Бюджетная система города тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Свечкарева, Елена Михайловна

Введение

Глава 1. Бюджетная система России и основные направления ее реформирования

1.1 Принципы построения бюджетной системы Российской Федерации

1.2 Результаты исполнения консолидированного и федерального бюджета России и развитие межбюджетных отношений

1.3 Задачи бюджетной реформы

Глава 2. Проблемы организации бюджетной системы и бюджетного процесса в городе федерального подчинения

2.1 Функционирование бюджетной системы города до 1994 года

2.2 Единый бюджет города: «pro» и «contra» (1994 - 1996 гг.)

2.3 Современная организация бюджетной системы и бюджетного процесса в Санкт-Петербурге

Глава 3. Бюджеты Муниципальных образований (местные бюджеты) в бюджетной системе города

3.1 Местные бюджеты: зарубежный опыт

3.2 Нормативное регулирование вопросов формирования местных бюджетов

3.3 Перспективы функционирования бюджетов муниципальных образований в Санкт-Петербурге

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетная система города"

Бюджетная система страны является основной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий. Важнейшим условием стабильности межбюджетных отношений как части бюджетной системы России становится создание целостной системы формирования финансовой базы бюджетов всех уровней. Однако принятые за последние годы законы не создали механизма гарантий бюджетам регионов финансовой самостоятельности. Не произошло качественных изменений и на уровне федерального центра В современной экономической обстановке реформа бюджетной системы актуальна как в целом для государства, так и для субъектов Федерации, и для муниципальных образований. Поэтому большое значение имеет теоретическое и методическое обоснование дальнейшей стратегии и тактики в сфере бюджета и межбюджетных отношений.

Актуальность темы исследования заключается в необходимости решения вопросов реформирования бюджетной системы России. Направления реформы связаны с: упрощением налогового законодательства, установлением налогов по различным уровням бюджетной системы на долговременной основе; пересмотром и сокращением налоговых льгот; реструктуризацией бюджетных расходов, с выделением социально-экономических приоритетов; пересмотром политики заимствований; изменением межбюджетных отношений в сторону повышения финансовой самостоятельности и ответственности региональных и местных бюджетов.

Вопросы теории финансов, бюджета, бюджетного регулирования, формирования и развития региональных и местных бюджетов исследовались в трудах: В.Г Афанасьева, Э.А. Вознесенского, О В Врублевской, В Н. Ивановой, А,Г. Игудина, А. Илларионова, Б.Р. Моисеенко, В.Г, Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского,

Б.М. Сабанти, Т В. Токаревой, М И. Ходоровича, Г К. Шеховцова, Н А. Ширкевич, Л И. Якобсон и других ученых.

Однако современных теоретических исследований практических рекомендаций явно недостаточно для достижения задач, поставленных бюджетной реформой, что предопределило необходимость изучения возможностей решения организационных вопросов функционирования бюджетной системы Российской Федерации и ее отдельных звеньев. Таким образом, актуальность исследования обусловлена необходимостью совершенствования системы государственного бюджетного регулирования и создания адекватного механизма функционирования региональных и местных бюджетов.

Важно отметить, что совершенствование бюджетного устройства не ограничивается только бюджетными взаимоотношениями центра и субъектов Федерации. Главным направлением современного этапа реформ, на наш взгляд, должно стать регулирование бюджетных взаимоотношений между государственной властью и органами местного самоуправления. Все это предопределило выбор темы диссертационного исследования, постановку его целей и задач, содержание работы,

Цель и задачи исследования. На основе анализа позиций отечественных и зарубежных экономистов по проблемам государственного регулирования, изучения межбюджетных взаимоотношений была поставлена цель теоретического обоснования реформы государственного бюджетного регулирования и разработки практических рекомендаций по совершенствованию системы государственного бюджетного регулирования механизма функционирования региональных и местных бюджетов.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:

• критического и конструктивного анализа взглядов отечественных и зарубежных экономистов по вопросам выбора направлений и методов государственного регулирования экономики;

• изучения истории развития бюджетной системы Российской Федерации и анализа ее современного состояния,

• систематизации нормативно-правовой базы, регулирующей бюджетную деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также обоснования необходимости правового совершенствования бюджетного регулирования,

• исследования бюджетного обеспечения социально-экономического развития регионов;

• анализа действующего порядка формирования региональных и местных бюджетов;

• разработки предложений по совершенствованию межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации.

Объектом исследования явились бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты, процессы их формирования и исполнения; бюджетная политика государства в отношении регионов на современном этапе, система межбюджетных отношений в Российской Федерации; правовое обеспечение бюджетного процесса и бюджетного устройства

Российской Федерации.

