Адаптация бюджетной политики России к условиям кризиса тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Адаптация бюджетной политики России к условиям кризиса"

На правах рукописи

ЛЕБЕДЕВА ОЛЬГА НИКОЛАЕВНА

Адаптация бюджетной политики России к условиям кризиса

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством

(макроэкономика)

АФТОРЕФРЕАТ на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург - 2009

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский университет государственной противопожарной службы МЧС России»

Научный руководитель - кандидат экономических наук, доцент

Ворона-Сливинская Любовь Григорьевна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Кроливецкий Эдуард Николаевич

кандидат экономических наук, доцент Салов Андрей Иванович

Ведущая организация - Федеральное государственное

образовательное учреждение высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет»

Защита состоится «_» декабря 2009 г. в_часов на заседании

диссертационного совета Д 212.237.02 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023,Санкт-Петербург, ул.Садовая, дом 21, аудитория_.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».

Автореферат разослан «_» ноября 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Сигов В.И.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования.

Меры, принятые Правительством РФ в ответ на глобальный кризис, помогли сохранить стабильность. Как и во многих других странах, эти меры были приняты оперативно и носят беспрецедентный характер по масштабу и составу. Появившиеся признаки восстановления создают предпосылки к возможной реализации в долгосрочном периоде экономического потенциала России. Однако требуется обоснованная комплексная экономическая стратегия, включающая и структурные реформы, и сбалансированную макроэкономическую политику. При этом необходимы коррективы бюджетной стратегии Правительства РФ, которые могли бы содействовать скорейшему выходу из кризиса, обеспечивая при этом стабильность экономики.

Консервативный подход к бюджету обеспечил России низкий уровень государственного долга и значительные резервы. Однако использование резервного фонда для финансирования бюджетных расходов равнозначно денежной эмиссии, что может создать угрозу для стабильности национальной валюты. Поэтому необходим более оптимальный состав мер бюджетного стимулирования экономики, при котором Россия сможет обеспечить тот же уровень поддержки, при более низком дефиците. Для этого нужно включать меры по повышению социальной поддержки населения, приоритетному финансированию инфраструктурных проектов. Вместе с тем, при разработке краткосрочных антикризисных мер Правительству РФ следует иметь в виду более долгосрочные цели. Необходимо уделять более пристальное внимание самоотменяемым категориям расходов, которое обеспечит большую гибкость бюджетной политики в будущем. Кроме того, кризис это именно тот период, в который необходимо пересмотреть консервативные взгляды на управление бюджетным процессом и искать дополнительные доходные источники. Например, использовать возможности, которые бюджетное законодательство предоставляет некоторым регионам: размещать временно свободные бюджетные средства в коммерческих банках на короткие сроки, зарабатывая тем самым на процентах. При этом важно правильно рассчитать финансовые потоки для недопущения возникновения кредиторской задолженности по принятым обязательствам. В настоящее время необходимо осуществить полную инвентаризацию имущества, снизить размер выпадающих доходов за счет, например, исключения льготных коэффициентов по арендной плате и другим платежам, а также обязательно следует обратить внимание на косвенные меры поддержки промышленности и малого бизнеса.

Безусловно, любые варианты достижения бюджетной устойчивости предполагают значительные корректировки бюджетной политики. При этом необходимо сохранить конкурентоспособность России, избежав чрезмерной зависимости от природных ресурсов. В рамках такой политики будут восстановлены резервы, а также, соответственно, повысятся возможности бюджетного маневра и эффективность бюджетной политики. Именно поэтому можно утверждать, что проводимая бюджетная политика в настоящее время в

целом позволяет обеспечить сохранение макроэкономической стабильности. Однако обеспечение макроэкономической устойчивости остается важнейшей задачей бюджетной политики в 2010 - 2012 годах. Так, например, недопустимо превышение прогнозных темпов инфляции, учтенных при формировании федерального бюджета, что требует как повышения качества государственных прогнозов социально-экономического развития, так и взвешенных решений по формированию расходной части бюджета. Темпы роста непроцентных расходов на должны превышать темпы роста экономики. Необходим комплексный учет бюджетных последствий проводимых структурных преобразований в экономике и социальной сфере. В противном случае бюджет становится фактором макроэкономической нестабильности.

Актуальность решения данных задач и проблем особенно возрастает в условиях осуществляемого Россией перехода к инновационному этапу экономического развития. Процессы инициирования и осуществления модернизации производства, расширения инфраструктуры, особенно обеспечение прорыва в развитии высокотехнологичных отраслей, предполагают значительные государственные инвестиции. При этом мобилизация инвестиционных ресурсов потребует достаточных масштабов и высокого качественного уровня аналитической и прогностической работы государственных учреждений и частных корпораций, освоение методов маневрирования ресурсами, косвенного и прямого влияния на деятельность хозяйствующих субъектов, способность увязывать их цели и потребности с задачами экономического и социального развития России. Проблемы совершенствования бюджетной политики - одна из самых сложных и самых острых проблем экономической политики государства.

