях. Недостаточно освещена проблема эффективности государственного менеджмента в недропользовании и совершенствования соответствующих инвестиционных институтов. При этом рассмотрение СРП с институциональной точки зрения, как сложного института, включающего в себя не только экономические и правовые аспекты, но и политические и коммуникативные позволяет по-новому интерпретировать мировой опыт и использовать сделанные выводы для совершенствования российской модели раздела продукции.

6 Джонстон Д. Анализ экономики геологоразведки рисков и соглашений в международной нефтегазовой отрасли. - М.: ЗАО «Олимп-Бизнес, 2005

7 Джонстон Д. «Международный нефтяной бизнес. Налоговые системы и соглашения о разделе продукции». - М.: ЗАО «Олимп-Бизнес», 2003 г. s Kirsten Bindemann, Production-Sharing Agreements: An Economic Analysis, World Petroleum Market Report 25, Oxford, Oxford Institute of Energy Studies, 1999, ISBN 1 901795 15 2

Объектом диссертационного исследования являются административно-организационные и экономические отношения на основе соглашений о разделе продукции между государством и инвесторами в нефтегазовой отрасли.

Предметом диссертационного исследования является основанный на анализе российского и зарубежного опыта поиск оптимальных путей реформирования режима СРП в России.

Цель исследования. Автор в диссертационном исследовании ставит перед собой следующие цели:

1. анализ и определение основных проблем, сдерживающих применение механизма СРП в Российской Федерации, их нормативную правовую, экономическую и, прежде всего, административно-управленческую (институциональную) природу;

2. исследование системы отношений государства с инвесторами -недропользователями в рамках проектов на основе СРП за рубежом;

3. разработка предложений по совершенствованию механизма заключения и реализации проектов на основе СРП в России на основе зарубежного опыта.

Для достижения вышеуказанных целей диссертантом были поставлены следующие задачи:

1. изучение и анализ СРП как инструмента привлечения инвестиций, его нормативной правовой и организационно-административной специфики;

2. оценка роли нефтегазовых ресурсов РФ в развитии экономики и анализ перспектив развития отрасли;

3. оценка инвестиционного климата в нефтегазовом секторе России, причины, обусловившие нынешнюю структуру и объем инвестиций в отрасль;

4. изучение и анализ основных теоретических аспектов и специфики государственного регулирования инвестиционного процесса в нефтегазовом комплексе;

5. анализ места законодательства о СРП в системе инвестиционных законов РФ;

6. анализ российского опыта реализации проектов на основе СРП, основных причин фактического «сворачивания» применения этого инструмента в России;

7. анализ зарубежного опыта реализации проектов на основе соглашений о разделе продукции, прежде всего, в сфере организации и структуризации работы по данным проектам;

8. определение аспектов российской практики реализации СРП-проектов, несоответствующих критериям рациональности и эффективности и международным стандартам;

9. предложение конкретных шагов по а) изменению административной структуры системы госрегулирования СРП-проектов; б) повышению эффективности нормативной правовой базы регулирования СРП-проектов.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют принятые в отечественной науке способы и формы научного познания. В качестве научно-познавательных инструментов и приемов использованы общенаучные методы, такие, как системный, логический, исторический, сравнительный, прогностический, а также, методы анализа и синтеза и другие.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды отечественных и зарубежных ученых не только в области экономики, но и права. При этом автор основывался на трудах Барроуза Г., Басина Ю., Берковица Д., БиндеманаК., Великомыслова Ю.Я., Грея Ф., Джонстона Д., Донского С.Е., Кайзера М., Клубничкина М.К., Клюкина Б.Д., Конопляника А.А., Михайлова А., Мулявина М.К., Немченко С.Б., Перчика А.И., ПэйнаН., Полтеровича В.М., Рафэна Ф., Смирнова И.А., Субботина М.А., Сулейменова М.К., Фаминского И.П., Щакиба X., Ше Мидона, Юшкарева И. Ю. и других ученых.