Основу информационной базы составили данные Министерства финансов РФ, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, Государственного комитета по статистике России, финансовых и налоговых органов Санкт-Петербурга, Москвы, Ленинградской области.

Методологическую основу исследования обеспечил диалектический метод, предполагающий исследование всех явлений и процессов в их развитии и взаимосвязи. Проанализированы законодательные акты органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, Налоговый и Бюджетный кодексы. Изучены труды отечественных и зарубежных экономистов по вопросам, рассматриваемым в работе. Большое внимание уделено исследованию материалов научно-практических конференций, а также публикаций в периодических изданиях. В процессе исследования применялись следующие процедуры: статистическое наблюдение, анализ, синтез, системный подход и др.

Научная новизна результатов диссертационного исследования заключается в следующем; на основании анализа научного и законодательного материала уточнены теоретические позиции по составу и роли принципов построения бюджетной системы Российской Федерации, обоснована необходимость законодательного закрепления принципа прозрачности и раскрыты его положения; составлена периодизация развития бюджетных прав субъектов Федерации и муниципальных образований; на основе обобщения и систематизации практики формирования бюджетов субъектов Российской Федерации разработана система предложений, направленная на рационализацию этого процесса; теоретически обоснованы и методологически разработаны предложения по разграничению бюджетных полномочий по уровням управления бюджетной системы субъекта Российской Федерации в целях более эффективного использования всей совокупности финансовых ресурсов государства; в результате изучения, обобщения и систематизации зарубежного опыта функционирования местных бюджетов предложены конкретные рекомендации по формированию и исполнению местных бюджетов и совершенствованию межбюджетных отношений, определены перспективы развития региональных и местных бюджетов как важнейших источников финансового обеспечения деятельности государства и местного самоуправления.

Практическая значимость работы состоит в том, что разработанные положения могут быть использованы в бюджетном процессе на региональном и местном уровнях;

• по обеспечению организационной, методической, правовой составляющим механизма регулирования территориальных и местных бюджетов;

• группировки в целях бюджетного планирования муниципальных образований Санкт-Петербурга;

• совершенствованию системы нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

• совершенствованию механизма обоснования величины финансовой помощи из вышестоящих бюджетов;

• переходу на исполнение местных бюджетов по казначейской системе.

Материалы исследования и выводы автора используются в учебном процессе на кафедре финансов Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов в курсе «Бюджетная система Российской Федерации», а также по специальным курсам: «Ревизия и контроль в бюджетных и финансовых организациях», «Налоговый учет и контроль». Автором составлена рабочая программа, разработан новый специальный курс «Формирование и исполнение региональных и местных бюджетов» и апробирован в 1998 году для студентов заочного обучения, по специальности «Финансы и кредит», специализация «Государственные и муниципальные финансы».

Структура диссертационной работы и ее объем обусловлены поставленной целью и задачами исследования, диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Свечкарева, Елена Михайловна

Заключение

Бюджетный кризис, развивавшийся в течение последних лет, в наибольшей степени обострился в 1998 году и вызвал необходимость реального осуществления комплекса реформ на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

Исследование правовых основ, принципов построения и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, анализ исполнения бюджетов различных уровней, а также изучение вопросов организации местных бюджетов за рубежом и в нашей стране, позволили автору сделать следующие выводы и предложения.

При проведении современного этапа бюджетной реформы особое внимание уделяется усилению роли всех ветвей власти: федеральной, субъектов Федерации, органов местного самоуправления в регулировании социально-экономического развития общества. Раскрывая содержание основных положений проводимых в настоящий момент изменений, автор обращает особое внимание на проблему совершенствования бюджетного законодательства, которое призвано обеспечить формирование реального бюджета и его исполнение. Новые трактовки и, возможно, выделение новых принципов построения и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, предложенные автором, могут послужить достижению этих целей.

Как было установлено в Законе Российской Федерации «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. № 1735 - 1, организация бюджетной системы страны основывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов. Бюджетный кодекс значительно развил систему принципов, включив туда принципы разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, сбалансированности бюджетов, эффективности и экономности использования бюджетных средств, общего покрытия расходов, адресности и целевого характера бюджетных средств. И все же, принцип «равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления», также как и принцип «разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы», необходимо выделить отдельно, так как именно здесь закрепляются равные права субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений и осуществления бюджетного процесса.

Весьма важным, по мнению автора, является придание нового содержания принципу гласности. Для этого необходимо включить в бюджетное законодательство принцип «прозрачности». Он, конечно, не является принципом построения системы, но в тоже время воплощает нечто единое для бюджетов всех уровней, а именно: открытость и гласность в отношении структуры и функций государственного аппарата, целей фискальной политики, государственных счетов и бюджетных прогнозов. Это предполагает, на наш взгляд, беспрепятственный доступ всех заинтересованных пользователей к достоверной, полной, актуальной, отвечающей международным стандартам информации о государственных операциях.