Результативное решение комплекса проблем реформирования бюджетной системы возможно лишь в том случае, если будут созданы предпосылки и условия для проведения реорганизации бюджетных учреждений, разгосударствления производства значительной части бюджетных услуг с целью обеспечения реального доступа населения к общественным услугам. К тому же всесторонняя теоретическая проработка и практическая апробация механизма адаптации бюджетной политики к условиям кризиса приобретает в современных условиях одно из приоритетных направлений, являясь, одной из основных проблем стабилизации и в полной мере учитывающим социальные последствия и все происходящие в современных условиях изменения в экономике.

Таким образом, актуальность темы исследования вытекает из необходимости создания методологических и методических основ адекватной и рациональной бюджетной политики на основе осуществления экономических, финансовых, правовых и иных мер воздействия на негативные тенденции кризиса с целью их предотвращения и устранения, а также решения таких экономических и организационных задач, как научное обоснование сущности и значения бюджетной политики с учетом перспектив инновационных преобразований в России.

Актуальность темы диссертации, практическая потребность народного

хозяйства, органов управления социально-экономическим развитием в исследованиях по созданию рациональной и эффективной бюджетной политики определили цель, задачи и предмет диссертационного исследования.

Основной целью данного исследования является создание теоретических и методических положений формирования рациональной и адаптированной к условиям кризиса бюджетной политики России.

В соответствии с основной целью в диссертации сформированы, поставлены и обоснованы следующие задачи:

- раскрыть и научно обосновать сущность бюджетной политики как основы устойчивого развития национальной экономики, а также роль объективных противоречий при реализации бюджетной политики в современных экономических условиях;

- выявить структурно-организационные проблемы и современные особенности управления бюджетной системой России, определить влияние мирового кризиса на социально-экономическую результативность развития бюджетного сектора экономики;

- на основе сравнительного экономико-организационного анализа действующих механизмов реализации бюджетной политики в России и за рубежом, определить наиболее эффективные формы бюджетной политики в условиях кризиса;

- расширить системные представления о формах и элементных взаимодействиях бюджетной системы, определить степень влияния деятельности бюджетных организаций на развитие социально-экономических процессов;

- разработать основные стратегические направления бюджетной политики с учетом необходимости усиления регулирующего влияния государственных нормативно-правовых актов на процесс оказания населению общественных услуг посредством предпринимаемых экономических, организационных и финансовых мер;

- разработать комплекс мероприятий организационного обеспечения создания устойчивой бюджетной системы в условиях кризиса;

предложить методические решения формирования комплекса законодательных инициатив по противодействию коррупции в бюджетном процессе в условиях кризиса.

Предметом исследования являются методологические и методические проблемы формирования и реализации бюджетной политики, а также организационно-экономические аспекты развития бюджетной системы России в условиях кризиса экономики.

Объектом исследования выступает процесс реализации бюджетной политики, элементные составляющие бюджетной системы. Выбор данных объектов исследования продиктован необходимостью организационно-экономического, системного, сравнительного и экономико-математического анализа, рационализации взаимодействия и адаптации основных элементов механизма реализации бюджетной политики к условиям кризиса.

Теоретической и методологической основой диссертационной работы поставленных и решаемых в ней проблем явились новейшие научные работы в области формирования бюджетной политики и развития бюджетной системы таких российских и зарубежных ученых-экономистов как Р.Г.Абдулатипов, Е.М.Бухвальд, С.Д.Валентей, . В.Горегляд, А.Г.Гранберг, ИЛ.Григорянц, Г.Ковалева, В.А.Кирпичников, В.НЛысенко, Н.И.Маркова, И.Д Мацкуляк, Э.В.Пешина, Г.А.Салчак,, А.Ф.Самохвалов, М.В.Столяров, А.Б.Чебанова, М.Шестаков, А.Шеховцев, О.Юнь, Р.Уильямсон, Р.Саква, Х.Шультц, Г.Зенлауб.

Проблемы регулирования бюджетного процесса нашли широкое освещение в научной литературе. Разработкой теории бюджетного регулирования и изучением финансово-экономических и правовых проблем межбюджетных отношений занимались многие ученые, такие как Ю.В. . Арбатский, К.С. Вельский, АЛО. Викудин, О.Н. Горбунова, C.B. Запольский, Н.В. Замятина, A.M. Лавров, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, И.Л. Кучеров, A.A. Мазур, A.A. Рубан, Г.А. Тосунян, С.И. Хурсевич.

Диссертационное исследование опиралось на Законодательство РФ в области развития бюджетной сферы, Гражданский кодекс, Бюджетный кодекс, Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, постановление Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», положения Правительства Российской Федерации о развитии бюджетного федерализма, а также использовались основные теоретические положения и выводы современной экономической науки, официальные материалы статистических сборников Госкомстата России.

