Анализ и регулирование внутрирегиональной социально-экономической дифференциации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Анализ и регулирование внутрирегиональной социально-экономической дифференциации"

На правах рукописи

КРАВЦОВА ОЛЬГА ВЯЧЕСЛАВНА

АНАЛИЗ И РЕГУЛИРОВАНИЕ ВНУТРИРЕГИОНАЛЬНОЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ)

Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством со специализацией «Региональная экономика»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2006

Работа выполнена в ГНИУ «Совет по изучению производительных сил (СОПС)»

Научный руководитель:

доктор географических наук, профессор Пилясов Александр Николаевич

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук Кузнецова Ольга Владимировна кандидат экономических наук Еремеева Людмила Николаевна

Ведущая организация:

Институт системного анализа РАН

Защита диссертации состоится «о?^» ЦЦ^О^^Х 2006 г. в ^ У часов на заседании Диссертационного Совета Д 227 004.02 в Совете по изучению производительных сил (СОПС) по адресу: 117997, Москва, ГСП-7, ул. Вавилова, д.7,4-й этаж.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Совета по изучению производительных сил (СОПС).

Автореферат разослан уСС&Л 2006 года.

Ученый секретарь Диссертационного Совета, Доктор экономических наук

ИЛ. Ильин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Для большинства субъектов Российской Федерации характерна значительная внутрирегиональная дифференциация — ключевые показатели уровня экономического и социального развития в разных муниципалитетах одного региона могут различаться в десятки раз. Подобные диспропорции приводят к тому, что не реализуется один из основных принципов Конституции, гарантирующий гражданам право на равный доступ к качественным социальным услугам. По мере роста внутренней неоднородности региона, конкуренция муниципалитетов, исходно способствующая развитию, сменяется стагнацией и деградацией территорий. Региональные органы власти нередко недооценивают остроту проблемы внутрирегиональной дифференциации. Достоверные представления о конкретных соотношениях социального и экономического развития муниципалитетов, сводном финансовом балансе каждой территории, влиянии политики региональных и федеральных органов власти на развитие муниципалитетов и динамику внутрирегиональных различий - крайне редки. Межмуниципальная дифференциация учитывается региональными органами власти лишь отчасти при реализации отраслевых политик и проведении реформ, либо не учитывается вовсе.

Единственный действенно используемый в управленческой практике инструмент регулирования внутрирегиональных неравенств — это система межбюджетных отношений. Однако по сути современное межбюджетное регулирование слабо влияет на пропорции социального и экономического развития муниципалитетов. Природа инструмента такова, что лишь уменьшает различия между территориями в финансировании текущих расходов.

Между тем, в современной России протекает ряд процессов, обостряющих внутрирегиональную дифференциацию. Новые технологии, финансовые и человеческие ресурсы концентрируются в ограниченном количестве территорий, способных обеспечивать и развивать бизнес-инфраструктуру, а депопуляционные процессы ускоряют процесс углубления

различий. Отсутствие действенных механизмов регулирования этих процессов

2

со стороны региональных органов власти не способствует развитию регионов, грозит отставанием большой группы муниципалитетов. Потери от усиления фрагментации экономического пространства могут превышать позитивные эффекты от ускорения регионального развития за счет конкуренции муниципалитетов. Выходом из сложившейся ситуации может стать внедрение в управленческую практику инструментов регулирования внутрирегиональной дифференциации, базирующихся на доскональном знании внутрирегиональной специфики и понимании взаимосвязей между действиями региональных органов власти и тенденциями социально-экономической дифференциации.

Степень изученности проблемы. Проблеме территориальной дифференциации уделяется значительное внимание в отечественной и зарубежной литературе. Однако большая часть работ посвящена различиям между территориями субнационального уровня. Всплеск интереса к этой проблеме в России был обусловлен усилением межрегиональной дифференциации в постсоветский период, а также необходимостью построения системы эффективных межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами. По этой теме наиболее известны научные и практические разработки следующих российских авторов: А.Г. Гранберга, О.В. Кузнецовой, Б.М. Штульберга, В.Н. Лексина, А.Н. Швецова, А.О. Полынева, A.M. Лаврова, А.И. Чистобаева, В.Г. Введенского, В.В. Климанова.

В Западной Европе интерес к управлению территориальной дифференциацией возник гораздо раньше (еще в 60-70-х годах ХХ-го века) и был продиктован необходимостью создания для жителей ЕС равных условий доступа к труду, образованию и услугам. К настоящему времени в ряде стран (Франция, Испания, Италия, Германия и др.) сформировались институциональные и законодательные основы региональной политики. Труды современных европейских ученых (G. Fuchs, Р. Shapira, A.Galafati, F. Kronthaler, V.Braga и др.) посвящены выявлению наиболее эффективных инструментов региональной политики.

Несмотря на высокую актуальность внутрирегиональной дифференциации, в России до сих пор не уделяется должного внимания ее

3

решению. Авторы изучают отдельные аспекты этого явления: вопросы социально-экономического развития муниципалитетов (В.Н. Лексин, А.Н. Швецов, Зубаревич Н.В.), местного самоуправления (А.Н. Широков, С.Н. Юркова), социальных стандартов (И.А. Ильин). В практических наработках региональных органов власти по указанной теме основное внимание посвящено вопросам межбюджетных отношений между региональными и местными бюджетами. Лишь в нескольких российских регионах (Чувашской Республике, Самарской области, Республике Бурятия, Пермской области, Красноярском крае) реализуются отдельные мероприятия, направленные на регулирование межмуниципальной дифференциации. Отсутствуют комплексные работы, посвященные теории внутрирегиональной дифференциации, оценке глубины проблемы в конкретных регионах и разработке предложений по ее решению.

Цель исследования — теоретическое обоснование сущности, разработка методики оценки и предложение инструментов регулирования внутрирегиональной социально-экономической дифференциации для региона.