Эмпирическую основу диссертации составляют действующие соглашения о разделе продукции по разработке нефтегазовых месторождений в России, Индонезии, Китае, Казахстане и других странах. Кроме того, широко использовано законодательство РФ и зарубежных стран, статистические и аналитические материалы, отраслевые периодические издания, ресурсы сети Интернет, материалы конференций и семинаров, результаты консультаций и дискуссий с научным руководителем по данному диссертационному исследованию и профильными специалистами.

Научная новизна диссертации состоит, прежде всего, в интерпретации проблемной ситуации с СРП в России как примера неудавшейся трансплантации института и соответствующих практических выводах по реформированию сложившейся в России системы. Новизна представлена следующими положениями и выводами:

- выделены основные факторы действующей в России административной системы недропользования, сдерживающие применение контрактных форм недропользования. К таким факторам относятся: нестабильное экономико-правовое регулирование, отсутствие рентного подхода в российской системе налогообложения нефтегазовых компаний, противоречивость отечественного инвестиционного законодательства и правовой базы в сфере недропользования, отсутствие стратегического подхода к развитию институтов недропользования, противоречия между органами власти, курирующими энергетическую сферу, отсутствие у бюрократии современного рыночного опыта переговорной работы с иностранными инвесторами, неумение работать с контрактным инвестиционным инструментарием;

- впервые рассмотрена институциональная составляющая внедрения режима СРП в России. Определены основные проблемы СРП как института-трансплантанта в российской институциональной среде;

- проблема внедрения и реализации режима СРП рассмотрена с позиции государственного управленца (включая предложения по разработке конкретных результирующих документов), а не общеэкономического эффекта, юриста или инвестора; определены институциональные особенности современного регулирования недропользования в некоторых зарубежных странах (Индонезии, Китае, Казахстане): оптимальное сочетание административных и рыночных подходов независимо от формы недропользования, типа правовой системы и политического режима. Основой формирования организационно - экономических условий чаще всего являются индивидуализированный подход и методы проектного финансирования, где на первый план выходит экономическая эффективность проекта и стабильность налогообложения и организационно-правового режима. Причем выбор конкретного решения - концессионного или на основе раздела продукции — имеет технический характер;

- по результатам исследования сделан вывод о целесообразности реформирования российского режима СРП и, прежде всего, его составляющей, связанной с государственным менеджментом. Определены основные направления реформирования.

Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования изложенных в работе подходов и выводов при разработке концептуальных документов по освоению континентального шельфа. В частности, в диссертации приводится конкретный механизм распределения полномочий по регулированию СРП и обосновывается необходимость разработки модельного СРП.

Достоверность результатов диссертационного исследования. Достоверность выполненного исследования достигнута посредством корректного использованием достоверной исходной информации (в работе использовались официальные источники статистической информации — Росстат, американское Информационное энергетическое агентство, данные международного энергетического агентства (МЭА), авторитетные исследования компании BP9), применения положительно зарекомендовавших себя теорий (например, теория трансплантации институтов В.М. Полтеровича) и практического управленческого опыта (в частности, автор имеет четырехлетний стаж работы в российском уполномоченном органе по регулированию СРП - Министерстве промышленности и энергетики России), а также в приемлемой степени согласуется с результатами исследований авторитетных ученых.

Структура диссертационного исследования.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.

Диссертация: заключение по теме "Мировая экономика", Осьмаков, Василий Сергеевич

Эти выводы диктуют необходимость выработки предложений по совершенствованию функционирования режима СРП в России, определению его места в приоритетах государственной политики в сфере энергетической безопасности и недропользования, выработке четкой системы госрегулирования в этой сфере в соответствии с определенными целями и задачами применения СРП. Эту работу возможно провести на основе анализа зарубежного опыта применения СРП и интеграции отдельных его элементов в российскую схему регулирования СРП.

