Бюджетная политика и финансовый менеджмент расходов в общественном секторе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Бюджетная политика и финансовый менеджмент расходов в общественном секторе"

На правах рукописи

БАЛТИНА Александра Михайловна

БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА И ФИНАНСОВЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ РАСХОДОВ В ОБЩЕСТВЕННОМ СЕКТОРЕ: МЕТОДОЛОГИЯ ВЗАИМОСВЯЗИ И МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ

Специальность: 08.00.10 - "Финансы, денежное обращение и кредит"

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

005045941

Саратов-2011

005045941

Работа выполнена на кафедре финансов Саратовского государственного с< циально-экономического университета.

Научный консультант - д-р экон. наук, профессор

Барулин Сергей Владимирович

Официальные оппоненты - д-р экон. наук, профессор

Казак Александр Юрьевич

- д-р экон. наук, профессор Каменева Екатерина Анатольевна

- д-р экон. наук, профессор Гончаров Александр Иванович

Ведущая организация - Санкт-Петербургский государственный

университет экономики и финансов

Защита состоится 28 июня 2011 года в 1300 час. на заседании диссертациоп ного совета Д 212.241.03 при Саратовском государственном социально экономическом университете по адресу:

410003, Саратов, Радищева, 89, Саратовский государственный социально экономический университет, ауд. 843.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Саратовского государственного социально-экономического университета.

Автореферат разослан 27 мая 2011 года.

Ученый секретарь диссертационного-^—- С.МЛ}бК>молов

совета, д-р экон. наук, профессор^^. J •— —'

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Каждый из субъектов экономической системы на разных этапах развития общества, выполняя присущие ему функции, может выступать катализатором общественного развития, выводя систему из равновесия и придавая ей новое качество. Особенностью современного социально-экономического развития является тот факт, что экономическая система развитых стран под влиянием впутрепних противоречий и внешних, наднациональных, факторов развивается в направлении повышения сопряженности ее отдельных составных частей. Результатом этого является заимствование механизмов, регулирующих отношения внутри одной подсистемы, другими субъектами: развивается социальная составляющая в деятельности бизнеса, в государственное управление все шире проникают методы, традиционные для коммерческих организаций.

Трансформация всех сфер социально-экономической жизни в Российской Федерации заставила переосмыслить не только место государства в экономической системе и цели проводимой им политики, но и все больше внимания уделять механизму их реализации. В полной мере это касается бюджетных отношений, в которые вовлечены все без исключения субъекты экономики, в результате чего масштаб влияния происходящих в этой сфере изменений на социально-экономические процессы становится многократно умноженным. Российское государство в течение ряда последних лет весьма прагматично оценивает значимость совершенствования бюджетных отношений, предпринимая решительные действия по упорядочению бюджетного устройства и бюджетного процесса, вовлекая в эту деятельность органы власти на всех уровнях бюджетной системы. Однако, к настоящему времени удалось достичь определенных перемен только на федеральном уровне.

Современный этап преобразований в бюджетной сфере России выступает продолжением административной реформы и ориентирован на изменение организации бюджетных отношений как относительно обособленной подсистемы экономических отношений. Такая постановка вопроса не только совпадает с содержанием бюджетных реформ 80-90-х годов XX века, проведенных в развитых странах, но и обусловлена исчерпанием экстенсивных факторов функционирования бюджетной системы России, ориентация на которые сопровождалась опережающими темпами роста бюджетных расходов по сравнению с ростом экономики без адекватного повышения качества бюджетных услуг. Для Российской Федерации эта проблема приобретает особую остроту в связи с тем, что сохраняется высокая зависимость доходов бюджетов всех уровней от внешнеэкономической конъюнктуры в силу недиверсифицированной структуры экономики и экспорта, а сами бюджетные отношения в значительной степени развиваются в рамках тех подходов в управлении общественными финансами, которые сложились в предшествующие десятилетия. Несмотря , на кардинальным образом' обновленную и постоянно пополняемую нормативно-правовую базу, регламентирующую бюджетные отношения, масштабы неэффективного использования

бюджетных средств не снижаются, качество общественных услуг остается на низком уровне, состояние системы социальной защиты населения улучшается очень медленно.

Зажатость бюджетной политики между ограниченными возможностями государства и растущими потребностями общества в высококачественных государственных услугах - императив для переосмысления организации бюджетных отношений. На проведение системных преобразований бюджетных отношений нацеливают закон №83-Ф3 от 8 мая 2010 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" и утвержденная в 2010 г. Правительством Российской Федерации Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., которая акцентирует внимание, в частности, на повышение качества управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента. Необходимость их применения вовлекает в преобразования сегмент бюджетных отношений между главными распорядителями бюджетных средств и бюджетополучателями, который до настоящего времени практически не подвергался существенным изменениям в направлении повышения сопря-" женности взаимодействия названных субъектов. Происходившие прежде изменения исходили, главным образом, от учреждений, которые вынуждены были в новой системе экономических отношений искать замещающие сокращение бюджетного финансирования источники для своего функционирования и развития.

Выстраивание новой системы взаимоотношений между главными распорядителями бюджетных средств и бюджетополучателями - ключевое звено в механизме реализации бюджетной политики в Российской Федерации. Ее успех в значительной степени зависит от системного подхода к проведению преобразований, которые охватывают спектр взаимосвязанных направлений: административную реформу; развитие федеративных отношений посредством расширения координации деятельности органов власти публично-правовых образований во всех составляющих социально-экономической, в том числе бюджетной, политики; реформу бюджетного процесса и внедрение инструментария финансового менеджмента в общественный сектор экономики с учетом его социальной специфики. Однозначных решений в сфере, где результаты практически никогда не измеряются в денежном выражении, где пересекаются интересы всех субъектов экономической системы, не предложено пока еще ни наукой, ни практикой в странах, которые пошли по пути глубоких преобразований сектора государственного управления.

Таким образом, разработка концепции взаимосвязи бюджетной политики государства и финансового менеджмента расходов в общественном секторе экономики является актуальной и призвана определить те ключевые сферы в государственном управлении общественными финансами, которые могут и должны быть преобразованы с использованием традиционных для коммерческих организаций методов финансового управления.

Состояние разработанности проблемы. Исследованию теоретических и практических аспектов бюджетной полигики и бюджетного реформирования, в том числе, в рамках реализации концепции, получившей название "новое государственное управление", посвящен ряд работ таких отечественных экономистов, как М.П. Афанасьев, С.В. Барулин, Е.В. Бушмин, С.Ю. Глазьев, В.П. Горегляд, Т.М. Ковалева, В.В. Климанов, И.В. Кривогов, А.М.Лавров, В.Н. Лексин, С.И. Лушин, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, В .И. Самаруха, В.К. Сенчагов, И.В. Стародубровская, A.B. Улюкаев, Л.И. Якобсон и др. Однако, для теоретического осмысления предварительных результатов и выявленных проблем бюджетной реформы в России еще не накоплено достаточного объема информации в связи с тем, что изменения бюджетных отношений продвигаются крайне неравномерно в разных сферах, а на субфедеральном уровне отстают от мероприятий, проводимых федеральными органами власти. Акцент на повышение результативности и эффективности использования бюджетных средств в современной российской бюджетной политике требует привлечения внимания к институционализации организационно-экономического и финансового взаимодействия между всеми субъектами бюджетных отношений.

Финансово-экономическим проблемам общественного сектора экономики посвящены работы Г.А. Ахинова, E.H. Жильцова, В.А. Исаева, A.IO. Казака, Е.А. Каменевой, Е.В. Пономаренко, АЛ. Рубинштейна, Л.И. Якобсона и др. Однако общественный сектор экономики, сложившийся в России в советский период и не подвергавшийся в последующие годы системным преобразованиям, нуждается в разработке новых подходов к управлению складывающимися в нем отношениями. Методологические основы для исследования их особенностей дает новая институциональная теория, представленная фундаментальными работами как зарубежных авторов - Дж. Бьюкенена, Р. Коуза, К. Менара, Д. Норта, Т. Эгтертссона, О. Уильямсона, так и отечественных экономистов -Р.И. Капелюшникова, Г.Б. Клейнера, А.Н. Олейника, В.М. Полтеровича, В.Л. Тамбовцева, А.Е. Шаститко. Приложение некоторых идей авторов новой институциональной теории к бюджетному процессу выполнено лишь двумя последними учеными, что не исчерпывает ее методологический потенциал и возможности практического применения для исследования финансового менеджмента в обществешюм секторе экономики.

Основные концептуальные положения финансового менеджмента обосновали следующие зарубежные специалисты: Ю. Бригхем, Р. Брейли, С. Брю, Дж. Ван Хорн, И. Гапенски, Р. Домари, Т.Е. Коупленд, К.Д. Кэмпбелл, С. Майерс, У. Шарп и др. Отдельные теоретические положения финансового менеджмента получили развитие в работах А.З. Бобылевой, АЛ. Гончарова, О.В. Ефимовой, В.В. Ковалева, М.Н. Крейниной, Е.С. Стояновой, A.B. Якуниной и др. Однако вопросы применения финансового менеджмента к финансовым отношениям в общественном секторе экономики ими не рассматривались. Проблеме финансового менеджмента в, управлении общественными финансами посвящено небольшое число исследований, среди них труды Е.А. Ермаковой, С.Б. Ефимовой и др.

В течение последних десятилетий появилось большое число работ по исследованию проблем эффективного управления организациями. Среди них особое место занимают фундаментальные работы зарубежных авторов И. Ансоффа, Р. Дафта, П. Друкера, Р. Каплана, Г. Минцберга, Д. Нортона, М. Портера и др. Некоторые разработанные ими концепции применимы к государственным (муниципальным) учреждениям, но требуют адаптации к особому типу организационного взаимодействия в секторе государственного управления.