Сформулированная цель потребовала решения следующих задач:

1. обосновать систему социально-экономических индикаторов для сопоставления различных методик анализа внутрирегиональной дифференциации;

2. разработать классификацию и оценить эффективность механизмов управления территориальной дифференциацией в Ростовской области на основе изучения мирового и российского опыта;

3. оценить внутрирегиональную социально-экономическую дифференциацию в Ростовской области и выявить основные её факторы-генераторы путём изучения прошлых и современных тенденций развития дифференциации в регионе;

4. провести экономическое и социальное зонирование Ростовской области и предложить механизмы управления внутрирегиональной дифференциацией для каждой зоны.

Предмет исследования - внутрирегиональная дифференциация в отдельном субъекте Российской Федерации. Объект исследования —

4

Ростовская область, в которой сочетается острота проблемы внутрирегиональной дифференциации с достаточными финансовыми и управленческими ресурсами для ее решения. Научная новизна работы:

• обоснована методика оценки внутрирегиональной дифференциации в результате отбора наиболее информативных показателей и сопоставления семи практикуемых методов оценки.

■ предложена классификация инструментов регулирования внутрирегиональной дифференциации по принципам характера и объекта воздействия;

■ выявлены и с использованием корреляционного анализа и количественно оценены причинно-следственные связи между управленческими воздействиями на внутрирегиональную дифференциацию Ростовской области и их результатами;

■ выявлены основные объекты регулирования экономической и социальной внутрирегиональной дифференциации Ростовской области и разработан инструментарий регулирования для различных типов объектов. Теоретическая и методическая основа исследования. Представленное

исследование опирается на работы по региональной и муниципальной экономике, социально-экономической географии, региональной политике известных российских авторов, среди которых: С.С. Артоболевский, Л.Б. Вардомский, В.Г. Введенский, B.JI. Глазычев, А.Г. Гранберг, Н.В. Зубаревич, И.А. Ильин, О.В. Кузнецова, А.М. Лавров, Н.И. Ларина, В.Н. Лексин, В Л. Любовный, H.H. Михеева, А.О. Полынев, О.С. Пчелинцев, Л.В. Смирнягин, А.И. Трейвиш, А.И. Чистобаев, А.Н. Швецов, Б.М. Штульберг, В.Е. Шувалов и др. В работе применены системно-аналитический, экономико-статистический, картографический, сравнительный методы анализа.

Информационной основой работы стали первичные материалы, собранные автором в администрации Ростовской области в ходе работы над проектами: «Диагностика финансового состояния и оценка качества управления региональными финансами Ростовской области» (2001-2002 гг.); «Обзор

5

бюджетных расходов на финансирование общего образования в Ростовской области» (2002 г.) и при написании дипломной работы «Экономико-географическое обоснование внутрирегиональной политики (на примере Ростовской области)» (2003 г.). Использовались статистические данные за 1995-2004 гг. Государственного комитета по статистике РФ, Государственного комитета по статистике Ростовской области, Министерства финансов Ростовской области, а также правовая база данных «Гарант».

Практическая значимость результатов исследования.

Разработанные рекомендации по внедрению механизмов управления внутрирегиональной дифференциацией для различных типов муниципалитетов могут быть использованы администрацией Ростовской области при обосновании концепции и стратегии внутрирегионального развития. Результаты, выводы и рекомендации диссертации могут являться теоретической и методологической основой последующих научных исследований в области управления территориальным развитием и внутрирегиональной дифференциацией. Диссертация вносит вклад в исследование причин и факторов социально-экономической дифференциации муниципалитетов. Предложенный и апробированный в Ростовской области методический подход к анализу внутрирегиональной дифференциации может быть использован при изучении внутрирегиональной дифференциации в других регионах России.

Апробация результатов исследования. Основные выводы диссертационного исследования изложены в докладах на ряде всероссийских и региональных научно-практических конференций и семинаров по вопросам регионального развития и финансирования сектора общественных услуг («Региональная наука» (Москва, 2003, 2004, 2005); «Актуальные проблемы финансирования образования в Ростовской области» (Ростов-на-Дону, 2003); «Диагностика системы управления региональными финансами: опыт и методология проведения» (Сочи, 2003); «Всероссийский социальный форум» (Пермь, 2004)). Результаты исследований опубликованы в 4 научных статьях, общим объемом 2 п.л.

Логика и структура диссертации определены поставленными целями и задачами. В соответствии с логикой исследования сформирована следующая структура работы:

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические основы регулирования внутрирегиональной дифференциации

1.1. Явление внутрирегиональной дифференциации и теоретические основы регулирования внутрирегиональных различий

1.2. Обобщение российского и зарубежного опыта управления внутрирегиональными различиями

1.3. Методы анализа внутрирегиональной дифференциации

Глава 2. Внутрирегиональная дифференциация в Ростовской области

2.1. Специфика Ростовской области с точки зрения регулирования внутрирегиональной дифференциации

2.2. Анализ существующих внутрирегиональных различий и тенденций их развития в Ростовской области

2.3. Анализ соответствия применяемых . механизмов управления территориальным развитием Ростовской области и тенденций внутрирегиональной дифференциации

Глава 3. Механизмы регулирования внутрирегиональной дифференциации в Ростовской области

3.1. Нововведения в федеральной нормативно-правовой базе и барьеры внедрения механизмов регулирования внутрирегиональной дифференциации в Ростовской области

3.2. Базовые принципы управления внутрирегиональной дифференциацией. Классификация инструментов и оценка возможностей их применения в Ростовской области

3.3. Предложения по внедрению системы механизмов управления внутрирегиональной дифференциации для различных типов муниципалитетов Ростовской области

Заключение

Список литературы

Приложения

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РАБОТЫ

1. Обоснована корректность применения концептуального аппарата региональной политики для изучения проблем внутрирегиональной дифференциации при условии его адаптации к внутрирегиональному уровню.

На сегодняшний день теоретическая база для анализа и регулирования внутрирегиональной социально-экономической дифференциации не разработана. Поиск базиса для создания концептуально-методологического аппарата управления внутрирегиональной дифференциацией приводит на региональный уровень, к теории региональной политики. Явления межрегиональной и внутрирегиональной дифференциации схожи по своей природе — различается их масштаб, объем финансовых ресурсов у органов власти, оперативность принимаемых решений и т.д. Значит, при условии адаптации к внутрирегиональному уровню, теорию региональной политики можно применять в качестве основы для концептуального аппарата процесса регулирования внутрирегиональной дифференциации.

