Бюджетно-финансовое сглаживание межрегиональной асимметрии в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Минаев, Николай Николаевич

Введение.

1. СУЩНОСТЬ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА.

1.1. Понятие бюджетного федерализма, его сущность, принципы и модели.

1.2. Субсидиарность в отношениях федерального центра и регионов

- императив времени.

1.3. Общая характеристика и анализ межбюджетных отношений в федеративных государствах (на примере Соединенных Штатов Америки, Канады, Германии и Индии).

1.4. Состояние, проблемы и перспективы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Выводы по первой главе.

2. ТРАНСФЕРТНАЯ СИСТЕМА РАСЧЁТОВ КАК ИНСТУМЕНТ МЕЖРЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТНО-ФИНАНСОВОГО СГЛАЖИВАНИЯ

2.1. Цели и принципы методики расчёта и распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации

2.2. Тенденции в распределении финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального бюджета в 19922001 годах.

2.3. Анализ динамики распределения средств ФФПР в 2001 и 2002 гг.

2.4. Рефинансируемые мандаты в Российской Федерации: состояние и тенденции.

Выводы по второй главе.

3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА МЕЖРЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТНО-ФИНАНСОВОГО СГЛАЖИВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

3.1. Предлагаемая модель межбюджетных отношений в Российской Федерации.

3.2. Сравнение предлагаемой модели межбюджетных отношений с существующей (на примере Томской, Кемеровской, Новосибирской областей и Алтайского края).

3.3. Предложения по совершенствованию методики распределения федерального Фонда финансовой поддержки регионов.

Выводы по третьей главе.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетно-финансовое сглаживание межрегиональной асимметрии в Российской Федерации"

Актуальность темы работы. Необходимым условием успешности проводимых в России социально-экономических реформ является эффективное распределение средств между бюджетами всех уровней. Поэтому разработка модели бюджетного федерализма, обеспечивающей во всех регионах равное финансирование закрепленных за ними расходных полномочий, является актуальной задачей. Попытки её решения предпринимались в РФ неоднократно в течении последнего десятилетия, но их нельзя назвать удачными.

Идеальная схема бюджетного федерализма предполагает, что объём доходных источников субъектов Федерации полностью адекватен объёму их расходных полномочий. Однако на практике это выглядит, как правило, не так, в результате чего возникает ««вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв», который необходимо покрывать за счёт трансфертов из федерального бюджета. Поскольку федеральный бюджет перманентно дефицитен, постольку большинство регионов страны имеет уровень бюджетной обеспеченности намного ниже среднего и разница между «богатыми» и «бедными» регионами постоянно увеличивается. Это обусловливает неоправданные различия в уровне жизни населения, лишает многие субъекты РФ возможности осуществлять модернизацию своей экономики. Региональная бюджетно-финансовая асимметрия консервирует экономическую отсталость страны. Для сглаживания этой асимметрии необходимо привести расходы бюджетов в соответствие с суммарным объёмом их доходов.

Автору решение этой задачи видится в увеличении доли налоговых доходов субнациональных бюджетов. В пользу этого говорит то обстоятельство, что в отличие от финансовой помощи, размер которой от местных властей не зависит, налоговые поступления в субнациональный бюджет тем больше, чем больше налоговая база соответствующей территории.

Следовательно, актуальность закрепления за региональными бюджетами налоговых доходов состоит в том, что стимулирует собственные налоговые усилия органов власти регионов.

Степень изученности проблемы. Различные аспекты проблемы совершенствования межбюджетных отношений и развития бюджетного федерализма исследованы отечественными и зарубежными учёными.

