Бюджетная политика и финансовый менеджмент расходов в общественном секторе: методология взаимосвязи и механизм реализации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: текстпо экономике, доктора экономических наук, Балтина, Александра Михайловна, Саратов

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Саратовский государственный социально-экономический университет

05201100374

БАЛТИНА Александра Михайловна

БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА И ФИНАНСОВЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ РАСХОДОВ В ОБЩЕСТВЕННОМ СЕКТОРЕ: МЕТОДОЛОГИЯ ВЗАИМОСВЯЗИ И МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ

Специальность: 08.00.10 - "Финансы, денежное обращение и кредит"

Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук

Научный консультант -д-р экон. наук, профессор С.В. Барулин

Саратов 2011

Содержание

Введение 5

Глава 1. Теоретический анализ финансовых отношений в общественном секторе экономики 21

1.1. Теория общественного сектора экономики как сегмента государственного финансового хозяйства 21

1.2. Методы оценки масштаба общественного сектора экономики 52

1.3. Управление финансами общественного сектора экономики 77 Глава 2. Бюджетная политика и государственное управление общественными финансами: методология взаимосвязи 98

2.1. Понятие, цели и закономерности бюджетной политики 98

2.2. Принципы и типы бюджетной политики 117

2.3. Управление ликвидностью бюджетов публично-правовых образований 148

2.4. Реализация целей бюджетной политики в организации бюджетного процесса 168

2.5. Модели государственного управления общественными финансами 180 Глава 3. Методология финансового менеджмента как формы управления финансами общественного сектора экономики 202

3.1. Финансовая деятельность в общественном секторе экономики как объект финансового менеджмента 202

3.2. Содержание, методы и инструментарий финансового менеджмента в общественном секторе экономики 216

3.3. Сбалансированная система показателей как инструмент бюджетирования, ориентированного на результат 229

3.4. Развитие программно-целевого метода в координации деятельности субъектов бюджетного планирования 248 Глава 4. Методологические основы и механизм реализации финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств 261

4.1. Особенности организации финансового менеджмента главных

распорядителей бюджетных средств 261

4.2. Финансовый норматив как институт организации финансового менеджмента в общественном секторе экономики 276

4.3. Результативно-процессный подход к оценке качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств 296 Глава 5. Методологические основы и механизм реализации финансового менеджмента государственных (муниципальных) учреждений 311

5.1. Особенности организации финансового менеджмента государственных (муниципальных) учреждений 311

5.2. Развитие методики определения цены общественных услуг многопрофильного государственного (муниципального) учреждения 335

5.3. Разработка сбалансированной системы показателей государственного (муниципального) учреждения на основе временной модели эффективности 351

5.4. Оценка эффективности расходов государственных (муниципальных) учреждений 364 Заключение 375 Список использованных источников 381

Приложение А Выпуск по сектору государственного управления 402

Приложение Б Занятость в секторе государственного управления по структуре видов экономической деятельности в выпуске 404 Приложение В Среднегодовая численность занятых в экономике по

видам экономической деятельности 406

Приложение Г Основные фонды по видам экономической деятельности 408 Приложение Д Основные фонды сектора государственного управления 409 Приложение Е Совокупные правительственные расходы в странах

ОЭСР 410

Приложение Ж Государственный долг центрального правительства в

странах ОЭСР в 1998-2007 гг. 412

Приложение 3 Финансовые правила в ряде стран ОЭСР 414

Приложение И Создание бюджетного процесса, более ориентированного на приоритеты 417 Приложение К Направления совершенствования управления общественными финансами в разрезе функций государственного управления 419 Приложение Л Преобразование составления бюджета и методов управления в целях повышения эффективности общественных расходов 422 Приложение М Доля частных поставщиков в предоставлении общественных услуг 425 Приложение Н Нормативы финансирования общеобразовательных

услуг в субъектах Российской Федерации в 2008 году 426 Приложение О Сравнительная характеристика показателей мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главным распорядителем средств федерального бюджета 427 Приложение П Группировка показателей мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главным распорядителем средств федерального бюджета 433 Приложение Р Программы многопрофильного учреждения дополнительного образования детей 436 Приложение С Оценка эффективности деятельности вуза на основе

балльной системы 438

Приложение Т Результаты оценки эффективности деятельности вузов 440 Приложение У Цели и показатели оценки результативности деятельности вузов по перспективам сбалансированной системы показателей 445

Введение

Актуальность темы исследования. Каждый из субъектов экономической системы на разных этапах развития общества, выполняя присущие ему функции, может выступать катализатором общественного развития, выводя систему из равновесия и придавая ей новое качество. Особенностью современного социально-экономического развития является тот факт, что экономическая система развитых стран под влиянием внутренних противоречий и внешних, наднациональных, факторов развивается в направлении повышения сопряженности ее отдельных составных частей. Результатом этого является заимствование механизмов, регулирующих отношения внутри одной подсистемы, другими субъектами: развивается социальная составляющая в деятельности бизнеса, в государственное управление все шире проникают методы, традиционные для коммерческих организаций.