2. Концептуально-аналитический аппарат процесса регулирования внутрирегиональной дифференциации задается целями регулирования и включает набор информативных показателей, подходов и методик анализа.

В основе данного исследования лежит принцип разбиения целей регулирования внутрирегиональной дифференциации на две большие группы: регулирование социальных и регулирование экономических неравенств. В социальной сфере территориальное управление должно строиться исходя из принципов выравнивания территорий до уровня минимальных (или средних) социальных стандартов (снижения диспропорций) и перераспределения остатка средств на развитие социальной инфраструктуры приоритетных муниципалитетов. Основной же целью регулирования диспропорций в экономической сфере должно стать стимулирование вывода как можно большего числа муниципалитетов на путь самофинансирования и

саморазвития. Обозначенные цели диктуют задачи на анализ внутрирегиональных диспропорций и методы анализа (см. рис. 1).

Анализ набора показателей, применяемых 20 российскими и иностранными авторами для оценки социально-экономического положения территорий, и сопоставление их с существующей системой мониторинга, позволило обосновать следующие индикаторы социально-экономического развития муниципальных образований.

1. Показатели экономического развития: занятость (численность работников на 1000 человек); выпуск товаров и услуг по промышленным предприятиям (руб. на человека); индекс физического объема промышленной продукции (в процентах к предыдущему году); балансовая прибыль/убыток организаций (рублей на человека); инвестиции в основной капитал (рублей на человека); дотации из фонда финансовой поддержки муниципальных образований (рублей на человека); урожайность зерновых культур (центнеров с гектара), плотность автодорог (км на 1000 км2).

2. Показатели социального развития: коэффициент естественного прироста (человек на 1000); детская смертность (число умерших детей в возрасте до 1 года на 1000 родившихся); среднемесячная зарплата одного работника (рублей); уровень развития потребительского рынка (суммарный оборот розничной торговли и платных услуг) (рублей на человека); обеспеченность врачами (численность врачей всех специальностей на 10000 человек); подготовка профессиональных кадров высшей и средней квалификации (количество студентов ВУЗов и ССУЗов на 10000 человек).

Перечисленные индикаторы используются в работе для сопоставления различных методик оценки внутрирегиональной дифференциации и последующего комплексного исследования ее тенденций в Ростовской области.

Сравнительный анализ методов комплексной оценки социально-экономического состояния муниципалитетов (установления тесноты связей; суммирования индексов; интервальной бальной оценки; ранжирования

Цели управления территориальным развитием

Задачи на анализ

1. Сокращение различий в социально-экономическом развитии муниципалитетов Ростовской области

2. Стимулирование экономического развития в максимально возможном числе муниципалитетов и вывод их па путь саморазвития

3. Обеспечение равного доступа населения к качественным социальным услугам (выравнивание уровня жизни и обеспечение социального развития)

4. Обеспечение соответствия экономических усилий территории ее социальной обеспеченности

И

/

ч

ч

Анализ дифференциации основных показателей за 5 лет

Анализ динамики экономического развития

Анализ восприимчивости муниципалитета к инвестициям

Анализ дифференциации по обеспеченности соц. инфраструктурой

Анализ существующего потребления услуг

Анализ эффективности инвестиций в социальную сферу

Типология муниципальных образований (МО) по уровню и тенденциям социального и экономического развития

Анализ соответствия уровней экономического и социального развития муниципалитета

Методы анализа и показатели

- К вариации по 14 показателям.

- Динамика К_вар за 5 лет

- Макс/Мин и т.д.

- Динамика за 5 лет основных показателей экономического развития и типология муниципалитетов по динамике развития;

- Объем коммерческих и бюджетных инвестиций в муниципалитет за 5 лет;

- К_коррел между динамикой основных показателей и объемом инвестиций

- К_вар по обеспеченности соц. инфр-рой (обеспеченность больн. койками, местами в ДОУ, местами в ВУЗах) - методика МЭРиТ;

- К_вар по существующему потреблению социальных услуг. Динамика объема потребительского рынка;

- К_коррел м/у обеспеченностью и потреблением;

-оценка при современной системе мониторинга

- затруднена

- Типологии по уровням экономического и социального развития;

- Динамика осн. эконом показателей и соотв-вие им динамики осн. соц. показ-лей

- Типология по методу сводного латентного показателя

- Тенденции лютжения МО ме-жлу кпастепями

Рисунок 1. Цели управления территориальным развитием в Ростовской области и задачи на анализ

регионов; безынтервального пофакторного ранжирования с последующей бальной оценкой; безынтервального пофакторного ранжирования с последующей стандартизацией; построения сводного латентного показателя) позволяет в качестве самого объективного для типологизации муниципалитетов по уровню и динамике социально-экономического развития выявить метод построения сводного латентного показателя. Все данные переводились в условные единицы по формуле:

R. = *100

X — X '

max min

где Ri - балл муниципалитета (i) по частному показателю; X, — значение показателя для муниципалитета (i), Хшах - максимальное значение показателя, Xmin — минимальное значение показателя. Интегральные показатели экономического и социального развития рассчитывались как сумма баллов частных показателей, отнесенная к их числу:

п _ ^экангшО) п _ ^ ' ^социалЦ)

эконом g социал g

Для анализа внутрирегиональных неравенств приоритет был отдан коэффициенту вариации, позволяющему отслеживать динамику дифференциации, оценивать ее отклонения от нормы и сопоставлять дифференциацию различных показателей между собой. Коэффициент

г = ^*юо%

вариации: *

3. На территории Ростовской области существует историческое, современное и ожидаемое в будущем сочетание факторов, воспроизводящих значительные внутрирегиональные контрасты.

Все факторы внутрирегиональной дифференциации Ростовской области можно разбить на три большие группы.

И

1. Природные. По территории области проходит граница двух ландшафтных зон: лесостепи и солончаковой степи; ландшафтные рубцы предопределяют аграрно-климатическую дифференциацию региона.

2. Социальные. Исторически сложилась этническая неоднородность территории (множество локальных поселений армян, турков, казаков и т.д.). В 90-е годы ХХ-го века усилилась роль миграционных процессов, которые вплоть до 1996 года нивелировали естественную убыль населения.