К наиболее значимым трудам в этой области можно отнести работы О.В. Богачёвой, С.Д. Валентея, Д. Елазара, А.Г. Игудина, J1.M. Карапетяна, А.Е. Козлова, A.M. Лаврова, Ю.И. Любимцева, В.Н. Лысенко, Е.А. Марчук, А.С. Маршаловой, Л.Н. Павловой, И.В. Подпориной, У. Райкера, С. Сольника, И.А. Умновой, В.Е Чиркина. В них содержатся теоретические разработки в области межбюджетных отношений, основанные на различии моделей федерализма. Однако вопросы межрегионального бюджетно-финансового регулирования в современных экономических условиях Российской Федерации ими ® проработаны недостаточно полно, что связано с быстро меняющимся состоянием государственной политики в области межбюджетных отношений.

Необходимо отметить также плодотворные исследования, посвящённые опыту анализа финансовых потоков между федеральным бюджетом и регионами, которые в 90-х годах XX века проводил московский центр института «Восток-Запад» в рамках проекта «Открытые финансы».

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка эффективной модели бюджетно-финансового сглаживания, обеспечивающей межрегиональную симметрию в Российской Федерации.

Достижение указанной цели предопределило необходимость решения следующих задач:

- выявление закономерностей распределения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти;

- систематизация теоретических аспектов распределения расходных и налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы, а также средств финансовой поддержки бюджетов нижестоящего уровня в государстве с многоуровневым бюджетным устройством;

- уточнение понятий «межрегиональное бюджетно-финансовое сглаживание» и «межрегиональная асимметрия», разработка инструментов и механизмов сглаживания; анализ степени сбалансированности российской бюджетной системы;

- анализ системы и выявление тенденций распределения федеральной финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации в 1992-2001 гг., а также анализ динамики и пропорций распределения средств из Фонда финансовой поддержки регионов в 2001-2002 гг.; анализ состояния и тенденций финансирования федеральных мандатов в Российской Федерации; апробация новой модели межбюджетных отношений на примере Томской, Кемеровской, Новосибирской областей и Алтайского края.

Предмет исследования. Предметом исследования являются межбюджетные отношения в Российской Федерации.

Объект исследования. Объектом исследования являются региональные бюджетно-финансовые системы Российской Федерации.

Теоретическая, методологическая и информационная основы исследования. Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных и зарубежных авторов в области межбюджетных отношений и проблем становления бюджетного федерализма.

Методологической основой работы являются общая теория систем, теория эволюционного развития, теория государственного и муниципального развития.

Нормативно-правовую базу исследования составили законодательные акты и нормативные документы Российской Федерации и её субъектов.

Информационной базой исследования являются, материалы государственной статистики, методические разработки Министерства финансов РФ за

1992-2002 гг. В качестве эмпирического материала использованы статистические данные Департамента финансов и Департамента экономики ряда областей и краёв Сибири.

Результаты исследования, выносимые на защиту. Главным результатом исследования являются теоретические и организационные основы построения модели межбюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма, позволяющей чётко разграничить полномочия в области доходов и расходов между уровнями бюджетной системы.

Эти результаты представляют собой целостную совокупность положений, выносимых на защиту.

Научная новизна проведённого исследования заключена в следующих отстаиваемых положениях: под межрегиональной бюджетно-финансовой симметрией следует понимать одинаковую обеспеченность финансовыми ресурсами расходных полномочий, закреплённых за каждым регионом, а не бюджетную обеспеченность в расчёте на душу населения; основным инструментом межрегионального бюджетно-финансового сглаживания следует считать распределение доходных источников за региональными бюджетами, а не трансфертное регулирование из федерального бюджета; определение нормативов бюджетного финансирования должно быть основано на минимальных социальных стандартах и гарантиях, а не на численности населения разных регионов; федеральные мандаты» должны быть закреплены за региональными бюджетами на основе социально-экономических факторов, отражённых в разработанной автором классификации; возросшие масштабы трансфертного регулирования межбюджетных отношений негативно сказываются на уровне бюджетной самостоятельности регионов и стимулируют иждивенчество; ф - под бюджетно-финансовым сглаживанием межрегиональной асимметрии следует понимать процесс обеспечения региональных бюджетов, с использованием совокупности бюджетно-налоговых инструментов, финансовыми ресурсами, достаточными для выполнения обязательств, возложенных на них федеральным законодательством; новые методы бюджетно-финансового сглаживания межрегиональной асимметрии, необходимо создавать на сочетании использования инструментов межрегионального бюджетно-финансового сглаживания в рамках предлагаемой модели межбюджетных отношений и принципов бюджетного федерализма; реализация принципа субсидиарности заключается в чётком разграничении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и привлечении финансовой помощи из федерального бюджета только в случае недостатка собственных финансовых ресурсов региона.