Трансформация всех сфер социально-экономической жизни в Российской Федерации заставила переосмыслить не только место государства в экономической системе и цели проводимой им политики, но и все больше внимания уделять механизму их реализации. В полной мере это касается бюджетных отношений, в которые вовлечены все без исключения субъекты экономики, в результате чего масштаб влияния происходящих в этой сфере изменений на социально-экономические процессы становится многократно умноженным. Российское государство в течение ряда последних лет весьма прагматично оценивает значимость совершенствования бюджетных отношений, предпринимая решительные действия по упорядочению бюджетного устройства и бюджетного процесса, вовлекая в эту деятельность органы власти на всех уровнях бюджетной системы. Однако, к настоящему времени удалось достичь определенных перемен только на федеральном уровне.

Современный этап преобразований в бюджетной сфере России выступает продолжением административной реформы и ориентирован на изменение организации бюджетных отношений как относительно обособленной подсистемы

экономических отношений. Такая постановка вопроса не только совпадает с содержанием бюджетных реформ 80-90-х годов XX века, проведенных в развитых странах, но и обусловлена исчерпанием экстенсивных факторов функционирования бюджетной системы России, ориентация на которые сопровождалась опережающими темпами роста бюджетных расходов по сравнению с ростом экономики без адекватного повышения' качества бюджетных услуг. Для Российской Федерации эта проблема приобретает особую остроту в связи с тем, что сохраняется высокая ■ зависимость доходов бюджетов всех уровней от внешнеэкономической конъюнктуры в силу недиверсифицированной структуры экономики и экспорта, а сами бюджетные, отношения в значительной степени развиваются в рамках тех подходов в управлении общественными финансами, которые сложились в предшествующие десятилетия. Несмотря на кардинальным образом обновленную и постоянно пополняемую нормативно-правовую базу, регламентирующую бюджетные отношения, масштабы неэффективного использования бюджетных средств не снижаются, качество общественных услуг остается на низком уровне, состояние системы социальной защиты населения улучшается очень медленно.

Зажатость бюджетной политики между ограниченными возможностями государства и растущими потребностями общества в высококачественных государственных услугах - императив для переосмысления организации бюджетных отношений. На проведение системных преобразований бюджетных отношений нацеливают закон №83-Ф3 от 8 мая 2010 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" и утвержденная в 2010 г. Правительством Российской Федерации Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., которая акцентирует внимание, в частности, на повышение качества управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента. Необходимость их применения вовлекает в преобразования сегмент бюджетных отношений между главными распорядителями бюджетных

средств и бюджетополучателями, который до настоящего времени практически не подвергался существенным изменениям в направлении повышения сопряженности взаимодействия названных субъектов. Происходившие прежде изменения исходили, главным образом, от учреждений, которые вынуждены были в новой системе экономических отношений искать замещающие сокращение бюджетного финансирования источники для своего функционирования и развития.

Выстраивание новой системы взаимоотношений между главными распорядителями бюджетных средств и бюджетополучателями - ключевое звено- в механизме реализации бюджетной политики в Российской Федерации. Ее успех в значительной степени зависит от системного подхода к проведению преобразований, которые охватывают спектр взаимосвязанных направлений: административную реформу; развитие федеративных отношений посредством расширения координации деятельности органов власти публично-правовых образований во всех составляющих социально-экономической, в том числе бюджетной, политики; реформу бюджетного процесса и внедрение инструментария финансового менеджмента в общественный сектор экономики с учетом его социальной специфики. Однозначных решений в сфере, где результаты практически никогда не измеряются в денежном выражении, где пересекаются интересы всех субъектов экономической системы, не предложено пока еще ни наукой, ни практикой в странах, которые пошли по пути глубоких преобразований сектора государственного управления.

Таким образом, разработка концепции взаимосвязи бюджетной политики государства и финансового менеджмента расходов в общественном секторе экономики является актуальной и призвана определить те ключевые сферы в государственном управлении общественными финансами, которые могут и должны быть преобразованы с использованием традиционных для коммерческих организаций методов финансового управления.