В диссертации применялись такие общенаучные методы исследования, как анализ и синтез, методы статистической обработки информации, системный подход, методы логического и математического моделирования, экспертных оценок. В диссертации использованы результаты исследований и практической деятельности автора, данные социально-экономического развития Российской Федерации, нормативные документы, регламентирующие деятельность бюджетных организаций, данные об использовании инструментов бюджетной политики в ряде регионов РФ.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и рекомендаций и библиографии.

В первой главе раскрыта и научно обоснована сущность бюджетной политики как основы устойчивого развития национальной экономики, а также роль объективных противоречий при реализации бюджетной политики в современных экономических условиях; выявлены структурно-организационные проблемы и современные особенности управления бюджетной системой России, определено влияние мирового кризиса на социально-экономическую результативность развития бюджетного сектора экономики.

Во второй главе исследованы наиболее эффективные формы бюджетной политики в условиях кризиса; определена степень влияния деятельности бюджетных организаций на развитие социально-экономических процессов; разработаны основные стратегические направления бюджетной политики с

учетом необходимости усиления регулирующего влияния государственных нормативно-правовых актов на процесс оказания населению общественных услуг.

Третья глава посвящена разработке комплекса мероприятий организационного обеспечения создания устойчивой бюджетной системы в условиях кризиса; обоснованию методических решений формирования комплекса законодательных инициатив по противодействию коррупции в бюджетном процессе в условиях кризиса.

2. ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

Анализ бюджетной политики Российской Федерации в современных экономических условиях необходимо проводить исходя из оценки воздействия на экономику мирового кризиса, который реализовал себя по следующим направлениям: стремительная и массовая продажа российских акций зарубежными владельцами, что вызвало резкое сокращение капитализации фондового рынка в России; снижение ликвидности на международном рынке денег, что сократило возможности российских компаний и банков рефинансировать и реструктурировать обязательства (для компаний, осуществляющих заимствования за рубежом, и формирующим негосударственный внешний долг, отсутствие возможностей рефинансирования стала угрозой банкротства). Бюджетная политика, направленная на антикризисные меры должна учитывать нацеленность антикризисных мер на формирование условий для дальнейшего развития и для преодоления кризиса, а не для выживания слабых предприятий во время кризиса; значительную часть антикризисных средств необходимо предоставлять населению в виде разных временных льгот, чтобы возобновить потребительское кредитование.

В настоящее время проблемы общего, специального законодательства и подзаконных нормативных актов, которые регламентируют систему бюджетных расходов, требуют комплексного разрешения по следующим направлениям реформирования бюджетного законодательства: выработка стратегических целей и приоритетов развития общества и государства, обеспечение их учета в бюджетном планировании, определение системы показателей, позволяющих судить с результативности бюджетной политики в области достижения поставленных целей с внесением соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РФ и положения о работе соответствующих министерств; дальнейшее упорядочение и совершенствование бюджетного законодательства, приведение его в соответствие с требованиями Конституции РФ, устранение противоречий; выработка государственных стандартов и нормативов расходов; более полное и обоснованное разграничение полномочий органов власти и расходов между уровнями бюджетной системы на долговременной основе, включая разграничение предметов совместного ведения либо выработки единой методики софинансирования этих расходов с внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ; внесение изменений в

действующие нормы бюджетного права в целях унификации способов оценки обоснованности и эффективности расходов бюджета в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ; разработка и принятие нормативных документов, позволяющих начать в экспериментальном порядке реализацию построения бюджета по расходам на основе анализа их обоснованности и эффективности в отдельно взятом регионе (муниципальном образовании) в целях отработки этого механизма на практике.

Бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами. При планировании бюджетной политики государство должно исходить из необходимости обеспечения финансовой и социальной стабильности. Предсказуемость бюджетной политики - ключевой фактор общей макроэкономической устойчивости. Федеральный бюджет в большей степени должен выступать в качестве инструмента проведения структурных реформ, поддержки позитивных процессов в различных сферах экономической деятельности.

Безусловно, в последние годы предприняты комплексные меры по созданию эффективной бюджетной системы. Так, например, сокращение нерациональных затрат государства привело к позитивным сдвигам в структуре бюджетных расходов, к бездефицитному федеральному бюджету, а также отказу от эмиссионного финансирования. Наряду с этим, к основным достижениям следует отнести решение таких задач как разработка концептуально-методической базы, целей, методов реформ; вовлечение в процессы реформирования федеральных органов власти; переход к среднесрочному финансовому планированию; частичное внедрение бюджетирования ориентированного на результат в планирование бюджетных расходов; упорядочение организации бюджетного процесса; введение единой методологии бюджетного учета и отчетности; совершенствование бюджетной классификации и порядка ее изменения. Кроме того, отменены «необеспеченные федеральные мандаты» - расходные обязательства, установленные законодательными актами без определения источников их финансирования, общий объем которых в начале десятилетия более чем в полтора раза превышал возможности бюджетной системы страны. К тому же завершено формирование системы Федерального казначейства, осуществляющего в соответствии с едиными стандартами и процедурами кассовое обслуживание исполнения бюджетов (это, в частности, увеличило степень сохранности бюджетных средств); обеспечена прозрачность операций, реализуемых при исполнении бюджетов, повысилась оперативность предоставления и достоверность бюджетной отчетности; появились возможности для действенного контроля за целевым использованием бюджетных средств, принятием и исполнением бюджетных обязательств; внедрена основанная на международных стандартах система бюджетной классификации и бюджетного учета, существенно повысившая прозрачность и управленческую значимость бюджетной отчетности; составлены первые реестры расходных обязательств публично-правовых образований,

позволившие более четко определить состав и объемы действующих обязательств; началось практическое внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты, и современных методов финансового менеджмента.

