Совершенствование исполнения бюджетов в системе казначейства России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование исполнения бюджетов в системе казначейства России"

На правах рукописи

ПЕТРОВ Александр Валерьевич

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ В СИСТЕМЕ КАЗНАЧЕЙСТВА РОССИИ

Специальность1 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2008

169541

003169541

Работа выполнена на кафедре финансов и отраслевой экономики Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ Мацкуляк Иван Дмитриевич

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор,

Селезнев Александр Захарович

кандидат экономических наук, профессор, заслуженный экономист Российской Федерации Лупей Николай Андреевич

Ведущая организация: Институт экономики РАН

Защита диссертации состоится 10 июня 2008 года в 16 00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 502 006 05 в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84, ауд 3304

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» (1-й уч корп , каб 914) и на сайте вуза http //www rags ru

Автореферат разослан 8 мая 2008 года

Ученый секретарь диссертационного совета

Р А Чванов

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью дальнейшего совершенствования исполнения бюджетов в системе казначейства России, в условиях, когда первостепенными задачами государства являются оптимизация управления государственными финансами и усиление контроля над их потоками Суть происходящих перемен выражается в государственной финансовой и, прежде всего, бюджетной политике Она характеризуется концентрацией федеральных бюджетных средств у одного государственного органа, обладающего необходимыми полномочиями по управлению ими, улучшению функционирования механизма обслуживания разных бюджетов, включая окружной уровень, а также владеющего информацией о состоянии этих явлений и процессов

Обобщение практического опыта подтверждает, что уровень разработки вопросов управления государственными финансами в отечественной системе казначейства остается недостаточно высоким Пока нет единой концепции взаимодействия всех вертикальных звеньев исполнительной власти по реализации бюджетной политики Не полностью отрегулирована система исполнения территориальных и местных бюджетов органами федерального казначейства, которые обеспечивают только исполнение федерального бюджета На качественно более высоком уровне требует решения вопрос организации информационного и правового взаимодействия органов казначейства, наюговых, таможенных структур, банков, распорядителей и получателей государственных финансовых средств

Учитывая масштабность и актуальность задач, стоящих перед органами федерального казначейства, развитие данной финансовой структуры призвано опираться на осмысленный опыт его функционирования и разработку теории и практики управления и роли подобных зарубежных структур в этом процессе

Все это предопределяет актуальность темы исследования и разработки концепции совершенствования исполнения бюджета в системе казначейства, отвечающей рациональному использованию бюджетных средств на федеральном, региональном, окружном и местном уровнях

Степень научной разработанности проблемы характеризуется, с одной стороны, мнением многих исследователей о необходимости дальнейшего совершенствования казначейского исполнения бюджетов в финансово-экономической системе страны Отмечается, в частности, что федеральное казначейство, хотя и относительно молодой институт в России, тем не менее, развивается он динамично с учетом традиций и быстро наращивает новый опыт эффективной работы С другой стороны, немало представителен научных кругов, которые придерживаются полемических

/

взглядов по поводу места, роли и будущего системы казначейства в управлении государственными финансами и соответствующего исполнения бюджетов

Общетеоретические и методологические вопросы формирования и использования бюджетных ресурсов исследуются в трудах А Г Грязновой, О В Врублевской, Ю И Любимцева, И Д Мацкуляка, В Г Панскова, Б Е Пенькова, М В Романовского и др Анализ регионального развития межбюджетных отношений представлен в работах А Г Гранберга, С Е Лариной, В Н Лексина, В Е. Селиверстова К вопросам пополнения бюджета, организации и оптимизации налоговых платежей неоднократно обращались Р А Чванов, Т Ф. Юткина и др Управлению денежными потоками посвящены публикации А Г Куликова, В Д Мехрякова, Т Г Не-стеренко, В К Сенчагова и др

Вопросам роли и места казначейства в бюджетной системе развитых стран много внимания уделено в работах зарубежных авторов П Марти-нес-Мендеса, Терезы Тер-Минассяна и др

Особый интерес и полезность в свете рассматриваемых вопросов имеют докторские диссертации В П Горегляда, С Г Ходасевича и кандидатские работы С К Ахмедова, Б, В Бриля, С Б Гуральникова, И Н Клюковой, П П Сушкевича, Б Н Теребиленко и др , защищенные в Российской академии государственной службы при Президенте РФ

Вместе с тем, несмотря на заметное число научных исследований, посвященных казначейской системе и ее роли в управлении государственными финансами, остается недостаточно разработанным вопрос о принципах построения комплексной системы эффективного использования бюджетных средств, совершенствования исполнения бюджета в отечественной системе казначейства Ощущается недостаток исследований проблем функционирования казначейской системы на федеральном и окружном уровнях. Продолжают оставаться дискуссионными некоторые вопросы теории исполнения бюджетов органами федерального казначейства Требуется более тщательное построение и развитие федерального казначейства как целостной системы, способной изменить и усовершенствовать исполнение бюджетов, особенно в части контроля данного процесса

Отсюда, необходимость комплексного изучения содержания, основных элементов, особенностей исполнения бюджетов в системе казначейства и совершенствования данных явлений в России, включая вопросы казначейского контроля бюджетного процесса в автономном округе, что имеет большое теоретическое и практическое значение Это и обусловило выбор темы, цели, задач, объекта и предмета настоящей диссертации

Цель исследования заключается в обобщении теоретических и прак-

тических аспектов исполнения бюджетов в системе казначейства России и разработке рекомендаций по его совершенствованию

В соответствии с данной целью ставились следующие задачи:

- раскрыть эволюцию и состав основных элементов исполнения бюджетов в системе казначейства,

- определить значение учета доходов и расходов бюджетов в условиях функционирования единого казначейского счета,

- провести оценку изменения объема работы, выполняемой отделениями федерального казначейства, по учету доходов после внедрения единого казначейского счета,

- обобщить зарубежную практику казначейского исполнения бюджетов и возможности ее применения в отечественных условиях,

- сформулировать ключевые направления совершенствования казначейского исполнения бюджета,

- уточнить основные принципы безопасного казначейского исполнения бюджетов,

- обосновать пути реформирования нормативно-правового обеспечения деятельности органов казначейства

Объектом исследования выступает система казначейства, ее многочисленные структуры, функционирующие в ходе исполнения бюджетов в России (включая особо выделенный Ямало-Ненецкий автономный округ), и обеспечивающие рациональное использование бюджетных средств

Предметом исследования является совокупность финансово-бюджетных отношений, складывающихся в стране по поводу исполнения бюджетов в системе казначейства России, в том числе бюджетов автономных округов

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды российских и зарубежных ученых, касающиеся проблем исполнения бюджетов в системе казначейства, функционирующей в отечественных рыночных условиях При этом применялись диалектический и логический методы, методы системного и ситуационного анализа, метод экспертных оценок