3. Экономические. Неравномерная хозяйственная освоенность региона и ухудшение конъюнктуры ряда отраслей специализации (угольной промышленности, металлургии и т.д.) в последнее десятилетие. Наложение вышеперечисленных факторов на территории Ростовской

области обуславливает постоянный процесс воспроизводства социально-экономической дифференциации муниципальных образований. Еще в 1958 году на долю Ростова-на-Дону (в то время - основного индустриального центра региона) приходилось 32% промышленного производства. В 1998 году, несмотря на возникновение новых городов (Гуково, Волгодонск) и индустриализацию сельского хозяйства, Ростов-на-Дону производит 36% промышленной продукции, а в 2002 году - уже 43 %.

В 2002 году по выпуску товаров и услуг, темпам развития промышленности, прибыльности организаций, лидирующие муниципалитеты опережают отстающие в сотни и даже тысячи раз; по инвестициям в основной капитал — в 20-40 раз; по уровню развития потребительского рынка - в 10 раз, по среднему уровню заработной платы в 4 раза.

Социально-экономические неравенства склонны усиливаться в условиях экономического развития региона. Притом, что активный экономический рост в Ростовской области начался с 1998-1999 года, внутрирегиональная дифференциация по важнейшим показателям (занятость населения, выпуск товаров и услуг, индекс физического объема производимой продукции, балансовая прибыль и убыток организаций) начала возрастать с 2000 года (см. табл. 1).

Таблица 1

Взаимосвязь регионального развития и внутрирегиональной дифференциации в Ростовской области

Показатель 1998 1999 2000 2001 2002

ВРП (% к предыдущему году в сопоставимых ценах) 98,1 111,0 112,8 112,5 106,0

к вариации по выпуску товаров и услуг 170,3 138,9 107,4 117,1 120,1

к вариации по уровню развития потребительского рынка 54,16 53,72 51,10 53,14 54,93

Современная картина внутрирегиональной дифференциации представлена на рисунке 2. В период с 1998 по 2002 год происходит «кристаллизация» муниципалитетов по типам социально-экономического развития. Ускоренными темпами развиваются экономически и социально активные муниципалитеты, выделяется четыре лидера (вместо семи в 1998 году). Количество наименее развитых муниципалитетов растет при стабилизации их социально-экономического положения. Переходов муниципалитетов в более развитый кластер не отмечено. Таким образом, политика региональных и муниципальных властей, а также рыночные механизмы саморазвития территорий способствуют закреплению муниципалитетов в их стратах социально-экономического развития, увеличивая разрыв между кластерами.

Велика вероятность, что в будущем, в новых экономических условиях (при выходе производителей на мировые рынки, возрастании роли третичного сектора, реальной конкуренции между муниципалитетами и т.д.) -внутрирегиональные контрасты будет возрастать еще сильнее, усиливая деструктивный эффект.

4. Несмотря на высокий спрос на эффективные инструменты регулирования внутрирегиональных разрывов, существующее в Ростовской области предложение — применяемые меры региональных органов власти - неадекватны.

Среди известных инструментов регулирования внутрирегиональной дифференциации (разработка стратегий региона в отношении каждого

80 -г

75

70 •

О

ь О 65

X

л с 60

А

X ■з 55

О

о

к 50

X

в о К45

а X

>> я П)40 -

£ п

Г

<4 о35

3

о

к 30

л

X

л с 25

«

а 20

«

н

X 15 "

2»

10

5

0 -

Рисунок 2. Интегральная оценка уровней социально-экономического развития муниципалитетов _Ростовской области по методу сводного латентного показателя, 2002_

Кластер 1 - муниципалитеты-лидеры

Кластер 2 - муниципалитеты с уровнем

развития "выше среднего"

Кластер 3 - муншгапалитеты-"середнячки"

Кластер 4 - муниципалитеты с уровнем

развития "ниже среднего"

Кластер 5 - отсталые муниципалитеты

ш Каменск-Шаминский

^ Ростов-на-Дону

/

I # Волгодонск I I I

I 1

■ — 9 Новочеркасск/ . •Таганрог / \____

. £)ктябрьски}Г

1-.----

3 2

ф Ирвошахтпно^в ф

Азов;

¡афинский ^""^^Лксаи^йГ

С^гьскийЛ »МясниЯСвский Ч

•верноградс^сий \

л Красней Сулин •

Катальни цкий :

Гуково /

—■ —, — -— __ ^^ |Ц^асвскйН* д^3

УСо^сшяф „ -ЯрмоМ •

\ Рсмогггненски^ ^Гацинскйй

\ _ ДубОВСКИйЖ .. -.ТГ^ Ш' .,} - I

......ЗаветтГнский " Мялагтгаслй*, "зШ01 ¿¡¡^¡[цй.............." 2-ТЛиллёрово

\ т - - Р »У-ДонеиЫ ^емикаракорсхий « | 3-Звереве .....\...............Тарат™ . __> Л >. Дод^-Х-- ••'М™!?^.

~ Кашаожии» . .Л и ..II . . 4 фВеселовскиЗ

\

# Белая Калитва* ^ ^Дрлинский '

\

\

Боковсхий

1рскйй0 ^.ТТ" -{^ртк&вскии, Облявский 9 / "

' Берхггс^о^кой

Ч

/

Цимлянский 1'<-ШолоХ'овский

4 - Матвеево-Курганский

5 - Морозовский

6 - Копстантшювскяй

7 - Егорлыкский

8 - Куйбышевский

9 - Родионово-Несветайский

10

15

20,. 25 30 35 40 45 50 55 60 Интегральная оценка уровня экономического развития

65

70

75

80

муниципалитета, предоставление налоговых льгот, премий и субсидий в избранных зонах роста, премии муниципалитетам по итогам оценки социально-экономического развития за отчетный период и т.д.), применяется, на наш взгляд, не самый эффективный инструмент регулирования внутрирегиональной дифференциации — межбюджетное выравнивание. При этом межбюджетные отношения опираются не на минимальные социальные стандарты (необходимые для реализации социальных прав и гарантий граждан, определенных Конституцией РФ), а, зачастую, на устаревшие количественные нормативы. Практически все муниципалитеты, изначально имеющие высокий уровень социально-экономического развития и высокий уровень бюджетной самообеспеченности, перемещаются после выравнивания в категорию наименее обеспеченных (см. табл. 2). Подушевые расходы в развитых городах области оказываются практически вдвое ниже подушевых расходов в слаборазвитых сельскохозяйственных районах, что еще более критично, если сравнить объемы функций по социальному обслуживанию, выполняемые городами и селами. То есть финансирование текущих расходов неадекватно вызовам системы.