Таким образом, проблема формирования взаимосвязанных между собой в рамках концепции нового государственного управления бюджетной политики и финансового менеджмента расходов в общественном секторе экономики остается до сих пор малоразработанной. Требуются дополнительные научные исследования, направленные на концептуальное обеспечение преобразований системы управления общественными финансами на основе создания институциональных и иных условий для результативного и эффективного использования бюджетных средств при производстве общественных благ, реформирования бюджетных отношений в общественном секторе экономики и разработки адекватных механизмов их организации в рамках современной бюджетной политики. Приоритетом здесь должно быть не сокращение, а безусловное выполнение расходных обязательств государства, которое инициирует новые подходы к управлению общественными финансами на основе адаптации методов классического финансового менеджмента.

Цель диссертационного исследования состоит в построении целостной концепции взаимосвязи и развития бюджетной политики государства и финансового менеджмента расходов в общественном секторе экономики в рамках идеологии "нового государственного управления" путем разработки их теоретических и методологических основ, проектирования финансовых институтов, механизмов финансового взаимодействия и управления расходами участников бюджетного процесса для обеспечения результативного и эффективного использования бюджетных средств.

Задачи исследования. В соответствии с целью диссертационного исследования в работе поставлены следующие задачи:

- исследовать роль современного государства в производстве общественных благ;

- определить понятие и место общественного сектора экономики в государственном хозяйстве и в секторе государственного управления;

- разработать методы оценки масштабов общественного сектора экономики;

- выявить и исследовать особенности финансово-экономических отношений в общественном секторе экономики;

- разработать теоретические основы формирования бюджетной политики;

- выделить типы бюджетной политики с учетом расширения выполняемых государством функций и структуры бюджетной системы;

- рассмотреть управление ликвидностью бюджетов публично-правовых образований с использованием концепции стоимости денег во времени;

- раскрыть реализацию целей бюджетной политики в организации бюджетного процесса;

- исследовать модели государственного управления общественными финансами;

- определить объект финансового менеджмента в общественном секторе экономики;

- раскрыть содержание, методы и инструментарий финансового менеджмента в общественном секторе экономики;

- обосновать выбор инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в общественном секторе экономики;

- уточнить механизм реализации программно-целевого метода управления бюджетными расходами;

- выявить особенности организации финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств;

- определить элементы финансового норматива как института организации финансового менеджмента в общественном секторе экономики;

- разработать методику оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств;

- выявить особенности организации финансового менеджмента государственных (муниципальных) учреждений;

- предложить методический подход к определению цены общественных услуг в многопрофильном государственном (муниципальном) учреждении;

- разработать сбалансированную систему показателей для государственного (муниципального) учреждения;

- предложить методику оценки эффективности бюджетных расходов на оказание общественных услуг государственными (муниципальными) учреждениями.

Предмет исследования - совокупность денежных отношений, складывающихся между субъектами бюджетной системы при реализации приоритетов бюджетной политики государства и управлении расходами в общественном секторе экономики.

Объектом исследования являются бюджетная политика, бюджетная система, бюджетный процесс, бюджетные расходы и механизм управления расходами в Российской Федерации.

Теоретическую основу исследования составили теории общественных благ, человеческого капитала, экономической социодинамики, неоинституцио-нализма, государственного управления общественными финансами и финансового менеджмента. В основу исследования был положен междисциплинарный подход. В диссертации использовались положения экономической теории, обосновывающие роль государства в организации производства общественных благ, фундаментальные положения теории организации и менеджмента, позволившие исследовать развитие бюджетной системы в структурно-функциональном и организационном аспектах, труды ведущих зарубежных и отечественных ученых в области теории и практики управления государственными финансами, финансового менеджмента, послужившие основой для разработки методологии и механизма взаимодействия участников бюджетного про-

цесса при управлении расходами бюджета с учетом изменения приоритетов бюджетной политики.

Методологической основой исследования стали диалектический и системный подходы, предполагающие изучение явлений в их постоянном развитии и взаимосвязи, что позволило всесторонне исследовать бюджетные отношения и их организацию на стадиях бюджетного процесса с учетом целей и приоритетов бюджетной политики. В работе применялись также методы логического и сравнительного анализа, синтеза, классификации и статистических группировок, единства логического и исторического, восхождения от абстрактного к конкретному, институциональный и эволюционный методологические подходы, что позволило обосновать создание механизма финансового менеджмента расходов в общественном секторе экономики, включающего государственные (муниципальные) учреждения в систему управления государственными финансами.

Информационной базой исследования послужили данные Федеральной службы государственной статистики, Министерства экономического развития РФ, Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ, законодательные акты Российской Федерации, постановления Правительства РФ и другие нормативные акты, касающиеся развития бюджетной системы и бюджетной политики, а также результаты специальных экономических исследований, аналитические материалы комитетов законодательной власти, обзорные и справочные данные, результаты исследований отечественных и зарубежных специалистов, опубликованные в периодической печати и в сети Internet, собственные расчеты автора.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке целостной концепции (теории, методологии, механизма взаимосвязи, функционирования и реализации) бюджетной политики государства и финансового менеджмента расходов в общественном секторе экономики, основанной на преобразовании бюрократической модели государственного управления общественными финансами в органическую модель, на координации деятельности как преобладающей форме взаимодействия органов власти разных уровней и инсти-туционализации финансовых отношений агентов сектора государственного управления.

Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

1. Обобщены и уточнены на базе положений теорий человеческого капитала и экономической социодинамики теоретико-методологические основы выделения в составе государственного хозяйства общественного сектора экономики, функционирование финансовых отношений в котором рассмотрено с позиций неоинституционализма:

- дополнительно аргументирована роль государства как самостоятельного субъекта экономики, обеспечивающего долгосрочную сбалансированность экономической системы путем финансирования инвестиций, в том числе в человеческий капитал, особенности которых характеризуются отделением результатов от инвестора, длительным периодом инвестирования, необходимостью финансирования накопления некой критической массы общего уровня культуры в широком смысле как фундамента для инвестиций в профессиональное образование;

- раскрыты теоретические основы функционирования общественного сектора экономики как организационно-экономической формы производства общественных благ, обеспечивающих формирование человеческого капитала; выявлены функциональные, имущественные и финансовые признаки его выделения в составе государственного хозяйства и сектора государственного управления;

- предложены методы оценки масштабов общественного сектора на основе методологии национального счетоводства, характеризующей структуру и динамику показателей сектора государственного управления в разрезе видов экономической деятельности по счетам текущих операций и накоплений, а также показателей статистики государственных финансов по расходам бюджета в соответствии с функциями органов государственного управления и местного самоуправления;

- раскрыто содержание и определена сфера распространения финансовых отношений в общественном секторе экономики, которые обусловлены объемом правомочий, делегированных учредителем государственному (муниципальному) учреждению;

- теоретически обоснован механизм управления финансами общественного сектора экономики на основе теории агентских отношений в секторе государственного управления, включающий формы финансово-экономических взаимоотношений между учредителем и учреждением (жесткая и мягкая иерархия) и методы финансирования создания общественных благ (сметный и контрактный), определяемые свойством неисключаемости из потребления; доказана ограниченность универсализации соглашений между учредителем и учреждением по финансовому обеспечению оказания общественных благ ввиду специфичности материальных активов (физической и по местоположению) и человеческих активов (квалификация, специальные знания и навыки).

2. Разработаны методологические основы бюджетной политики государства во взаимосвязи со структурой бюджетной системы, управлением общественными финансами и финансовым менеджментом в общественном секторе:

- дополнительно обоснованы и раскрыты принципы бюджетной политики как процесса (прозрачность, подотчетность, взаимная ответственность) и доказано, что соответствие целей бюджетной политики интересам общества определяется степенью прозрачности информации в бюджетно-налоговой сфере и участия граждан в принятии решений;

- обосновано построение пространственно-функциональной структуры бюджетной системы по составу участников и сегментам бюджетных отношений; предложено авторское понимание бюджетной системы не как совокупности бюджетов, а как системы денежных отношений, возникающих между публично-правовыми образованиями по поводу формирования и использования бюджетных средств и образующих межбюджетные отношения, а также между главными распорядителями бюджетных средств и бюджетополучателями по поводу результативного и эффективного использования бюджетных средств;

- сформулированы закономерности бюджетной политики как политического курса: цели бюджетной политики ориентированы на финансовое обеспечение реализации целей более высокого уровня - социально-экономической политики

государства в отношении развития всех субъектов экономической системы; соотношение целей бюджетной политики по развитию пространственного и функционального сегментов бюджетной системы подчинено обеспечению ее структурной устойчивости, которая определяется наименьшей устойчивостью одной из ее составляющих; соответствие целей бюджетной политики и механизма их реализации определяет качество и темпы изменений бюджетной системы и экономической системы в целом, повышает эффективность их организации;

- выделены типы бюджетной политики государства в соответствии с ее приоритетными целями, задачами и принципами: политика финансирования традиционных обязательств; политика финансирования расширенных обязательств; политика обеспечения устойчивости бюджетной системы;

- адаптирована к управлению ликвидностью бюджетов публично-правовых образований модель Миллера-Орра в целях определения диапазона неснижае-мого остатка средств на их счетах и поддержания устойчивости бюджетной системы;

- определены области функционирования, взаимосвязи и соотношения бюджетной политики, государственного управления общественными финансами и финансового менеджмента в общественном секторе экономики на основе выделения политического, распорядительного и исполнительского уровней принятия решений по производству общественных благ, а также с учетом особенностей реализации (по сравнению с корпоративным финансовым менеджментом) функций планирования, организации, координации, мотивации и контроля в государственном управлении финансами.

