Инструменты сглаживания бюджетной дифференциации в системе "регион - муниципальное образование" тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Инструменты сглаживания бюджетной дифференциации в системе "регион - муниципальное образование""

На правах рукописи

Курмышова Майя Николаевна

ИНСТРУМЕНТЫ СГЛАЖИВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ В СИСТЕМЕ «РЕГИОН - МУНИЦИПАЛЬНОЕ

ОБРАЗОВАНИЕ»

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Уфа-2005

Работа выполнена в Институте социально-экономических исследований Уфимского научного центра Российской академии наук

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Климова Нина Ивановна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Суспицын Сергей Алексеевич

кандидат экономических наук, доцент Таймасов Азат Рифгатович

Ведущая организация:

Государственное научно-исследовательское учреждение «Совет по изучению производительных сил» Министерства экономического развития и торговли РФ и РАН

Защита состоится «23» декабря 2005 г. в 1622 часов на заседании регионального диссертационного совета Д 002.198.01 в Уфимском научном центре РАН по адресу: 450054, г. Уфа, Проспект Октября, 71.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Уфимского научного центра РАН.

Автореферат разослан «23» ноября 2005 г.

Ученый секретарь регионального диссертационного совета, АЭ.Н., проф.

М6А-4 Л39В

г и¿7¿7

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Решение проблемы выравнивания сложившейся дифференциации в уровне социально-экономического развития регионов и муниципальных образований Российской Федерации предопределяет необходимость совершенствования инструментария государственного регулирования территориального развития. В условиях реализуемой в настоящее время муниципальной реформы важнейшей сферой данного регулирования становятся экономические взаимоотношения между центром, регионами и муниципальными образованиями в части формирования и распределения налоговых доходов, разграничения расходных обязательств, а также сглаживания асимметрии в уровне бюджетной обеспеченности территорий.

На федеральном уровне инструментами регулирования выступают разграничение доходных источников и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, а также трансфертная поддержка регионов, в основу которой должны быть положены принципы стимулирования регионального развития и финансовой поддержки депрессивных территорий. Однако, в рамках субъектов федерации схемы разграничения доходных источников и определения размеров дотаций разноуровневым муниципальным образованиям находятся в стадии формирования, что зачастую осложняет процессы принятая решений в пользу того или иного муниципалитета. В результате даже при наличии рекомендательных схем построения взаимоотношений регионов с входящими в их состав муниципальными образованиями система внутрирегиональной финансовой поддержки не способствует развитию инициативы территорий-лидеров и элиминированию иждивенческих мотиваций поведения слаборазвитых и депрессивных территорий. В этой связи разработка инструментария регулирования межбюджетных отношений в системе «регион - муниципальное образование» и создания необходимых условий для социально-экономического развития муниципалитетов является несомненно актуальной и имеющей научную и практическую значимость.

При этом в качестве исходной принимается следующая логика разработки теоретико-методических основ и инструментария сглаживания бюджетной дифференциации муниципальных образований:

1) основополагающим подходом к совершенствованию экономических взаимоотношений между регионом и муниципалитетами является усиление стимулов территориальных образований по формированию собственных доходных источников;

2) распределение финансовой помощи должно быть функционально ориентировано на создание условий по повышению уровня социально-экономического развития муниципалитетов с учетом объективно существующей дифференциации расходных потребностей местных бюджетов;

3) внедрение инструментов сглаживания бюджетной дифференциации в практику взаимоотношений региона и муниципалитетов, должно усиливать

экономические стимулы по эффективному использованию имеющихся на территории инвестиционных, финансовых, трудовых и земельных ресурсов;

4) разработка схем поддержки субрегиональных образований должна осуществляться с использованием принципов «лучшей практики» в области управления муниципальными финансами, развития налогового потенциала территорий и повышения степени его реализации.

Разработанность темы исследования. В области бюджетного федерализма классическими признаны работы Ч. Тибу, Р. Масгрейва, У. Оугса, Д. Кинга, Э. Зампелли, Г. Брейка, Т. Ромера, Г. Розенталя, У. Нисканена, в которых сформированы теоретические основы бюджетно-налоговых взаимоотношений в части децентрализации общественных финансов, выявления оптимального уровня распределения расходных обязательств по уровням бюджетной системы, влияния межбюджетных грантов на поведение региональных властей и т.д.

Существенный вклад в решение проблем формирования взаимоотношений региона и муниципальных образований внесли ведущие российские ученые Е.М. Бухвальд, С.Д. Валентей, A.A. Гранберг, Т.В. Грицюк, А.Г. Игудин, К.Э. Лайкам, В.Н. Лексин, А.О. Полынбв, Л.И. Пронина, С.Г. Синельников-Мурылев, С.А. Суспицын, В.В. Шаромова, А,Н. Швецов и др. Научные достижения вышеперечисленных авторов были приняты в качестве научного задела для проведения дальнейших исследований в области разработки инструментов сглаживания бюджетной дифференциации в системе «регион - муниципальное образование», а так же для определения системы мер по совершенствованию управления муниципальным развитием.