Аналитической базой обеспечения достоверности полученных выводов и предложений явились законодательные акты Российской Федерации, ряда субъектов федерации, включая документы Ямало-Ненецкого автономного округа, постановления и распоряжения федеральных органов управления, данные Минэкономики и Минфина РФ, материалы совещаний работников федерального казначейства по данной проблеме Использованы также разработки НИФИ Министерства финансов РФ, Института экономики РАН, Российской академии государственной службы при Прези-

денте РФ, Финансовой академии при Правительстве РФ

Информационную основу исследования составили нормативные акты, определяющие статус федерального казначейства, методические рекомендации Главного управления федерального казначейства по организации внедрения казначейских технологий При изучении вопросов по теме диссертации за основу приняты сведения статистических органов страны и ряда субъектов федерации, приводимые в открытой печати, научных публикациях, официальных отчетах, докладах и интервью представителей органов государственной власти

Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна состоят в следующем

1. Раскрыта эволюция казначейской системы исполнения бюджетов в России на основе объективно складывающихся условий, отечественного и зарубежного опыта развития государственных финансов Казначейская система выступает своеобразным механизмом, способствующим более эффективному функционированию бюджетов разных уровней посредством управления бюджетными потоками, характеризующимися ускорением движения денежных средств и операций, удовлетворением потребностей бюджетополучателей, обеспечением целевого расходования бюджетных, сохранности и защиты государственных и муниципальных финансовых ресурсов от их поглощения в коммерческих целях или хищения

2. Подтверждено, что основные элементы казначейского исполнения федерального бюджета включают кассовое исполнение бюджетов разных уровней бюджетной системы по доходам, казначейское исполнение бюджетов по расходам, бухгалтерский учет и отчетность органов федерального казначейства, контрольные полномочия органов федерального казначейства и механизм их реализации

3. Проведена оценка изменения объема работы, выполняемой отделениями федерального казначейства по учету доходов после внедрения единого казначейского счета Он уменьшился примерно на 90%, а по Управлению Ямало-Ненецкого автономного округа с учетом отделений - более чем наполовину благодаря введению электронной обработки платежных документов, моделированию закрытия операционного дня, автоматизации пользования консолидированными отчетами по их доходам, организации представления информации, отчетов в налоговые и другие госорганы в электронном виде

4. Установлено, что за рубежом исполнение бюджетов в системе казначейства осуществляется двояко пассивно (если казначейство только выделяет ресурсы бюджетным учреждениям, согласно утвержденным бюджетам) и весьма активно (когда оно устанавливает лимиты на обяза-

тельства на оплату расходов или даже разрешает производить некоторые расходы на базе заранее утвержденных нормативов) Подобным образом, казначейство в различной степени делит с главным банком страны ответственность за управление государственным долгом, когда оно может отвечать или не отвечать за выполнение учетных функций в рамках центральных органов управления

5. Определены ключевые направления совершенствования исполнения бюджетов в системе отечественного казначейства реформирование учета доходов и расходов федерального, региональных (в т ч окружных) и местных бюджетов, расширение источников финансового покрытия их дефицитов, распространение современных информационных казначейских технологий на различных уровнях и участках бюджетного процесса (включая электронный документооборот и электронные платежи), повышение профессионализма и ответственности работников органов казначейства, а также стимулирование контроля исполнения бюджетов

6. Конкретизированы основные принципы безопасного исполнения бюджетов в отечественной системе казначейства единство кассы, централизация учета и оптимизация потоков движения доходов и расходов, соблюдение полноты и финансовой дисциплины, законность и объективность, гибкость и предсказуемость, информативность, прозрачность, достоверность, адресность и целевой характер, ответственность, экономность и эффективность

7. Обоснованы пути реформирования нормативно-правового обеспечения исполнения бюджетов в системе казначейства России В частности, аргуменшрована целесообразность разграничения правоотношений, регулируемых налоговым законодательством, и правоотношений, подпадающих под действие бюджетного законодательства Указано также на аналогичную двойственность, от которой объективно зависит обеспечение безопасного исполнения бюджетов в системе казначейства

Практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные в нем положения и сформулированные выводы доведены до конкретных рекомендаций по исполнению бюджетов в системе казначейства России В нем, по сути, разработана стратегия совершенствования вышеназванной системы, сформулированы общие теоретико-методологические предложения по оптимизации казначейских технологий, позволяющих получить реальный положительный эффект при их применении государственными и хозяйственными органами на практике

Отдельные теоретические положения и результаты исследования могут быть применены при разработке нормативных актов по вопросам исполнения бюджета в системе казначейства страны и эффективного контро-

ля расходования бюджетных средств. Они будут полезны также в учебном процессе вузов, прежде всего для экономистов и финансистов, а также при повышении квалификации государственных служащих, работающих в различных органах казначейства

Апробация результатов исследования состоит в том, что предложенные в нем некоторые разработки докладывались автором на совещаниях работников Управления федерального казначейства по Ямало-Ненецкому автономному округу, успешно реализуются в деятельности его отдела доходов, где соискатель сейчас трудится

Основные выводы, содержащиеся в диссертации, излагались на научно-практических конференциях «Актуальные проблемы рыночной экономики социально-финансовое содержание и решения» (М , 2007г), «Актуальные проблемы рыночной экономики бюджетные, налоговые, отраслевые и социальные аспекты» (М, 2006г) и научно-исследовательской проблемной группе кафедры финансов и отраслевой экономики РАГС

По теме исследования опубликовано 3 работы общим объемом около 3 п л , в том числе в журнале из перечня ВАК Минобрнауки России Финансы и кредит 2008 Март № 11 (299)

Структура диссертации включает введение, три главы, содержащих семь параграфов, заключение и список использованных источников и литературы Ее содержание раскрывается в следующей последовательности Введение

Глава 1. Теоретические аспекты исполнения бюджета в системе казначейства

1 1 Финансово-экономическое содержание исполнения бюджета

1 2 Основные элементы казначейской системы исполнения бюджета Глава 2. Особенности исполнения бюджета в системе казначейства

2 1 Управление бюджетными средствами в системе казначейства

2 2. Практика исполнения бюджета в зарубежных странах

Глава 3. Современные проблемы исполнения бюджета в системе казнячейства и их решение

3 1 Учет доходов бюджетов органами казначейства и их расходования в процессе исполнения бюджета

3 2 Нормативно-правовое обеспечение безопасного казначейского исполнения бюджета

3 3 Реформирование казначейского исполнения бюджетов Заключение

Список использованных источников и литературы II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, КОТОРЫЕ

ВЫНОСЯТСЯ НА ЗАЩИТУ 1. Конкретизация финансово-экономического содержания исполнения бюджета в системе казначейства России, основных элементов последней и объективной необходимости кассового обслуживания исполнения бюджетов на федеральном, региональных (в т. ч. окружных) и местных уровнях.