Та же картина наблюдается и в финансировании капитальных расходов. Регулярно увеличиваются инвестиции в ряд муниципалитетов, слабо восприимчивых к инвестициям, несмотря на ежегодное ухудшение показателей экономического развития этих территорий.

Применяемую в области политику финансирования текущих и капитальных расходов муниципальных образований сложно назвать просто «выравнивающей». Она, скорее, кардинально меняет ситуацию, порождая иждивенческие настроения в отсталых муниципалитетах и лишая стимулов к развитию лидирующие территории.

5. Эмпирическое обобщение более 60 инструментов регулирования внутрирегиональной дифференциации, применяемых в России и за рубежом, позволило разбить их на две крупные группы: выравнивающие и стимулирующие.

Для каждого инструмента (см. рис. 3) обозначены: страна применения; регламентирующий нормативно-правовой документ; субъект управления,

Таблица 2. Уровень бюджетной обеспеченности муниципалитетов Ростовской области _в 2003 году до и после выравнивания_

Низкий

Ниже ед>еднего_

Средний

Выше среднего

Багвевскнй Боковский

Дубовскнй — Заветиксккй -

Кашарский ■

Обливский -

Ремонтненский

Азов ' Батайск

_ Белая Калитва к Белокалитвенский

Донецк

' Волгодонск Гуково

' Зверево

К.-Шахтннский

■ Миллерово и Миллеровский

Красный Сулнн и Красносулинский

Ново шахт инс к

Сальск н Сальский

" Шахты Азовский

- Новочеркасск "Ростов-на-Дону Таганрог

АксаЯскиЙ

Всрхнедонской-Всселовский -■ Вол голо некий

Егорлыкский 1

Зимовниковский Каменский

Зсрноградский Кагальницкнй

Мартыновский ■ Матвеев о-Курган с кий

Констатиновский Куйбышевский

Милютинский 1

' Неклиновский

Пролетарский ■

Семикаракорский Советский ■—

Усть-Донецкнй •

ЧертковскиЙ Шолоховский ~

" Морозовский Мясниковский

Октябрьский

Орловский — ГГссчанокопский

Родноново-Несветайский

Тарас овский

Тацинсккй

Цели некий "

Цимлянский

до 1100* до 4600 "

1101-1400 4601-5000

1401-1800 5001-5800

1801-2700 5801-6500

Более 2700 Более 6500

- бюджетная обеспеченность по собственным доходам (руб^чел) '* - бюджетная обеспеченность после выравнивания (руб./чел.)

принимающий решение; условия применения; достоинства и недостатки, а также целесообразность его использования для управления внутрирегиональной дифференциацией в Ростовской области.

Проведенный анализ пятилетнего опыта выравнивания в Ростовской области (см. пункт 4) показал низкую эффективность применения только выравнивающих инструментов в современных условиях. Поэтому в предложениях основное внимание уделяется стимулирующим инструментам. Эффективность их применения подтверждается опытом работы Структурных фондов ЕС, а также последними разработками в области региональной политики РФ.

При стимулировании экономического развития, помимо традиционных финансовых инструментов, значительный эффект может быть получен от применения нефинансовых инструментов: инвестиций в человеческий капитал, поддержки информационно-коммуникационных технологий, стимулирования наукоёмких бизнес-услуг, развития инновационной инфраструктуры и т.д.

Полностью отказываться от выравнивания нельзя. Необходимо сочетать оба подхода, оставляя выравнивание в социальной сфере и усиливая стимулирование приоритетных территорий — в экономической сфере. 6. При управлении внутрирегиональной дифференциацией в экономической сфере необходимо стимулировать развитие муниципалитетов-«зон роста», создавая условия для активного экономического взаимодействия их с другими муниципалитетами региона.

В результате проведенного исследования в регионе было выявлено 17 потенциальных «зон роста», для которых в течение пяти исследуемых лет были свойственны: высокий уровень экономического развития, активный рост промышленного производства, рост прибыльности предприятий, положительная реакция на инвестиции. По итогам анализа всех возможных альтернатив специализации зон роста в Ростовской области, предлагается их ориентация на развитие глубокой переработки сельскохозяйственной продукции (брендирование продукции, развитие агрофирм и т.д.), на

Роль

инструмента

Объект воздействия

Характер воздействия

Частные инструменты

А. Прямое финансирование ■ -Бюджетные кредиты предпр-ям; Лизинг; ШЩ Дотирование иив-ций; Субс. и субвенции; Б. Косвенное финансирование

- Налоговые льготы, Гарантии

- Информирование инвесторов об инвестпроектах в регионе;

—X - Покрытие расх-в на подг. сотр-ков "V - Создание системы «одного окна»

- Создание бизнес-партнерств

- Экспертиза инзестпроектов

—-А - Программы развития

- Стимулирование внутр. спроса

_а - Трансп. сеть к точкам роста ^г -Инновац.коммуникации

(г-Д - Обучение сотрудников Адм-ции ^г - Создание бизнес-инкуб-в

- Налаживание связей м/у тепп-5гми

_д - Налоговое регулирование;

- Межбюджетные отношения;

- Кпелиты местным бюджетам

Еаф - Стр-во и ремонт больниц, школ, дорог, коммун, сетей.

- Гос и мун заказ;

- Смепа юр. адреса предприятий

Комплексные инструменты

Стимулирование избранных территорий «точек роста»,

сэз

Поддержка отсталых и депрессивных территорий

Рисунок 3 Классификация инструментов управления территориальной дифференциацией

включение в мировые торговые сети путем строительства и обслуживания торговых комплексов межрегионального значения, на создание логистических комплексов и обслуживание транспортных трансрегиональных потоков.