Соблюдение принципа прозрачности в бюджетной сфере позволит правильно оценить текущее и будущее финансовое положение государства, принять продуманную экономическую политику, поможет понять планы правительства и какие шаги оно предприняло в действительности, то есть сравнить финансовые операции, предусмотренные бюджетами, с фактическим их исполнением.

Предметом диссертационной работы является бюджет города, субъекта Федерации. Влияние федерального бюджета, политики, проводимой центром в отношении регионов огромно, поэтому невозможно изучать и исследовать бюджет города, не рассмотрев вопросы функционирования бюджетной системы Российской Федерации в целом. Проведенный анализ исполнения федерального бюджета по доходам и по расходам за последние годы позволяет сделать вывод, что основная задача государства на современном этапе состоит в установлении правовых основ бюджетных полномочий, переходе к формированию расходной части бюджетов на основе государственных минимальных стандартов и сокращении в региональных и местных бюджетах значительной части «нефинансируемых мандатов» - финансовых обязательств, возложенных на них решениями вышестоящих органов власти без предоставления источников финансирования. Оценка функционирования бюджетной системы на разных этапах бюджетной реформы, проведенная на примерах субъектов Федерации - городов федерального значения Санкт-Петербурга и Москвы - показала, что на первом этапе (до 1994 года) перераспределение расходов

123 из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, особенно по таким отраслям, как социальная политика, здравоохранение, образование, было совершенно неадекватно передаваемым доходам. При этом объем собственных источников у субъекта Федерации был незначителен. Таким образом, доля закрепленных доходов в общей сумме налоговых поступлений в доходы субъектов Федерации в 1992 году составляла лишь около 16%.

Принятый в 1993 году Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию внебюджетных фондов ." от 15.04.93 № 4809-1 несколько расширил состав закрепленных доходов, но обозначенный в Законе уровень таких доходов не достигался, и происходило это от части по причине острого дефицита средств федерального бюджета.

Автор также рассматривает проблему дифференцированного подхода в отношении дотаций и субвенций территориям в зависимости от типа региона, поскольку доля финансовой помощи в бюджетах субъектов Федерации традиционно занимала высокий удельный вес в составе их доходов. Решению проблемы оказания помощи субъектам Федерации должен был способствовать переход в 1994 году к новой модели межбюджетных отношений. Действительно, уровень собственных доходов в консолидированных бюджетах субъектов Федерации повысился с 22,7% в 1994 году до 31,5% в 1996 году. Автор провел анализ соотношения федерального и консолидированных бюджетов субъектов Федерации в общей сумме консолидированного бюджета Российской Федерации с 1994 по 1999 гг. На основе анализа можно сделать вывод о том, что тенденция зависимости от федеральных налогов и финансовой помощи из федерального бюджета все же сохраняется, при этом центр тяжести в расходах бюджетов постепенно смещается с федерального центра на более низкие уровни управления.

В то же время переложение расходов на бюджеты другого уровня было характерно и для субъектов Федерации. Изучив историю развития бюджетной системы Санкт-Петербурга за последние 10 лет, автор отмечает, что ее организационная структура не была стабильна и менялась в зависимости от социально-экономического положения города. В развитии бюджетной системы Санкт-Петербурга можно выделить три периода. До 1994 года в городе происходило перераспределение средств внутри консолидированного бюджета города. В условиях

124 острого дефицита городского бюджета для обеспечения строго целевого бюджетного финансирования стал крайне необходим единый бюджет, поэтому с 1994 года бюджетные средства районных органов управления концентрировались в городском бюджете. Таким образом, в Санкт-Петербурге началось построение одноуровневой бюджетной системы, которая отвечала целям и условиям того периода. В 1995 году состоялось формирование промежуточного состояния между одноуровневой и многоуровневой системами. Парадокс ситуации состоял в том, что в городских районах Санкт-Петербурга представительные органы власти не избирались, а исполнительные органы существовали и функционировали в виде районных администраций. Таким образом, структура администрации города строилась на основе сочетания территориального и отраслевого аспектов управления.

С 1997 года согласно Закону Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» от 23.06.97 № 111-35 было создано 111 муниципальных образований, что вновь потребовало внесения изменений в бюджетную систему города. В связи с этим определенное внимание уделено в работе вопросам развития местного самоуправления.