Цель исследования. Разработка теоретико-методического инструментария сглаживания бюджетной дифференциации в системе «регион -муниципальное образование».

В качестве задач диссертационного исследования обозначены:

- классификация существующих теоретико-методических подходов в области трансфертной поддержки территориальных образований и сглаживания уровня бюджетной асимметрии;

- оценка направленности и степени взаимосвязи размеров финансовой помощи местным бюджетам и результатов социально-экономического развития субрегиональных образований;

- разработка и апробация комплексного инструментария регулирования межбюджетных отношений в регионе, позволяющего, с одной стороны, оптимизировать распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы, а, с другой - обеспечить сглаживание бюджетной дифференциации в системе «регион - муниципальное образование».

Объект исследования. Объектом исследования является система «регион - муниципальное образование», представленная совокупностью образующих ее элементов и внутрирегиональных взаимодействий в сфере межбюджетных отношений.

Предмет исследования. В качестве предмета исследования приняты принципы, методы и механизмы сглаживания бюджетной дифференциации

регионов и субрегиональных административно-территориальных образований," рассматриваемые во взаимосвязи с современными условиями социально-экономического развития территорий.

Методологической основой диссертационного исследования является совокупность методов системного, структурного, эконометрического анализа, а так же методов экономико-математического моделирования экономических процессов. Диссертационная работа написана на основе современных теоретико-методических и прикладных разработок в области межбюджетных отношений.

Информационной базой исследования являлись официальные материалы Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации и Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Башкортостан, а так же информационные материалы министерств и ведомств экономического профиля Республики Башкортостан, экспертные оценки научных учреждений и отдельных ученых, специализирующихся в области межбюджетных отношений.

Научная новизна результатов диссертационного исследования, полученная лично соискателем:

1. Осуществлена иерархическая классификация теоретико-методических подходов к формированию схем трансфертной поддержки субрегиональных образований, основанная в отличие от существующих классификаций на сопоставлении методов и эффектов сглаживания бюджетной дифференциации. В результате выделено пять схем финансовой поддержки муниципальных образований, обеспечивающих достижение различных целевых установок выравнивания, основными из которых являются: сокращение бюджетного дефицита, снижение внутрирегиональных диспропорций по установленному перечню индикаторов доходных возможностей и расходных потребностей муниципальных образований, стимулирование экономического развития территорий.

2. На основе оценки реализуемых схем финансовой поддержки местных бюджетов установлено, что размеры предоставляемых дотаций слабо увязаны с показателями социально-экономического развития субрегиональных образований (например, в Республике Башкортостан степень данной взаимосвязи варьирует в диапазоне от -0,6 до 0). Выявлены экономические предпосылки формирования уровня и направленности этой взаимосвязи, заключающиеся в недоучете степени реализации налоговых возможностей территорий, снижении стимулирующей составляющей бюджетного выравнивания, отрыве размеров финансовой поддержки от объема и качества предоставляемых бюджетных услуг.

3. Формализована оптимизационная модель распределения налоговых доходов между субфедеральным и местным уровнями бюджетной системы, позволяющая определить нормативы отчислений от региональных налогов в местные бюджеты. В отличие от существующих схем, в качестве целевой функции разработанной модели используется максимизация суммарного дохода местных бюджетов при безусловном покрытии расходных потребностей

бюджета региона. Проведенными расчетами доказано, что применение разработанной модели распределения налоговых доходов позволит уменьшить суммарный дефицит местных бюджетов (например, в Республике Башкортостан на 11%), сохранить профицит в высокоразвитых территориях и сократить встречные финансовые потоки между региональным и местными бюджетами.

4. Предложена и на материалах Республики Башкортостан апробирована <

методика финансовой поддержки муниципальных образований через региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов. В отличие от существующих подходов предложенная методика базируется на оценке налогового потенциала местных бюджетов, рассчитанного с учетом эффективности использования факторов производства, и расходных потребностей местных бюджетов, определяемых исходя из структуры потребителей бюджетных услуг и территориальных диспаритетов в стоимостях потребительской корзины.

Установлено, что внедрение предложенной методики позволит сгладить уровень дифференциации бюджетной обеспеченности муниципалитетов с 82 до 12% и создать дополнительные стимулы муниципальным образованиям по укреплению собственной доходной базы и повышению эффективности ее использования.