Глава 3. Основные направления реформирования режима СРП в России на основе применения зарубежного опыта

3.1. Использование СРП как частный случай трансплантации института

В Главе 1 было показано, что соглашения о разделе продукции -наиболее современный и широко используемый инвестиционный инструмент в мировом недропользовании (напомним, что в России СРП интерпретируется как «специальный налоговый режим»). В то же время опыт внедрения этого инструмента в России, как показано в Главе 2, имеет преимущественно негативный характер. При этом гипотезу о том, что СРП -это механизм, применяемый в основном «отсталыми» странами, вряд ли можно считать состоятельной в силу как реального опыта применения этого режима в странах, опережающих Россию по темпам развития (например, в Китае), так и полной настраиваемости параметров СРП-соглашений (в результате, в мировой практике СРП считается режимом более «тяжелым» для компаний, чем концессии).

Кроме того, в Главе 2 было показано, что различные типы инвестиционных соглашений в мировой нефтегазовой отрасли в последние 15-20 лет в значительной степени сблизились между собой. В результате этого выбор конкретного инструмента теперь является проблемой скорее технической, обусловливаемой параметрами конкретной решаемой этим соглашением проблемы.

В случае нашей страны, скорее, следует говорить о неудачном опыте трансплантации особого института — контрактного подхода в недропользовании и СРП как его частного случая - в российскую действительность93.

Проблема трансплантации институтов наиболее полно разобрана в известных работах В.М. Полтеровича94: «Роль имитации особенно возросла

93 Напомним, что концессии также пока не нашли широкого применения в нашей стране.

94 В частности, в: благодаря интенсификации контактов между странами, деятельности международных финансовых организаций. Перестраивая управление общественным сектором, банковскую систему, регулирование рынков по образцу наиболее эффективных систем, развивающиеся страны стремятся преодолеть за десятилетия или даже за годы тот путь, который страны авангарда прокладывали в течение столетий. Процесс заимствования институтов, развившихся в иной институциональной среде, мы называем трансплантацией. Широкомасштабные реформы, проведенные в послевоенный период в десятках стран всех регионов мира, в значительной мере базировались на идее ускорения экономического развития путем трансплантации институтов. Введение этого термина оправдывается тем, что вызываемые им ассоциации оказываются плодотворными. Трансплантированные институты часто «не приживаются» или «болеют».»95. Отметим, что в англоязычной литературе термин «transplant» применяется к институтам уже не менее 25 лет96.

Действительно, СРП как институт берет свои корни в Горном праве Нидерландов, но окончательно формируется в Индонезии и Перу. То есть, это продукт взаимодействия бывших колоний (или «полуколоний») с бывшими же метрополиями, адаптация западных правовых концепций к потребностям развивающихся стран без сформированной институциональной базы. В то же время этот институт оказался весьма эффективным, что доказывает его широкое использование во всем мире, в том числе, в странах

Полтерович В.М. Институциональные ловушки и экономические реформы // Экономика и мат. методы. -1999.-Т. 35. Вып. 2.

Полтерович В.М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России. -2001. №3.

Полтерович В.М. Стратегии институциональных реформ. Перспективные траектории // Экономика и мат. методы. - 2006. Т. 42. №. 1.

Полтерович B.M., Старков О.Ю., Черных Е.В. Строительное общество: ипотечный институт для России // Вопр. экономики. -2005. № 1.

Полтерович B.M., Старков О.Ю. Проблема трансплантации ипотечных институтов в переходных экономиках: роль стройсберкасс. Препринт #WP/2006/210. M.: ЦЭМИ РАН.

95 Полтерович В.М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России. - 2001. № 3. http://rusref.nm.ru/po1t.htm#2. (ссылка проверена 07.09.2008)

96 См. Berkowitz, D., Pistor К., Richard J.-F. (1999). Economic Development, Legality, and the Transplant Effect. Preprint, November. различных по своим экономическим, политическим и социальным параметрам.

В свою очередь для современной России СРП — это инновация, не имевшая ранее прецедентов (разве что можно вспомнить о ленинских концессиях 20-х гг.). И, что не маловажно, это принципиально новый формат равноправного взаимодействия государства и бизнеса на контрактной основе. К сожалению, практика внедрения этого института в России (см. Главу 1) оказалась на данный момент неуспешной. Впрочем, как и попытка применения родственных СРП концессионных механизмов. Имеет место так называемая «дисфункция» трансплантированного института.