3. Разработана методологическая база финансового менеджмента расходов в общественном секторе экономики, обеспечивающая условия трансформации бюрократической модели государственного управления в органическую модель:

- раскрыто содержание понятия "финансовая деятельность в секторе государственного управления" и выделены ее признаки как части бюджетной деятельности (деятельности в бюджетном процессе) по субъектам, объекту, предмету и цели;

- определено содержание финансового менеджмента в общественном секторе экономики как системы управления результативностью и эффективностью бюджетных расходов, предназначенных для создания общественных благ, на основе институционализации финансовых отношений между принципалом (органом власти, выполняющим функции и полномочия учредителя учреждения) и агентом (учреждением), расширения полномочий последнего в распоряжении бюджетными средствами с учетом требований принципа законности, включения механизма конкуренции за бюджетные4ресурсы;

- выделены институциональные и финансовые (учетно-финансовые и ры-ночно-финансовые) методы управления финансами в общественном секторе экономики и соответствующие им инструменты;

- предложен многопараметрический подход к оценке эффективности финансовой деятельности в секторе государственного управления^ реализуемый на оснрве модифицированной сбалансированной системы показателей, характери-

зующей достижение стратегических целей и тактических задач бюджетной политики; выделены уровни и этапы построения названной системы показателей;

- определены подходы к усилению координации бюджетной деятельности публично-правовых образований на основе совершенствования разработки докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности и финансовой деятельности агентов сектора государственного управления на основе программно-целевого метода бюджетного планирования.

4. Разработан комплекс методологических, методических и организацион- . ных подходов и рекомендаций по внедрению механизма финансового менеджмента в деятельность главных распорядителей бюджетных средств:

- уточнен ряд полномочий главного распорядителя бюджетных средств по реализации функции планирования бюджетных расходов и функции контроля за соблюдением государственными (муниципальными) учреждениями условий, установленных при предоставлении им субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания;

-уточнены принципы бюджетного планирования расходов и определены элементы финансового норматива как института, заменяющего индивидуализацию многочисленных соглашений учредителя и учреждения и снижающего трансакционные издержки в секторе государственного управления;

- усовершенствована на основе результативно-процессного подхода и применения модифицированной сбалансированной системы показателей методика оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств в соответствии с текущими и среднесрочными приоритетами их деятельности.

5, Развит инструментарий финансового менеджмента расходов государственных (муниципальных) учреждений:

- определены необходимые условия реализации принципа самостоятельности бюджетных и автономных учреждений: установление порядка расчета норматива и его значения на среднесрочный период; повышение четкости и однозначности бюджетных процедур; создание системы бенчмаркинга и повышение прозрачности бюджетного процесса;

- предложены варианты расчета цены государственной (муниципальной) услуги, основанные на применении методов управленческого учета и необходимые для выделения центров финансовой ответственности в учреждении;

- сформирована сбалансированная система показателей на основе временной модели эффективности на примере учреждения высшего профессионального образования;

-разработана методика оценки эффективности использования бюджетных средств на оказание учреждениями общественных услуг с применением бенчмаркинга и экономико-математического аппарата, позволяющая построить границу производственных возможностей по наилучшим из достигнутых результатов.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования.

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в разработ-

ке теоретических и методологических основ и взаимосвязи бюджетной политики государства и финансового менеджмента расходов в общественном секторе экономики. Разработанные в диссертации теоретические положения о пространственно-функциональной структуре бюджетной системы, о целях, принципах и закономерностях бюджетной политики в целом и ее современных приоритетах, о методах и инструментах финансового менеджмента в общественном секторе экономики могут быть использованы органами государственного и муниципального управления для преобразования бюрократической модели государственного управления общественными финансами в органическую модель, а также в учебном процессе при преподавании дисциплин финансового профиля, в системе повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных и муниципальных служащих.

Теоретические результаты исследования составили методологическую базу прикладных разработок. Основные идеи диссертации, ее выводы и рекомендации формулируются с учетом возможностей их практической реализации в современных российских условиях. Ряд методологических выводов диссертации доведен до конкретных методических положений и практических рекомендаций __ по оценке качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств, по обоснованию цены услуги и построению сбалансированной системы показателей для государственных (муниципальных) учреждений, по оценке эффективности бюджетных расходов.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения диссертации и практические рекомендации на протяжении ряда лет представлялись автором на международных конференциях (Оренбург, 2003, 2004, 2005, 2007 гг.; Самара, 2006 г.; Пенза, 2009 г.; Новосибирск, 2010 г.), на всероссийских конференциях (Казань, 2006 г.; Пенза, 2008, 2010 гг.; Уфа, 2008 г.), на научно-практических конференциях (Петрозаводск, 2006, 2008 гг.), на научно-практическом семинаре "Бюджетная реформа и проблемы совершенствования бюджетного законодательства" в Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, 2003 г.

По теме диссертационного исследования опубликовано 43 работы объемом 102,6 п.л., в т.ч. авторских 74,6 п.л., из них - четыре монографических исследования и два учебных пособия, в изданиях, рекомендованных ВАК, опубликовано 16 статей объемом 9,2 п.л.

Отдельные положения диссертационного исследования использованы в работе исполнительных органов власти Оренбургской области при формировании бюджетной политики и организации взаимодействия с государственными учреждениями. Теоретические, методологические и практические результаты диссертации используются в учебном процессе на кафедре финансов Оренбургского государственного университета (ОГУ), а также в Межотраслевом региональном центре повышения квалификации и профессиональной переподготовки специалистов ОГУ в рамках программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. Использование результатов исследования подтверждено справками и актами о внедрении.

Структура работы предопределена логикой анализа взаимосвязанных аспектов изучаемого предмета и совокупностью решаемых задач:

Глава 1. Теоретический анализ финансовых отношений в общественном секторе экономики

1.1. Теория общественного сектора экономики как сегмента государственного финансового хозяйства

1.2. Методы оценки масштаба общественного сектора экономики

1.3. Управление финансами общественного сектора экономики

Глава 2. Бюджетная политика и государственное управление общественными финансами: методология взаимосвязи

2.1. Понятие, цели и закономерности бюджетной полигики

2.2. Принципы и типы бюджетной политики

2.3. Управление ликвидностью бюджетов публично-правовых образований

2.4. Реализация целей бюджетной политики в организации бюджетного процесса

2.5. Модели государственного управления общественными финансами

Глава 3. Методология финансового менеджмента как формы управления финансами общественного сектора экономики

3.1. Финансовая деятельность в общественном секторе экономики как объект финансового менеджмента

3.2. Содержание, методы и инструментарий финансового менеджмента в общественном секторе экономики

3.3. Сбалансированная система показателей как инструмент бюджетирования, ориентированного на результат

3.4. Развитие программно-целевого метода в координации деятельности субъектов бюджетного планирования

Глава 4. Методологические основы и механизм реализации финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств

4.1. Особенности организации финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств

4.2. Финансовый норматив как институт организации финансового менеджмента в общественном секторе экономики

4.3. Результативно-процессный подход к оценке качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств

Глава 5. Методологические основы и механизм реализации финансового менеджмента государственных (муниципальных) учреждений

5.1. Особенности организации финансового менеджмента государственных (муниципальных) учреждений

5.2. Развитие методики определения цены общественных услуг многопрофильного государственного (муниципального) учреждения

5.3. Разработка сбалансированной системы показателей государственного (муниципального) учреждения на основе временной модели эффективности

5.4. Оценка эффективности расходов государственных (муниципальных) учреждений

Заключение

Список использованных источников

Приложения

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Положения диссертационной работы и научные результаты, полученные в процессе исследования, можно разделить на пять групп.

1. Обобщение и уточнение теории финансовых отношений в общественном секторе экономики

Современное теоретическое обоснование места и роли государства в эконо- . мической системе сводится не только к компенсации им "провалов рынка" (экономическая теория благосостояния), но и, прежде всего, к устранению условий для их возникновения (инстИтуционализм), что обеспечивает эффективное использование экономических ресурсов на основе рыночного механизма. В диссертации доказывается, что государство не может рассматриваться как дополнение к рыночному механизму, поскольку оно само есть субъект экономической системы, а рынок - форма организации экономического взаимодействия между субъектами. Государство, будучи самостоятельным участником экономических отношений, берет на себя функции организации как новых процессов взаимодействия, являясь субъектом экономической деятельности, так и корректировки поведения всех остальных участников системы, используя для этого разнообразные инструменты прямого и косвенного воздействия.

Теория человеческого капитала, основанная на микроэкономическом подходе и рациональности поведения потребителя в оценке долгосрочных последствий принятых им решений, дополнена в диссертации макроэкономическим подходом, что позволило рассмотреть государство как стратегического инвестора, в том числе, в человеческий капитал. Выделенные особенности инвестиций в человеческий капитал послужили доказательством того, что на всех этапах его формирования государство как инвестор представляет интересы стоящего за ним общества, позиционирует себя как стратегический финансовый субъект, обеспечивая долгосрочную сбалансированность экономической системы, и берет на себя функцию обеспечения доступности общественных благ.

Свойства несоперничества в потреблении и неисключаемости из потребления общественных благ определены как парные, поскольку они характеризуют блага соответственно со стороны потребителя и производителя при ведущей роли последнего. Организационные формы созданных государством учреждений для производства общественных благ должны различаться в зависимости от типа расходных обязательств - полное или частичное. Полному расходному обязательству государства соответствуют неисключаемость из потребления, исключительно бюджетное финансирование общественного блага (услуги), жесткая иерархия в отношениях между учредителем и учреждением. Единственным дополнительным разрешенным источником могут быть добровольные пожертвования, не связанные с оказанием услуги. При выполнении частичного расходного обязательства государства финансово-экономические отношения между учредителем и учреждением строятся на условиях мягкой иерархии, предполагающей расширение прав учреждения в распоряжении и пользовании имуществом, бюджетными и привлеченными от оказания платных услуг средствами.