Тем не менее, сформировались затянутые и громоздкие процедуры составления и рассмотрения проектов бюджетов, не позволяющие четко разделить политические и «технологические» аспекты бюджетного процесса. Главные распорядители бюджетных средств имеют недостаточную самостоятельность, а значит, и ответственность при формировании и исполнении бюджетов, что снижает эффективность и результативность бюджетных расходов. При этом финансовый контроль в малой степени затрагивает вопросы эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента, а его результаты практически не используются при формировании бюджетов и принятии управленческих решений. Внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, направленных на решение этих структурных проблем, неоправданно затянулось. Наряду с этим, контроль за расходами на содержание государственного аппарата, численность которого существенно возросла, оказался недостаточно эффективным. Особенно это касается территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Также не произошло существенных позитивных изменений в функционировании бюджетных учреждений, не созданы достаточные стимулы для повышения эффективности их деятельности, экономии бюджетных средств. Число бюджетных учреждений и работников бюджетной сферы в расчете на душу населения продолжает возрастать.

Правительством РФ проведены мероприятия по совершенствованию механизмов реализации федеральных целевых программ и их оптимизации. Тем не менее, качество многих из них не соответствует современным требованиям. Состав программных мероприятий не всегда тщательно продумывается и просчитывается при утверждении программ, что в дальнейшем приводит к необходимости их корректировки. Результаты мониторинга реализации федеральных целевых программ в недостаточной мере используются при разработке новых программ, имеющих те же цели. Не задействованными в большинстве случаев остаются механизмы софинансирования программных мероприятий из внебюджетных источников. Законодательно не установлен механизм обеспечения стабильности финансирования программных мероприятий в объемах, определенных при их утверждении. Особенно негативно это сказывается на осуществлении государственных капитальных вложений. Вследствие сложившейся практики ежегодного пересмотра объемов капитальных вложений строительство запланированных объектов ведется неритмично, нормативные сроки их ввода в эксплуатацию регулярно не выдерживаются, происходит постоянное неоправданное удорожание стоимости строительства, снижается его качество.

Безусловно, благодаря принятым мерам государственной поддержки ] России был предотвращен коллапс финансовой системы. Кроме того, был:

обеспечена ликвидность банковской системе, созданы предпосылки для стабилизации национальной валюты. Несмотря на существенное падение объемов, остановки промышленного производства в машиностроении, в сырьевых производствах, в сельском хозяйстве и других отраслях не произошло. При этом существуют резервы для выполнения государством социальных обязательств. В частности, это касается пенсионного обеспечения и средств, направленных на сохранение рабочих мест и поддержку занятости населения.

Наряду с этим, некоторые поправки к бюджетному законодательству приняты (с 1 января 2009 г. расширен спектр субъектов РФ, которые имеют возможность размещать временно свободные остатки бюджетных средств на счетах в коммерческих банках). Причем это не только средства, которые составляют профицит бюджета, а также отмечается повышение эффективности использования всех бюджетных средств. В настоящее время возможность размещать свободные бюджетные средства предоставлена 39 субъектам РФ вместо 14 регионов-доноров, как это было ранее. Работа по развитию законодательных инициатив активно продолжается и в направлении расширения полномочий муниципалитетов в части более эффективного использования временно свободных средств местных бюджетов. Под данный законопроект попадают около 200 муниципальных образований, среди которых - крупнейшие города России, где сосредоточены основные промышленные производства. Безусловно, расширение возможности доступа к свободным бюджетным ресурсам позволит стабилизировать ликвидность коммерческих банков, что в свою очередь повлечет за собой решение проблемы ограниченной доступности кредитных ресурсов для субъектов реального сектора экономики.

