Бюджетная политика в период реформирования экономики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Бюджетная политика в период реформирования экономики"

На правах рукописи

"■ Ч . ■ ■ -'Ч

СКАРБЕК ХЕЛЕНА

БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА В ПЕРИОД РЕФОРМИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ

Специальность - 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 1999

Работа выполнена на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель

Научный консультант

доктор экономических наук, Ващиньски Тадеуш

доктор экономических наук, профессор Бачурин A.B.

Официальные оппоненты

доктор экономических наук, профессор Горланов Геннадий Васильевич

кандидат экономических наук Луцет Борис Романович

Ведущая организация МГУ им. В.М.Ломоносова

Защита состоится «» декабря 1999 г. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета К - 151.04.18 по экономическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 117606, Москва, пр-т. Вернадского, 84, учебный корпус №1, ауд. <£00 .

С диссертацией можно ознакомиться на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, ауд. _£234

Автореферат разослан «_» ноября 1999 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Е.Ю.Чичерова

удИшз.о

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Бюджетная политика сударства является главным рычагом воздействия на социально-ономические процессы. В ходе проведения бюджетной политики сударство имеет возможность применять разнообразные формы з действия на экономику: субсидирование и финансирование юдприятий; осуществление государственных инвестиций, влияя, таким ■разом, на структурную перестройку экономики. Эффективность эджетной политики проявляется не только в активизации источников гходов, растущих размерах бюджетных средств и бездефицитности эджета, но, прежде всего, в ее способности решать социально-ономические проблемы в интересах повышения уровня жизни населения раны. Учитывая это, качественное совершенствование бюджетной шитики имеет особое значение в переходной экономике и заслуживает естороннего теоретического анализа и исследования.

Бюджетная система формируется как одно из ведущих звеньев сударственного управления экономикой. Через бюджет, основным точником доходов которого являются налоги, перераспределяется ачительная часть валового внутреннего продукта государства, а значит и вокупного национального дохода. Бюджет выступает мощным рычагом здействия государства на товаропроизводителей, а через них и на рынок варов, услуг, капитала и рабочей силы.

Децентрализация управления и переход воеводств и гмин к ономической самостоятельности коренным образом изменили механизм фмирования и использования всех бюджетных ресурсов Польши, шающее значение имело создание в 1990 г. органов территориального моуправления в гминах и выделение в 1991 г. бюджетов гмин из состава сударственного бюджета. Предоставление конкретных бюджетных прав ганам местного самоуправления и повышение их финансовой мостоятельности позволяет решать задачи местного уровня, что весьма жно в условиях дефицитности бюджетной системы. В связи с этим менились функции бюджета, его экономическая структура.

Бюджетная политика, ориентированная на сокращение дефицита >джета и дефицитного финансирования государственных расходов, оводимая в период реформ в Польше, привела к экономическому спаду в

экономике и нарастанию социальной напряженности в обществ! Учитывая это и изменившиеся коренным образом услови функционирования хозяйствующих структур всех уровней в Полыл потребовалось в максимально сжатые сроки создать новую нормативш правовую базу, отладить организационно-экономический механиз бюджетных отношений, разграничить полномочия регионов и центра.

Вместе с тем, анализ практического опыта показывает, чт недостаточная теоретическая разработанность проблемы взаимодейств! бюджетов всех уровней снижает эффективность целостной бюджетнс политики, отрицательно сказывается на функционировании финансово системы и экономики Польши. Все это свидетельствует о необходимое! теоретического обоснования актуальных проблем, накопившихся области бюджетной политики, и определяет необходимость 1 всестороннего исследования.

Степень разработанности проблемы. Вопросам бюджетнс политики уделяли внимание исследователи классической политическс экономии: У.Петти, А.Смит, Дж.Кейнс, Дж. Гэлбрейт А.Хансен, А.Ларне М.Фридман, Ф.Хайек и другие экономисты стран Запада. Однако * концепции нельзя полностью использовать в условиях нестабильнс экономики, при недостаточном развитии производства и рыночнь отношений. Возникшие проблемы формирования и использован! бюджетных ресурсов широко освещены также в трудах польских российских ученых: Т.Гродынского, Е.Денек, С. Овсяк, М. Косек-Война К.Сурувка, А.Грязновой, Л.Дробозиной, А.Куликова, Л.Павлово Б.Пенькова, И.Подпориной, Ю.Любимцева, В.Родионовой, В.Богомолово Ю-Петрова, В.Панскова.

В то же время в известных научных исследованиях не напи достаточно полного отражения целый ряд актуальных проблем бюджетнс политики, повышения ее роли в решении задачи преодоления кризисно: состояния и обеспечения устойчивого экономического роста. Это предопределило основные цели и задачи нашего исследования указанш проблем.

Целью н задачами настоящего диссертационного исследоваш

являются научный анализ сложившейся практики проведения бюджета« политики, определение ее основных направлений и конкретизация роли период реформирования экономики.

В рамках названной цели в. ходе исследования решались следующие адачи:

раскрыть сущность современной бюджетной политики и ее едостатки, обоснованы направления ее совершенствования и ункционального назначения в ходе стабилизации экономики и беспечения стабильного ее роста;

выявить эффективность бюджетной политики на разных этапах однообразного функционирования экономики: период спада и кризиса, габилизации и подъема;

раскрыть место и роль налоговой политики в бюджетной политике эсударства и регионов;

конкретизировать механизмы устойчивости бюджетных параметров условиях становления рыночной экономики;

обосновать рекомендации для повышения действенности и гзультативности бюджетной политики.

Объектом исследования избрана бюджетная система и ее функции 1 этапе структурного реформирования экономики Польши.

Предметом исследования выступают финансово-экономические сношения общегосударственного и регионального уровня по поводу ормирования и использования ресурсов ВВП, вовлекаемых в »сударственно-бюджетную систему.

Теоретической основой исследования послужили работы шссиков экономической теории, труды польских, российских и других ¡рубежных экономистов в области бюджетно-налоговой политики, «работки научно-исследовательских организаций в этой области, жументы, определяющие экономическую политику в области (вершенствования бюджетного устройства.

Методологической основой работы является системно-факторный >дход к исследованию процессов развития бюджетной системы, методы атистического анализа и экономического прогнозирования, шлектической взаимосвязи дефицита бюджета и роста экономики и ¡алансированности бюджета а также сокращения государственного долга.

Информационной базой для проведения данного исследования пользованы законодательные и нормативные материалы, данные сударственной статистики, разработки научно-исследовательских реждений, а также материалы проведенных автором исследований в ¡ласти бюджетной политики.

б

Научная новизна проводимого исследования заключается следующем:

на основе анализа проводимой бюджетной политики в хо; реформ в диссертации обоснован вывод о том, что четко проявляет« необходимость нацеленности всей бюджетной системы, структур доходов и расходов на обеспечение роста производства и преодолен! финансового кризиса. В работе доказывается, что кейнсианская теор1 влияния бюджетных доходов и расходов на экономические процесс путем формирования лишь эффективного спроса приводит противоречивым последствиям, а потому в создавшихся условиях Польше, в России и ряде других государств требуется системный подход сбалансированию бюджета и повышению его роли в обеспечении рос ВВП;

- в работе доказан вывод о том, что в предстоящие годы д устойчивого роста производства и увеличения доходов всех вид бюджетов будет иметь не жесткая финансово-кредитная политика ] основе проведения соответствующей монетаристской политики, реструктуризация производства, ускорение научно-технического прогрес и увеличения выпуска конкурентоспособной продукции, усовершенств вания налоговой системы, повышения роли экономических стимулов росте эффективности производства и достижении его оптимально рентабельности;