В отношении «точек роста» целесообразно применять все отмеченные ранее стимулирующие инструменты. При этом важно создать механизм, способствующий развитию экономических взаимодействий «точек роста» с другими территориями региона.

7. При регулировании внутрирегиональной дифференциации в социальной сфере необходимо выравнивать не обеспеченность муниципалитетов социальной инфраструктурой, а доступность качественных социальных услуг для населения Ростовской области.

Под доступностью качественных социальных услуг понимается сочетание следующих условий: наличие современной социальной инфраструктуры, ее транспортная доступность, предоставление на базе этой инфраструктуры социальных услуг повышенного уровня сложности, финансовые возможности у населения для пользования этими услугами.

Доступность качественных социальных услуг можно обеспечить путем воссоздания трехступенчатой системы социального обслуживания: городские и сельские поселения, в которых удовлетворяются повседневные потребности жителей; центры муниципальных районов, предоставляющие услуги периодического спроса; и «центральные места», обслуживающие несколько муниципальных районов и удовлетворяющих «эпизодические» потребности населения. Первые два уровня функционируют уже сейчас. Акцент в этой работе сделан на выявление «центральных мест» - опорных территорий, в которых необходимо стимулировать процесс предоставления социальных услуг высокого качества. Эти предложения согласуются с реализуемыми социальными реформами (в сфере образования, здравоохранения и т.д.), и позволяют существенно повысить уровень социального развития регаона.

Для выявления «центральных мест» проведено социально-географическое зонирование Ростовской области и предложена сетка из 7 районов (см. рис. 4). «Центральными местами» стали только муниципалитеты, отвечающие набору

19

требований: высокоразвитая социальная инфраструктура, положительная динамика развития социальной сферы, хорошая реакция на инвестиции, высокий уровень экономического развития, центральное территориально-географическое положение в «районе обслуживания».

Рисунок 4. Районы социального обслуживания

Уровень социального развития муниципалитетов

У; ;■; - ;| НИЗКИЙ

них» среднего

8111111 средний ИИ ®Ь|ше среднего МНЦ высокий

Миллеров

Центральные песта"

д . автомобильные ^ дороги

"границы районов «белуживания

Задачи органов власти в отношении «центральных мест» и «зон обслуживания» - разные. Главная задача в отношении «центральных мест» -стимулировать процесс активного развития социальной сферы и улучшения качества социальных услуг. Для этого необходимо повышать обеспеченность социальной инфраструктурой, приоритетно инвестируя эти территории, и поддерживать развитие конкурентных отношений между предприятиями социального обслуживания населения. Главная задача по отношению к «районам обслуживания» - поддержание существующей сети учреждений повседневного и периодического спроса и обеспечение максимальной доступности «центральных мест».

В деятельность региональных органов власти эти предложения можно внедрить путем создания системы управленческих округов, включающих зоны роста и прилегающие территории (стимулирование экономической сферы), и «центральные места» и «районы обслуживания» (выравнивание доступности социальных услуг). Управленческие округа схожи по своей сути с региональными рынками труда Германии, Швеции, Финляндии (среднее звено в системе «область — округ — муниципалитет»). Создаваемые округа могут не иметь административного статуса, а использоваться только в целях управления процессом внутрирегиональной дифференциации в Ростовской области.

ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ РАБОТЫ

1. Колесникова О.В. Управление межмуниципальной дифференциацией: феномен, регламентация и барьеры / О.В. Колесникова. - Сборник научных трудов молодых ученых «Региональная наука». Книга 1. - М.: СОПС, 2004. - 216 с. - с. 172-179 (0,25 п.л.)

2. Колесникова О.В. Трансформация межмуниципальной дифференциации в Ростовской области: опыт анализа в целях управления территориальным развитием. / О.В. Колесникова. — Региональная наука: Сборник научных трудов. Книга 1. - М.: СОПС, 2005. 288 с. - с. 171-181 (0,9 п.л.)

3. Колесникова О.В. Стратегия развития внешних связей Камчатской области / О.В. Колесникова. — Сборник тезисов докладов по материалам Международной конференции студентов и аспирантов по фундаментальным наукам «Ломоносов - 2001», секция География. — отв. ред. доц. А.Н. Иванов. — М.: Географический факультет МГУ, 2001. - 154 с.-с. 60-61 (0,1 п.л.)

4. Колесникова О.В. Анализ социально-экономической среды региона в контексте ее влияния на межмуниципальную дифференциацию (на примере Ростовской области / О.В. Колесникова. — Региональная наука: сборник научных трудов. Книга 1. - М.: СОПС, 2006. - 304 с. - с. 85 - 97. (0,9 п.л.)

Принято к исполнению Исполнено

24/05/2006 25/05/2006

Заказ № 428 Тираж; 100 экз.

ООО «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 Москва, Варшавское т., 36 (495) 975-78-56 (495) 747-64-70 www.autoreferat.ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Кравцова, Ольга Вячеславовна

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. Теоретико-методологические основы регулирования внутрирегиональной дифференциации.

1.1. Явление внутрирегиональной дифференциации и теоретические основы регулирования внутрирегиональных различий.

1.2. Обобщение российского и зарубежного опыта управления внутрирегиональными различиями.

1.3. Методы анализа внутрирегиональной дифференциации.

Глава 2. Внутрирегиональная дифференциация в Ростовской области.

2.1 Специфика Ростовской области с точки зрения управления внутрирегиональной дифференциацией.

2.2. Анализ существующих внутрирегиональных различий и тенденций их развития в Ростовской области.

2.3. Анализ соответствия применяемых механизмов управления территориальным развитием Ростовской области и тенденций внутрирегиональной дифференциации.

Глава 3. Механизмы регулирования внутрирегиональной дифференциации в

Ростовской области.

3.1. Нововведения в федеральной нормативно-правовой базе и барьеры внедрения механизмов регулирования внутрирегиональной дифференциацией.

3.2 Базовые принципы управления внутрирегиональной дифференциацией. Классификация инструментов и оценка возможностей их применения в Ростовской области.