В последнее десятилетие XX века в России назрела необходимость более четкой реализации функций, связанных с исполнением бюджета по доходам и расходам бюджетных средств на основе казначейской системы Поэтому после восстановления ее целями стало повышение эффективности управления именно доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета и оперативности в финансировании государственных программ, усиление контроля над поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств

В Бюджетном кодексе РФ содержание казначейского исполнения бюджетов концентрируется в понятии «управления счетами» бюджетов и функциями «кассиров», при этом органы казначейской системы как бы отождествляются с органами исполнительной власти «В Российской Федерации, - указывается в статье 215 Бюджетного кодекса РФ, - устанавливается казначейское исполнение бюджетов На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений»1

При этом особо выделяется среди приведенных признаков и задач казначейского исполнения бюджетов значение 1{ентрализованности процесса исполнения «Органы федерального казначейства, - отмечают некоторые исследователи, - представляют собой единую централизованную систему, созданную по территориальному признаку »" Более того, при этом они справедливо, на взгляд соискателя, указывают на такой аспект казначейской системы как ее функционирование в интересах государства

В других формулировках казначейской системы указывается на такие свойства как конкретность и децентрализованность связей этой системы с бюджетополучателями и роль казначейства в управлении бюджетными потоками в интересах бюджетополучателей

1 Бюджетный кодеки Российской Федерации - М Изд-во НОРМА, 2007 С 115

2 Финансы Учебник Под ред проф М В Романовского, проф О В Врублевской, проф Б М Сабинти - М Изд-во «Перспектива», 2000 С 234

Таким образом, казначейская система исполнения бюджетов является сложной структурой Она выступает своего рода механизмом обеспечивающим эффективное функционирование бюджетной системы посредством управления бюджетными потоками В этом, как представляется, и проявляется одна из существенных сторон казначейской системы Централизация и конкретность в управлении бюджетными ресурсами реализуются в свойство эффективного функционирования бюджетной системы в целом Это подтверждается ускорением денежных потоков и денежных операций, удовлетворением законных потребностей бюджетополучателей, обеспечением целевого характера расхода бюджетных ресурсов, и, наконец, обеспечением сохранности государственных и муниципальных финансовых ресурсов от их поглощения в коммерческих целях или хищения

Главными характеристиками казначейской системы исполнения федерального бюджета, как указывает автор, выступают повышение эффективности использования бюджетных средств в обеспечении целевой направленности, своевременности и рациональности их расходования, снижение стоимости обслуживания внутреннего долга путем увеличения точности прогнозирования доходов и расходов на базе оперативного учета и контроля, ускорение оборачиваемости бюджетных средств за счет сокращения пути их движения от распорядителя до конечного получателя

В качестве одного из неотъемлемых новых условий успешного функционирования федерального казначейства стала реализация Концепции функционирования единого казначейского счета (ЕКС), суть которого состоит в централизации учета и оптимизации потоков движения доходов и средств федерального бюджета

Основными механизмами технологии казначейского исполнения бюджета в условиях использования единого счета выступают

- централизация доходов и средств федерального бюджета на ЕКС, который открывается Главным управлением федерального казначейства,

- совершение операций по учету доходов бюджетов различных уровней на одном счете, распределение доходов между бюджетами и осуществление расходования средств федерального бюджета на уровне управлений федерального казначейства,

- ежедневное отражение в Главной книге федерального казначейства операций по доходам и расходам федерального бюджета, произведенным на уровне управлений федерального казначейства

Применение ЕКС позволило перейти к качественно новой системе финансового планирования Она обеспечивает, как показывает соискатель прогнозирование наличия денежных средств с целью обеспечения бесперебойного финансирования расходов федерального бюджета, установле-

ние периодов и объемов кассового дефицита, своевременное обслуживание долга и управление им, определение вариантов финансирования расходов в периоды кассового дефицита Более того, информация, получаемая ежедневно казначейством, дает возможность высшим органам исполнительной власти объективно оценивать работу структур госуправления и получать своевременное и полное представление об экономических последствиях проводимой ими бюджетной политики

Далее в диссертации выделены основные элементы казначейского исполнения федерального бюджета, которые включают кассовое исполнение бюджетов разных уровней бюджетной системы по доходам, казначейское исполнение бюджетов по расходам, бухгалтерский учет и отчетность органов федерального казначейства, контрольные полномочия органов федерального казначейства и механизм их реализации

Вместе с тем, автор считает, что несмотря на наличие достаточно развитой правовой базы функционирования федерального казначейства, но в отсутствие пока совершенных механизмов и технологий реализации, предоставленных им полномочий, этот институт не позволяет с нужной эффективностью выполнять стоящие перед ним задачи

2. Вывод о том, что дальнейшее развитие казначейства предполагает условия комплексной системы управления государственными доходами и расходами. В частности, целесообразно, чтобы оно имело внутренний согласованный набор функций, позволяющий надлежащим образом выполнять задачи и обеспечивать эффективное проведение операций, которое было бы связано с функциями контроля реализации бюджетной политики и ассигнований бюджетных средств.

Управление бюджетными средствами в системе казначейского исполнения бюджетов в России признается эффективным тогда, когда, как утверждается в диссертации, оно обеспечивает учет доходов, финансирование дефицита бюджета, осуществление всех операции с бюджетными средствами и постоянный качественный контроль их движения

В наши дни все средства федерального бюджета, по сути, проходят через счета органов федерального казначейства Более того, все средства, получаемые федеральными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, также аккумулируются на лицевых счетах, открытых в органах казначейства В Ямало-Ненецком автономном округе они, в частности, обеспечивают учет налоговых и неналоговых поступлений по всем уровням бюджетной системы, финансирование из федерального бюджета всех учреждений и организаций, для обслуживания которых открыты лицевые счета по учету бюджетных и внебюджетных средств, финансирование всех федеральных целевых программ, контроль

за целевым использованием средств федерального бюджета

Достоверную оценку эффективности внедрения ЕКС по доходам в Управлении в части уменьшения трудоемкости учета подтверждает, как считает автор, расчет затрат времени на обработку всех доходов, поступивших на территории округа за один операционный день Эффективность функционирования единого счета можно увидеть также в минимизации влияния субъективного фактора (конкретного специалиста) на конечный результат исполнения бюджетов по доходам (табл 1) Таблица 1 - Некоторые показатели эффективности внедрения ЕКС в

Ямало-Ненецком автономном округе в 2002-2006 гг.