Вместе с тем, очевидным является повышение внимания к кредитованию нужд местных и региональных бюджетов, а такие возможности остаются, хотя преимущественно краткосрочные. Необходимо учитывать и другие ресурсы, которые находятся в распоряжении всех без исключения регионов и муниципальных образований. К ним относятся многочисленные федеральные программы, финансируемые федеральным бюджетом не первый год, однако инициатива по их реализации на местах зачастую либо опаздывает, либо отсутствует вовсе. Как правило, эти программы реализуются через одни кредитные учреждения, а привлечение кредитов и размещение займов - через другие. В изменившихся рыночных условиях необходимо искать новые схемы взаимодействия, как со стороны органов власти, так и со стороны банков, повышать активность участия в ФЦП, в получении любых видов финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

На наш взгляд, увеличение доли собственных доходов местных и региональных бюджетов за счет налоговых сборов были и остаются в условиях нестабильности одними из приоритетных задач. Тем более что данные проблемы имеют не только экономический, но и социальный характер. В пакет программ данной поддержки, безусловно, входит либерализация сектора частного предпринимательства и снижение административных барьеров, создание системы льготного налогообложения и ускорение процедур

регистрации и лицензирования. Субсидирование процентной ставки по кредитам предприятий реального сектора экономики сегодня предусмотрено в 69 регионах. Эффективность использования указанных мер во многом зависит от минимизации административных процедур, сопровождающих предоставление указанных мер поддержки.

Появление одной из основных особенностей федерального бюджета вызвано сильной зависимостью экономики и бюджета от сырьевого сектора, которая создает серьезные макроэкономические риски. Особая природа нефтегазовых доходов определяет необходимость специального режима управления ими, направленного на обеспечение долгосрочной макроэкономической стабильности. Ключевые задачи такого управления состоят в поддержании устойчивого уровня государственных расходов и частного потребления на длительном временном горизонте, а также предотвращении колебаний таких макроэкономических показателей как инфляция, обменный курс, величина государственного долга, процентные ставки на финансовых рынках. Очевидно, что устойчивость бюджета с точки зрения как доходов, так и расходов выражается в обеспечении стабильности этих параметров в процентном отношении к ВВП. В сфере бюджетной политики необходимо осуществить ряд новых мер. Так, в соответствии с поручениями Президента РФ необходимо разработать методологию и подготовить долгосрочный прогноз развития бюджетной системы Российской Федерации на 15 лет. При подготовке проектов федерального закона о федеральном бюджете на плановый период необходимо на практике реализовать принципы, закрепленные в новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, предполагающие ограничение трансферта нефтегазовых доходов в бюджет, раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств. Вместе с тем, следует ввести в действие новый порядок исполнения бюджетов, предусмотренный новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также подготовить поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации по вопросам финансового контроля в соответствии с принципами среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат. Кроме того, по результатам исполнения федерального бюджета на постоянной основе необходимо проводить мониторинг финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, а также продолжить внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результаты, в том числе на стадии исполнения бюджета. Указанные принципы предусматривают, в частности переход к оказанию государственных услуг на основе государственных (муниципальных) заданий, преобразование бюджетных учреждений в новые организационно-правовые формы и переход на новые принципы оплаты услуг.

В связи с тем, что финансово-экономический кризис имеет не кратковременный характер, то очень важна подготовка и использование рекомендаций при формировании и внесении изменений в региональные и местные бюджеты в период 2010-2011 годов, включающих следующие

мероприятия.

Смягчение влияния финансово-экономического кризиса при формировании регионального и местного бюджетов

•рекомендации по формированию доходов бюджетов:

- уточнение прогноза доходов на основе оценки конкурентоспособности налогоплательщиков;

- направление дополнительных доходов бюджетов не на увеличение расходных обязательств, а на формирование в составе бюджетов резервов, используемых в случае сокращения доходных источников;

- анализ налоговых доходов бюджета и рекомендации по повышению собираемости;

- оптимизация перечня налоговых льгот и соответствие общественным интересам;

- сокращение недоимки по налогам и сборам в бюджеты;

анализ неналоговых доходов бюджета и рекомендации по совершенствованию управлением имуществом (активами);

повышение эффективности использования региональной и муниципальной собственности;

- прогноз объема трансфертов всех видов из вышестоящего бюджета.

• рекомендации по оптимизации расходов бюджетов:

- анализ эффективности расходов на предоставление бюджетных услуг;

- анализ эффективности социальных выплат и льгот;

- создание системы учета потребности в предоставляемых услугах муниципального образования;

- стандартизация муниципальных услуг;

- создание предпосылок для реализации новых форм оказания муниципальных услуг;

- формирование и реализация муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг;

- разработка критериев отбора инвестиционных проектов и других капитальных вложений для их досрочного прекращения (приостановления);

- ограничение принятия новых расходных обязательств, неувеличение финансирования действующих расходных обязательств;

- определение размера повышения оплаты труда работникам бюджетных учреждений с учетом возможностей бюджета и без ориентации на запланированное в 2009 году повышение оплаты труда работникам федеральных бюджетных учреждений, разработка мер по оптимизации расходов на оплату труда работникам бюджетных учреждений;

- разработка системы раннего предупреждения появления непредвиденных расходов (в том числе на основе контроля над финансовым состоянием предприятий и организаций, находящихся в собственности субъектов Федерации и муниципальных образований);

- определение размера дефицита бюджета с учетом снижения доступности кредитных ресурсов и возможности размещения ценных бумаг субъектов Федерации и муниципальных образований.