Практическая значимость работы. Разработанная модель ® межбюджетных отношений может быть использована Министерством финансов РФ, а также региональными департаментами финансов для бюджетно-финансового сглаживания межрегиональной асимметрии.

Многие положения диссертационной работы могут быть использованы в процессе преподавания экономических дисциплин: «Государственные и муниципальные финансы», «Государственное регулирование национальной экономики», «Национальная экономика», «Региональная экономика» и др.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Минаев, Николай Николаевич

Выводы по третьей главе

Подводя итог всему вышесказанному, необходимо отметить, что успешная реализация модели, с одной стороны, зависит от результатов структурных реформ в экономике России, с другой стороны, может внести существенный вклад в их осуществление.

Предлагаемая модель призвана способствовать развитию бюджетного федерализма в России, построение которого является приоритетной задачей в реформировании системы государственных и муниципальных финансов. Она является альтернативой предлагаемой Правительством РФ Программе развития бюджетного федерализма в России до 2005 года. Модель основана на использовании инструментов межрегионального бюджетно-финансового сглаживания, в число которых входят: система трансфертных платежей, разграничение расходных полномочий и доходных источников.

Совершенствование каждого из указанных инструментов имеет целью повышения эффективности межбюджетпых отношений. Необходимо признать, что в результате исследования, в целом, состояние методической базы в области межбюджетных отношений можно считать удовлетворительным, однако, существует ряд недостатков и несовершенств.

Особое внимание при разработке модели было уделено сфере разграничения полномочий в области расходов и доходов между бюджетами различных уровней. В процессе научного исследования были выявлены недостатки в области бюджетно-налогового законодательства Российской Федерации, учтённые при разработке предлагаемой модели, главным принципом которой явилось упорядочение разграничения полномочий в части доходов и расходов.

При разделении расходных полномочий необходимо исходить из следующих условий:

- территориальное соответствие;

- внешние эффекты;

- эффект территориальной дифференциации;

- эффект масштаба.

При разделении доходных источников должны учитываться следующие критерии:

- стабильность поступления;

- экономическая эффективность;

- территориальная мобильность налоговой базы;

- равномерность размещения налоговой базы;

- социальная справедливость;

- бюджетная ответственность.

Проведённые в работе экспериментальные расчёты на примере Томской, Кемеровской, Новосибирской областей и Алтайского края доказали эффективность предлагаемой модели в условиях наметившихся тенденций в экономике России.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в перспективном бюджетном планировании, как Министерством финансов Российской Федерации, так и соответствующими департаментами в регионах. Это может способствовать формированию на федеральном и региональном уровнях благоприятных условий для общего экономического развития в России.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Потребность в реформировании действующей бюджетной системы Российской Федерации и, естественно, присущих ей межбюджетных отношений обусловлена необходимостью децентрализации и развития бюджетного федерализма, как важного условия реформирования российской экономики в целом.

В этой связи возникла насущная потребность в теоретическом анализе генезиса и сущности, признаков и основных принципов федерализма. Это, в свою очередь, обуславливает необходимость изучения теории и практики зарубежного федерализма.

Принципиально важное значение имеет анализ отечественного опыта построения бюджетного федерализма и изучение его особенностей.

Важнейшей задачей государства является формирование новой региональной экономической политики Российской Федерации. Всё это и предопределило направление научного исследования.