Операции До перехода на ЕКС, * После перехода на ЕКС 40101

1 Среднедневное количество платежных документов 5000 5000

2 Время обработки одного платежного документа 1 мин 0,7 сек

3 Общее время обработки платежных документов 83 часов 1 час

4 Время обработки заключений ф №21 уведомлении налоговых органов Т) ЧЯРПП 0_7 чип

5 Технологические операции (проверка целостности, переиндексирование, копирование и т д) 6 часов 0,2 час

6 Моделирование закрытия операционного дня 5 часов 0,5 часа

7 Формирование исходящих платежных поручений 5 часов 0,1 часа

8 Формирование отчетов для госорганов 10 часов 0,5 часа

ИТОГО 129 часов 3 часа

Как видим, время обработки одного операционного дня в органах федерального казначейства по Ямало-Ненецкому автономному округу уменьшилось более чем в 46 раз При значительном сокращении общего времени обработки документов дня, часть операций (например, обработка поступивших платежных документов) производится в Управлении в полном автоматизированном режиме, в отличие от ручной обработки этих операций ранее отделениями федерального казначейства

Для детальной оценки преимуществ функционирования ЕКС, в работе приведен анализ процесса обработки операционного дня в отделе доходов Управления казначейства в наше время, с операционным днем по г Салехард до перехода к единому счету по учету доходов (табл 2)

Обобщая, автор отмечает реальные положительные результаты внедрения ЕКС на территории Ямало-Ненецкого автономного округа Прежде всего, сократилось время поступления доходов от фактической уплаты налогов и сборов до момента их зачисления в федеральный, окружной и местные бюджеты Снижаются суммы средств невыясненных поступлений

Возникли преимущества и для самих налогоплательщиков Уменьшилось время на обработку возвратов и зачетов сумм налогоплательщиков и вероятность возникновения ошибки Сократился срок исполнения заключений на возврат излишне уплаченных (взысканных) налогов и сборов Высвободилась часть компьютерной техники и технического парка органов федерального казначейства Меньше употребляется и расходных материалов

Таблица 2 - Сравнение операционного дня окружного Управления с операционным днем отдела доходов по г. Салехард (до перехода к еди-

ному счету по учету доходов)

Содержание операции Счет 40101 отделения федерального казначейства по г Салехард время ЕКС 40101 Управления федерального казначейства, время

Получение выписки по счету с приложением платежных документов 9 00-9 30 9 00-9 10

Ввод платежных документов в программный комтекс 9 45-16-00 9 10-10 50

Обработка закиочений налоговых органов ф №21 до 16ч До 12ч

Обработка уведомлении на принадлежность невыясненных (неклассифицированных) доходов До 16ч До 12ч

Технологические операции (проверка целостности, переиндексирование, копирование итд) До 17ч До 14ч ЗОмин

Моделирование закрытия операционного дня До 17ч До 14ч

Формирование исходящих платежных пору чений До 10ч след дня До 16ч

Формирование отчетов дтя государственных органов До 11ч след дня До 18ч

Далее в исследовании указывается, что актуальным становится проблема осмысления и принятия накопленного опыта функционирования эффективных бюджетных систем в мире Отмечается, в частности, что имеется несколько устоявшихся моделей бюджетных систем и систем учета В странах с французским типом финансовых систем (Германия, Польша, Франция) структура бюджета включает доходную и расходную часть, которой после прохождения соответствующих стадий законотворческого процесса официально придается форма единого законопроекта В англосаксонских государствах нет бюджета, который принимается в виде едино-

го закона, санкционирующего государственные доходы и расходы Здесь ежегодно принимаются закон об ассигнованиях, суть которого сводится к государственным расходам, и закон о финансах, в котором отражаются государственные доходы и их источники

Бюджеты в большинстве характеризуемых стран формируются за счет доходов, исчисляемых на кассовой основе, хотя в отдельных государствах проводится оценка бюджетных доходов Бюджетные расходы в британских бюджетных, системах, как правило, отражают фактические платежи Во французских бюджетных системах расходы, которые предусмотрены в бюджете, в основном относят к платежам либо оплаченных чеков, либо выпущенных чеков

В развитых странах существуют различные методы учета расходуемых средств В целом учет платежей в счетах казначейства более чем в половине стран мира производится в момент выпуска чеков, а в остальных странах - в момент оплаты чеков Почти половина стран, использующих французскую бюджетную систему, осуществляет регистрацию расходов в счетах текущего бюджетного года в течение дополняющего периода, который продолжается 2-3 следующих месяца

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что дальнейшее развитие казначейства предполагает формирование комплексной системы управления государственными расходами Целесообразно, чтобы оно, с одной стороны, имело внутренний согласованный набор функций, позволяющий ему надлежащим образом выполнять задачи, а с другой, -обеспечивать эффективное проведение операций, которое было бы тесно связано с функциями контрочя за мерами бюджетной политики и ассигнованиями бюджетных средств

3. Обоснование совершенствования исполнения бюджета в системе казначейства с учетом доходов бюджетов различных уровней и их расходования, а также реформирования механизмов и технологий реализации казначейских функций в меняющихся условиях на основе нормативно-правового обеспечения безопасной организации данных процессов.

Реализация задач управления доходами, как обосновывается в исследовании, осуществляется органами федерального казначейства с учетом сведений налоговых органов о плательщиках (на магнитных носителях) с указанием реквизитов, информации налоговых органов о льготах и отсрочках (рассрочках) по уплате доходов в соответствующие бюджеты, инвестиционных налоговых кредитах, предоставленных согласно законодательству страны, другой информации, касающейся порядка уплаты налогов и обязательных платежей, направляемой органам федерального казна-

чейства на тех же условиях

Нормы действия законов о бюджете ограничены финансовым годом, на который данные законы принимаются Именно в этом и состоит принципиальное отличие бюджетного законодательства от других правовых актов (например, законодательства о налогах и сборах) Кассовый принцип исполнения бюджета предполагает четкое исполнение норм закона о бюджете на очередной финансовый год Он реализуется применительно к операциям, которые отражаются на счетах бюджета в конкретный отчетный период, равный бюджетному периоду Вот почему с момента вступления в силу закона о бюджете ко всем платежам применяются нормативы распределения регулирующих налогов, утвержденные данным законом, независимо от периода начисления этих платежей

Распределение доходов между бюджетами различных уровней осуществляется по существующим нормативам отчислений, за исключением платежей, поступивших от плательщиков, которым предоставлены льготы В последнем случае распределение доходов ведется по каждому платежу и индивидуально рассчитанным нормативам

В целом учет доходов бюджетов органами казначейства и их расходования в процессе исполнения бюджета многообразен Ряд вопросов уже успешно решен Некоторые проблемы сохраняются В любом случае он является одним из основных направлений и объектов совершенствования казначейского исполнения бюджетов

Другим важным направлением, как обосновывается в диссертации, выступает нормативно-правовое обеспечение безопасного осуществления данного процесса

Безусловно, безопасность и стабильность функционирования казначейской системы, качество и масштабность реализации стоящих перед ней задач находятся в прямой зависимости от состояния государственно-правового регулирования данного института

Обобщение основных принципов безопасной и эффективной системы функционирования государственных финансов, в том числе бюджетов различных уровней общепризнанных в мировой практике, позволяет говорить о наиболее значимых из них - единстве кассы, г^нтрализации учета и оп-гшшизащш потоков движения доходов и расходов, полноте и финансовой дисциплине, законности и объективности, гибкости и предсказуемости, информативности, прозрачности, достоверности, адресности и целевом характере, ответственности, экономности и эффективности