Исследование деятельности государства по производству общественных благ позволило определить общественный сектор экономики как организационно-экономическую форму выполнения полномочий публично-правовых образований, как совокупность созданных и финансируемых государством учреждений с целью производства общественных благ, обеспечивающих формирование человеческого капитала. Для выделения общественного сектора экономики в составе государственного хозяйства применены одновременно три критерия: выполняемые функции, имущественная принадлежность и источник финансирования.

В результате произведена структуризация государственного хозяйства, в составе которого выделены государственный сектор, государственная казна и сектор государственного управления (см. рисунок 1).

Государственные предприятия

Доли государства в уставных капиталах коммерческих организаций

Собственность

публично-правовых обра-

Налоги

Бюджет

Бюджет-

Доходы Т от приносящей

доход деятель-

Налоги

Сектор государственного управления

Органы государственного управления

Казенные учреждения

Бюджетные учреждения

Автономные учреждения

'І О

У

Рисунок 1. Состав государственного хозяйства и место в нем общественного сектора

Сектор государственного управления определен как иерархически организованная структура органов государственного управления и подведомственных им организаций, взаимодействующих на основе институциональных соглашений, признаками которых являются взаимные обязательства сторон по организации процесса производства государственных (муниципальных) услуг (общественных благ). Выделение в его составе общественного сектора экономики послужило основой для исследования финансового менеджмента на уровне органов публичной власти, выполняющих функции и полномочия учредителей го-

сударственных (муниципальных) учреждений (главных распорядителей бюджетных средств), и в самих учреждениях (бюджетополучателях).

Для определения места общественного сектора в экономике страны и приоритетных направлений бюджетной политики государства предложено проводить оценку масштабов этого сектора двумя методами: через показатели Системы национальных счетов (СНС) и через показатели статистики государственных финансов (СГФ).

В первом случае результат может быть получен косвенным образом на основе показателей СНС для сектора государственного управления в разрезе тех видов деятельности, в которых производятся смешанные общественные блага: образование; здравоохранение и предоставление социальных услуг; предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг. Динамика выпуска общественного сектора экономики в текущих ценах за 2003-2008 гг. опережала выпуск по всем видам экономической деятельности: рост составил соответственно 3531 и 3,07 раза, что привело к повышению доли сектора в выпуске по экономике в целом с 3,8 % до 4,1 % и в секторе государственного управления, в частности, - с 37,9 % до 42,2 %.

Второй метод оценки масштабов общественного сектора основан на классификации расходов консолидированного бюджета (с учетом бюджетов государственных внебюджетных фондов), направляемых на финансирование выполняемых государством функций, которые разделены на традиционные, социальные, экономические и обслуживание государственного долга. Среди расходов на выполнение современных функций выделены расходы по разделам бюджетной классификации "Образование", "Здравоохранение, физическая культура и спорт", "Социальная политика" и по подразделу "Культура", составившие со-I ответственно 36,0 %, 33,5 %, 25,7 % и 4,8 % от расходов, отнесенных на финансовое обеспечение деятельности учреждений общественного сектора экономи-: кН, и треть расходов консолидированного бюджета. Опережающие темпы роста расходов по разделам социальной политики и культуры за 2003-2008 гг. по сравнению с расходами на образование и здравоохранение свидетельствуют о сложившихся приоритетах бюджетной политики в России.

Выявлено, что расхождение в оценке масштабов и структуры общественного сектора экономики через показатели СНС и СГФ определяется различиями в порядке учета отдельных видов деятельности и в отнесении капитальных трансфертов. Обе группы показателей характеризуют размеры текущей деятельности общественного сектора экономики. Потенциал сектора был оценен по запасам, т.е. по накопленной капитальной стоимости активов, отражаемой в СНС. Оценка основывалась на соотнесении величины основных фондов в секторе государственного управления по тем видам деятельности, в которых создаются смешанные общественные блага, с выпуском. За 2004-2009 гт. (на начало года) темпы роста основных фондов в общественном секторе экономики составили 2,26 против 2,37 рща цо экономике в целом; износ увеличился с 41,7 % до 49,1 % и превзошел среднее значение по экономике, а в сферах образования и здравоохранения превысил 50 %.

Особенности финансово-экономических отношений в общественном секторе экономики рассмотрены с позиции теории агентских отношений, которая наиболее применима для анализа иерархических отношений. Выделены два аспекта исследования государства как организации: управленческий, осуществляемый в рамках бюрократического аппарата через распределение функций, и экономический, характеризующийся распределением прав собственности между принципалом (органом власти, выполняющим функции и полномочия учредителя) и агентом (учреждением).

Финансовые отношения в общественном секторе экономики рассмотрены как отношения, производные от расщепления правомочий собственника и определены как совокупность денежных отношений, возникающих между публично-правовыми образованиями и созданными ими государственными (муниципальными) учреждениями по поводу финансового обеспечения производства общественных благ (услуг), относящихся к расходным обязательствам государства. Делегированию учреждению правомочия пользования бюджетными средствами и части правомочия по распоряжению ими должно предшествовать установление правил и процедур, гарантирующих действия агента в интересах принципала.

Трансакционные издержки рассмотрены в качестве причин, по которым массовость внешне однородных соглашений между учредителем и созданными им учреждениями фактически распадается на дискретное множество вариантов установления связи между объемом и предполагаемым качеством услуг, с одной стороны, и размерами финансового обеспечения их создания, с другой сторонё:' Выявлены все виды специфичности активов (физическая, по местоположению, во времени, специфичность человеческих активов), которые целесообразно учитывать на стадии бюджетного планирования. Доказана необходимость увеличения его горизонта с учетом срока физической жизни объектов недвижимости, масштабности и невозвратности (ввиду узкого рынка объектов) инвестиций в их строительство, значительных расходов на содержание, встроенности учреждений в сложившуюся схему расселения, создания условий для формирования комфортной среды обитания и повышения ценности расположенных рядом объектов.

В работе выявлены своеобразные механизмы защиты учреждения от неполного исполнения учредителем своих правомочий: снижение качества услуг, поиск неразрешенных законодательно источников финансирования, ориентация на решение текущих задач развития без учета последствий для общества. Оппортунизм агента может быть преодолен установлением новых организационных форм производства общественных благ, что означает изменение соотношения правомочий между учредителем и учреждением по поводу распоряжения и использования имущества, по поводу объема и структуры оказываемых услуг, финансируемых государством и потребителем; возможен переход к конкурентному принципу распределения бюджетных средств.

2. Разработка методологических основ бюджетной политики государства, определяемой структурой бюджетной системы как относительно обособленной подсистемы экономической системы, а также взаимосвязи бюджетной политики, государственного управления общественными финансами и финансового менеджмента в общественном секторе экономики

Формирование приоритетов бюджетной политики рассмотрено на основе разграничения политики как процесса и как политического курса.

Бюджетная политика как процесс, в котором участвуют различные субъекты, стремящиеся повлиять на решения в бюджетной сфере, исходя из собственной ценностной ориентации, опирается на принципы прозрачности, подотчетности, взаимной ответственности. В работе доказывается, что принцип прозрачности является ключевым, поскольку он предъявляет требования к качеству и доступности информации как условиям для аргументированных дискуссий и повышения подотчетности правительства; не может быть подменен принципом открытости; не может являться принципом бюджетной системы, поскольку имеет отношение к деятельности, а не к составу и структуре системы; позволяет сформулировать производную от закона упорядоченности закономерность бюджетной политики: соответствие целей бюджетной политики интересам общества определяется степенью прозрачности информации в бюджетно-налоговой сфере и включенности гражданского общества в процесс принятия политических решений.

Бюджетная политика как политический курс есть результат выбора некой рациональной концепции цели и производных от нее средств. Она характеризуется закономерностями, которые следуют из системности любой целенаправленной деятельности, упорядоченной взаимосвязями участвующих в ней субъектов, и из структуры системы, вектор движения которой она призвана задать.

Закон композиции определяет необходимость согласования целей бюджетной и социально-экономической политики, которые производны от соотношения части и целого - от относительной обособленности бюджетной системы и целостности экономической системы. Из закона композиции вытекает закономерность: цели бюджетной политики ориентированы на финансовое обеспечение реализации целей более высокого уровня - социально-экономической политики государства в отношении всех субъектов экономической системы. Бюджетная политика в данном случае носит обеспечивающий характер по отношению к тем обязательствам, которые установлены государством в порядке регулирования отдельных видов экономической деятельности, обеспечения социальной защиты населения и создания общественных благ. Ее целью является обеспечение сбалансированности бюджета, задачей - своевременность выполнения бюджетных обязательств.

В работе акцент сделан на самостоятельном характере бюджетной политики в отношении развития бюджетной системы как относительно обособленной подсистемы экономической системы. Для этой цели предложена авторская трактовка бюджетной системы, отличающаяся от ее традиционной характеристики как совокупности бюджетов публично-правовых образований. Бюджетная система определена как система бюджетных отношений, возникающих между

публично-правовыми образованиями разных уровней по поводу межбюджетных трансфертов (МБТ) и образующих межбюджетные отношения (горизонтальный сегмент системы), а также между главными распорядителями бюджетных ассигнований и бюджетополучателями (вертикальный сегмент) (см. рисунок 2).

В соответствии со структурой бюджетной системы выделены цели бюджетной политики - упорядочение организации межбюджетных отношений и повышение результативности и эффективности использования бюджетных средств.

НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКИ

Федерация

Муниципальное

БЮДЖЕТ

БЮДЖЕТ

БЮДЖЕТ

Главный распорядитель бюджетных средств

Главный распорядитель бюджетных средств

Главный распорядитель бюджетных средств

Бюджетополучатель

Бюджетополучатель

Бюджетополучатель

ПОЛУЧАТЕЛИ УСЛУГ, ТРАНСФЕРТОВ

Рисунок 2. Субъекты бюджетной системы федеративного государства

и их взаимосвязь

Оба аспекта бюджетной политики равнозначимы, поскольку охватывают взаимодополняющие сферы бюджетных отношений: пространственную и функциональную. Отсюда следует закономерность бюджетной политики, связанная с законом наименьших: соотношение целей бюджетной политики в отношении развития горизонтального и вертикального сегментов бюджетной системы подчинено обеспечению ее структурной устойчивости, которая определяется наименьшей устойчивостью одной из ее составляющих.