В.М. Полтерович выделяет четыре основных типа «дисфункции» трансплантированных институтов:

1. Атрофия и перерождение института.

Трансплантат оказывается невостребованным, если его использование несовместимо с культурными традициями или институциональной -структурой реципиента. В этом случае он может постепенно атрофироваться и исчезнуть. Атрофирующийся институт (подобно атрофирующемуся органу) нередко становится источником более серьезной дисфункции: активизируются деструктивные возможности его применения, подавлявшиеся донорской институциональной средой. Сохраняя формальную идентичность, он фактически перерождается в инструмент теневой деятельности.

2. Активизация альтернативных институтов и отторжение.

Наряду с атрофией в списке трансплантационных дисфункций важное место занимает активное отторжение трансплантата. Обычно оно связано с активизацией альтернативных институтов, подчас неожиданной для инициаторов трансплантации.

3. Институциональный конфликт.

Неэффективность рыночных институтов во многих переходных экономиках принято объяснять тем, что экономические агенты не выполняют те или иные формальные правила: нарушают права собственности, платят взятки и т.п. В нашей системе понятий это соответствует активизации альтернативных норм.

4. Парадокс передачи.

В результате (бесплатной) передачи более эффективной технологии донор может выиграть за счет реципиента. Это явление, изучавшееся во многих теоретических работах, называют парадоксом передачи.

В случае СРП можно говорить о комбинации первых трех видов дисфункции трансплантанта: СРП при своем формальном наличии в системе российского недропользования фактически не применимы (произошла атрофия и перерождения института), при этом идет активизация альтернативного института — льгот и преференций, которые призваны компенсировать недостаточную инвестиционную привлекательность новых нефтегазоносных провинций («налоговые каникулы» по НДПИ в Восточной

Q7

Сибири, разработка пакета льгот для шельфовых месторождений ). Интересно, что СРП как инвестиционный институт на протяжении всей своей российской истории конкурировал с разными институтами: до 2003 года альтернативой СРП была продажа российских компаний иностранным инвесторам (стратегия ЮКОСа), затем административно-лицензионная система в комбинации с льготами, а в настоящий момент проблемы, которые потенциально в состоянии решить СРП-режим, перекладываются на плечи крупных госкомпаний «Газпром» и «Роснефть»98.

СРП как институт сложился, как уже упоминалось в Индонезии, а затем был трансплантирован в 10-ки стран с различной институциональной средой. В ряде стран СРП заменили концессии, в ряде — дополнили, в отдельных государствах раздел продукции оказался встроен в процесс перехода к рыночным отношениям и инвестиционной открытости (прежде всего, речь идет о Китае, России, Казахстане, Азербайджане и др.)

97 См., например, http://www.minprom.gov.ru/activitv/energy/pub/2/print

98 «Газпром» и «Роснефть» идут на дно// КоммерсантЪ. - 17.04.2008. http:/Avww.kornmersant.ru/doc.aspx?DocsID=883296 (ссылка проверена 07.09.2008)

При этом практически во всех странах внедрение нового института проходило успешно. Из относительно неудачных случаев следует выделить российский опыт, а также, возможно, ситуацию в Казахстане. Рассмотрим подробнее международный опыт реализации проектов на основе СРП. В частности, представляет особый интерес опыт Индонезии (как родины этого института), Китая (как страны, наиболее сопоставимой с Россией в плане трансформации плановой экономики и приспособления ее к рыночным реалиям) и Казахстана (как географического соседа с общим институциональным прошлым в составе СССР), а также ряда других стран.

3.2.0сновные особенности использования СРП в отдельных странах

Обобщение опыта

Как уже упоминалось, в мире не существует унифицированного контракта на основе раздела продукции. Однако все контракты имеют некоторые общие элементы, некоторую общую структуру, технологию заключения и реализации соглашений.

Заключение

Таким образом, по итогам проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

1. В настоящий момент остро стоит вопрос повышения эффективности инструментов госучастия и госрегулирования в российской нефтегазовой отрасли и, прежде всего, в ее инвестиционной составляющей. В этой связи задача совершенствования Налогового кодекса Российской Федерации, системы законов, регулирующих инвестиционную деятельность, с целью совершенствования механизма экономического стимулирования освоения месторождений в Восточной Сибири и на арктическом шельфе Российской Федерации крайне актуальна.