Состояние разработанности проблемы. Исследованию теоретических и практических аспектов бюджетной политики и бюджетного реформирования, в

том числе, в рамках реализации концепции, получившей название "новое государственное управление", посвящен ряд работ таких отечественных экономистов, как М.П. Афанасьев, C.B. Барулин, Е.В. Бушмин, С.Ю. Глазьев, В.П. Горегляд, Т.М. Ковалева, В.В. Климанов, И.В. Кривогов, A.M. Лавров, В.Н. Лексин, С.И. Лушин, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, В.И. Самаруха, В.К. Сенчагов, И.В. Стародубровская, A.B. Улюкаев, Л.И. Якобсон и др. Однако, для теоретического осмысления предварительных результатов и выявленных проблем бюджетной реформы в России еще не накоплено достаточного объема информации в связи с тем, что изменения бюджетных отношений продвигаются крайне неравномерно в разных сферах, а на субфедеральном уровне отстают от мероприятий, проводимых федеральными органами власти. Акцент на повышение результативности и эффективности использования бюджетных средств в современной российской бюджетной политике требует привлечения внимания к институционализации организационно-экономического и финансового взаимодействия между всеми субъектами бюджетных отношений.

Финансово-экономическим проблемам общественного сектора экономики посвящены работы Г.А. Ахинова, E.H. Жильцова, В.А. Исаева, А.Ю. Казака, Е.А. Каменевой, Е.В. Пономаренко, А .Я. Рубинштейна, Л.И. Якобсона и др. Однако общественный сектор экономики, сложившийся в России в советский период и не подвергавшийся в последующие годы системным преобразованиям, нуждается в разработке новых подходов к управлению складывающимися в нем отношениями. Методологические основы для исследования их особенностей дает новая институциональная теория, представленная фундаментальными работами как зарубежных авторов - Дж. Бьюкенена, Р. Коуза, К. Менара, Д. Норта, Т. Эггертссона, О. Уильямсона, так и отечественных экономистов -Р.И. Капелюшникова, Г.Б. Клейнера, А.Н. Олейника, В.М. Полтеровича, В.Л. Тамбовцева, А.Е. Шаститко. Приложение некоторых идей авторов новой институциональной теории к бюджетному процессу выполнено лишь двумя последними учеными, что не исчерпывает ее методологический потенциал и воз-

можности практического применения для исследования финансового менеджмента в общественном секторе экономики.

Основные концептуальные положения финансового менеджмента обосновали следующие зарубежные специалисты: Ю. Бригхем, Р. Брейли, С. Брю, Дж. Ван Хорн, И. Гапенски, Р. Домари, Т.Е. Коупленд, К.Д. Кэмпбелл, С. Майерс, У. Шарп и др. Отдельные теоретические положения финансового менеджмента получили развитие в работах А.З. Бобылевой, А.И. Гончарова, О.В. Ефимовой, В.В. Ковалева, М.Н. Крейниной, Е.С. Стояновой, A.B. Якуниной и др. Однако вопросы применения финансового менеджмента к финансовым отношениям в общественном секторе экономики ими не рассматривались. Проблеме финансового менеджмента в управлении общественными финансами посвящено небольшое число исследований, среди них труды Е.А. Ермаковой, С.Б. Ефимовой и др.

В течение последних десятилетий появилось большое число работ по исследованию проблем эффективного управления организациями. Среди них особое место занимают фундаментальные работы зарубежных авторов И. Ансоффа, Р. Дафта, П. Друкера, Р. Каплана, Г. Минцберга, Д. Нортона, М. Портера и др. Некоторые разработанные ими концепции применимы к государственным (муниципальным) учреждениям, но требуют адаптации к особому типу организационного взаимодействия в секторе государственного управления.

Таким образом, проблема формирования взаимосвязанных между собой в рамках концепции нового государственного управления бюджетной политики и финансового менеджмента расходов в общественном секторе экономики остается до сих пор малоразработанной. Требуются дополнительные научные исследования, направленные на концептуальное обеспечение преобразований системы управления общественными финансами на основе создания институциональных и иных условий для результативного и эффективного использования бюджетных средств при производстве общественных благ, реформирования бюджетных отношений в общественном секторе экономики и разработки

адекватных механизмов их организации в рамках современной бюджетной политики. Приоритетом здесь должно быть не сокращение, а безусловное выполнение расходных обязательств государства, которое инициирует новые подходы к управлению общественными финансами на основе адаптации методов классического финансового менеджмента.

Цель диссертационного исследования состоит в построении целостной концепции взаимосвязи и развития бюджетной политики государства и финансового менеджмента расходов в общественном секторе экономики в рамках идеологии "нового государственного управления" путем разработки их теоретических и методологических основ, проектирования финансовых институтов, механизмов финансового взаимодействия и управления расходами участников бюджетного процесса для обеспечения результативного и эффективного использования бюджетных средств.

Задачи исследования. В соответствии с целью диссертационного исследования в работе поставлейы следующие задачи:

- исследовать роль современного государства в производстве общественных благ;

- определить понятие и место общественного сектора экономики в государственном хозяйстве и в секторе государственного управления;

- разработать методы оценки масштабов общественного сектора экономики;

- выявить и исследовать особенности финансово-экономических отношений в общественном секторе экономики;

- разработать теоретические основы формирования бюджетной политики;

- выделить типы бюджетной политики с учетом расширения выполняемых государством функций