Бюджетная политика определена как взаимосвязанная совокупность целей развития отношений между субъектами бюджетной системы и механизма их реализации, опирающегося на принципы организации пространственного сегмента (субсидиарность, территориальное соответствие, внешние эффекты, территориальная дифференциация, эффект масштаба, стабильность, эффективность, мобильность налоговой базы, равномерность ее размещения, целевое назначение, взаимная ответственность, прозрачность и принцип компенсации) и функционального сегмента (конкуренция, дифференциация, целевое назначение, законность) бюджетных отношений.

Межбюджетные отношения первичны в структурном и во временном аспектах, определяя тот объем финансовых ресурсов, который будет доступен публично-правовым образованиям каждого уровня для выполнения возложенных на них полномочий и соответствующую последним функциональную структуру органов управления. В диссертации уточнено понятие межбюджетных трансфертов как расходных обязательств одного публично-правового образования, исполнение которых приводит к изменению собственных доходов или к возникновению бюджетных обязательств другого публично-правового образования перед гражданами, юридическими лицами.

Отношения между главными распорядителями бюджетных средств и бюджетополучателями продолжают и завершают процесс перемещения бюджетных средств, доводя их до физического лица при предоставлении трансфертов или преобразуя в общественное благо. В целостности бюджетной политики состоит залог ее успеха, опирающийся на закономерность, которая следует из закона пропорциональности: соответствие целей бюджетной политики и механизма их реализации определяет качество и темпы изменений бюджетной системы и экономической системы в целом, повышает эффективность их организации.

На основе применения исторического метода выделены в зависимости от выполняемых государством функций и обусловленных ими расходных обязательств следующие типы бюджетной политики: политика финансирования традиционных обязательств; политика финансирования расширенных обязательств; политика обеспечения устойчивости бюджетной системы. Переход к новому типу политики не отрицает предшествующего типа, а означает смещение акцентов в приоритетах и опирается на общие для всех типов принципы преемственности, осмотрительности, бюджетного равновесия, адекватности темпов роста бюджетных расходов темпам роста экономики.

Обеспечение устойчивости бюджетной системы рассмотрено как преодоление внутренних противоречий в пространственном и функциональном ее сегментах. Выявлены традиционные способы разрешения финансовых противоре-

чий между публично-правовыми образованиями: перераспределение полномочий и доходов; установление методов разграничения доходов; оптимизация расходов; более точная настройка горизонтального бюджетного -регулирования. Дана характеристика моделей конкурентного и кооперативного федерализма по элементам сравнения: история формирования федерации, формы разграничения полномочий, методы формирования доходов бюджетов, формы и роль межбюджетных трансфертов в вертикальном и горизонтальном бюджетном регулировании; субъект ограничений субфедеральных заимствований. Доказано, что особенности бюджетного федерализма в РФ состоят в эклектичном сочетании черт из разных моделей: в формировании доходов и обязательств - из модели кооперативного федерализма, в финансировании расходов - из обеих моделей сразу, но в отношении разных групп расходов. Предложено развитие межведомственной и межуровневой координации путем создания сетевых структур, опирающихся на договорные отношения, в основе которых лежат принципы много-канальности, гибкости, мобильности, индивидуализации конфигурации.

В целях повышения устойчивости бюджетной системы предложено внедрить в практику финансовой работы управление ликвидностью бюджетов публично-правовых образований. Для обоснования значимости этого инструмента раскрыто понятие "неявные потери бюджетных средств" как неотражаемое в бюджетной отчетности уменьшение стоимости денег во времени в связи с задержкой остатков денежных средств на счетах бюджета и с отсутствием альтернатив их размещения. Каждая из причин может быть устранена с помощью адекватного инструмента - кассового плана или размещения остатков. Предпочтение должно быть отдано использованию кассового плана, призванного повысить оперативность расходования бюджетных средств. Его значимость возрастет при расширении самостоятельности государственных (муниципальных) учреждений, если они получат возможность распоряжения сэкономленными средствами. Использование второго инструмента — размещение остатков - должно быть дополнено разрешением операции по привлечению средств на покрытие временных кассовых разрывов при наличии размещенных средств. Выгоды от размещения и расходы по привлечению средств для получения пулевого (неотрицательного) бюджетного эффекта должны быть уравновешены с учетом срока и цены. В целях определения оптимального остатка средств на счетах бюджета (оборотной кассовой наличности) для поддержания ликвидности применена модель Миллера-Орра, которая позволяет учесть неопределенность прогноза движения потоков денежных средств.

В представленной ниже таблице показана взаимосвязь целей бюджетной политики и механизма их реализации, исследованная на трех уровнях принятия государственных решений — политическом, распорядительном и исполнительском - по функциям управления с учетом особенностей бюрократической и органической моделей организации взаимоотношений между главным распорядителем бюджетных средств и бюджетополучателем.

Таблица. Модели государственного управления общественными финансами

Уровни Функции управления Бюрократическая модель Органическая модель

Политический не выделяются Разграничение полномочий; постановка стратегических неформализуемых или не полностью формализуемых общественно-значимых целей; законодательное установление минимального уровня расходов бюджета на финансирование отдельных расходных обязательств

Распо-ряди-тель-ский (главные распорядители бюджетных средств) планирование Постановка неформализуемых или не полностью формализуемых целей; контрольные цифры; финансовое обоснование содержания учреждения Постановка стратегических и тактических качественно и/или количественно измеримых целей и показателей; планирование "сверху вниз"; ведомственные целевые программы; государственные задания

организация Всеобъемлющие правила и процедуры; индивидуальные соглашения по финансированию Широкое использование правил и процедур; децентрализация ответственности; финансовые нормативы; индивидуальные соглашения по капиталовложениям

координация Жесткая иерархия Мягкая иерархия; межведомственные и межу-ровневые целевые программы

мотивация Юридически не установлена и финансово не выражена Установление зависимости объема финансового обеспечения от достигнутых результатов; поощрение и наказание руководителя учреждения

контроль Контроль целевого использования бюджетных средств, процесса, отклонений от плана и их причин Контроль целевого, результативного и эффективного использования бюджетных средств; бенчмаркинг

Исполнительский (бюд-жето-получатели) планирование Финансовое обоснование содержания учреждения; смета расходов Планирование "снизу вверх"; расчет цены услуг; сбалансировшгаая система показателей; ' финансовый план

организация Жесткие ограничения по под-статьям расходов Рекомендательные ограничения по статьям расходов; управленческий учет; выделение центров финансовой ответственности; командная работа

координация Внутренняя иерархия Внутренняя иерархия; сетевые структуры, опирающиеся на договорные отношения по отдельным вопросам

мотивация Поощрение персонала за уровень квалификации, за общие результаты работы учреждения Поощрение персонала за уровень квалификации, система поощрений за индивидуальные и командные результаты

контроль Внешний Внутренний и внешний

3. Разработка методологической базы финансового менеджмента расходов в общественном секторе экономики

В целях установления объекта финансового менеджмента разграничены понятия "финансовая деятельность" и "бюджетная деятельность".

Бюджетная деятельность есть основанная на правовых нормах совокупность систематически осуществляемых субъектами бюджетного процесса на всех его стадиях бюджетных полномочий в целях выполнения функций государства. Ее признаками являются следующие: выполнение бюджетных полномочий, содержательность, результативность, а также свойственные финансовой деятельности

признаки - расходование бюджетных средств, использование бюджетных средств, вид расходов бюджета, эффективность.

Объект финансовой деятельности - денежные средства, поступившие в бюджет и распределяемые в соответствии с законом; предмет - доходы и расходы бюджета, а также их конкретные виды. Доходы и расходы бюджета рассмотрены как институты публичных отношений и как способ связи во взаимодействии государства с другими субъектами экономической системы; как конститутивные институты, конструирующие само поведение, регулируемое ими.

Субъектами финансовой деятельности в общественном секторе экономики выступают публично-правовые образования, реализующие свои правомочия собственников на бюджет и делегирующие правомочие распоряжения бюджетными средствами главным распорядителям, а правомочия пользования и частично распоряжения бюджетными средствами - государственным (муниципальным) учреждениям, организующим производство общественных благ. Способом координации деятельности этих субъектов является иерархия, опирающаяся на установление процедур, которые отличают содержательность, четкость, однозначность. Выделены три способа доведения бюджетных средств до получателя в зависимости от степени стандартизации решений: четкие и однозначно определенные операции перемещения бюджетных средств, описываемые стандартными процедурами; формализованный выбор из ряда возможных решений, следование алгоритму которого позволяет прийти к оптимальному решению; выбор, основанный на оценочных суждениях. Соотношение между ними зависит от уровня развития формальных институтов, которые устанавливаются, поддерживаются и изменяются государством, и от типа иерархии (жесткая, мягкая) как основного способа координации трансакций в секторе государственного управления.

Для жесткой иерархии характерна ориентация на процесс оказания услуги и его унификацию. Субординация полномочий обеспечивается всеобъемлющими процедурами, системой ведомственного контроля, поддерживаемой стимулами и санкциями. Мягкая иерархия опирается на стратегические приоритеты, четко определенные и взаимосвязанные цели, ориентированные на результат и на потребителей; на расширение управленческой самостоятельности; на усиление мотивационных стимулов, т.е. на методы и инструменты, которые соответствуют корпоративному типу управления (см. рисунок 3).

Финансовый менеджмент в общественном секторе экономики определен как система управления результативностью и эффективностью бюджетных расходов, предназначенных для производства общественных благ, на основе инсти-туционализации финансовых отношений между органом власти, выполняющим функции и полномочия учредителя государственного (муниципального) учреждения, и самим учреждением с учетом принципов законности, целевого назначения, конкуренции и дифференциации.