Несмотря на существующие различия взглядов на природу и сущность федерализма, опыт стран со сложившимися традициями федеративного устройства показывает верность выбранного в 1991 году пути построения бюджетного федерализма как альтернативы бюджетному унитаризму, де-факто существовавшему в Советском Союзе.

Однако ряд исследователей федерализма отрицает многообразие моделей федерализма, что на наш взгляд заметно обедняет теорию федерализма. В конечном итоге, это не позволяет в полной мере анализировать состояние межбюджетных отношений в федеративном государстве, коим является Российская Федерация. Во многом именно такой подход к теории федерализма долгое время не позволял проводить эффективную политику в области построения межбюджетных отношений.

По нашему мнению, наиболее фундаментальным среди существующего многообразия является подход к пониманию природы федеративного государства как системы организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора (соглашения). В свою очередь, тип федеративного государства определяет особенности модели федерализма, как правового режима разделения государственной власти по вертикали. С этих позиций договор (соглашение) рассматривается не как форма, а как содержание федеративных отношений, основа которых — согласие сторон и самоуправление. С этой точки зрения любая федерация по своей сути — «самоуправляемое договорное государство», в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на достижении договоренности и самоуправления.

Анализ вышеупомянутого опыта построения межбюджетных отношений в ряде федеративных государств, а также изучение проблем и состояния федерализма в России показали, что за 10 лет реформ наше государство сформировалось как федеративное и находится в процессе построения модели бюджетного федерализма. Отдельные элементы схожи с теми, что существуют в странах с развитым бюджетным федерализмом.

Несмотря на это, основным и главным препятствием на пути построения эффективной модели межбюджетных отношений является отсутствие системы чёткого разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы. Это привело к целому ряду проблем, которые федеральные, региональные и местные власти безуспешно пытаются решить на протяжении последних лет. Здесь и практика «нефинансируем ых федеральных мандатов», и «неформализованные каналы предоставления финансовой помощи», и бесконечные политические торги относительно того «кому и сколько денег» достанется после принятия бюджета и т.д., и т.п.

На наш взгляд, решением указанных проблем является организация эффективного процесса межрегионального бюджетно-финансового сглаживания, которое, в частности, подразумевает:

- упорядочивание разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ;

- обеспечение достаточными собственными доходными источниками бюджетов регионов и муниципалитетов;

- совершенствование методологической и методической базы трансфертной системы платежей в РФ.

Это предопределило необходимость, во-первых, изучить и дать оценку состоянию системы трансфертных расчётов в России в 2001-2002 гг., определить место финансовой помощи в системе инструментов регионального бюджетно-финансового сглаживания. Во-вторых, разработать и предложить эффективную модель межбюджетных отношений, которая строится на принципах бюджетного федерализма и обеспечивает эффективность межбюджетных отношений.

Система трансфертных расчётов па современном этапе развития межбюджетных отношений в Российской Федерации занимает центральное место в процессе регионального бюджетно-финансового сглаживания. Кроме того, важно отметить продолжающуюся формализацию процесса распределения федеральной финансовой помощи, а также стремление к устранению проявлений асимметрии в бюджетном статусе различных субъектов межбюджетных отношений различного уровня.

Однако, на наш взгляд, инструмент финансовой помощи должен обеспечивать принцип субсидиарпости в межбюджетных отношениях, а не являться способом «латания дыр» в региональных бюджетах (а также местных бюджетах), возникающих в результате продолжающегося изъятия налоговых доходов из регионов в пользу федерального центра. Ситуация, при которой вместе с ростом объёмов изымаемых налогов увеличивается общий объём оказания финансовой помощи, на наш взгляд, наглядно свидетельствует о негативных процессах централизации бюджетно-финансовых ресурсов. На это указывает и сокращение количества «регионов-доноров» в 2002 году.

Справедливости ради необходимо указать на то, что меры, принятые в 2000 и 2001 годах в области налоговой и бюджетной политики, направлены на датьнейшее снижение межрегиональной дифференциации бюджетной обеспеченности и перераспределение бюджетных доходов в пользу высокодотационных регионов. Вместе с тем, темпы реформирования отношений между бюджетами различного уровня, а также региональных финансов, в 2000 и 2001 гг. году были ниже необходимых.