3.3. Предложения по внедрению системы механизмов управления внутрирегиональной дифференциацией для различных типов муниципалитетов Ростовской области.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Анализ и регулирование внутрирегиональной социально-экономической дифференциации"

Для большинства субъектов Российской Федерации характерна значительная внутрирегиональная дифференциация - ключевые показатели уровня экономического и социального развития в разных муниципалитетах одного региона могут различаться в десятки раз. Подобные диспропорции приводят к тому, что не реализуется один из основных принципов Конституции, гарантирующий гражданам право на доступ к основным социальным услугам. Когда степень внутренней неоднородности региона превышает пороговые значения, конкуренция муниципалитетов, исходно способствующая развитию, сменяется стагнацией и деградацией территорий.

Несмотря на высокую актуальность обозначенной проблемы, в научной и практической деятельности до сих пор не уделяется должного внимания ее изучению и решению. Региональные органы власти нередко недооценивают остроту проблемы внутрирегиональной дифференциации, что проявляется, например, в частом использовании ими лишь очень обобщенных классификаций муниципальных образований по признакам «донор-реципиент», «сильный - слабый» и т.п. Достоверные представления о конкретных соотношениях социального и экономического развития муниципалитетов, сводном финансовом балансе каждой территории, влиянии политики региональных и федеральных органов власти на развитие муниципалитетов и динамику внутрирегиональных различий крайне редки. Внутрирегиональная дифференциация учитывается региональными органами власти лишь отчасти при реализации отраслевых политик и проведении реформ, либо не учитывается вовсе.

Единственный раздел политики управления регионом, напрямую воздействующий на территориальную дифференциацию, - это система межбюджетных отношений. Однако на практике современное межбюджетное регулирование слабо влияет на пропорции социального и экономического развития муниципалитетов. Природа инструмента такова, что позволяет лишь уменьшать различия между территориями в финансировании текущих расходов.

Между тем, в современной России протекает ряд процессов, обостряющих внутрирегиональную дифференциацию. Новые технологии, финансовые и человеческие ресурсы концентрируются в ограниченном количестве территорий, способных обеспечивать и развивать бизнес-инфраструктуру, а депопуляционные процессы ускоряют процесс углубления различий. Сохранение политики «невмешательства» в управление территориальной дифференциацией со стороны региональных органов власти, не способствует развитию регионов, грозит дальнейшим ростом внутрирегиональных диспропорций и отставанием большой группы муниципалитетов. В этом случае потери от усиления фрагментации экономического пространства могут превысить позитивные эффекты ускорения регионального развития за счет конкуренции муниципалитетов: вероятно появление зон социальной напряженности и последующая деградация этих территорий. Выходом из сложившейся ситуации может стать внедрение в управленческую практику инструментов регулирования внутрирегиональной дифференциации, базирующихся на доскональном знании внутрирегиональной специфики и понимании взаимосвязей между действиями региональных органов власти и тенденциями территориальной социально-экономической дифференциации. Научная новизна работы заключается в следующем: обоснована интегральная методика оценки внутрирегиональной дифференциации в результате отбора наиболее информативных показателей и сопоставления семи практикуемых методов оценки. предложена классификация инструментов регулирования внутрирегиональной дифференциации; выявлены и количественно оценены причинно-следственные связи между управленческим воздействием на внутрирегиональную дифференциацию Ростовской области и ее ответной реакцией; применен инструментарий регулирования экономических и социальных внутрирегиональных контрастов (в социальной сфере выделены центры и районы обслуживания, в экономической сфере выявлены зоны роста, депрессивные и отсталые территории).

Предметом исследования стало явление внутрирегиональной дифференциации, изученное на конкретном объекте - Ростовской области. В качестве объекта исследования регион был выбран по следующим причинам:

1. Значительная внутриобластная дифференциация. По остроте этой проблемы Ростовская область попадает в число наиболее проблемных регионов Европейской части России.

2. Достаточный финансовый потенциал и большие возможности для внедрения инструментов управления внутрирегиональной дифференциацией.

3. Знание специфики региона и опыт, приобретенный автором в ходе работы над проектами МБРР (Международного банка реконструкции и развития): «Диагностика финансового состояния и оценка качества управления региональными финансами Ростовской области» (2001-2002 гг.); «Обзор бюджетных расходов на финансирование общего образования в Ростовской области» (2002) и при написании дипломной работы «Внутрирегиональная политика в Ростовской области: проблемы и перспективы» (2003).

Цель исследования - теоретическое обоснование сущности, разработка методики оценки и предложение инструментов регулирования внутрирегиональной социально-экономической дифференциации для региона.

Сформулированная цель потребовала решения следующих задач:

1. обосновать систему социально-экономических индикаторов для сопоставления различных методик анализа внутрирегиональной дифференциации;

2. разработать классификацию и оценить эффективность механизмов управления территориальной дифференциацией в Ростовской области на основе изучения мирового и российского опыта;

3. оценить внутрирегиональную социально-экономическую дифференциацию в Ростовской области и выявить основные её факторы-генераторы путём изучения прошлых и современных тенденций развития дифференциации в регионе;

4. провести экономическое и социальное зонирование Ростовской области и предложить механизмы управления внутрирегиональной дифференциацией для каждой зоны.

Работа представлена тремя главами, введением, заключением и приложением. В первой главе изучается теория и практика управления территориальным развитием с оценкой возможностей их использования для управления внутрирегиональной дифференциацией в Ростовской области. Здесь же проводится обоснование методики анализа внутрирегиональных различий, разрабатывается система индикаторов внутрирегиональной дифференциации. Вторая глава представляет собой аналитический блок, в котором анализируются исторические предпосылки и современные факторы дифференциации территориального развития Ростовской области, проводится сравнительный анализ глубины этой проблемы для регионов европейской части России, определяется место среди них Ростовской области. В этой же главе анализируется дифференциация социально-экономических показателей в разрезе муниципалитетов в 1998-2002 годах, изучаются основные направления регулирования территориальной дифференциации в Ростовской области, проводится оценка эффективности существующей политики региональных властей в этой сфере. В третьей главе предлагаются механизмы управления внутрирегиональной дифференциацией в Ростовской области. Здесь представлена авторская классификация инструментов управления, предложено районирование территории области с выделением «центров социального обслуживания» и «точек экономического роста». Для каждой зоны предложен свой набор механизмов управления территориальным развитием.