- анализ реформируемой экономики показывает, что ро безработицы и снижения доходов населения и бюджетов семей явилиа значительной мере результатом отхода от прежней систе» хозяйствования с избыточным спросом. Переход к рыночн экономической системе, с неизбежностью привел на первом этапе сокращению числа занятых в народном хозяйстве, труд которых раг использовался неэффективно. В последующие годы для обеспечен занятости предстоит значительно увеличить численность мелк предприятий, как это имеет место в США и других развитых страк Запада, а также повышать роль крупных корпоративных систем в развит экономики;

- на основе анализа сложившегося бюджетов органов местнс самоуправления установлено, что в истекший период конечные расходы потребление несколько сократились, в то время как повысился удельн вес расходов на непроизводительные цели во всех видах бюджетов

низилась роль бюджетной системы в реализации ее социальной функции, [реодоление этих тенденций можно достигнуть не только на основе силения роли распределительной функции бюджетной системы в целом, о и увеличения инвестиций на развитие производства;

- доказано, что жесткая фискальная политика государства по тношению к публичному сектору экономики сопровождалась льготным алогообложением частного сектора, что не мешало ему проявлять клонность к уклонению от налогов и занятиям нелегальными видами еятельности. Льготное налогообложение частного сектора при слабости онтрольных служб для наполняемости бюджета имело такие же егативные последствия, как и чрезмерно жесткая фискальная политика в елом;

- обосновывается вывод о том, что к числу позитивных изменений в зсударственной налоговой политике можно отнести ее некоторое ;мягчение" и расширение налогооблагаемой базы, однако из-за гсутствия на первом этапе реформ налоговых и инвестиционных референций не удалось в полной мере использовать налоговую систему в тестве инструмента улучшения структуры производственных фондов, э повлекло за собой углубление разрыва в уровне доходов, рост щиальных трансфертов, сокращение доли прямых налогов в то время, 1к только они позволяют сократить разрыв в доходах;

- проведенный в работе анализ позиций различных авторов по тросу о влиянии бюджетного дефицита на инфляцию и недостаточное )едитование экономики свидетельствует о том, что однозначное :оретическое решение данной проблемы пока еще не найдено и не )стигнуто четкое обоснование причинно-следственной связи между 1фляцией и дефицитом бюджета, а также между величиной 1сударственного долга и размерами кредитов для экономики. Эти южные проблемы требуют достижение более глубокого и всестороннего ¡следования.

Теоретическая и практическая значимость результатов ■.следования. Настоящее исследование направлено на научное ¡основание конкретных механизмов обеспечения устойчивости вджетных параметров в условиях становления развитой рыночной ономики. Реализация практических предложений и рекомендаций, держащихся в трех главах диссертации, позволит повысить йственность и результативность бюджетной политики. Теоретическая и

практическая значимость исследования состоит также и в том, чт основные положения диссертации могут быть использованы пр разработке учебных курсов по проблемам региональных финансов, бюджетному устройству, а также в программах подготовки и повышен« квалификации государственных и муниципальных служащих.

Кроме того, результаты исследования могут быть использованы качестве методических рекомендаций для работников финансовы подразделений, на практике занимающихся вопросами бюджетног анализа и проектирования.

Апробация работы. Результаты настоящего исследован* использованы автором в практике преподавания учебных курсов. Науч» практические результаты работы автора были обсуждены и одобрен экспертами на семинарах.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех гла заключения, списка использованной литературы, приложения.

Основное содержание диссертации

Во введении обосновывается актуальность темы исследован* формулируются основные цели и задачи работы.

В первой главе "Особенности публичного сектора в пер№ реформирования экономики" раскрывается сущность, содержание функции бюджетной политики, эффективность ее осуществления; фактическом материале за ряд лет проводится анализ структуры доходов расходов государственного бюджета, бюджетов воеводств и гмин.

Бюджетная политика Польши определяется рядом специфическ факторов: изменениями государственного и общественного устройст] экономической трансформацией по рыночному пути, инерцией прошло: глубоким общим экономическим и финансовым кризисом. Бюджета политика Польши в той или иной степени реализует общие цели, котор стоят перед бюджетной системой: концентрация и централгоаи финансовых ресурсов, воздействие на экономический рост и занятое обеспечение экономических и политических функций государства, задачи и цели весьма специфичны и отражают особенно« переживаемого Польшей реформирующего периода.

Использование бюджетной политики как средство реализации за; структурного преобразования экономики предусматривает:

• обеспечение посредством бюджета наряду с инструментами гнежной политики минимальной в условиях кризиса управляемости ганомики и экономического процесса в целом;

• разрешение или смягчение острых социальных противоречий, □рожденных ходом экономических реформ;

• развитие посредством бюджетной политики новых отношений, эздание нового механизма финансового обмена между центром, эеводствами и гминами.

Бюджетная система и ее структура в Польше и других странах с аночной экономикой формируется как одно из ведущих звеньев >сударственного управления экономикой. Она может быть могучим ачагом воздействия государства на товаропроизводителей, а через них и 1 рынок товаров, услуг, капитала и рабочей силы. Через параметры оджета регулируются темпы преобразований, в том числе во (аимоотношениях с территориями. Начало реформирования польской юномики совпало по времени с периодом, когда в ряде стран Запада ;пытывалась концепция по ограничении роли государства в экономике и (ответственно, стремление к ограничению значения бюджета.

В современных условиях бюджетная политика во многом >условлена задачами и спецификой процесса происходящих социально-:ономических преобразований. "Стартовый момент" преобразований [растеризовался сочетанием открытой ценовой и скрытой инфляции, что сражалось в росте цен и отсутствии товаров. Поэтому на первом этапе :форм речь шла не о достижении высокого уровня сбалансированности :ономики, а об установлении минимального равновесия путем раничения ценовой инфляции и ликвидации дефицита. Одновременно гаи приняты меры по установлению контроля за ростом заработной гаты и мобилизации экономики. Эти меры были подкреплены ютветствующей политикой в сфере денежного обращения, твердым лютным курсом, либерализацией цен и введением положительной юцентной ставки. В результате инфляцию удалось ограничить, хотя не в кой степени, и не так быстро, как планировалось. Наилучшие результаты ,иш достигнуты в сфере ликвидации товарного дефицита и [берализации цен. Однако это было достигнуто за счет глубокого ономического спада, высокого уровня безработицы и дефицита бюджета.

В конкретных условиях России характер реальной бюджетной шитики отличается теоретической неопределенностью, электичностью:

это и не монетаризм, и не кейнсианство, и не бюджетный социализ\ Политика налогов, бюджетных расходов, регулирование эмиссии денежной массы, государственного долга, процентная политика, масштаб] и источники финансирования бюджетного дефицита - все это отклоняете от стандартных процессов и подходов, свойственных равновесно регулируемой рыночной экономике со стабильным законодательн установленным бюджетным процессом.

Бюджетная политика России в 1992-1994 гг. следовала целя "шоковой терапии", которая сама по себе не может рассматриваться ка самостоятельная теоретическая концепция. Это, скорее, был набо директивных мер по демонтажу социалистической экономики.

В последующие годы бюджетная политика России обеспечивает основном задачи выживания государства и значительной части населеш в условиях падения производства, возникшего в период экономическс реформы.

Сущность любой экономической категории проявляется в е функциях. Автор раскрывает сущность бюджетной политики государств осуществляемое при помощи регулирующей, распределительной стабилизирующей функции.

Регулирующая функция бюджетной политики проявляется распределение факторов производства и материальных благ межд государственным и частным сектором, а также внутри них.

Распределительная функция бюджетной политики состоит корректировке того распределения национального дохода, который бь произведен при помощи рыночных механизмов. По мнению автора, < масштабов перераспределения зависят параметры всех остальных функщ бюджета, поэтому перераспределительную функцию бюджета они считав основной.

Стабилизирующая роль бюджетной политики состо! преимущественно в использовании доходов и расходов для воздействия 1 экономические процессы в макроэкономическом масштабе.