2. Отдельное место в данной проблематике занимает механизм соглашений о разделе продукции: с одной стороны это признанный в мировой нефтегазовой отрасли инструмент привлечения инвестиций, в России уже есть и законодательная база в этой сфере, и реальная* практика реализации СРП-проектов, с другой - эта практика показывает, что режим СРП страдает от множества юридических и административных «болезней», которые мешают его эффективно использовать. Более того, в нашей стране фактически нет идеологического и политического обоснования применения СРП, этот режим не имеет определенного места в приоритетах государственной политики в энергетике.

3. В случае нашей страны можно говорить о неудачном опыте трансплантации особого института - контрактного подхода в недропользовании и СРП как его частного случая - в российскую действительность.

В частности фиксируется сочетание трех видов дисфункции трансплантанта, известных в теории: СРП при своем формальном наличии в системе российского недропользования фактически не применимы (произошла атрофия и перерождения института), при этом идет активизация альтернативного института - льгот и преференций, которые призваны компенсировать недостаточную инвестиционную привлекательность новых нефтегазоносных провинций («налоговые каникулы» по НДПИ в Восточной Сибири, разработка пакета льгот для шельфовых месторождений ).

Такая ситуация диктует необходимость выработки предложений по совершенствованию функционирования режима СРП в России, определению его места в приоритетах государственной политики в сфере энергетической безопасности и недропользования, выработке четкой системы госрегулирования в этой сфере в соответствии с определенными целями и задачами применения СРП. В рамках проведенного исследования на основе анализа успешного опыта зарубежных стран и с учетом нынешней ситуации в российском недропользовании представляется возможным обозначить приемлемую схему работы на шельфе с применением СРП.

4. Проведенный в исследовании анализ зарубежного опыта показывает, что в мире не существует унифицированного контракта на основе раздела продукции. Однако все контракты имеют некоторые общие элементы, некоторую общую структуру, технологию заключения и реализации соглашений. При этом критически важным для эффективности той или иной фискальной системы является институциональная база ее применения (то есть, прозрачность и стабильность законодательства, наличие публичной стратегии взаимодействия с инвесторами, наличие единого центра принятия решений со стороны государства, разработанный модельный контракт и т.д.). Договорная модель взаимодействия государства и инвестора эффективна при минимизации транзакционных издержек реализации проекта (в частности, разбюрократизации переговорных процессов).

5. СРП «генетически» и исторически связаны с концессиями и в ходе долгой эволюции в значительной степени сблизились. Несмотря на определенные экономические различия эти два типа фискальных систем имеют общую институциональную природу.

В настоящее время различия между СРП и концессиями носят преимущественно «прикладной» характер. То есть, выбор между этими двумя типами фискальных систем зависит от ситуации и определяется как макроэкономическими, так и конкретными финансовыми, геологическими и пр. деталями проекта. Этот выбор определяет структуру финансовых потоков, а значит, и распределение рисков реализации проекта во времени.

И концессия, и СРП - результат соглашения, контракта между государством и инвестором. Т.е., институт, выходящий за рамки чисто административного регулирования, институт взаимодействия, переговоров, компромисса между двумя в определенной степени равными субъектами.

С технической точки зрения нельзя говорить о том, что концессия более привлекательная для инвестора, чем СРП, или наоборот. Каждая фискальная модель уникальная и может быть эффективна в конкретных условиях. В свою очередь в мировой практике СРП-режимы чаще оказываются более «тяжелыми» для инвесторов. Но связано это не с имманентно присущими этому режиму особенностями, а с историей его применения.