Разработка мер по снижению нагрузки на бюджет

Разработка альтернативных сценариев бюджета: разработка альтернативного бюджета на основе анализа финансовых рисков; разработка рекомендаций по принципам корректировки годового и среднесрочного бюджетов; подготовка проектов бюджетов исходя из консервативного сценария развития экономики и динамики налоговых поступлений в целях недопущения в течение следующего финансового года секвестра расходов; разработка предложений по поддержке негосударственного сектора экономики, включающая использование бюджетных и фискальных инструментов поддержки; разработку критериев по отбору объектов поддержки негосударственного сектора экономики; разработку предложений по реструктуризации бюджетной сети . и стимулированию развития негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги на платной основе.

Долговая политика и реструктуризация долговых обязательств.

Определение предельного объема заимствований; рекомендации по реструктуризации, выкупу и погашению долговых обязательств; рекомендации по контролю над кредиторской задолженностью бюджета и предприятий, находящихся в государственной или муниципальной собственности; рекомендации по механизмам финансирования кассовых разрывов.

Разработка предложений по корректировке стратегий и программ социально-экономического развития в соответствии с новыми бюджетными ограничениями..

Формирование нового качества финансового менеджмента.

Утверждение бюджета на трехлетний период; формирование порядка планирования бюджетных ассигнований; повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств региональных и местных бюджетов; обязательная публичная независимая экспертиза правовых актов в области бюджетного и налогового законодательства.

Построение модели бюджетной системы, наиболее устойчивой к кризисным явлениям в мировой экономике, должно стать общенациональной проблемой, приоритетной задачей национальной экономики. Однако переход к устойчивой модели бюджетной системы потребует кардинальных изменений, отказа от сложившихся представлений о регулировании бюджетной сферы, разработки новых подходов к управлению бюджетной системой. Представляется возможным выделить следующие основные условия создания устойчивой бюджетной системы в современных экономических условиях: создание теоретической базы, формирование понятийного аппарата устойчивости системы и ее элементов, разработка критериев оценки устойчивости; решение структурных вопросов взаимодействия элементов с проведением мероприятий по формированию устойчивой бюджетной системы; принятия регулирующих законов, подзаконных и нормативных актов, разграничивающих, с одной стороны, ответственность элементов бюджетной системы при принятии решений, с другой, обеспечивающих открытость информации и прозрачность процессов реализации таких решений;

формирование адекватного субъективного восприятия бюджетной системы, как потребителей, так и участников её функционирования; внедрение новых подходов к информационной поддержке принимаемых решений для повышения эффективности функционирования бюджетной системы, рациональности финансовых вложений. Бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.

3. ВКЛАД АВТОРА В ИССЛЕДОВАНИЕ ПРОБЛЕМЫ

Личное участие автора состоит в определении цели и задач диссертационного исследования, поиске источников информации, выборе объекта и предмета исследования. Теоретические и методические положения, практические рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертации, являются результатом исследований автора. Автором показана актуальность темы исследования. На основе анализа и обобщения основных теоретических положений и выводов современной экономической науки, официальных материалов статистических органов и нормативных документов, автором в диссертации сформированы обоснования, подтверждающие необходимость перехода к устойчивой модели бюджетной системы, требующей кардинальных изменений, отказа от сложившихся представлений о регулировании бюджетной сферы, разработки новых подходов к управлению бюджетной системой. Автор выделяет следующие основные условия создания устойчивой бюджетной системы в современных экономических условиях: создание теоретической базы, формирование понятийного аппарата устойчивости бюджетной системы и ее элементов, разработка критериев оценки устойчивости; решение структурных вопросов взаимодействия элементов с проведением мероприятий по формированию устойчивой бюджетной системы; принятия регулирующих законов, подзаконных и нормативных актов, разграничивающих, с одной стороны, ответственность элементов бюджетной системы при принятии решений, с другой, обеспечивающих открытость информации и прозрачность процессов реализации таких решений; формирование адекватного субъективного восприятия бюджетной системы, как потребителей, так и участников её функционирования; внедрение новых подходов к информационной поддержке принимаемых решений для повышения эффективности функционирования бюджетной системы, рациональности финансовых вложений.

В ходе исследования обосновано, что оценка результативности функционирования бюджетного сектора, как оценка общественного эффекта, лежит в области рациональной системы представлений субъекта спроса о собственных параметрах потребления. Связующим инструментом, обеспечивающим проникновение производителя бюджетной услуги в эту систему представлений, является параметр качества производимой бюджетной услуги. Полное удовлетворение спроса на бюджетные услуги в количественном

и качественном аспектах соответствует решению основной экономической дилеммы между изменяющимися объемами потребностей субъектов спроса и ограниченным объемом бюджетных ресурсов, а также обеспечивает достижение общественно значимого результата в каждой отрасли бюджетной системы. Так, расходная часть бюджета связана с совокупностью производства услуг, которые имеют определенную стоимость. При этом все услуги целесообразно классифицировать на два типа: услуги, непосредственно производимые бюджетными учреждениями, и услуги, приобретаемые у сторонних организаций и при этом не входящие в стоимость производимых услуг, что исключает возможность двойного счета при планировании расходов бюджета. При планировании производства услуг бюджет не может позволить себе дифференцированного потребления, поскольку субъект спроса, осуществляющий больший вклад в доходную часть бюджета через налоговые платежи, является в большей степени социально ответственным, нежели субъект спроса с меньшим уровнем дохода. В данном случае большая социальная ответственность состоит в экономической потере субъектом спроса части доходов в пользу менее социально ответственных субъектов спроса. Результатом является единство норматива потребления бюджетной услуги для всех субъектов спроса. Автором предложена графическая интерпретация кривых спроса и предложения на бюджетную услугу.