Наибольшее количество противоречивых оценок вызыва стабилизирующая функция бюджетной политики, получившая ев* теоретическое обоснование в трудах Дж.Кейнса. Первый опыт применен] этой теории на практике относится к периоду мирового экономическо кризиса 30-х годов. Кейнс не разделял убеждений теоретиков классичесю политэкономии в том, что действующие в условиях рынка мехашта

вменения реальной заработной платы обеспечат полную занятость, а [родукция, произведенная в условиях полной занятости, всегда найдет быт. Уровень занятости зависит от эффективного спроса. Однако ¡ействие одних только рыночных механизмов не может гарантировать, что ффективный спрос будет соответствовать объему произведенной родукции в условиях полной занятости. В этой ситуации задачей осударства является формирование эффективного спроса при помощи нструментов бюджетной политики с тем, чтобы воздействовать на бъемы производства и уровень занятости.

В основе теории стабилизирующей бюджетной политики Дж.Кейнса ежит модель создания и распределения национального дохода во заимосвязи с соответствующими задачами государства. В соответствии с юделью, национальный доход (У) является, с одной стороны, суммой гоимостей произведенных благ и услуг, используемых для потребления 2) и инвестиций (I)

У=С+1

С другой стороны, национальный доход рассматривается как сумма оходов участников производственного процесса, которые могут быть аправлены на потребление (С) и накопление (Б)

У=С+Б

Проблема равновесия по Дж.Кейнсу, - это проблема соотношения ежду инвестициями и накоплениями. Обе эти категории являются частью эхода, не направленного на потребление. Их равенство выражает актическое распределение национального дохода, а не равновесие спроса предложения, причем такое равновесие не тождественно ни довлетворению неограниченных по своей природе потребностей, ни элному использованию производственного потенциала.

По мнению автора, равновесие спроса и предложения может быть зстигнуто при разной степени использования производственного этгенциала. При полном использовании производственного потенциала шьнейший рост спроса уже не приводит к увеличению национального >хода. Он не может быть удовлетворен ввиду отсутствия свободных зоизводственных мощностей. Возникает инфляция, которая приводит к >вышению цен. Автор делает вывод о том, что спрос необходимо одерживать на уровне, обеспечивающем полное использование юизводственного потенциала, но в то же время не вызывающем 1фляцшо.

В работе отмечается, что структура государственного бюджет Польши соответствует проводимой государством политик; реформирования экономики. Бюджет играет важную экономическук социальную и политическую роль в. воспроизводственном процесс« Используя средства бюджетного фонда на финансирование наиболе прогрессивных, приоритетных отраслей народного хозяйства, бюдже играет большую роль в перераспределении дохода между отраслями. Чере бюджет доходы более рентабельных отраслей перераспределяются отрасли с низкой рентабельностью. Содержание за счет средст бюджетного фонда учреждений и организаций непроизводственной сфер] играет большую роль в воспроизводстве рабочей силы.

Кроме того, через бюджет перераспределяются доходы межд административными территориями. И наконец, различные хозяйствующи субъекты могут получить бюджетное финансировании. Таким образо» через бюджет перераспределяется до 30-40% национального дохо,с Польши.

Данные таблицы 1 характеризуют динамику доходов, расходс государственного бюджета и ВВП в 1993-1997 гг. (в %).

Таблица

Динамика реальных доходов и расходов государственного бюджета и ВВП в 1993-1997 гг. (в %)

а) предыдущий год = 100 б) 1993 год =100 1993 994 1995 1996 1997

Доходы а 146,75 137,52 132,63 119,05 120,16

б 100,00 137,52 182,40 217,15 260,94

Расходы а 131,56 137,06 132,39 119,38 115,47

б 100,00 137,06 181,46 216,63 250,14

ВВП а 135,52 135,07 137,21 125,67 122,67

б 100,00 135,07 185,33 232,90 285,70

Подводя итог вышеизложенному, автор делает вывод, что однозначно позитивная или однозначно негативная оценка влияния бюджетной политики на процесс реформирования экономики невозможна. Проведенный анализ позволил выявить следующие тенденции:

- участие государственных финансов в создании и использовании ВВП сокращается;

- налоговое перераспределение углубляет неравенство в доходах;

- бюджетное регулирование "вытесняет" конечные расходы за счет увеличения перераспределительных расходов;

- возрастает значение "встроенных стабилизаторов" и "автоматической" ("пассивной") бюджетной политики;

- превращение бюджетной политики в инструмент балансировки бюджета, то есть сокращения и ликвидации бюджетного дефицита.

Понимание этих тенденций может иметь существенное значение для продолжения процесса реформ. °

Автор делает вывод о том, что бюджетная политика, с одной стороны, может быть инструментом социально-экономических преобразований, с другой - сама нуждается в реформировании. Причем^ в период структурных преобразований бюджетная политика имеет свои особенности, свою специфику. Эта специфика связана с такими факторами, как инфляция и экономический спад, уровень доходов населения, а также собственно структура бюджета. Здесь же можно добавить и такой фактор, как сложности в оценке текущего состояния экономики и перспектив развития экономических процессов на ближайшее будущее.

Кроме того, бюджетную политику вообще, и ее стабилизирующую роль в особенности, нельзя понять только посредством анализа экономических факторов. Именно поэтому в большинстве западных стран признается необходимость анализа политических факторов бюджетной политики, что дало импульс быстрому развитию теории политического конъюнктурного цикла. В соответствии с этой теорией, правящие элиты стран с парламентской демократией, стремясь сохранить власть, не принимают непопулярных решений, даже если они необходимы.

Во второй главе "Налоги в системе инструментов перераспределения финансовых средств" представлена существующая система налогообложения в Польши, показано значение важнейших из них, а также отдельных групп налогов и сборов для бюджетной системы страны.

Мировой опыт свидетельствует о том, что налоговое регулирование выступает наиболее эффективной формой управления экономикой, ибо налоги - основной источник доходов государства в современном цивилизованном обществе.

Экономическая сущность налогов характеризуется денежными отношениями, складывающимися у государства с юридическими и физическими лицами. Эти отношения объективно обусловлены и имеют специфическое назначение - мобилизацию денежных средств в распоряжение государства.

Эволюционный характер и предпосылки реформирования налоговой системы Польши определены всем ходом исторического развития, Налоговая система представляет собой весьма сложное, динамично развивающееся социальное образование, тесно связанное как с развитием экономики, так и государства. Создавшаяся ситуация наряду с другими объективными и субъективными факторами подводили страну к финансовому кризису, который требовал кардинального реформирования налоговой системы.

Научная основа организации системы налогообложения в Полыш рассматривается в работе с учетом разработанной американским экономистом А.Б. Л^ффером так называемой "Кривой Л?ффера", I соответствии с которой поступления в бюджет зависят от налогооблагаемой базы и величины процентных ставок. В первый перио;: увеличение ставок налогов положительно влияет на финансовые доходь: государства. Однако при росте ставок сверх определенного предела результат получается прямо противоположный. В этом случае сужает« налогооблагаемая база, что приводит к сокращению поступлений I бюджет.

Таблица 2 показывает эластичную зависимость между уровней налоговых ставок и объемом доходов предприятий.

Таблица 2

Финансовые результаты предприятий Польши и их налогообложение (в миллионах злотых)

1993 1994 1995 1996 1997

Финансовый результат брутто 6334,1 12831,0 19056,5 21612,6 24677,5

Налогообложение финансового результата брутто 7900,6 7934,4 10505,8 11725,7 12088,8

Финансовый результат нетто 1566,5 4896,6 8550,7 9886,9 12588,7

Источник: Статистический ежегодник ГСУ. 1997. Варшава. 1997. с. 444, 445;

Статистический бюллетень 3/98, ГСУ. Варшава, 1998, с.65.