Обращается внимание на неточность определения принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств в Бюджетном кодексе РФ. В работе доказывается, что результативность и эффективность характеризуют разные

2 £ 1

— Институциональные методы Финансовые методы

Учетно-финансовые Рыночно-финансовые |

Инструменты | ______!_ -------------------------- процедуры, финансовый норматив, сбалансированная система показателей, бенчмаркинг 1;--------Ц-------- | учет по методу начисления, ; распределение на! кладных затрат, > расчег цены услуги -------:-4|------- конкуренция за финансовые ресурсы, аутсорсинг, тендер

Результативность Эффективность

Рисунок 3. Методы и инструменты финансового менеджмента в общественном секторе экономики

аспекты деятельности - производственную и финансовую соответственно. Результативность оценивается через эффект от проведения политики, программных мероприятий, оказания услуг и выражается как степень достижения той или иной цели и задачи. Критерии оценки результативности отражают соотношение полученных непосредственных и конечных результатов с их планируемыми значениями. Под эффективностью в общественном секторе экономики предложено понимать не само по себе соотношение результатов и затрат, а его динамику с учетом изменения стоимости денежной единицы во времени, то есть:

э_Цц-и* . Ри-Рш*{1 + г) Vо: ' Л. *{! + ')

где: иц, ит - уровень удовлетворенности потребителей в ¡-ой общественной услуге в текущем и базисном финансовом году соответственно; г - ставка, в качестве которой может быть принят индекс потребительских цен текущего периода; Рц, Рт - бюджетные расходы на оказание ¿-ой общественной услуги в текущем и базисном финансовом году соответственно.

Эффективным будет являться такое использование бюджетных средств, при котором степень удовлетворенности потребителей общественной услуги возрастет в большей степени, чем увеличатся бюджетные расходы. Поэтому эффективность как соотношение результатов и затрат в общественном секторе экономики правильнее рассматривать через призму результативности: лучше не то, что обошлось государству дешевле, а то, что позволило достичь запланированных целей, соответствующих интересам избирателей.

Предложен более широкий взгляд на эффективность с точки зрения поведения организации в кратко- и долгосрочном периодах, оцениваемого различными заинтересованными сторонами. Установлено, что наиболее адекватно оцени-

вающим эффективность в общественном секторе является многопараметрический подход, учитывающий интересы различных групп, принимающих участие в деятельности учреждения, и реализуемый посредством применения сбалансированной системы показателей (ССП), изначально предназначенной для коммерческих организаций.

С учетом необходимости многоуровневой согласованности работы в секторе государственного управления выделены особенности разработки для него ССП: заданность стратегических целей принятыми законодательными актами, которые устанавливают виды расходных обязательств государства; необходимость реализации сквозных функций в секторе государственного управления; увеличение числа заинтересованных групп по мере декомпозиции целей на разных уровнях политико-административной иерархии, что может сопровождаться противоречиями между отдельными целями; разработке стратегических инициатив по принципу "сверху вниз" должна предшествовать группировка учреждений в пределах одного типа и минимизация числа целевых показателей с учетом их достраивания самими учреждениями; прозрачность в управлении общественными финансами должна выражаться в открытости информации о результатах внедрения ССП на основе регулярного бенчмаркинга; целесообразность введения в ССП дополнительного уровня оценки деятельности "Общественный заказ", в котором производится перевод стратегических целей, сформулированных учредителем, на операционный уровень.

В диссертации предложено с учетом иерархической организации сектора государственного управления построить ССП на двух уровнях - министерства и учреждения, руководствуясь принципом обратной связи, который реализует две схемы бюджетного планирования: "сверху вниз" с последующим определением услуг и показателей по схеме "снизу вверх".

Выделены этапы построения ССП учреждениями общественного сектора экономики: определение нуждающихся в детализации заданных сверху целей и показателей, исходя из классических составляющих ССП; оценка сильных и слабых сторон учреждения в целом и его отдельных подразделений; выявление имеющихся возможностей и угроз, которые относятся к внешней среде; определение направлений стратегического развития; конкретизация стратегических целей применительно к учреждению, выявление причинно-следственных связей между целями, выбор показателей, определение их целевых значений, разработка стратегических мероприятий; создание системы целей и показателей для нижестоящих уровней организационной иерархии путем декомпозиции; интеграция с другими системами управления (стратегическое и оперативное планирование, управленческий контроль, обучение работников, информационные системы).

В работе доказывается, что финансовый менеджмент в общественном секторе экономики должен быть поддержан развитием координации деятельности публично-правовых образований. Координация как функция государственного управления характеризуется согласованностью действий и консолидацией ресурсов равноправных субъектов для достижения стратегических национальных целей в рамках совместных полномочий публичнонправовых образований раз-

ных уровней. Инструментом координации бюджетной деятельности публично-правовых образований разного уровня являются доклады субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД). Субъекты бюджетного планирования детализируют цели показателями конечных общественно значимых результатов, задачи - показателями непосредственных результатов деятельности, характеризующих объем и качество государственных услуг, а также результативность и эффективность бюджетных расходов. Выявлены типичные недостатки подготовки ДРОНДов субъектами РФ: неполное соответствие стратегических целей в пределах полномочий регионов тем целям, которые определены на федеральном уровне; недостаточная увязка целей и тактических задач; несоответствие показателей в разрезе конкретных задач тем показателям, которые установлены федеральным министерством; неполнота информации о ведомственных целевых программах или их полное отсутствие и др.

В целях координации бюджетной деятельности публично-правовых образований разного уровня предлагается: установить высокий уровень ответственности за подготовку докладов; субъектам РФ ориентироваться на цели, задачи и ^ показатели, отраженные в ДРОНД ах соответствующих по виду деятельности федеральных министерств; расширить применение программного метода для решения ведомственных задач; создать систему показателей оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований, корреспондирующую с показателями докладов.

4. Разработка методологических, методических и организационных подходов по внедрению механизма финансового менеджмента в деятельность главных распорядителей бюджетных средств

Финансовый менеджмент главных распорядителей бюджетных средств рассмотрен с учетом группировки по стадиям бюджетного процесса их полномочий. Предложено уточнить следующие полномочия: полномочие по обеспечению адресности, целевого характера, результативности и эффективности расходования (вместо использования) бюджетных средств; полномочие по созданию подразделений внутреннего финансового аудита определить не как право, а как обязанность в связи с возрастанием значения процедур в организации бюджетного процесса, расширением содержания и изменением направленности контроля; ввести дополнительное полномочие по обеспечению контроля за соблюдением государственными (муниципальными) учреждениями условий (объем и качество услуг), установленных при предоставлении им субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания.

Определено соотношение бюджетных полномочий главного распорядителя бюджетных средств и полномочий органа власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетных и автономных учреждений, с учетом норм бюджетного права и норм гражданско-правового законодательства. Обобщены новации закона №83-Ф3 в части повышения роли главных распорядителей (получателей) бюджетных средств в бюджетной реформе: развитие форм финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг; по-

вышение значимости формирования государственного задания как инструмента бюджетного планирования и создания прозрачного, механизма финансового обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг. -

Установлено, что существенные изменения в деятельности главного распорядителя бюджетных средств должны проявиться в создании новой системы контроля - за результатами деятельности. Контроль непосредственных результатов оказания общественных услуг не заменяет, но дополняет ведомственный финансовый контроль. Если сложность последнего уменьшается в связи с выделением субсидии без детализации по видам расходов, то значимость первого повышается. Выявлено значение бенчмаркинга и финансового норматива в ин-ституционализации финансовых отношений между главным распорядителем бюджетных средств и бюджетополучателем.

Развитие бенчмаркинга как системы оценки и сопоставительного анализа показателей результативности деятельности учреждений рассмотрено как условие выработки единообразного подхода к анализу различных видов деятельности, обсуждению результатов в общественном секторе экономики и принятию управленческих решений. Финансовый норматив рассмотрен как институт организации финансового менеджмента в общественном секторе. При разработке норматива предложено опираться на принципы планирования: единства, участия, непрерывности, гибкости, точности, которые в секторе государственного управления имеют некоторые особенности и должны быть дополнены принципами прозрачности и подотчетности.

Выявлены достоинства и недостатки отчетно-статистического метода обоснования финансового норматива, который для учета изменений внешней среды может быть реализован посредством экстраполяции или индексации расходов; рассмотрены условия применения метода прямого счета. Определены необходимые элементы для установления финансового норматива как института, который бы заменил индивидуализацию многочисленных соглашений и снизил трансакционные издержки в секторе государственного управления: содержание нормы — величина финансового норматива, условие приложения — группировка учреждений, оказывающих одинаковый вид услуг; субъект - учреждение; характер - финансовое обеспечение оказания услуг; санкции - расторжение трудового договора с руководителем учреждения; гарант нормы - учредитель.

Препятствиями для внедрения нормативного метода финансирования являются: недостаток информации у учредителя для обоснованной дифференциации норматива; неразработанность компенсаторного механизма в случае снижения объема финансирования по нормативу по сравнению с предыдущим периодом; искажающее влияние неэффективных расходов, которые не должны приниматься в расчет при обосновании норматива.

Для устранения неполноты института необходимо в составе финансового норматива выделять наряду с базовой частью корректирующую часть, что обеспечит снижение рисков финансовой деятельности учреждения при возникновении объективных отклонений в поведении агента. Кроме того, следует расширить самостоятельность руководителя учреждения в распоряжении средствами; создать механизм сглаживания различий в величине норматива между региона-

ми посредством механизма межбюджетных трансфертов и установления рекомендательных значений диапазона нормативов в зависимости от бюджетных доходов на душу населения.