В наши дни статус, компетенция, структура федерального казначейства законодательно определены Вместе с тем, как считает соискатель, для укрепления и дальнейшего его развития необходимо, чтобы приобрело

приоритетное значение безопасное совершенствование уже имеющейся правовой основы деятельности органов казначейства Наиболее значимым в этом направлении является устранение противоречий в системе норм самого бюджетного права

Кроме того, дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы в целях развития казначейства и повышения его роли в обеспечении безопасности в исполнении бюджетов предполагает определение новых подходов к построению и реализации функций казначейства Последнему следует придать такие свойства, которые позволили бы ему успешно решать общие задачи и устранять имеющиеся недостатки бюджетно-финансовой системы

При реформировании казначейского исполнения бюджета важнейшим условием создания качественной прозрачной отчетности о государственных операциях выступает единая система ведения бухучета для всех единиц бюджетного сектора России Поэтому для внедрения Единого плана счетов, соответствующего международной практике, и обеспечения единого методологического подхода следует внести изменения в действующие нормативно-правовые документы по бюджетному учету

На исполнение бюджетов влияет также управление финансами, важной составной частью которого выступает контроль за их использованием Последний представляет собой хорошо функционирующую систему сбора, передачи и обработки информации, которая обеспечивает всех участников процесса сведениями о положении дел в формировании и исполнении бюджета, а также развитии экономики в целом

Автор обращает внимание, что система автоматизации учета казначейского исполнения бюджета позволяет контролировать в реальном времени хозяйственную деятельность бюджетополучателя и придать органам казначейства функции бухучета тех объектов, которые ранее традиционно учитывались учреждениями, финансирующимися из бюджета

Органам казначейства, как представителям государства, поручен, как известно, контроль действий участников исполнения бюджета Решая острые проблемы централизованного финансового управления, осуществляя контроль над государственными активами и обязательствами, неэффективным использованием государственных средств и отсутствием должной системы отчетности по экономическому и финансовому положению государства, казначейство решает стратегические задачи развития бюджетной системы Такой подход позволяет также исполнительным органам государственной власти в любой момент получать информацию о состоянии доходной и расходной частей бюджета и выработать на основе этой информации оптимальные и эффективные управленческие решения Автор

считает, что именно данное направление в деятельности органов федерального казначейства становится приоритетным

Осуществляемый казначейством контроль, предшествующий кассо- ' вому расходованию государственных средств, является эффективным средством обеспечения их целевого использования Он позволяет выявлять нарушителей финансовой дисциплины, предотвращать эти нарушения В свою очередь, отсутствие эффективных механизмов контроля над расходованием бюджетных средств может дестабилизировать проводимую в стране бюджетную политику

В заключение автор подчеркивает, что основным признаком казначейского исполнения бюджета является наличие единого счета соответствующего бюджета открытого в Банке России На данном счете должны учитываться все операции по кассовому исполнению данного бюджета При этом органы федерального казначейства никоим образом не должны вмешиваться в бюджетные полномочия регионов и муниципалитетов в части исполнения соответствующих бюджетов

III. ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ

1 Эволюция казначейской системы России богата своей историей Ее возрождение в 1992 г, после длительного перерыва, продиктовано объективными факторами, историческим отечественным и зарубежным опытом развития государственных финансов Наша казначейская система исполнения бюджетов является сложной структурой Она выступает своего рода механизмом, обеспечивающим эффективное функционирование бюджетной системы посредством управления потоками бюджетных средств

2 Основные элементы казначейского исполнения федерального бюджета включают кассовое исполнение бюджетов разных уровней бюджетной системы по доходам, казначейское исполнение бюджетов по расходам, бухгалтерский учет и отчетность органов федерального казначейства, контрольные почномочия органов федерального казначейства и механизм их реализации

3 Совершенствование организации казначейской системы исполнения бюджетов, безусловно, произошло благодаря внедрению ЕКС и электронного документооборота внутри казначейской системы и со смежными информационными системами иных государственных органов

4 Организация работы всех участников процесса, в ходе которого аккумулируются доходы бюджетов разных уровней бюджетной системы, следует выстраивать не только исходя из потребности в качественной и своевременной отчетности о соответствующих поступлениях, но и с учетом того, что поступившие доходы важно как можно скорее сделать доступными для осуществления расходов

5 Законодательные условия функционирования федерального казначейства, компетенция, статус, функции и задачи его органов в России в основном отработаны В то же время, необходимо дальнейшее правовое регулирование данной структуры в дополнительном разделе Бюджетного кодекса РФ, или в специальном правовом акте Более того, весьма актуально внесение изменений в существующую правовую базу, с помощью которых можно устранить встречающиеся противоречия

6 Обеспечение безопасности исполнения бюджета в системе казначейства требует не только времени, но и высококвалифицированных кадров, а также больших усилий со стороны государства, его различных структур как в центре, субъектах федерации, так и на местах Именно комплексный подход к решению рассматриваемых проблем позволит заметно продвинуться в отмеченном смысле на пути прогресса

7 Практика функционирования органов федерального казначейства подтверждает целесообразность дальнейшего совершенствования нормативной базы, завершения внедрения Концепции ЕКС путем осуществления централизации доходов и финансирования расходов с единого счета, осуществления современных казначейских технологий как в субъектах федерации, так и на местном уровне, а заодно и модернизации информационных технологий, что является одним из решающих факторов, определяющих эффективность казначейского управления государственными финансами

По теме диссертации опубликованы следующие работы а) статья в журнале из перечня ВАК Минобрнауки России

1 Мацкуляк Д И, Петров ABO безопасном исполнении бюджета в системе казначейства // Финансы и кредит 2008 № 11 (299) (0,73 п л)

б) другие научные издания

2 Петров А В Совершенствование исполнения бюджета в системе казначейства // Актуальные проблемы рыночной экономики социально-финансовое содержание и решения Сб науч трудов Выпуск 5 / Науч ред И Д Мацкуляк -М Фонд «Экономика», 2007 (0,98пл)

3 Петров А В Реформирование казначейского исполнения бюджета // Актуальные проблемы рыночной экономики бюджетные, налоговые, отраслевые и социальные аспекты Сб науч трудов Выпуск 4 / Науч ред И Д Мацкуляк -М ИнДел,2006 (1,25 п л)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Петров Александра Валерьевича

Тема диссертационного исследования Совершенствование исполнения бюджетов в системе казначейства

России

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Мацкуляк Иван Дмитриевич

Изготовление оригинал-макета Петров Александр Валерьевич

Подписано в печать 5 мая 2008 г Тираж 80 экз Уел 1,00 п.л. ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации Отпечатано ОПИТ РАГС Заказ № 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Петров, Александр Валерьевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА В СИСТЕМЕ КАЗНАЧЕЙСТВА.