Как видно из таблицы 2, в 1993 г. финансовые результаты деятельности предприятий нетто были отрицательные, так как обязательные платежи были выше, чем результаты финансовой деятельности брутто. В 1994 г. ситуация улучшилась, финансовый результат брутто вырос по сравнению с предыдущим годом более чем на 100%, а обязательные платежи в денежном выражении выросли менее чем на 1%. Благодаря этому финансовый результат нетто по итогам 1994 г. достиг положительных значений (прибыль). Систематически уменьшается доля стоимости обязательных платежей в стоимости финансовых результатов брутто (1994 г.-61,84%, 1995 г.-55,13%, 1996 г.-54,25%, 1997 г.-48,99%, что оказывает существенное положительное влияние на величину (стоимость) финансовых результатов нетто.

На основе проведенного анализа в работе делается вывод, что методологические основы построения польской налоговой системы должны быть сориентированы не только на решение задач пополнения государственной казны, но и на использование налогов в качестве важнейшего экономического инструмента регулирования производства и обеспечения социальных гарантий гражданам Польши. Используя дифференциацию налоговых ставок и предоставление соответствующих льгот, систему перераспределения доходов с помощью налогов,

необходимо создать предпосылки для обоснованной структурной перестройки экономики.

В работе делается анализ структуры доходов. Отмечается", что еще в 80-е годы в структуре налогов большинство стран доминирующую позицию занимали прямые налоги, хотя в некоторых странах, таких как Франция, ФРГ, Австрия, Великобритания большая доля приходилась на косвенные налоги. В 90-е годы в большинстве экономически развитых стран явно обозначилась тенденция к росту значения косвенных налогов. По мнению У.С. Кеннеди, в макроэкономическом масштабе изменения в сфере косвенных налогов имеют в три раза большее значение, чем изменения в сфере прямых налогов.

Однако мировая практика показывает, что высокий удельный вес косвенных налогов характерен для менее развитых стран, так как это, прежде всего, перенос тяжести налогового бремени на население через цену товара и услуг.

Автор констатирует, что косвенные налоги больше зависят от влияния случайных факторов, носят более случайный характер, их труднее контролировать. В результате этого налоговое бремя может распределиться нежелательным образом, противоречащим принципу справедливости. Несмотря на довольно большое количество налогов и иных обязательных платежей, наиболее весомую часть в доходах бюджета составляют НДС и акцизы (за 1997 г. соответственно 30,83% и 14,94%) а также подоходный налог с граждан (25%). На эти налоговые платежи приходится свыше 4/5 всех налоговых доходов бюджета.

Раскрывая роль налоговой системы в выравнивании доходов населения, автор делает вывод о том, что в рамках бюджетной политики можно выделить три направления воздействия. Первое и самое распространенное - перераспределение доходов с помощью системы налогов и трансфертов. Второе - это бесплатное или частично оплачиваемое удовлетворение определенных потребностей в рамках социальных услуг (образование, здравоохранение). Третье направление состоит в формировании условий, при которых осуществляется первичное распределение доходов путем финансирования расходов на образование, здравоохранение, повышение территориальной и профессиональной мобильности населения.

В диссертации конкретизируется теория АЛЗагнера об использовании налогов для сглаживания доходов, а также два принципа

1аспределения налогового бремени: принцип выгоды и (латежеспособности. Автор утверждает, что налог должен быть фопорциональным той выгоде, пользе, которую гражданин получает от (еятельности государства. Возникает дискуссионный вопрос об ¡квивалентности полученных услуг, ибо не всегда можно установить фямую зависимость между величиной уплаченного налога и пользой для :онкретного гражданина. В соответствии же со вторым принципом, »снованием для налогообложения гражданина должна быть его шдивидуальная платежеспособность.

Раскрывая сущность налоговой реформы, автор анализирует вменения в налоговой системе за годы реформ. Проведенный анализ ¡оказывает, что. Несмотря на то, что налоговые поступления определяются 1елым рядом макро- и микроэкономических факторов, действующих во многих случаях разнонаправленно, опыт Польши подтверждает акономерность. Наблюдаемую в большинстве стран с переходной экономикой, которая заключается в падении уровня налоговых изъятий в 1ервые годы после разрушения командной экономки до значений, равных фимерно 30-35% ВВП.

Этот процесс объясняется такими факторами, как высокий уровень шфляцин, кризис взаимной задолженности предприятий, рост ¡адолженности предприятий бюджету, эрозия традиционно высокой (алоговой дисциплины в секторе крупных бывших государственных федприятий, рост частного сектора, характеризующегося отсутствием таких - бы то ни было традиций добровольной уплаты налогов.

Вышеперечисленные факторы приводят к серьезной асимметричности налоговой системы. Она не является нейтральной по >тношению к различным категориям налогоплательщиков. Основную -яжесть налогового бремени несут крупные предприятия, вследствие леньшей возможности уклонения от налогов, порядка уплаты налогов, юльшей длительности производственного цикла, что усиливает налоговый фесс в условиях инфляции. Точно так же среди физических лиц юлностью уплачивают налоги граждане со средними доходами, юлучающие заработную плату, тогда как лица с высокими доходами шеют множество способов снизить до минимума величину уплачиваемых шлогов.

Для решения вышеперечисленных задач, автор предлагает комплекс л ер, среди которых:

- снижение налоговых ставок при максимально возможное расширении базы налогообложения по основным видам налогов ( I частности, за счет отмены налоговых льгот, часто неэффективных и создающих либо лазейки в законодательстве, либо неодинаковые экономические условия в различных секторах хозяйства и препятствующие тем самым рациональному использованию ресурсов);

- отмена низкоэффективных налогов, требующих значительной работы как налогоплательщиков в области учета, так и налоговой администрации по их сбору;

- постепенное и продуманное изменение техники взимания различных налогов в целях ликвидации нормативных просчетов, допускающих легальное уклонение от уплаты налогов;

- реализация комплекса мер по увеличению уровня собираемости налогов, включающего целенаправленную и требующую политической воли работу налоговых и таможенных органов, торговой инспекции, правоохранительных органов, включая меры по изменению законодательства регламентирующего их работу;

- совершенствование техники налогообложения, направленное на ограничение воздействия макроэкономических процессов таких, как инфляция, изменение размеров взаимной задолженности предприятий, снижение номинального и рост реального курса злотых и др., на относительную тяжесть налогового гнета для различных категорий плательщиков.

В третьей главе "Изучение взаимовлияния дефицита бюджета и государственного долга" отмечается, что дефицит бюджета и государственный долг являются важнейшими экономическими категориями современной экономики. С начала 80-х годов они оказались в центре внимания, как теоретиков, так и практиков, будучи предметов острых споров.

В Польши, в отличие от других стран, государственный долг стал предметом обсуждений и озабоченности довольно поздно - в 1993 г. Истоки польской "долговой ловушки" кроются, главным образом, в несвоевременном реагировании на рост бюджетного дефицита в 1991-1992 гг. Внутренний государственный долг в 1997 г. вырос по сравнению с 1996 и составил 96022,7 млн. злотых.

Большая часть внутреннего государственного долга приходится на кратко- и долгосрочные ценные бумаги; более чем на 50% кредиторами

государства являются отечественные банки и свыше 24% - отечественные инвесторы.

В 1996 г. внешний долг Польши составил 105994 млн. злотых, из которых 77,9% это кредиты и 21% казначейские облигации Брэди.

Анализ данных таблицы 3 свидетельствует, что до 1995 г. наблюдалась тенденция роста затрат в ВВП и в расходах государственного бюджета на обслуживание государственного долга, а в 1996-1997 гг. - их снижение.

Таблица 3

Расходы на обслуживание госдолга Польши в 1993-1997 гг.