В работе сформулирован ряд предложений по совершенствованию действующей формализованной методики оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств: 1) выделить группы показателей в разрезе бюджетных полномочий главных распорядителей; 2) разделить показатели каждой группы на показатели процесса и показатели результата, определив удельные веса как для каждой группы, так и для подгрупп внутри группы; установить более высокую значимость показателей результата по сравнению с показателями процесса; 3) определить количество показателей в каждой группе в соответствии с установленными приоритетами при назначении удельного веса группы в общей итоговой оценке; 4) задать наименование показателей на основе их описания, позволяющего проводить расчет значения показателя, а сами показатели должны характеризовать планируемые результаты, а не подлежащие решению проблемы; 5) вносить изменения в систему показателей с целью отражения тех приоритетов, которые становятся наиболее значимыми по . мере разрешения ранее проблемных вопросов.

Предложено перестроить в среднесрочном периоде систему показателей оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей в сбалансированную систему показателей, нацеленную на повышение результативности управления общественными финансами. Для этого следует уточнить содержание показателей ССП:

- в группу показателей "Человеческий капитал" включить показатели, отражающие повышение квалификации сотрудников финансово-экономического подразделения по тематике управления общественными финансами;

- в группе "Процессы" сделать акцент на показателях планирования, управленческого учета и внутреннего контроля ввиду их новизны и сложности;

- в группу "Потребители" ввести показатели, которые характеризуют удовлетворенность учреждений организацией процедур взаимодействия с главным распорядителем бюджетных средств по финансово-экономическим вопросам: наличие методических рекомендаций по внедрению управленческого учета, от-

• ражающего особенности вида деятельности учреждений; внедрение бенчмар-кинга; создание полномасштабной системы электронного документооборота; организация консультационной работы для учреждений; обеспечение равномерности расходов;

- в группу "Финансы" включить следующие показатели: равномерность использования субсидий; доля перенесенных на следующий финансовый год остатков неиспользованных субсидий (общих, целевых), бюджетных инвестиций; отклонения от рекомендуемой доли расходов на заработную плату, финансируемую за счет субсидии, в пределах видов (групп) учреждений; динамика кре-

" диторской и дебиторской задолженности; доля кредиторской (дебиторской) за-■ долженности в общей ее сумме по срокам погашения;

- в группу "Общественный заказ" отнести те показатели, которые вошли в ■-'-"'"государственное задание как показатели качества общественных услуг и харак-

теризуют степень достижения целей, установленных субъектом бюджетного планирования.

Внедрение ССП в деятельность главных распорядителей (получателей) бюджетных средств является способом перевода стратегических новаций в секторе государственного управления на операционный уровень. При этом каждое учреждение должно разработать для себя собственную сбалансированную систему показателей.

5. Разработка инструментария финансового менеджмента расходов государственных (муниципальных) учреждений

Вовлечение государственного (муниципального) учреждения как получателя бюджетных средств в реализацию концепции бюджетирования, ориентированного на результат, опирается на законодательно зафиксированное расширение его самостоятельности в распоряжении движимым имуществом, не относящимся к особо ценному имуществу учреждения; на возможность распоряжения средствами, выделенными учредителем в виде субсидии на возмещение нормативных затрат для выполнения государственного (муниципального) задания. Дополнительно к этому в работе предлагается: установить порядок расчета финансового норматива на долгосрочный период, изменяя его при появлении новых видов затрат, существенно повышающих качество оказываемой услуги; выделить в структуре субсидии долю расходов на оплату труда работников учреждения как определенную гарантию со стороны государства на начальном этапе преобразований.

Вопрос о финансировании закрепленного за учреждением имущества предложено решать в двух вариантах: полное возмещение учредителем расходов на содержание имущества или частичное их возмещение в случае, если размер госздания будет меньше максимальной наполняемости учреждения. При неполной загрузке учреждения в рамках госзадания цена услуги для государства может и не повыситься, если учреждение оказывает платные услуги сверх госзадания.

Выявлена проблема "перекрестного субсидирования" общественных благ, которая выражается в том, что часть расходов, связанная с приносящей доходы деятельностью, покрывается за счет бюджетных средств, или, наоборот, недостаток бюджетных средств компенсируется за счет внебюджетных источников. Отсюда возникают различия между условно рассчитанным нормативом бюджетного финансирования на одного потребителя услуг и ценой платной услуги. Поэтому предложено установленный для государственной (муниципальной) услуги норматив сделать ориентиром для цены аналогичной платной услуги не только по величине, но и по структуре расходов.

Развитие методических подходов к определению цены общественных услуг многопрофильного государственного (муниципального) учреждения предполагает составление реестра общественных услуг и учет стандартов ее предоставления. В отличие от подушевого норматива расчет цены услуги позволяет провести разностороннюю работу, направленную на стандартизацию как самих услуг, так и условий их предоставления.

В государственном (муниципальном) учреждении наибольшую сложность, как и в коммерческих организациях, представляет распределение косвенных затрат пропорционально той или иной выбранной базе. При выборе баз распределения нельзя согласиться с рекомендацией Минфина России (приказ от 22.10.2009 №105н) о том, что при определении цены услуги в учреждениях с высоким уровнем затрат на оплату труда следует в качестве базы распределения косвенных расходов выбирать заработную плату персонала, непосредственно задействованного при оказании государственной услуги. Такой подход не учитывает причинно-следственные связи затрат с процессом оказания услуг и перекосы в структуре затрат на оказание услуг из-за недофинансирования необходимых материальных расходов.

В диссертации проведен расчет цены услуги в многопрофильном учреждении на примере учреждения дополнительного образования детей последовательно по трем базам: пропорционально затратам на оплату труда педагогов и начислениям на нее; по общему числу часов по каждой образовательной программе с учетом продолжительности одной программы и числа однотипных программ; по числу обучающихся детей. Отклонения в цене услуги составили от 1 % до 9 %, а размах колебаний - до 14 %, при этом прямые затраты превышали 80 % от общей суммы затрат. При возрастании доли косвенных затрат различия в цене услуги будут еще больше. Более полное информационное обеспечение расчета цены услуг в государственном (муниципальном) учреждении позволит выделить центры финансовой ответственности и перенести акцент на процесс, более точная настройка которого предшествует оценке по результатам.

При выделении процессов в учреждениях, оказывающих услуги, следует руководствоваться рядом правил: учет затрат следует вести по видам деятельности, что не только дает более полную информацию о затратах и позволяет их лучше контролировать, но и обеспечивает контроль за результатами; в каждом учреждении в зависимости от специфики деятельности и стратегического позиционирования среди потребителей можно выделить разное количество процессов; дополнительные вложения капитала, как правило, не приводят к замещению труда, а увеличивают потребность в рабочей силе и, соответственно, бюджетные расходы; традиционное для производственных предприятий деление затрат на постоянные и переменные здесь применимо лишь отчасти, поскольку амортизация как важная составляющая постоянных затрат реально не формирует затраты бюджетных учреждений, обнаруживая свою специфику по сравнению с денежными расходами; необходимо определять большое число показателей для распределения косвенных затрат между разными видами деятельности.

Необходимость адаптации государственных (муниципальных) учреждений к новой внешней среде требует построения каждым из них ССП на кратко-, средне- и долгосрочный периоды. Ближе всех к этому подошли национальные исследовательские университеты, разрабатывающие долгосрочные программы развития с учетом показателей оценки результативности деятельности. Однако анализ ДРОНДов Минобрнауки России за ряд лет и системы показателей, применяемой им для оценки деятельности иных подведомственных учреждений высшего профессионального образования, выявил отсутствие между ними

должной связи как по составу показателей, так и по отражению их динамики. При построении государственными (муниципальными) учреждениями ССП следует ориентироваться в краткосрочном периоде на результативность, качество, гибкость, эффективность и удовлетворенность, в среднесрочном периоде - на конкурентоспособность и развитие, в долгосрочном периоде - на изменение учреждения, что обязывает пересмотреть приоритеты в структуре его расходов.

В работе предложено принципиально изменить применяемый для оценки эффективности бюджетных расходов подход на основе методики, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. ,№1313-р, в соответствии с которым эффективность определяется от противного - рассчитываются неэффективные бюджетные расходы на основе норм и соотношений, установленных в методике.

Для оценки эффективности использования бюджетных средств в общественном секторе экономики необходимо проводить не индивидуальное сравнение результатов и затрат на их достижение для одного учреждения, а определить, какое место среди аналогичных учреждений должно занимать данное учреждение по объему финансирования с учетом достигнутых показателей результативности. Для формализованного решения поставленной задачи предложено использовать экономико-математический аппарат, позволяющий рассчитать весовые коэффициенты для каждого учреждения, с которым сравнивается анализируемое учреждение. В этих целях применен метод, основанный на анализе характеристик каждого учреждения-аналога и расчете степени близости к оцениваемому объекту. Выявление учреждений-лидеров, которые наилучшим образом распоряжаются имеющимися у них возможностями, позволяет построить границу производственных возможностей, на определенном удалении от которой располагаются прочие, менее эффективные учреждения. Установление связи между показателями деятельности учреждения и объемом его финансового обеспечения будет стимулировать учреждение к повышению результативности и эффективности деятельности в том случае, если будет принято решение по снижению финансирования на всю величину (или часть) неэффективных расходов.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ Д ИССЕРТАЦИИ

Монографии, учебные пособия:

1. Болтина A.M. Бюджетная политика государства и финансовый менеджмент в общественном секторе экономики: методология и механизм реализации взаимосвязи: монография. - Оренбург: ОГУ, 2010. - 24,3 пл.

2. Болтина А.М. Бюджетная политика в общественном секторе экономики: монография. - Оренбург: ОГУ, 2009. - 13,5 пл.