1.1. Финансово-экономическое содержание исполнения бюджета.

1.2. Основные элементы казначейской системы исполнения бюджета.

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА В СИСТЕМЕ КАЗНАЧЕЙСТВА.

2.1. Управление бюджетными средствами в системе казначейства.

2.2. Практика исполнения бюджета в зарубежных странах.

ГЛАВА 3.-СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА В СИСТЕМЕ КАЗНАЧЕЙСТВА И ИХ РЕШЕНИЕ.

3.1. Учет доходов бюджетов органами казначейства и их расходования в процессе исполнения бюджета.

3.2. Нормативно-правовое обеспечение безопасного казначейского исполнения бюджета.

3.3. Реформирование казначейского исполнения бюджета.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование исполнения бюджетов в системе казначейства России"

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью дальнейшего совершенствования исполнения бюджетов в системе казначейства России, в условиях, когда первостепенными задачами государства являются оптимизация управления государственными финансами и усиление контроля над их потоками. Суть происходящих перемен выражается в государственной финансовой и, прежде всего, бюджетной политике. Она характеризуется концентрацией федеральных бюджетных средств у одного государственного органа, обладающего необходимыми полномочиями по управлению ими, улучшению функционирования механизма обслуживания разных бюджетов, включая окружной уровень, а также владеющего информацией о состоянии этих явлений и процессов.

Обобщение практического опыта подтверждает, что уровень разработки вопросов управления государственными финансами в отечественной системе казначейства остается недостаточно высоким. Пока нет единой концепции взаимодействия всех вертикальных звеньев исполнительной власти по реализации бюджетной политики. Не полностью отрегулирована система исполнения территориальных и местных бюджетов органами федерального казначейства, которые обеспечивают только исполнение федерального бюджета. На качественно более высоком уровне требует решения вопрос организации информационного и правового взаимодействия органов казначейства, налоговых, таможенных структур, банков, распорядителей и получателей государственных финансовых средств.

Учитывая масштабность и актуальность задач, стоящих перед органами федерального казначейства, развитие данной финансовой структуры призвано опираться на осмысленный опыт его функционирования и разработку теории и практики управления и роли подобных зарубежных структур в этом процессе.

Все это предопределяет актуальность темы исследования и разработки концепции совершенствования исполнения бюджета в системе казначейства, отвечающей рациональному использованию бюджетных средств на федеральном, региональном, окружном и местном уровнях.

Степень научной разработанности проблемы характеризуется, с одной стороны, мнением многих исследователей о необходимости дальнейшего совершенствования казначейского исполнения бюджетов в финансово-экономической системе страны. Отмечается, в частности, что федеральное казначейство, хотя и относительно молодой институт в России, тем не менее, развивается он динамично с учетом традиций и быстро наращивает новый опыт эффективной работы. С другой стороны, немало представителей научных кругов, которые придерживаются полемических взглядов по поводу места, роли и будущего системы казначейства в управлении государственными финансами и соответствующего исполнения бюджетов.

Общетеоретические и методологические вопросы формирования и использования бюджетных ресурсов исследуются в трудах: А. Г. Грязновой, О. В. Врублевской, Ю. И. Любимцева, И. Д. Мацкуляка, В. Г. Панскова, Б. Е. Пенькова, М. В. Романовского и др. Анализ регионального развития межбюджетных отношений представлен в работах А. Г. Гранберга, С. Е. Лариной, В. Н. Лексина, В. Е. Селиверстова. К вопросам пополнения бюджета, организации и оптимизации налоговых платежей неоднократно обращались Р. А. Чванов, Т. Ф. Юткина и др. Управлению денежными потоками посвящены публикации А. Г. Куликова, В. Д. Мехрякова, Т. Г. Нестеренко, В. К. Сенча-гова и др.

Вопросам роли и места казначейства в бюджетной системе развитых стран много внимания уделено в работах зарубежных авторов П. Мартинес-Мендеса, Терезы Тер-Минассяна и др.

Особый интерес и полезность в свете рассматриваемых вопросов имеют докторские диссертации В. П. Горегляда, С. Г. Ходасевича и кандидатские работы С. К. Ахмедова, Б. В. Бриля, С. Б. Гуральникова, И. Н. Клюковой, П. П. Сушкевича, Б. Н. Теребиленко и др., защищенные в Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

Вместе с тем, несмотря на заметное число научных исследований, посвященных казначейской системе и её роли в управлении государственными финансами, остаётся недостаточно разработанным вопрос о принципах построения комплексной системы эффективного использования бюджетных средств, совершенствования исполнения бюджета в отечественной системе казначейства. Ощущается недостаток исследований проблем функционирования казначейской системы на федеральном и окружном уровнях. Продолжают оставаться дискуссионными некоторые вопросы теории исполнения бюджетов органами федерального казначейства. Требуется более тщательное построение и развитие федерального казначейства как целостной системы, способной изменить и усовершенствовать исполнение бюджетов, особенно в части контроля данного процесса.

Отсюда, необходимость комплексного изучения содержания, основных элементов, особенностей исполнения бюджетов в системе казначейства и совершенствования данных явлений в России, включая вопросы казначейского контроля бюджетного процесса в автономном округе, что имеет большое теоретическое и практическое значение. Это и обусловило выбор темы, цели, задач, объекта и предмета настоящей диссертации.

Цель исследования заключается в обобщении теоретических и практических аспектов исполнения бюджетов в системе казначейства России и разработке рекомендаций по его совершенствованию.

В соответствии с данной целью ставились следующие задачи: - раскрыть эволюцию и состав основных элементов исполнения бюджетов в системе казначейства;

- определить значение учета доходов и расходов бюджетов в условиях функционирования единого казначейского счета;

- провести оценку изменения объема работы, выполняемой отделениями федерального казначейства, по учету доходов после внедрения единого казначейского счета;

- обобщить зарубежную практику казначейского исполнения бюджетов и возможности её применения в отечественных условиях;

- сформулировать ключевые направления совершенствования казначейского исполнения бюджета;

- уточнить основные принципы безопасного казначейского исполнения бюджетов;

- обосновать пути реформирования нормативно-правового обеспечения деятельности органов казначейства.

Объектом исследования выступает система казначейства, её многочисленные структуры, функционирующие в ходе исполнения бюджетов в России (включая особо выделенный Ямало-Ненецкий автономный округ), и обеспечивающие рациональное использование бюджетных средств.

Предметом исследования является совокупность финансово-бюджетных отношений, складывающихся в стране по поводу исполнения бюджетов в системе казначейства России, в том числе бюджетов автономных округов.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды российских и зарубежных ученых, касающиеся проблем исполнения бюджетов в системе казначейства, функционирующей в отечественных рыночных условиях. При этом применялись диалектический и логический методы, методы системного и ситуационного анализа, метод экспертных оценок.