Построение модели бюджетной системы, наиболее защищаемой от кризисных потрясений, должно стать общенациональной проблемой, приоритетной задачей национальной экономики. Однако переход к устойчивой модели бюджетной системы потребует кардинальных изменений, отказа от сложившихся представлений о регулировании бюджетной сферы, разработки новых подходов к управлению бюджетной системой.

Автор выделяет следующие основные условия создания устойчивой бюджетной системы в условиях кризиса: создание теоретической базы, формирование понятийного аппарата устойчивости системы и ее элементов, разработка критериев оценки устойчивости; решение структурных вопросов взаимодействия элементов с проведением мероприятий по формированию устойчивой бюджетной системы; принятия регулирующих законов, подзаконных и нормативных актов, разграничивающих, с одной стороны, ответственность элементов бюджетной системы при принятии решений, с другой, обеспечивающих открытость информации и прозрачность процессов реализации таких решений; формирование адекватного субъективного восприятия бюджетной системы, как потребителей, так и участников функционирования; внедрение новых подходов к информационной поддержке принимаемых решений для повышения эффективности функционирования бюджетной системы, рациональности финансовых вложений.

Выработка и реализация государственной бюджетной политики как неотъемлемая функция государственного регулирования социально-экономического развития федеративного государства предполагают в качестве действенного механизма межбюджетные отношения между органами власти федерального центра, субъектов РФ и местного самоуправления. В этой связи

необходимо определить четкие экономические критерии наиболее оптимального распределения полномочий между различными уровнями государственного управления. Автором разработан экономико-математический подход к решению обозначенной проблемы. Основная идея предлагаемого подхода заключается в представлении отдельных органов государственного управления различных уровней как достаточно самостоятельных субъектов, вступающих в отношения обмена между собой. Моделирование такой ситуации позволяет изучить оптимальное распределение полномочий между различными уровнями государственного управления.

В диссертации рассмотрены конкретные ситуации участия некоммерческих организаций в бюджетном процессе и обосновано, что основной причиной усиления коррупции в бюджетном процессе является непрозрачность и низкая эффективность общественного участия в данном процессе. Особенно в период кризиса законодательные инициативы по предупреждению коррупции в бюджетном процессе должны быть направлены в первую очередь на повышение прозрачности, в частности на доступ к информации о бюджете и бюджетном процессе. Необходимо внедрять конкурсные механизмы в исполнение расходных статей бюджета. Автором разработана схема участия некоммерческих организаций в продвижении антикоррупционных законодательных инициатив в бюджетном процессе в период кризиса.

Стадии НКО, прошедшие этап выживания (30-40% от

бюджетного процесса общего числа НКО)

Подготовка

программа соц.-эк. развития,

план-прогноз, проект бюджета, внесение а законодательный орган

Принятие

рассмотрение проекта а комитетах

1 чтение

2 чтение

3 чтение

Исполнение

Законодательные инициативы, воздействующие на весь бюджетный процесс (прозрачность, конкурсносгь, общественное участие)

НКО, занимающиеся социальной работой (70%)

Правозащитные и экологические НКО (не более 5%)

Аналитические центры и центры публичной политики (не более 1%)

Все остальные НКО (25%)

Рисунок 1 - Участие некоммерческих организаций в продвижении антикоррупционных законодательных инициатив в бюджетном процессе

Автором сформированы, этапы, необходимые при продвижении законодательных инициатив, в том числе антикоррупционных; разработана технология общественного участия в бюджетном процессе, представляющая совокупность последовательно осуществляемых действий и процедур, в результате которых реализуются запланированные усилия по вовлечению граждан в процесс принятия бюджетного решения; разработан комплекс законодательных инициатив по противодействию коррупции в бюджетном процессе с участием общественных организаций; предложены формы участия некоммерческих организаций в продвижении антикоррупционных законодательных инициатив в бюджетном процессе.

Основными целями и задачами бюджетной политики в условиях кризиса следует считать совершенствование политики в области доходов; всемерную экономию государственных расходов; сбалансированность бюджета; реформирование межбюджетных отношений; переход к среднесрочному бюджетному планированию, исполнению бюджетов по принципу единства кассы; усиление финансового контроля; принятие реалистичных бюджетов. При этом правовая политика в бюджетной сфере, как впрочем, и во всякой другой, должна быть научно обоснована, устойчива и предсказуема. Эффективный бюджетный закон содержит разумные и научно обоснованные цели и средства для их достижения. Бюджетная правовая политика должна основываться на принципах равенства всех перед законом; балансе публичных и частных интересов; научной и социальной обусловленности; гласности и справедливости, системности.