3. Болтина A.M., Комарова Е.И., Троянская МЛ. Налоговая нагрузка на экономику и планирование налоговых доходов регионального бюджета: монография. -Оренбург: ИПК ГОУ ОГУ, 2007. - 13,8 п.л.(4,8 п. л. авторские)

4. Болтина A.M., Волохина В.А. Межбюджетные отношения в регионе: модели организации и регулирования: монография. - Оренбург: ИПК ГОУ ОГУ, 2004. -12,2 пл. (6,1 п. л. авторские)

5. Болтина A.M., Прусакова Т.В. Прогнозирование и планирование в налогообложении: Учебное пособие. - Оренбург: ГОУ ОГУ, 2005. - 11,5 пл. (5,75 авторские).

6. Болтина A.M., Волохина В.А., Попова Н.В. Финансовые системы зарубежных стран: учебное пособие. - М.: Финансы и статистика, 2007. - 17,1 пл. (5,7 авторские).

Статьи в журналах и изданиях, рекомендуемых ВАК:

7. Болтина А.М. Бюджетное планирование как условие сбалансированности финансов государства//Вестник ОГУ. - 2001. - №3. -1,0 пл.

8. Болтина A.M. Социальные расходы как объект бюджетного регулирования // Финансы. - 2003. - №9. - 0,5 пл.

9. Болтина A.M., Бегунова C.B. Подходы к оценке результативности бюджетных расходов на общее образование // Вестник ОГУ. - 2005. - №4. - 0,7 пл. (0,35 пл. авторские).

10. Болтина A.M., Мохнаткина Л.Б. Понятие "бюджетная обеспеченность" в российском бюджетном праве // Финансы и кредит. - 2005. - №2. - 0,8 пл. (0,4 пл. авторские)

11. Болтина A.M., Бегунова C.B. Совершенствование структуры норматива финансирования расходов на общее образование // Вестник ОГУ. - 2006. - №6. - 0,7 пл. (0,35 пл. авторские).

12. Болтина A.M., Комарова ЕМ. Совершенствование методики расчета показателя налоговой нагрузки на экономику региона // Вестник ОГУ. - 2007. - №1. - 0,6 пл. (0,3 пл. авторские).

13. Болтина A.M. Оценка и компенсация неявных потерь бюджета // Экономические науки. - 2008. - №8. - 0,4 пл.

14. Болтина А.М. Особенности финансового менеджмента в общественном секторе экономики // Финансы и кредит. - 2009. - №19. - 0,5 пл.

15. Болтина A.M., Пальниненко С.А. Теоретическое обоснование методики расчета финансового норматива на оказание услуг по дополнительному образованию детей // Вестник ОГУ. - 2009. - №8. - 0,6 пл. (0,3 пл. авторские).

16. Болтина A.M. Реализация программного метода бюджетного планирования в развитии дополнительного образования детей И Финансы и кредит. - 2009. - №48. - 0,6 пл.

П. Болтина A.M. Развитие пространственно-функциональной структуры бюджетной системы // Вестник ОГУ. - 2010. - №5. - 0,5 пл.

18. Болтина A.M. Закономерности бюджетной политики как форма проявления законов организации // Вопросы экономики и права - 2010. - № 11. - 0,4 пл.

19. Болтина A.M. Оценка качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств на основе сбалансированной системы показателей // Экономические науки.'- 2010. - №11. - 0,4 п.л.

20. Болтина A.M. Содержание, методы и инструментарий финансового менеджмента в общественном секторе экономики // Вопросы экономики и права -2010. - №12. - 0,4 пл.

21. Болтина A.M. Сбалансированная система показателей как инструмент результативного бюджетирования // Вестник ОГУ. - 2010. - №13. - 0,5 п.л.

22. Болтина A.M. Оценка эффективности расходов государственных (муниципальных) учреждений // Финансы и кредит. - 2011. - №13.-0,6 п.л.

Статьи и тезисы докладов в других изданиях:

23. Болтина A.M. Бюджетное регулирование в стратегии региона / Проблемы менеджмента и рынка (социально-экономический аспект): Сборник трудов по материалам VII Международной научной конференции. - Оренбург, ОГУ, 2002. - 0,2 пл.

24. Болтина A.M., Анашкина В.А. Роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии территории // Финансово-экономические проблемы деятельности организаций в современных условиях. - Оренбург, 2002. - 0,4 п.л. (0,2 авторские).

25. Болтина A.M. Нормативный метод в бюджетном планировании социальных расходов // Актуальные проблемы экономического развития региона: Ученые записки ОГУ. Вып 2. - Оренбург, ОГУ, 2003 - 0,8 пл.

26. Болтина A.M. Местные бюджеты в системе интересов государства и общества // Бюджетная реформа в России: современный этап: Доклады и выступления на научно-практическом семинаре "Бюджетная реформа и проблемы совершенствования бюджетного законодательства". - М.: Финансовая академия, 2003. - 0,6 пл.

27. Болтина A.M. Межбюджетные отношения как фактор развития города Оренбурга // Социально-экономическое развитие г.Оренбурга: итоги, проблемы, перспективы // Материалы научно-практической конференции. - Оренбург: РИК ГОУ ОГУ, 2003. - 0,5 пл.

28. Болтина A.M. Взаимосвязь социальной ответственности бизнеса и государства И Научный вестник ОГИМ: Сборник статей международной конференции "Россия как трансформирующееся общество: экономика, культура, управление (региональный аспект), ч. 3 - М.: Логос, 2004. - 0,3 пл.

29. Болтина A.M. Государственные инвестиции в производственные отрасли региона // Научный вестник ОГИМ: Сборник статей международной конференции "Россия как трансформирующееся общество: экономика, культура, управление (региональный аспект). - М.: Логос, 2005. - 0,35 пл.

30. Болтина A.M. Инвестиционные программы как объект бюджетного финансирования // Государственная финансовая политика и регионы: материалы всероссийской научно-практической конференции. - Казань: КГФЭИ, 2006. - 0,2 пл.

31 .Болтина A.M. Экономическая политика муниципальных образований II Роль муниципальных финансов в решении социально-экономических задач: Материалы Междунар.науч.-практич. конф., май 2006 г. - Самара, СМИУ, 2006. -0,3 пл.

32. Болтина A.M. Организационные и финансовые аспекты децентрализации местного самоуправления // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России: Тезисы докладов Шестой научно-практической конференции. - Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2006. - 0,2 пл.

33. Болтина A.M., Мохнаткина Л.Б. Прямые расходы бюджета субъекта РФ как инструмент сглаживания территориальной дифференциации в регионе // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов Рос-

сии: Материалы Шестой научно-практической конференции (9-11 июня 2006 г.). Кн. 1. - Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2006. - 0,8 пл. (0,4 пл. авторские).

34. Болтина A.M. Изменение организации бюджетных отношений в рамках концепции функциональных финансов // Взаимодействие реального и финансового секторов в трансформационной экономике // Материалы международной научной конференции / Оренбург: ИПК ГОУ ОГУ, 2008. - 0,3 пл.

35. Болтина A.M. Дилеммы управления ликвидностью бюджетных средств // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России: Тезисы докладов Седьмой научно-практической конференции. - Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2008. - 0,2 пл.

36. Болтина A.M. Формирование системной целостности региональной бюджетной политики // Экономическое и социальное развитие регионов России: сборник статей IV Всероссийской научно-практической конференции. - Пенза: РИО ПГСХА, 2008. - 0,3 пл.

37. Болтина A.M. Сбалансированность бюджетной системы как одна из целей бюджетной политики // Проблемы функционирования и развития территориальных социально-экономических систем: Сборник статей П Всероссийской научно-практической internet-конференции. В 3-х томах. Т. П. - Уфа: ИСЭИ УНЦ РАН, 2008. - 0,3 пл.

38. Болтина А.М Преодоление ограничений нормативного метода финансирования расходов на общее образование // Реформирование экономики социальной сферы и образования России: направления, проблемы, перспективы: сборник статей III всероссийской научно-практической конференции. - Пенза: Приволжский дом знаний, 2008. - 0,2 пл.

39. Болтина A.M., Прусакова Т.В. Неоднородность инвестиционного пространства регионов России // Экономика регионов: тенденции развития: Монография. -Воронеж, ВГПУ, 2009. Т. 9. - 0,9 пл. (0,45 пл. авторские).

40. Болтина A.M. Институционализация финансовых отношений в бюджетном процессе // Макроэкономические проблемы современного общества (федеральный и региональный аспекты). УШ Международная научно-практическая конференция: сборник статей / МНИЦ ПГСХА. - Пенза: РИО ПГСХА, 2009. - 0,3 пл.

41. Болтина A.M. Принципы бюджетирования, ориентированного на результат // Современные тенденции в экономике и управлении: новый взгляд: сборник материалов I Международной научно-практической конференции. В 2-х частях. Часть 2 / Под общ. ред. С.С. Чернова. - Новосибирск: Издательство "СИБПРИНТ", 2010. -0,4 пл.

42. Болтина A.M. Функции учредителя в условиях расширения самостоятельности бюджетных учреждений // Провинция: экономика, туризм, гостеприимство, экология, археология, культура: сборник статей IV Всероссийской научно, практической конференции / МНИЦ ПГСХА. - Пенза: РИО ПГСХА, 2010. - 0,2 пл.

43. Болтина А.М. Результативность и эффективность в секторе государственного управления //Наука и современность - 2010: сборник материалов П Междуна-

: .. родной научно-практической конференции. В 3-х частях. Часть 3 / под общ. ред. С.С. Чернова. - Новосибирск: Издательство "СИБПРИНТ", 2010. - 0,4 пл.

Автореферат

Подписано в печать ОЄ.Ї.ОЦ Формат 60x84 '/i6

Бумага типогр. № 1 Гарнитура "Times"

Печать офсетная Уч.-изд. л. 2,0

Заказ ¿з-У Тираж 100 экз.

Издательский центр Саратовского государственного социально-экономического университета. 410003, Саратов, Радищева, 89.