Учитывая, что в зарубежных странах накоплен немалый опыт по взаимодействию органов государственной власти с органами местного самоуправления, а также по исполнению последними своих функций, для целей диссертационной работы был рассмотрен отечественный и зарубежный материал по этим вопросам. В ходе исследования были изучены три модели местного самоуправления, английская, при которой органы местного самоуправления действуют автономно, в пределах предоставленных им полномочий; французская, основанная на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления; советская, в основе которой лежит формальное полновластие представительных органов власти соответствующей территории.

Анализируя практику формирования доходов местных бюджетов в зарубежных странах, можно сделать вывод о том, что бюджеты значительно различаются по структуре, но проблема дефицита местных бюджетов затрагивает большинство стран. Постоянное субсидирование присуще многим местным бюджетам, но при этом оно должно быть прозрачным, справедливым, а также способствовать социально-экономическому развитию муниципальных образований. Расширение или изыскание

125 дополнительных источников доходов, а также поиск наиболее рациональных путей расходования бюджетных средств также остается важной задачей местного самоуправления. Следует отметить, что большое внимание в зарубежных странах (особенно в Европе) уделяется законодательному закреплению прав местного самоуправления.

Изучение положений нормативного регулирования местных бюджетов в Санкт-Петербурге выявило, что в Законе "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" не регламентируются положения об организации муниципального бюджетного процесса, не определены вопросы формирования муниципальной собственности, отсутствует механизм финансирования передаваемых органам местного самоуправления полномочий. Экономическим последствием нерешения этих вопросов может явиться отягощение регионального бюджета дополнительными расходами на местное самоуправление вопреки тому, что одной из очевидных задач реформы местного самоуправления как раз является облегчение финансовой нагрузки на региональные структуры за счет постепенного перехода к финансированию вопросов местного значения непосредственно из средств местных бюджетов,

В работе выделены основные направления, без реализации которых представляется невозможным эффективное функционирование муниципальных образований:

• закрепление в бюджетах муниципальных образований таких доходных источников, как налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, налог на имущество юридических лиц (в соответствующих федеральному законодательству размерах);

• разработка механизма формирования и передачи муниципальной собственности;

• передача части полномочий субъекта Федерации органам местного самоуправления;

• закрепление предметов ведения за органами местного самоуправления.

Для более детального определения бюджетных возможностей местного самоуправления в работе рассматриваются особенности и перспективы функционирования бюджетов муниципальных образований на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Отмечаются важнейшие положения,

126 необходимые для создания нового механизма межбюджетных отношений субъекта Федерации и его муниципальных образований, а именно: разработаны предложения по распределению муниципальных образований Санкт-Петербурга по группам (в зависимости от числа жителей), нормированию минимальной бюджетной обеспеченности по ряду текущих расходов экономической бюджетной классификации.

Местное самоуправление представляет собой сложный механизм, который, будучи в определенной степени автономным (что выражается в выборности местных представительных органов, наличии у них своего исполнительного аппарата, институте муниципальной собственности), фактически функционирует под контролем властей субъектов Федерации и в большой мере интегрирован в государственный механизм. Поэтому в современных условиях необходимо обеспечить реальную финансовую самостоятельность местного самоуправления.

Однако признавая, что одним из важнейших направлений развития политических систем в современном мире является децентрализация властных полномочий, автор считает, что это не всегда следует считать абсолютом. Один из выводов автора состоит в том, что на этапе становления бюджетов муниципальных образований не меньшее значение может иметь и централизация некоторых бюджетных полномочий. Полностью автономное местное самоуправление затрудняет согласованность общенациональных усилий, создает возможность для разного рода злоупотреблений, ведет к дроблению администрации, что отрицательно сказывается на эффективности ее работы.

В современных условиях органам местного самоуправления законодательно предоставлена широкая самостоятельность в решении многих вопросов, связанных с финансами. Однако необходимо отметить, что учетная политика не допускает самодеятельности и должна быть едина для всего города, поскольку все ключевые вопросы, включаемые в нее, а именно - учет, отчетность и контроль, строго регламентированы федеральными законами, законами субъектов Федерации и подзаконными актами: нормативами, инструкциями, и подотчетны соответствующим органам. В настоящее время в Санкт-Петербурге развивается казначейская система исполнения бюджета города, которая обладает программными продуктами, локальными сетями связи с каждым отраслевым органом, что позволяет оперативно

127 решать общие вопросы по бюджетному финансированию. По мнению автора, такое взаимодействие было бы целесообразно установить и с органами местного самоуправления, что позволит осуществить единое оперативное управление всеми бюджетными средствами города, не ущемляя самостоятельности местных бюджетов муниципальных образований.

Становление и развитие института местного самоуправления - длительный процесс. Однако успешное решение проблем местного самоуправления не только позволит адаптировать бюджетные отношения в России к условиям рынка, но и усилит влияние всех звеньев бюджетной системы, на процессы финансового оздоровления экономики страны.