6. В странах с богатой правовой традицией механизмы, подобные СРП, не понадобились в силу того, что у них уже был сформировавшийся конкурентоспособный инструментарий на основе концессий. В развивающихся странах, перед которыми в 60-е годы встал вопрос не просто предоставления своих недр иностранным инвесторам, но еще и наращивания доли государства в прибыли, а также решения различных специфических задач, СРП пришлись «ко двору» в силу своей простоты и идеологической и политической «совместимости»

Правовой статус раздела продукции не определен в нормативной правовой базе российского недропользования и в российской научной литературе. В зарубежной литературе этот вопрос попросту не обсуждается, там превалирует экономический подход к анализу и единицей анализа выступает «фискальная система».

7. Главным отличием СРП от концессионных режимов является механизм раздела прибыли между государством и инвестором. СРП в общем случае позволяет сместить основную тяжесть налоговой нагрузки на более позднюю стадию реализации проекта и снизить риски начальных этапов. Соответственно, применение СРП оказывается выгодным при реализации сверхсложных проектов, к которым относятся, преимущественно, шельфовые проекты.

По итогам обобщения зарубежного опыта предлагается следующая модель администрирования СРП в России.

8. Необходима разработка и публичное представление концептуального документа по освоению шельфа, возможно, в рамках разрабатываемой в данный момент Энергетической стратегии до 2030 года. Этот документ должен включаться в себя стратегическое видение освоения шельфа, его основных участников, принципов взаимодействия с иностранными инвесторами и набор сценарных развилок, в том числе, включающих применение СРП.

Необходима четкая фиксация позиции государства относительно режима СРП (вплоть до полного отказа от его использования в случае признания его несостоятельности в российских условиях). Это решение должно включать в себя:

- область применения режима СРП (шельфовые проекты);

- гарантии его долгосрочной применимости;

- синхронизацию режима с реализуемыми проектами;

- четкое разграничение режима СРП с действующим административно-лицензионным режимом.

- формулирование базовых принципов госрегулирования в отрасли.

Четкое определение роли СРП в документах стратегического характера должно стать рамкой для структурирования всего аппарата госуправления в этой сфере.

9. Необходимо перенести центр компетенции по администрированию СРП проектов в госкомпании «Газпром» (газовые проекты) и «Роснефть» (нефтяные проекты). Т.е., на законодательном уровне сформулировать принципиальную схему заключения контрактов по принципу «профильная госкомпания с 50% + 1 акция проекта (компании-оператора, непосредственно реализующего проект) + иностранные инвесторы». Задача по соответствующей корректировке законодательства должна быть сформулирована в рамках «Плана мер по реализации Энергетической стратегии до 2030 года».

10. Необходимо провести экспертную проработку нынешнего состояния ФЗ «О СРП» на предмет его соответствия российскому законодательству и управленческим реалиям (частично проведена в рамках диссертационного исследования). Целесообразно рассмотреть возможность замены ФЗ «О СРП» «модельным СРП-контрактом», утверждаемым постановлением Правительства РФ. «Модельный контракт» необходимо разработать в строгом соответствии с действующим законодательством и с учетом опыта т.н. «промышленной сборки» и «инвестиционных соглашений в лесном комплексе». Уход от статуса Федерального закона позволит более гибко изменять соглашения в ответ на конъюнктурные вызовы, а наличие публичного текста типового соглашения обеспечит адекватную переговорную базу.

11. Изменить схему ратификации СРП на простое одобрение профильным министерством (опять же на основе опыта «промышленной сборки» и «инвестиционных соглашений в лесном комплексе»). Такое упрощение процедуры возможно в связи с передачей эксклюзивных прав на разработку шельфа «Газпрому» и «Роснефти», компаниям контрольный пакет акций и ключевые позиции в советах директоров которых принадлежат государству.

12. Предусмотреть при подготовке новых соглашений подписание участниками проектов типовых экологических и социальных деклараций, в которых должны быть прописаны соответственно экологические и социальные обязательства инвесторов (возможно включение в модельный контракт на правах обязательных статей). Модельный контракт должен включать в себя и обязательства инвесторов по размещению заказов на российских предприятиях. В то же время эти обязательства должны соответствовать условиям принятия России в ВТО. Двойная система контроля (на уровне госкомпании и обязательств, прописанных в контракте) должны обеспечить адекватное вовлечение российских предприятий в проекты.