4. СТЕПЕНЬ НАУЧНОЙ НОВИЗНЫ И ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ

Научная новизна результатов исследования, выполненных и полученных автором, заключается в следующем:

1. Предложен новый подход к формированию комплекса мер по реализации бюджетной политики с учетом необходимости социально-политической стабилизации, предложен комплекс антикризисных мер в рамках концепции развития межбюджетных отношений, предусматривающий усиление механизмов централизованного финансового администрирования в случаях возникновения кризисных ситуаций в экономике отдельных субъектов РФ.

2. Сформированы положения стратегии развития межбюджетных отношений на период до 2020 г., позволяющие сформировать единые принципы и подходы к межбюджетным отношениям и создать стабильную основу формирования региональных и местных бюджетов на основе эффективных механизмов распределения трансфертов, закрепления доходов, разграничения полномочий.

3. Обосновано, что в условиях кризиса анализ и Своевременное внесение

изменений в нормативную базу бюджетного процесса являются важнейшим инструментом регулирования бюджетных отношений; сформированы предложения по уточнению ряда положений методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, а также по созданию специальных отраслевых комиссий по предотвращению возможных негативных кризисных явлений в процессе исполнения бюджетов субъектами РФ

4. Разработан комплекс мер, направленный на повышение эффективности процессов адаптации как межбюджетных отношений, так и бюджетного процесса, бюджетной сети; в рамках реформирования системы планирования и финансирования расходов бюджета определены направления, источники финансирования, объем, сроки, механизм использования средств бюджета и контроля за расходами, сформированы целевые показатели (результаты), которые должны быть достигнуты в соответствии с решаемыми задачами достижения устойчивого развития России.

5. Определены перспективные направления внедрения современных инструментов повышения устойчивости бюджетной системы, представляющие комплекс методов и способов правовой, экономической, финансовой, организационной, инвестиционной и иной направленности, структурно-блочных, экономико-математических, экспертных приемов, стратегических решений, последовательностей, процедур для осуществления в практических целях рациональной адаптации и развития народного хозяйства.

6. Предложены наиболее эффективные формы бюджетной политики, обеспечивающие в изменившихся условиях новые схемы взаимодействия, способствующие улучшению бюджетных решений и повышению качества бюджета; усилению подотчетности органов власти общественности и обеспечению учета в бюджетной политике интересов незащищенных групп граждан и интересов развития территории на принципах открытости, гласности; согласованности с основами избирательной системы, бюджетным устройством и бюджетным процессом при условии использования инструментов постоянного мониторинга.

Практическая и научная значимость диссертационного исследования заключается в том, что предлагаемые решения проблем развития бюджетной системы России в условиях кризиса направлены на продолжение преобразований в бюджетной сфере с учетом выделенных антикризисных мер и современных направлений развития страны в целом. Научные положения работы подкреплены анализом и обобщением фактических данных о тенденциях формирования и реализации бюджетной политики в рамках общегосударственной политики.

Практическая значимость определяется возможностью использования предложенных методических разработок по проведению преобразований бюджетной системы, комплексного анализа проблем адаптации бюджетной

политики, позволяющих определить условия и особенности реализации в условиях кризиса.

Публикации и апробация работы. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования докладывались автором на межвузовской научно-практической конференции, посвященной актуальным проблемам эффективного управления деятельностью социально-экономических систем в России на современном этапе (г. Санкт-Петербург, 2008). Теоретические и методические положения проведенного исследования могут использоваться в учебном процессе при подготовке лекций и учебных программ по курсам «Стратегическое управление», «Государственное регулирование экономики».

Основные научные результаты автора опубликованы в трех научных работах общим объемом 2,1 п.л.:

1. Лебедева О.Н. Проблемы совершенствования инструментария бюджетной политики в условиях кризиса // Вестник Российской академии естественных наук. Серия экономическая. - 2009. - №5. - 0,5 пл.

2. Лебедева О.Н. Особенности реформирования бюджетной системы в современных экономических условиях // Научные записки кафедры прогнозирования и планирования экономических и социальных систем. Выпуск 10. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2009. - 0,5 пл.

3. Лебедева О.Н. Экономическое обоснование направлений адаптации бюджетной политики России к условиям кризиса. Препринт. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2009. - 1,1 п.л.

»-697 2

ЛЕБЕДЕВА ОЛЬГА НИКОЛАЕВНА АВТОРЕФЕРАТ

Лицензия ЛР № 020412 от 12.02.97

Подписано в печать 19.11.09. Формат 60x84 1/16. Бум. офсетная. Печ. л. 1,2. Бум. л. 0,6. РТГ1 изд-ва СПбГУЭФ. Тираж 70 экз. Заказ 730.

Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21.

2009259353