Представленное исследование опирается на работы по региональной и муниципальной экономике, социально-экономической географии, региональной политике известных российских авторов, среди которых: С.С. Артоболевский, Л.Б. Вардомский, В.Г. Введенский, B.JI. Глазычев, А.Г. Гранберг, Н.В. Зубаревич, И.А. Ильин, О.В. Кузнецова,

A.M. Лавров, Н.И. Ларина, В.Н. Лексин, В.Я. Любовный, Н.Н. Михеева, А.О. Полынев, О.С. Пчелинцев, Л.В. Смирнягин, А.И. Трейвиш, А.И. Чистобаев, А.Н. Швецов, Б.М. Штульберг,

B.Е. Шувалов и др.

Информационной основой работы стали материалы, собранные в администрации Ростовской области в ходе работы над проектами: Диагностика финансового состояния и оценка качества управления региональными финансами Ростовской области» (2001-2002 гг.); «Обзор бюджетных расходов на финансирование общего образования в Ростовской области» (2002 г.) и при написании дипломной работы «Экономико-географическое обоснование внутрирегиональной политики (на примере Ростовской области)» (2003г.). Использовались статистические данные за 1995-2004 гг. Государственного комитета по статистике РФ, Государственного комитета по статистике Ростовской области, Министерства финансов Ростовской области, а также правовая база данных «Гарант». При работе над диссертацией было использовано более 120 различных научных, научно-публицистических, нормативно-правовых и статистических источников, список которой прилагается.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Кравцова, Ольга Вячеславовна

Какие выводы можно сделать из получившейся картины существующего расслоения муниципальных образований Ростовской области по уровням экономического и социального развития?

Заключение

Результаты диссертационного исследования состоят в следующем.

1. Предложено теоретико-методологическое обоснование корректности применения концептуального аппарата региональной политики для изучения проблем внутрирегиональной дифференциации, проведенное на основе изучения работ зарубежных и российских школ региональной науки. В качестве одного из наиболее важных принципов, позволяющих повысить эффективность внутрирегиональной политики, была признана главенствующая роль стимулирования (а не только выравнивания) территориального развития.

2. Предложена система индикаторов социально-экономического развития муниципалитетов, состоящая из восьми показателей экономического развития и шести показателей социального развития. На основе данного набора индикаторов проведено сравнение семи методик комплексной оценки социально-экономического состояния муниципалитетов. Максимальной объективностью для решения задач типологизации муниципалитетов по уровням социально-экономического развития и определения сбалансированности социальной и экономической сферы территорий признана методика построения сводного латентного показателя.

3. Проведен ретроспективный анализ тенденций развития социальной и экономической внутрирегиональной дифференциации Ростовской области и выявлены основные исторические и современные факторы, ее генерирующие. Несмотря на улучшение экономической и социальной ситуации в целом по области, внутрирегиональная дифференциация продолжает расти. Факторами, усиливающими внутрирегиональные неравенства, для Ростовской области были признаны: большая площадь территории, дифференцированная под воздействием агроклиматического фактора; большое количество муниципалитетов; этническая неоднородность и повышенная роль миграций; неравномерная хозяйственная освоенность региона и ухудшение конъюнктуры ряда отраслей специализации в последнее десятилетие. Несбалансированность уровней социального и экономического развития территорий не подвержена саморегулированию: даже если в экономической сфере муниципалитета наблюдается рост, уровень развития потребительского рынка и обеспеченность населения качественными социальными услугами не повышается вслед за экономикой.

4. Выявлено, что современная политика региональных органов власти Ростовской области в сфере управления внутрирегиональной дифференциацией не достаточно эффективна. Активно увеличивается финансирование ряда муниципалитетов, слабо восприимчивых к инвестициям. По сути политика региональных властей приводит к радикальным передвижкам муниципальных образований по уровню бюджетной обеспеченности: все муниципалитеты, имеющие высокий уровень социально-экономического развития и характеризующиеся высокой бюджетной самообеспеченностью, в результате межбюджетного выравнивания перемещаются в категорию наименее обеспеченных. В результате развиваются иждивенчество в муниципалитетах-аутсайдерах, и исчезают стимулы к развитию в муниципалитетах-лидерах.

5. Разработана классификация механизмов управления внутрирегиональной дифференциацией, обобщившая более 60 различных механизмов. Выявлено три типа инструментов по характеру воздействия (стимулирующие, ограничивающие и выравнивающие), а также два основных объекта воздействия (территории и предприятия). Для каждого инструмента обозначены: страна применения, регламентирующий нормативно-правовой документ, субъект управления, принимающий решение, условия применения, достоинства и недостатки, а также целесообразность его использования для управления внутрирегиональной дифференциацией в Ростовской области.

6. Для управления внутрирегиональной дифференциацией в социальной сфере Ростовской области, проведено социально-географическое районирование территории. Не по обеспеченности муниципалитетов социальной инфраструктурой (что неоднократно проводилось исследователями ранее), а по доступности качественных социальных услуг для населения Предложена сетка из 12 районов, для каждого из которых определено «центральное место» - муниципалитет, обслуживающий окружающие его территории. «Центральными местами» стали муниципалитеты, отвечающие набору требований: высокоразвитая социальная инфраструктура, положительная динамика развития социальной сферы, хорошая реакция на инвестиции, высокий уровень экономического развития, центральное территориально-географическое положение в районе обслуживания.

7. Для управления внутрирегиональной дифференциацией в экономической сфере, предложено стимулировать развитие «точек роста», создавая условия для активного взаимодействия их с окружающей территорией. В результате проведенного исследования в регионе было выявлено 17 потенциальных «точек роста», для которых в течение пяти исследуемых лет были свойственны: высокий уровень экономического развития, активный рост промышленного производства, рост прибыльности предприятий, положительная реакция на инвестиции. В Ростовской области целесообразна специализация «точек роста» на развитии высокой степени переработки сельскохозяйственной продукции, на строительстве и обслуживании торговых комплексов межрегионального значения и на обслуживании транспортных трансрегиональных потоков.