а) в миллионах злотых б) доля в ВВП (в %) с) доля в расходах бюджета государства (в%) 1993 1994 1995 1996 1997

Всего а 5571,7 9233,0 14359,7 14401,8 16293,3

б 3,58 4,39 4,97 3,97 3,66

с 11,09 13,41 15,75 13,23 12,96

на обслуживание внутреннего долга а 4360,5 7400,9 11097,1 11032,3 12610,1

б 2,80 3,52 3,84 3,04 2,83

с 8,68 10,75 12,17 10,14 10,03

на обслуживание внешнего долга а 1211,2 1832,1 3262,6 3369,5 3683,2

б 0,78 0,87 1,13 0,93 0,83

с 2,41 2,66 3,58 3,09 2,93

Источник: Статистический ежегодник ГСУ, 1997. Варшава, 1997, с. 474; Статистический бюллетень 3/98, ГСУ, Варшава, 1998, с. 61.

В условиях высокой цены на привлеченный капитал для покрытия бюджетного дефицита реально происходит удорожание государственного долга и необходимо увеличение доли бюджетных средств, направляемых на его обслуживание и погашение. Если расходы на погашение и обслуживание госдолга откладываются на будущее, то бюджет в скрытой форме накапливает в себе негативные явления и усиливает дисбаланс в денежном обороте государства. В такой ситуации следует не только весьма осторожно подходить к привлечению новых займов, но и направлять значительные усилия на увеличение сроков обращения государственных

ценных бумаг, регулирование их доходности и снижение ставк» рефинансирования.

Автор констатирует, что существует необходимость выявленш зависимости между планированием бюджетного дефицита и крупным1 капитальными вложениями в развитие экономики. Наличие бюджетной дефицита в современных условиях свидетельствует, главным образом, < неудовлетворительном управлении государственной и муниципалы«» собственностью, так как объемы финансирования экономически эффективных производственных программ необоснованно снижаются Если причиной превышения темпов роста расходов является инвестирование централизованных финансовых ресурсов I производственную сферу, то происходит одновременно их накопление I последующая капитализация. Когда же речь идет о непроизводительно?, использовании финансовых ресурсов, общество должно ориентироватьо на реальный рост производительности труда и связанный с ним пределы к возможный в сложившейся ситуации рост благосостояния населения I домашних хозяйств.

По вопросу о влиянии дефицита на инфляцию, автор раскрывает 1 работе взгляд двух соперничающих в западной экономической теорш школ. По мнению неокейнсиацев, финансирование дефицита чере: операции открытого рынка менее инфляционно по сравнению < монетаризацией долга. По мнению же представителей неокласическо£ экономии, любое финансирование дефицита приводит к инфляционны\ процессам.

Автор делает вывод, что не вызывает сомнения тот факт, чтс зависимость между дефицитом и инфляцией имеет двусторонний характер Суммируя .мнение различных авторов, диссертант выделяет дв; направления воздействия инфляционных процессов на дефицит бюджета.

В первую очередь, инфляция искажает базу налогообложения шн шкалы налоговых ставок практически для всех налогов. Так, прибыл] предприятий завышается в условиях инфляции из-за недооценю используемых в производстве материальных ресурсов и амортизационные отчислений. При отсутствии систематической переоценки уменьшаете; база налога на имущество физических лиц и предприятий. С ростом це! уменьшается реальная величина налогооблагаемого минимума доходо] физических лиц. При наличии прогрессивной шкалы налогообложенш рост цен вызывает повышение эффективной ставки подоходного налога Все специфические ставки для различных налогов в реальном исчисленш снижаются пропорционально инфляции. Лишь адвалорные налоги тип;

[ДС, акцизы, ставки которых установлены в проценты к стоимости эвара, являются нейтральными по отношению к растущему уровню цен.

Однако существует и второй механизм воздействия инфляции на алоговые доходы бюджета, распространяющийся на все виды налогов. Он источается в инфляционном обесценении налоговых поступлений за ромежуток времени между возникновением налоговых обязательств лателыцика и поступлением налога в бюджет. Таким образом, при ысокой инфляции и наличии недоимок по налогам происходит снижение еальных налоговых поступлений в бюджет.

В заключительной части диссертации обобщаются полученные езультаты и формулируются основные выводы. :

***

По теме исследования опубликованы следующие статьи:

1. Место и роль государства в развитии кооперации в рыночной кономике. Курск. Сборник трудов Академии сельского хозяйства. 1999 . ,5 п.л.

2. Некоторые актуальные проблемы аграрной политики в переходной ериод. Штетин. Польша. Труды Академии сельского хозяйства. 1999. 0,3 .л.

3. Бюджетная политика в условиях реформирования экономики. М.: АГС. 1999. 2,5 п.л.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Скарбек, Хелена

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I ОСОБЕННОСТИ ПУБЛИЧНОГО СЕКТОРА В 11 ПЕРИОД РЕФОРМИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ

1.1. Сущность и содержание бюджетной политики 11 государства

1.2. Теоретические основы реализации бюджетной 31 политики

1.3. Структура бюджетных средств и теоретические 40 подходы к оптимизации их перераспределения

1.4. Реализация регулирующей функции государственного 58 бюджета

ГЛАВА II НАЛОГИ В СИСТЕМЕ ИНСТРУМЕНТОВ 74 ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВ

2.1. Реформирование налоговой системы и ее влияние на 74 финансовые ресурсы

2.2. Роль налоговой системы в выравнивании доходов 81 населения

ГЛАВА Ш ИЗУЧЕНИЕ ВЗАИМОВЛИЯНИЯ ДЕФИЦИТА 90 БЮДЖЕТА И ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА

3.1. Теоретические аспекты взаимосвязи дефицита 90 бюджета и государственного долга

3.2. Влияние дефицита бюджета и долговых обязательств 107 на ход реформ

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетная политика в период реформирования экономики"

Актуальность темы исследования. Бюджетная политика государства является главным рычагом воздействия на социально-экономические процессы. В ходе проведения бюджетной политики государство имеет возможность применять разнообразные формы воздействия на экономику: субсидирование и финансирование предприятий; осуществление государственных инвестиций, влияя, таким образом, на структурную перестройку экономики. Эффективность бюджетной политики проявляется не только в активизации источников доходов, растущих размерах бюджетных средств и бездефицитности бюджета, но, прежде всего, в ее способности решать социально-экономические проблемы в интересах повышения уровня жизни населения страны. Учитывая это, качественное совершенствование бюджетной политики имеет особое значение в переходной экономике и заслуживает всестороннего теоретического анализа и исследования.

Бюджетная система формируется как одно из ведущих звеньев государственного управления экономикой. Через бюджет, основным источником доходов которого являются налоги, перераспределяется значительная часть валового внутреннего продукта государства, а значит и совокупного национального дохода. Бюджет выступает мощным рычагом воздействия государства на товаропроизводителей, а через них и на рынок товаров, услуг, капитала и рабочей силы.

Децентрализация управления и переход воеводств и гмин к экономической самостоятельности коренным образом изменили механизм формирования и использования всех бюджетных ресурсов Польши. Решающее значение имело создание в 1990 г. органов территориального самоуправления в гминах и выделение в 1991 г. бюджетов гмин из состава государственного бюджета. Предоставление конкретных бюджет лх прав органам местного самоуправления и повышение их финансовой самостоятельности позволяет решать задачи местного уровня, что весьма важно в условиях дефицитности бюджетной системы. В связи с этим изменились функции бюджета, его экономическая структура.

Бюджетная политика, ориентированная на сокращение дефицита бюджета и дефицитного финансирования государственных расходов, проводимая в период реформ в Польши, привела в экономическому спаду в экономике и нарастанию социальной напряженности в обществе. Учитывая это и изменившиеся коренным образом условия функционирования хозяйствующих структур всех уровней в Польши потребовалось в максимально сжатые сроки создать новую нормативно-правовую базу, отладить организационно-экономический механизм бюджетных отношений, разграничить полномочия регионов и центра.