И, несмотря на формальное выполнение большинства задач, поставленных в Концепции реформирования межбюджетных отношений, федеральному правительству не удалось достигнуть необходимой жесткости бюджетных ограничений для властей субъектов Федерации, установить контроль за эффективностью использования ресурсов на региональном уровне, а также добиться необходимого роста формализации межбюджетных отношений.

В результате проведённого анализа нам стало очевидно, что проводимая правительством политика реформирования межбюджетных отношений ограничивается лишь совершенствованием методической базы оказания финансовой помощи, при этом принцип «разделения денег» становится главным препятствием на пути построения подлинного бюджетного федерализма.

Безусловно, совершенствовать инструменты и каналы оказания финансовой помощи необходимо, так как последняя является важным элементом регионального бюджетно-финансового сглаживания. Здесь, несомненно, есть резервы - расширение диапазона каналов (фондов) оказания финансовой помощи. Однако главное внимание, на наш взгляд, как об этом уже было сказано выше, необходимо уделить процессу разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы, как доходных, так и расходных.

Именно необходимостью разработки отличающейся от существующей модели межбюджетных отношений и обусловлено содержание и структура третьей главы диссертационного исследования. Эффективное использование инструментов регионального бюджетно-финансового сглаживания является условием эффективности модели в целом.

Успешная реализахшя модели, с одной стороны, зависит от результатов структурных реформ в экономике России, с другой стороны, может внести существенный вклад в их осуществление.

Предлагаемая модель призвана способствовать развитию бюджетного федерализма в России, построение которого является приоритетной задачей в реформировании системы государственных и муниципальных финансов. Она является альтернативой предлагаемой Правительством РФ Программе развития бюджетного федерализма в России до 2005 года. Модель основана на использовании инструментов регионального бюджетно-финансового сглаживания, в число которых входят: система трансфертных платежей, разграничение расходных полномочий и доходных источников.

Совершенствование каждого из указанных инструментов имеет целью повышение эффективности межбюджетных отношений. Необходимо признать, что в результате исследования, в целом, состояние методической базы в области межбюджетных отношений можно считать удовлетворительным, однако, существует ряд недостатков и несовершенств.

Особое внимание при разработке модели было уделено сфере разграничения полномочий в области расходов и доходов между бюджетами различных уровней. В процессе научного исследования были выявлены недостатки в области бюджетно-налогового законодательства Российской Федерации, учтенные при разработке предлагаемой модели, главным принципом которой явилось упорядочение разграничения полномочий в части доходов и расходов.

При разделении расходных полномочий необходимо исходить из следующих условий:

- территориальное соответствие;

- внешние эффекты;

- эффект территориальной дифференциации;

- эффект масштаба.

При разделении доходных источников должны учитываться следующие критерии:

- стабильность поступления;

- экономическая эффективность;

- территориальная мобильность налоговой базы;

- равномерность размещения налоговой базы;

- социальная справедливость;

- бюджетная ответственность.

Проведённые расчёты на примере Томской, Кемеровской, Новосибирской областей и Алтайского края доказали эффективность предлагаемой модели в условиях наметившихся тенденций в экономике России.

Сформулированные предложения по дальнейшему повышению эффективности налоговой и бюджетной системы Российской Федерации затрагивают рекомендации в области расходных полномочий, рекомендации в области налоговой реформы и рекомендации в области распределения федеральной финансовой помощи.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в перспективном бюджетном планировании как Министерством финансов Российской Федерации, так и соответствующими департаментами в регионах. Это может способствовать формированию на федеральном и региональном уровнях благоприятных условий для общего экономического развития в России.

Необходимо заметить, что разработанные в ходе работы над диссертацией рекомендации и предложения должны регулярно уточняться по мере изменения социально-экономической и политической ситуации в стране.