Аналитической базой обеспечения достоверности полученных выводов и предложений явились законодательные акты Российской Федерации, ряда субъектов федерации, включая документы Ямало-Ненецкого автономного округа, постановления и распоряжения федеральных органов управления, данные Минэкономики и Минфина РФ, материалы совещаний работников федерального казначейства по данной проблеме. Использованы также разработки НИФИ Министерства финансов РФ, Института экономики РАН, Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Финансовой академии при Правительстве РФ.

Информационную основу исследования составили нормативные акты, определяющие статус федерального казначейства, методические рекомендации Главного управления федерального казначейства по организации внедрения казначейских технологий. При изучении вопросов по теме диссертации за основу приняты сведения статистических органов страны и ряда субъектов федерации, приводимые в открытой печати, научных публикациях, официальных отчетах, докладах и интервью представителей органов государственной власти.

Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна состоят в следующем.

1. Раскрыта эволюция казначейской системы исполнения бюджетов в России на основе объективно складывающихся условий, отечественного и зарубежного опыта развития государственных финансов. Казначейская система выступает своеобразным механизмом, способствующим более эффективному функционированию бюджетов разных уровней посредством управления бюджетными потоками, характеризующимися ускорением движения денежных средств и операций, удовлетворением потребностей бюджетополучателей, обеспечением целевого расходования бюджетных, сохранности и защиты государственных и муниципальных финансовых ресурсов от их поглощения в коммерческих целях или хищения.

2. Подтверждено, что основные элементы казначейского исполнения федерального бюджета включают: кассовое исполнение бюджетов разных уровней бюджетной системы по доходам; казначейское исполнение бюджетов по расходам; бухгалтерский учет и отчетность органов федерального казначейства; контрольные полномочия органов федерального казначейства и механизм их реализации.

3. Проведена оценка изменения объема работы, выполняемой отделениями федерального казначейства по учету доходов после внедрения единого казначейского счета. Он уменьшился примерно на 90%, а по Управлению Ямало-Ненецкого автономного округа с учетом отделений - более чем наполовину благодаря введению электронной обработки платежных документов; моделированию закрытия операционного дня; автоматизации пользования консолидированными отчетами по их доходам; организации представления информации, отчетов в налоговые и другие госорганы в электронном виде.

4. Установлено, что за рубежом исполнение бюджетов в системе казначейства осуществляется двояко: пассивно (если казначейство только выделяет ресурсы бюджетным учреждениям, согласно утвержденным бюджетам) и весьма активно (когда оно устанавливает лимиты на обязательства, на оплату расходов или даже разрешает производить некоторые расходы на базе заранее утверждённых нормативов). Подобным образом, казначейство в различной степени делит с главным банком страны ответственность за управление государственным долгом, когда оно может отвечать или не отвечать за выполнение учетных функций в рамках центральных органов управления.

5. Определены ключевые направления совершенствования исполнения бюджетов в системе отечественного казначейства: реформирование учета доходов и расходов федерального, региональных (в т. ч. окружных) и местных бюджетов; расширение источников финансового покрытия их дефицитов; распространение современных информационных казначейских технологий на различных уровнях и участках бюджетного процесса (включая электронный документооборот и электронные платежи); повышение профессионализма и ответственности работников органов казначейства, а также стимулирование контроля исполнения бюджетов.

6. Конкретизированы основные принципы безопасного исполнения бюджетов в отечественной системе казначейства: единство кассы, централизация учета и оптимизация потоков движения доходов и расходов, соблюдение полноты и финансовой дисциплины, законность и объективность, гибкость и предсказуемость, информативность, прозрачность, достоверность, адресность и целевой характер, ответственность, экономность и эффективность.

7. Обоснованы пути реформирования нормативно-правового обеспечения исполнения бюджетов в системе казначейства России. В частности, аргументирована целесообразность разграничения правоотношений, регулируемых налоговым законодательством, и правоотношений, подпадающих под действие бюджетного законодательства. Указано также на аналогичную двойственность, от которой объективно зависит обеспечение безопасного исполнения бюджетов в системе казначейства.

Основные положения диссертации, которые выносятся на защиту:

• конкретизация финансово-экономического содержания исполнения бюджета в системе казначейства России, основных элементов последней и объективной необходимости кассового обслуживания исполнения бюджетов на федеральном, региональных (в т. ч. окружных) и местных уровнях;

• вывод о том, что дальнейшее развитие казначейства предполагает условия комплексной системы управления государственными доходами и расходами. В частности, целесообразно, чтобы оно имело внутренний согласованный набор функций, позволяющий надлежащим образом выполнять задачи и обеспечивать эффективное проведение операций, которое было бы связано с функциями контроля реализации бюджетной политики и ассигнований бюджетных средств.

• обоснование совершенствования исполнения бюджета в системе казначейства с учётом доходов бюджетов различных уровней и их расходования, а также реформирования механизмов и технологий реализации казначейских функций в меняющихся условиях на основе нормативно-правового обеспечения безопасной организации данных процессов.

Практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные в нём положения и сформулированные выводы доведены до конкретных рекомендаций по исполнению бюджетов в системе казначейства России. В нём, по сути, разработана стратегия совершенствования вышеназванной системы, сформулированы общие теоретико-методологические предложения по оптимизации казначейских технологий, позволяющих получить реальный положительный эффект при их применении государственными и хозяйственными органами на практике.

Отдельные теоретические положения и результаты исследования могут быть применены при разработке нормативных актов по вопросам исполнения бюджета в системе казначейства страны и эффективного контроля расходования бюджетных средств. Они будут полезны также в учебном процессе вузов, прежде всего для экономистов и финансистов, а также при повышении квалификации государственных служащих, работающих в различных органах казначейства.

Апробация результатов исследования состоит в том, что предложенные в нём некоторые разработки докладывались автором на совещаниях работников Управления федерального казначейства по Ямало-Ненецкому автономному округу, успешно реализуются в деятельности его отдела доходов, где соискатель сейчас трудится.

Основные выводы, содержащиеся в диссертационной работе, излагались на научно-практических конференциях «Актуальные проблемы рыночной экономики: социально-финансовое содержание и решения» (М., 2007г.), «Актуальные проблемы рыночной экономики: бюджетные, налоговые, отраслевые и социальные аспекты» (М., 2006г.) и научно-исследовательской проблемной группе кафедры финансов и отраслевой экономики РАГС.

По теме диссертации опубликовано 3 работы общим объемом около 3 п. л., в том числе в журнале из перечня ВАК Минобрнауки России: Финансы и кредит. 2008. Март. № 11 (299).

Структура диссертации включает введение, три главы, содержащих семь параграфов, заключение и список использованных источников и литературы.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Петров, Александр Валерьевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведённое исследование исполнения бюджета в системе казначейства Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы.