Вместе с тем анализ практического опыта показывает, что недостаточная теоретическая разработанность проблемы взаимодействия бюджетов всех уровней снижает эффективность целостной бюджетной политики, отрицательно сказывается на функционировании финансовой системы и экономики Польши. Все это свидетельствует о необходимости теоретического обоснования актуальных проблем, накопившихся в области бюджетной политики, и определяет необходимость их всестороннего исследования.

Степень разработанности проблемы. Вопросам бюджетной политики уделяли внимание исследователи классической политической экономии: У.Петти, А.Смит, Дж.Кейнс, Дж. Гэлбрейг А.Хансен, А.Ларнер, М.Фридман, Ф.Хайек и другие экономисты стран Запада. Однако их концепции нельзя полностью использовать в условиях нестабильной экономики, при недостаточно развитом производстве и рыночных отношений. Возникшие проблемы формирования и использования бюджетных ресурсов широко освещены также в трудах польских и российских ученых: Т.Гродынского, Е.Денек, С. Овсяк, М. Косек-Зойнар, К.Сурувка, А.Грязновой, Л.Дробозиной, А.Куликова, Л.Павловой, Б.Пенькова, И.Подпориной, Ю.Любимцева, В.Родионовой, В.Богомоловой, Ю.Петрова, В.Панскова.

В то же время в известных научных исследованиях не нашли достаточно полного отражения целый ряд актуальных проблем бюджетной политики, повышения ее роли в решении задачи преодоления кризисного состояния и обеспечения устойчивого экономического роста. Это и предопределило основные цели и задачи нашего исследования указанных проблем.

Целью и задачами настоящего диссертационного исследования являются научный анализ сложившейся практики проведения бюджетной политики, определение ее основных направлений и конкретизация роли в период реформирования экономики.

В рамках названной цели в ходе исследования решались следующие задачи: раскрыта сущность современной бюджетной политики и ее недостатки, обоснованы направления ее совершенствования и функционального назначения в ходе стабилизации экономики и обеспечения стабильного ее роста; выявить эффективность бюджетной политики на разных этапах волнообразного функционирования экономики: период спада и кризиса, стабилизации и подъема; раскрыть место и роль налоговой политики в бюджетной политике государства и регионов; конкретизировать механизмы устойчивости бюджетных параметров в условиях становления рыночной экономики; обосновать рекомендации для повышения действенности и результативности бюджетной политики.

Объектом исследования избрана бюджетная система и ее функции на этапе структурного реформирования экономики Польши.

Предметом исследования выступают финансово-экономические отношения общегосударственного и регионального уровня по поводу формирования и использования ресурсов ВВП, вовлекаемых в государственно-бюджетную систему.

Теоретической основой исследования послужили работы классиков экономической теории, труды польских, российских и других зарубежных экономистов в области бюджетно-налоговой политики, разработки научно-исследовательских организаций в этой области, документы, определяющие экономическую политику в области совершенствования бюджетного устройства.

Методологической основой работы является системно-факторный подход к исследованию процессов развития бюджетной системы, методы статистического анализа и экономического прогнозирования, диалектической взаимосвязи дефицита бюджета и роста экономики и сбалансированности бюджета, а также сокращения государственного долга.

Информационной базой для проведения данного исследования использованы законодательные и нормативные материалы, данные государственной статистики, разработки научно-исследовательских учреждений, а также материалы проведенных автором исследований в области бюджетной политики.

Научная новизна проводимого исследования заключается в следующем: на основе анализа проводимой бюджетной политики в ходе реформ в диссертации обоснован вывод о том, что четко проявляется необходимость нацеленности всей бюджетной системы, структуры доходов и расходов на обеспечение роста производства и преодоление финансового кризиса. В работе доказывается, что кейнсианская теория влияния бюджетных доходов и расходов на экономические процессы путем формирования лишь эффективного спроса приводит к противоречивым последствиям, а потому в создавшихся условиях в Польше, в России и ряде других государств требуется системный подход к сбалансированию бюджета и повышению его роли в обеспечении роста ВВП; в работе доказан вывод о том, что в предстоящие годы для устойчивого роста производства и увеличения доходов всех видов бюджетов будет иметь не жесткая финансово-кредитная политка на основе проведения соответствующей монетаристской политки, а реструктуризация производства, ускорение научно-технического прогресса и увеличение выпуска конкурентоспособной проекции, усовершенствования налоговой системы, повышения роли экономических стимулов в росте эффективности производства и достижении его оптимальной рентабельности; анализ реформируемой экономики показывается, что рост безработицы и снижение доходов населения и бюджетов семей явились в значительной мере результатом отхода от прежней системы хозяйствования с избыточным спросом. Переход к рыночной экономической системе, с неизбежностью привел на первом этапе к сокращению числа занятых в народном хозяйстве, труд которых ранее использовался неэффективно. В последующие годы для обеспечения занятости предстоит значительно увеличить численность мелких предприятий, как это имеет место в США и других развитых странах Запада, а также повышать роль крупных корпоративных систем в развитии экономики; на основе анализа сложившегося бюджете* органов местного самоуправления установлено, что в истекший период конечные расходы на потребление несколько сократилось, в то время как повысился удельный вес расходов на непроизводительные цели во всех видах бюджетов и снизилась роль бюджетной системы в реализации ее социальной функции. Преодоление этих тенденций можно достигнуть не только на основе усиления роли распределительной функции бюджетной системы в целом, но и увеличения инвестиций на развитие производства; доказано, что жесткая фискальная политика государства по отношению к публичному сектору экономики сопровождалась льготным налогообложением частного сектора, что не мешало ему проявлять склонность к уклонению от налогов и занятиям нелегальными видами деятельности. Льготное налогообложение частного сектора при слабости контрольных служб имело для наполняемости бюджета такие же негативные последствия, как и чрезмерно жесткая фискальная политика в целом;

- обосновывается вывод о том, что к числу позитивных изменений в государственной налоговой политике можно отнести ее некоторое "смягчение" и расширение налогооблагаемой базы, однако из-за отсутствия на первом этапе реформ налоговых и инвестиционных преференций не удалось в полной мере использовать налоговую систему в качестве инструмента улучшения структуры производственных фондов, но повлекло за собой углубление разрыва в уровне доходов, рост социальных трансфертов, сокращение доли прямых налогов, в то время, как только они позволяют сократить разрыв в доходах; • ' проведенный в работе анализ позиций различных авторов по вопросу о влиянии бюджетного дефицита на инфляцию и недостаточное кредитование экономики свидетельствует о том, что однозначное теоретическое решение данной проблемы пока еще не найдено и не достигнуто четкое обоснование причинно-следственной связи между инфляцией и дефицитом бюджета, а также между величиной государственного долга и размерами кредитов для экономики. Эти сложные проблемы требуют достижение более глубокого и всестороннего исследования.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Настоящее исследование направлено на научное обоснование конкретных механизмов обеспечения устойчивости бюджетных параметров в условиях становления развитой рыночной экономики. Реализация практических предложений и рекомендаций, содержащихся в трех главах диссертации, позволит повысить действенность и результативность бюджетной политики. Теоретическая и практическая значимость исследования состоит также и в том, что основные положения диссертации могут быть использованы при разработке учебных курсов по проблемам региональных финансов, и бюджетному устройству, а также в программах подготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Кроме того, результаты исследования могут быть использованы в качестве методических рекомендаций для работников финансовых подразделений, на практике занимающихся вопросами бюджетного анализа и проектирования.

Апробация работы. Результаты настоящего исследования использованы автором в практике преподавания учебных курсов. Научно-практические результаты работы автора были обсуждены и одобрены экспертами на семинарах.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, приложения.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Скарбек, Хелена

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенный анализ роли бюджетной политики в процессе реформ позволяет сделать вывод о том, что ее влияние на реальную и институциональную сферу было различным как по степени интенсивности, так и по своей напрвленности. Это влияние было заметно во всех основных функциях бюджетной политики: стабилизирующей, перераспределительной и регулирующей. Кроме того, данный анализ дает основания согласиться со сформулированной в вводной части работы гипотезой о том, что бюджетный сектор в большей степени рассматривался в качестве администратора, распорядителя государственных финансов, и в гораздо меньшей степени - в качестве сферы сознательного использования бюджетных расходов и доходов с целью выполнения задач, стоящих перед государством в период реформ.

Предпринятая в работе попытка на практике проверить кейнсианскую теорию о влиянии на экономические процессы бюджетных доходов и расходов путем формирования эффективного спроса приводит к противоречивым выводам. По Кейнсу, бюджетная политика может иметь характер "бюджетной экспансии», когда снижаются налоги и увеличиваются государственные расходы. Это приводит к дефициту бюджета, а затем - к росту потребления и инвестиций. Результатом такой политики должен стать экономический рост, выражающийся в увеличении производства, повышении уровня занятости, улучшении макроэкономических показателей. Такой вариант бюджетной политики Кейнс рекомендовал проводить в период экономического спада. Подобный подход является полной противоположностью так называемой "натуральной бюджетной политике», в соответствии с которой эти меры осуществляются в период благоприятной конъюнктуры.

Вместе с тем, деструктивная ("сдерживающая») бюджетная политика, по Кейнсу, состоит в увеличении налогов и ограничении расходов, что приводит к снижению спроса, сокращению производства и занятости, и, как следствие, к уменьшению национального дохода. Такая политика должна проводиться в период "перегрева» конъюнктуры.

Анализ динамики доходов и расходов, а также ВВП в 1993-1997 гг. позволяет выделить в этом первом периоде реформ две фазы. Первая фаза охватывает 1990-1991 гг., когда реальный спад ВВП сопровождается значительно более глубоким сокращением доходов и расходов. Главной причиной резкого снижения доходов бюджета стала чрезмерно жесткая фискальная политика по отношению к основному источнику доходов -государственным предприятиям. Она привела к сильному смещению кривой Лаффера в сторону сокращения бюджетных доходов вследствие чрезмерного налогового бремени. В 1991 г. средний уровень налогообложения финансовых результатов предприятий был выше, чем прибыль предприятий и составлял 123%.

Жесткая фискальная политика по отношению к государственному сектору сопровождалась льготным налогообложением частного сектора, что не мешало ему проявлять склонность к уклонению от налогов и занятиям нелегальными видами деятельности. В 1991 г. частный сектор показывал нулевую валовую рентабельность. Льготное налогообложение частного сектора при слабости контрольных служб имело для наполняемости бюджета такие же последствия, как и чрезмерно жесткая фискальная политика. Однако необходимо отметить, что подобная политика имела и позитивный аспект - быстрый рост количества частных предприятий.

В результате подобной налоговой политики сокращение доходов бюджета на 10,2% превысило сокращение расходов. Расходы же всего бюджетного сектора сократились меньше, но их снижение на 11,1% отставало от снижения доходов. Эти диспропорции в сокращении доходов и расходов привели к глубокому и неожиданному бюджетному дисбалансу. В конце 1991 г. дефицит бюджета был в 7 раз выше, чем предусматривалось законом о бюджете.

В указанный период произошло дальнейшее снижение уровня перераспределения доходов через бюджет. Если в 1990 г. он был в среднем на 5% ниже, чем в середине 80-х годов, то в 1991 г. сократился еще на 2,3%.

Сочетание резкого роста цен с жесткой налоговой политикой привело в 1990-1991 гг. к падению спроса со стороны домохозяйств и государственных предприятий. Результатом было сильное сокращение ВВП, которое, однако, было в два раза ниже, чем сокращение расходов. Снижение спроса имело и свой стабилизирующий эффект, так как привело к исчезновению товарного дефицита и снижению темпов роста инфляции. Сокращение же бюджетных дотаций предприятиям создало условия для установления более реальных цен.

С 1992 г. началась следующая фаза - фаза роста ВВП, увеличения доходов и расходов бюджета государства и бюджетного сектора в целом.

Рост внутреннего продукта сопровождался различными диспропорциями в величине доходов и расходов бюджета. В 1992 г. было отмечено самое значительное отставание доходной части от расходной, в результате чего возник самый глубокий за все эти годы дефицит. 1993 г. был отмечен ростом доходов в сочетании с сокращением, по сравнению с предыдущим годом, расходов государственного бюджета и незначительным ростом расходов бюджетного сектора в целом. В 1994 г. и в последующие годы диспропорции между ростом доходов и расходов значительно уменьшились.

Быстрый темп роста расходов был в основном связан с ростом затрат на обслуживание государственного долга, главным образом - на выплату процентов по казначейским ценным бумагам. Несмотря на рост числа владельцев казначейских ценных бумаг из внебанковского сектора, основами кредиторами государства были банки. В 1993 г. на них приходилось 92,7% объема финансирования государственного долга, в 1994 г. - 90,2%. Это означает, что при погашении государственного долга 90% средств перемещается из государственного бюджета в банковский сектор. В ситуации высокого реального спроса на кредит эти средства могли бы привести к дополнительному формированию кредитных денег. В условиях Польши они повысили ликвидность банков без увеличения размеров кредитной акции.

Расходование средств государственного бюджета на обслуживание государственного долга не повлияло на увеличение спроса предприятий и домохозяйств, тем более что только в 1991 и 1992 гг. первичный профицит составлял 19,5 и 37,0 трлн. злотых соответственно. Уже в следующем году первичные расходы, т.е. расходы без учета затрат на обслуживание долга, были ниже, чем доходы. Первичный профицит государственного бюджета составил в 1993 г. 9,7 трлн. злотых, в 1994 г. - 29,6 трлн. злотых. Появление первичного профицита госбюджета означает значительное сокращение прочих, т.е. без учета затрат на обслуживание госдолга, расходов бюджета, что снижает спросовое воздействие государственных расходов.

Изменения доходов и расходов бюджета как в фазе сокращения ВВП, так и в фазе его роста не подтверждают ни стимулирующую роль бюджетной политики в период экономического спада, ни ее сдерживающую роль в период экономического роста. Бюджетная политика, проводимая в 1990-1991 гг., тем не менее привела к сокращению спроса, ликвидации товарного дефицита, замедлению роста цен и торможению инфляции.

Существенным фактором, определяющим воздействие бюджетной политики на спрос, является величина конечных расходов. С точки зрения теории, увеличение конечных расходов, даже если оно полностью осуществлено за счет роста налогов, влечет за собой перемещение покупательной способности из частного сектора в государственный и приводит в действие мультипликатор государственных расходов. К сожалению, эти расходы с 1992 г. постоянно снижаются. В 1994 г. их удельный вес в расходах государственного бюджета составил 51,8%, что на 3,4% ниже, чем в 1991 г. Сокращались как расходы на потребление, так и на основные фонды, причем на основные фонды даже быстрее. Несколько лучше обстояло дело с расходами на основные фонды бюджетного сектора в целом. Положительную роль здесь сыграли инвестиции гмин. Тем не менее затраты на основные фонды бюджетного сектора также имеют тенденцию к снижению. Их удельный вес в ВВП составил в 1991 г. 3,6%, в 1994 г.-3,1%.

В указанном периоде росли также конечные расходы на потребление, осуществляемые органами местного самоуправления. Несмотря на этом, удельный вес конечных расходов в ВВП в 1994 г. был на два процента ниже, чем в начале реформ, и составил 19%. Одновременно динамично увеличивались перераспределительные расходы, удельный вес которых в ВВП составил в 1994 г. почти 30%. Эта тенденция свидетельствует о том, что значение государственных финансов в создании и использовании ВВП уменьшается.