1. Эволюция казначейской системы России богата своей историей. В течение более чем столетия, вплоть до 1917 года, учет исполнения бюджета и контроль над расходованием государственных средств в стране осуществлялся посредством института казначейства. Его возрождение в 1992 году, после длительного перерыва, продиктовано объективными факторами, историческим отечественным и зарубежным опытом развития государственных финансов. Единая централизованная система казначейства России, после восстановления, призвана добиваться повышения эффективности управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета и оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля над поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств.

Исследование показало, что казначейская система исполнения бюджетов России является сложной структурой. Она выступает своего рода механизмом, обеспечивающим эффективное функционирование бюджетной системы посредством управления бюджетными потоками, которые характеризуются ускорением денежных потоков и денежных операций, удовлетворением законных потребностей бюджетополучателей, обеспечением целевого расходования бюджетных ресурсов, и, наконец, обеспечением сохранности государственных и муниципальных финансовых ресурсов от их поглощения в коммерческих целях или их хищения.

2. Основные элементы казначейского исполнения федерального бюджета включают: кассовое исполнение бюджетов разных уровней бюджетной системы по доходам; казначейское исполнение бюджета по расходам; бухгалтерский учет и отчетность органов федерального казначейства; контрольные полномочия органов федерального казначейства и механизм их реализации.

Вместе с тем даже наличие достаточно развитой правовой базы, на основе которой функционируют основные элементы казначейского исполнения федерального бюджета в отсутствие механизмов и технологий реализации, предоставленных органам казначейства полномочий, не всегда позволяет им с полной эффективностью выполнять стоящие перед ними задачи. Отсюда потребность дальнейшего совершенствования как правовой базы, так и механизмов и технологий реализации функций органами федерального казначейства в меняющихся условиях.

3. Исследование показало, что последние три года, по сути, все средства федерального бюджета, включая финансирование Министерства обороны РФ и других силовых ведомств, проходят через счета органов федерального казначейства. Более того, все средства, получаемые федеральными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, также аккумулируются на лицевых счетах, открытых в органах казначейства.

Совершенствование организации казначейской системы исполнения бюджета, безусловно, произошло благодаря внедрению ЕКС и электронного документооборота внутри казначейской системы и со смежными информационными системами иных государственных органов. На основании проведенной работы положительным результатом на территории Ямало-Ненецкого автономного округа стало сокращение времени поступления доходов от фактической уплаты налогов и сборов до момента их зачисления в федеральный, окружной и местные бюджеты. В целом эти преимущества в совокупности с возможностями предварительного и текущего контроля, создают реальные условия для эффективного управления государственными финансовыми средствами и их целевого применения всеми участниками бюджетного процесса.

4. Обобщение опыта устоявшихся моделей бюджетных систем и систем учета показывает, что в странах с французским типом финансовых систем (Германия, Польша, Франция) структура бюджета включает доходную и расходную часть, которой после прохождения соответствующих стадий законотворческого процесса официально придается форма единого законопроекта. В англосаксонских государствах, включая Великобританию, нет бюджета, который принимается в виде единого закона, санкционирующего государственные доходы и расходы. Здесь ежегодно принимаются два основных финансовых закона, регулирующих вопросы бюджета, - закон об ассигнованиях, суть которого сводится к государственным расходам, и закон о финансах, в котором отражаются государственные доходы и их источники. Аналогичный подход практикуют в Канаде и США.

В большинстве стран бюджеты формируются за счет доходов, исчисляемых на кассовой основе, хотя в отдельных государствах проводится оценка бюджетных доходов. Представление бюджетных расходов в британских бюджетных системах осуществляется, как правило, на основе фактических платежей. Во французских бюджетных системах расходы, которые предусмотрены в бюджете, в основном относят к платежам либо оплаченных чеков, либо выпущенных чеков. В государствах Латинской Америки учет ведется и как платежи на стадии выпущенных чеков, и как трансферты на казначейские счета единиц или на счета министерств, либо платежные поручения, выпускаемые бюджетными ведомствами. В США и на Филиппинах бюджеты имеют полномочия по наложению обязательств, которые утверждаются в законодательном порядке.

5. Организация работы всех участников процесса, в ходе которого аккумулируются доходы бюджетов разных уровней бюджетной системы, следует выстраивать не только исходя из потребности в качественной и своевременной отчетности о соответствующих поступлениях, но и с учётом того, что поступившие доходы важно как можно скорее сделать доступными для осуществления расходов. Эту задачу, как показывает практика, вполне приемлемо в современных условиях решает технология ЕКС.

В целом учет доходов бюджетов органами казначейства и их расходования в процессе исполнения бюджета многообразен. Ряд вопросов в субъектах федерации, включая Ямало-Ненецкий автономный округ, успешно решён. В то же время некоторые проблемы сохраняются, для их решения нужны дополнительные меры, которые ещё предстоит принять.

6. Оценивая имеющуюся нормативно-правовую базу, можно констатировать, что законодательные условия функционирования федерального казначейства, компетенция, статус, функции и задачи его органов в России в основном отработаны. В то же время, необходимо дальнейшее правовое регулирование данной структуры или в дополнительном разделом Бюджетного кодекса РФ, или специальном правовом акте. Более того, весьма актуально внесение изменений в уже существующую законодательную базу, с помощью которых можно устранить встречающиеся противоречия.

Обеспечение безопасности казначейского исполнения бюджета требует не только времени, но и высококвалифицированных кадров, причём не лишь юристов, но и экономистов-финансистов, организаторов и представителей многих других профессий, без которых дальнейшее успешное развитие системы безопасного казначейского исполнения бюджета будет затруднено. Рассматриваемый процесс нуждается, кроме прочего, в больших усилиях со стороны государства, его различных структур как в центре, субъектах федерации, так и на местах. Именно комплексный подход к решению рассматриваемых проблем, как показывает исследование, позволит заметно продвинуться, в отмеченном смысле, на пути прогресса.

7. Практика функционирования органов Федерального казначейства подтверждает целесообразность совершенствования нормативной базы, определяющей порядок ведения бюджетного учета путем введения единого плана счетов для комплексного учета всех без исключения операций в сфере государственного управления. В этих же целях и для укрепления федерального казначейства, повышения его роли в системе государственных органов по управлению государственными финансовыми ресурсами, в практику деятельности данных соответствующих структур внедряются положения Концепции функционирования ЕКС. Завершение внедрения мероприятий Концепции единого казначейского счета путем осуществления централизации доходов и финансирования расходов с единого счета, открытого органам казначейства в субъектах федерации, свидетельствует о реальных положительных результатах внедрения ЕКС.

Обобщение региональной практики исполнения бюджета в системе казначейства показывает целесообразность и полезность современных казначейских технологий как в субъектах федерации, так и на местном уровне, а заодно и потребность совершенствования информационных технологий, что является одним из решающих факторов, определяющих эффективность казначейского управления государственными финансами.