В указанном периоде в сфере доходов возросла роль автоматических стабилизаторов. В 1994 г. их удельный вес в бюджете государства возрос по сравнению с 1992 г. почти на 15% и составил 87,8%, а в доходах всего бюджетного сектора - 53,6%. Это означает, что возрастает роль пассивной бюджетной политики, т.е. самопроизвольных изменений доходов бюджета. Это приводит к сокращению временного лага между возникновением потребности и принятием мер, характерного для бюджетной политики.

Ограничивающее воздействие на спрос оказывает только та часть налогов, которая остается после вычетов социальных трансфертов. Здесь также отмечается уменьшение значения бюджетных инструментов, что находит выражение в снижении удельного веса чистых налогов в доходах в 1992 и 1994 гг.

В 1993-1994 гт. к числу позитивных изменений в налоговой полигике можно отнести ее некоторое "смягчение» и расширение налогооблагаемой базы. Однако из-за отсутствия вплоть до конца 1993 г. налоговых инвестиционных преференций не удалось в полной мере использовать налоговую систему в качестве инструмента, способствующего изменению структуры производственных фондов, что является необходимым элементов реформ.

Налоговое перераспределение повлекло за собой углубление разрыва в уровне доходов и рост социальных трансфертов. Значительно возросла доля косвенных налогов за счет сокращения доли прямых налогов, в то время как только прямые налоги позволяют сократить разрыв в доходах. Если в 1991 и 1992 гг. прямые налоги обеспечивали свыше 50% поступлений в бюджет государства, то в 1994 г. - всего 43,5%. Одновременно среди различных видов прямых налогов сократилась доля налогов, взимаемых по результатам хозяйственной деятельности, и возросло значение налогов на домохозяйства, причем почти 94% поступлений от подоходного налога с физических лиц было получено от первой группы налоговой шкалы. Таким образом, углублению неравенства в доходах способствует как структура налогов, так и конструкция налоговой шкалы и льгот при взимании налогов с личных доходов.

В соответствии с кейнсианской моделью стабилизирующего воздействия бюджетных инструментов на экономику, изменение индикатора экономической ситуации, измеряемого уровнем безработицы, должно быть прямо противоположным изменению бюджетного сальдо. Если же направления изменений уровня безработицы и сальдо совпадают, то тогда воздействие бюджетной политики на экономическую ситуацию является дестабилизирующим.

В свете концепции бюджетной политики Кейнса, в условиях снижения экономической активности, выражающейся в росте безработицы, должна проводиться политика экспансии, т.е. бюджетная политика, стимулирующая спрос, а посредством спроса - экономическую активность, и состоящая в увеличении расходов и/или снижении налогов, что ведет к росту дефицита или снижению профицита. В условиях высокой экономической активности реагирование должно быть прямо противоположным и приводить к снижению дефицита или повышению профицита.

Правомерность применения этого критерия в условиях трансформируемой экономики вызывает сомнения. Безработица в реформируемой экономике имеет специфический характер, и является в значительной мере результатом отхода от системы хозяйствования, где существовал избыточный спрос, вызванный низкой эффективностью общественного производства и нерациональной структурой экономики. Чрезмерный износ касался также рабочей силы и выражался в низкой производительности труда. Переход к экономической системе, основанной на рыночной макрорегуляции, с неизбежностью привел к сокращению числа занятых в народном хозяйстве, труд которых ранее использовался неэффективно. Значительное уменьшение внутреннего спроса, сокращение экспорта на восточный рынок, полная "открытость» экономики привели к глубокому экономическому спаду и росту безработицы. В определенном смысле это была вынужденная безработица, на которую инструменты бюджетной политики оказывали относительно небольшое влияние.

Бюджетное сальдо как показатель экономической деятельности также имеет многочисленные недостатки. Так, на основании сальдо нельзя оценить, в какой степени на него влияет бюджетная политика и через него -на экономическую ситуацию в стране, а также, в какой степени изменения в бюджете вызваны независимыми от бюджетной политики изменениями в экономической ситуации. Для ликвидации этого недостатка в западных странах в качестве показателя используется не реальное сальдо бюджета, а исчисленное, или скалькулированное, сальдо, как бы свободное от влияния колебаний конъюнктуры. Чаще всего применяется такой показатель, как структурное сальдо бюджета. Недостатком этого показателя является то, что он применим только к оценке результатов дискреционной бюджетной политики и не учитывает действие автоматических стабилизаторов, в то время как они также являются элементами сознательной бюджетной политики хотя бы в том смысле, что решения в рамках бюджетной политики хотя бы в том смысле, что решения в рамках бюджетной политики дискреционного типа необходимо принимать с учетом действия автоматических стабилизаторов. Этот аргумент следует принять во внимание также, а может быть особенно, и в условиях реформ.

Другим недостатком сальдо как экономического показателя является то, что его можно интерпретировать по-разному. Дефицит бюджета может быть как симптомом финансовой экспансии государства с целью оживления экономики, так и проявлением снижения темпов экономического роста. Так что сам по себе бюджетный дефицит не может служить основанием для выбора тех или иных инструментов бюджетной политики.

В реформируемой экономике как сам бюджетный дефицит, так и причины его возникновения являются еще более сложной проблемой. Очевидно, что дефицит бюджета не был результатом финансовой экспансии государства, предпринятой для оживления экономики. Не был он и результатом сознательного торможения экономического роста. Подтверждением этого является хотя бы тот факт, что реальные показатели доходов, расходов и ВВП отличались от тех, которые предусматривались в очередных проектах бюджетов.

Как среди теоретиков, так и среди практиков отмечается относительное единство взглядов по поводу причин и неизбежности возникновения дефицита в реформируемой экономике. Предметом разногласий является масштаб этого явления. Однако наиболее широко распространен взгляд, что глубина дефицита является своего рода производной двух величин: степени жесткости бюджетной политики и степени открытости экономики для внешних рынков.

Особый характер безработицы и причин возникновения бюджетного дефицита в реформируемой экономике подводят к мысли о том, что постулат Кейнса о стабилизирующем воздействии бюджетной политики в этих условиях имеет сомнительную практическую значимость.

Проведенный в работе анализ позиций различных авторов по вопросу о влиянии бюджетного дефицита на инфляцию и недостаточное кредитование экономики свидетельствует о том, что однозначное теоретическое решение данной проблемы пока не найдено. Упрощенный анализ этих зависимостей, проведенный на примере короткого (всего пять лет) временного периода, также не позволяет сделать однозначный вывод. Правда, данный анализ показывает, что отсутствует практическое подтверждение существования четкой причинно-следственной связи между инфляцией и дефицитом, а также между величиной государственного долга и размерами и ценой кредитов для экономики. Из этого, однако, не следует, что в определенных условиях, например, при повышении финансовой ликвидности и кредитоспособности предприятий, значительный рост государственного долга не приведет к эффекту "вытеснения». Это наиболее вероятно в экономике с большими структурными перекосами и неполным использованием производственных мощностей.

В условиях реформируемой экономики с большей силой проявляются механизмы инфляции, которые начинают действовать, когда в течение длительного времени бюджет является дефицитным. С одной стороны, приводится в действие механизм "инфляции затрат», когда повышаются контролируемые цены на сырье, газ и электроэнергию, производится переоценка основных фондов предприятий, изменяется курс злотого по отношению к иностранным валютам. С другой стороны, значительно труднее проводить денежную политику, особенно осуществлять контроль за количеством денег. Проведение в этих условиях бюджетной политики требует чрезвычайно прагматичного подхода и тесного взаимодействия с денежной политикой.