Практическая значимость. Полученные в ходе диссертационного исследования результаты при их использовании в практике регионального управления будут способствовать повышению эффективности межбюджетных отношений в регионе и росту уровня самофинансирования муниципальных образований.

Теоретические положения работы могут быть использованы при подготовке и преподавании учебных дисциплин по региональной экономике и спецкурсов, посвященных налогово-бюджетным отношениям в регионе.

Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Результаты исследований были обсуждены на международных, всероссийских и межрегиональных научных конференциях, в числе которых Международный Форум по проблемам науки, техники и образования (г. Москва, 2002 г.); Международная научно-практическая конференция «Саморазвитие регионов» (г. Уфа, 2002 г.); Международная научно-практическая конференция «Инвестиции в Республике Башкортостан» (г. Уфа, 2003 г.); IV Международной научно-практической конференции «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы» (г. Петрозаводск, 2004 г.).

Основные положения предложенной методики финансовой поддержки муниципальных образований использованы в Постановлении Правительства Республики Башкортостан «О мерах по реализации закона Республики Башкортостан «О межбюджетных отношениях в Республике Башкортостан» (Ла 196 от 7 сентября 2005 г.), принятом к реализации с 2006 г. на территории Республики Башкортостан (письмо Министерства финансов Республики Башкортостан № 13-П1/4-40 от 10 ноября 2005 г.).

Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, трех глав и заключения. Список использованной литературы содержит 165 наименований.

Публикации по теме диссертации. По теме диссертации опубликовано 9 работ, общим объемом 3,4 пл.

2. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

2.1. Классификация теоретико-методических подходов к формированию схем трансфертной поддержки субрегиональных образований

В общей постановке, теоретико-методические подходы к формированию схем трансфертной поддержки субрегиональных образований должны быть функционально ориентированы на повышение финансовой самостоятельности территорий. Оценка данных подходов, проведенная на основе сопоставления применяемых методов и эффектов выравнивания бюджетной дифференциации территорий, позволила выявить пять иерархически структурированных классификационных групп, различающихся целевыми установками выравнивания.

Наиболее простые методы определения объемов финансовой поддержки, основанные на разностных показателях формирования и использования бюджетных средств и не учитывающие уровень бюджетной дифференциации территорий, вошли в состав первой классификационной группы. В данной группе схемы определения трансферта основаны на сопоставлении объемных фактических или нормативных бюджетных показателей, в числе которых:

1) разница между фактическими величинами собственных доходов и расходов бюджета территории;

2) разница между нормативными расходными потребностями и налоговым потенциалом территории.

В данных методах не осуществляется территориального сглаживания диспропорций в уровне бюджетной обеспеченности, а производится покрытие недостающих средств для осуществления запланированных бюджетных расходов.

Вторую группу схем распределения финансовой помощи, направленных на сглаживание бюджетной дифференциации, составляют методы, выравнивающие различия в доходных показателях территориальных бюджетов. Среди данных показателей можно выделить соотношение душевых бюджетных доходов, налоговый потенциал и др., каждый из которых в той или иной степени отражает возможности территории по формированию собственных доходов по сравнению с заданным (минимальным, средним и т.д.) уровнем по всем рассматриваемым территориям.

В третью группу вошли методы, сглаживающие различия в уровне бюджетных расходов территорий на основе сопоставления расходных параметров бюджетов, нормативных расходных потребностей и ряда других

индикаторов, оценивающих расходные обязательства 'территорий, с установленным критериальным значением выбранного показателя.

Методы распределения финансовой помощи, основанные на выравнивании бюджетной обеспеченности территорий, образуют четвертую классификационную группу. При этом уровень бюджетной обеспеченности определяется из соотношения фактических или нормативных значений показателей расходных потребностей и собственных доходов территорий.

Пятую группу сформировали стимулирующие методы сглаживания бюджетной дифференциации, учитывающие уровень социально-экономического развития территорий, эффективность использования налоговых ресурсов, усилия местных властей по развитию экономики территории (формированию налогооблагаемой базы, инновационного потенциала, стимулирования инвестиционной активности, роста уровня благосостояния населения и т.д.).

Анализ практики отдельных российских регионов по применению методов распределения финансовой помощи муниципальным образованиям, проведенный за 1997-2004 гг. на принципах полученной классификации, позволил получить следующие результаты в части применения существующих методов выравнивания бюджетной дифференциации территорий (табл. 1).

Таблица 1

Классификация отдельных субъектов Российской Федерации на основе применяемых методов сглаживания бюджетной дифференциации

Группа Субъекты Российской Федерации Особенности методов сглаживания

1. Республика Башкортостан, Республика Мордовия, Архангельская, Воронежская, Вологодская, Рязанская, Ростовская области, Ставропольский и Хабаровский края, Еврейская автономная область Определение финансовой помощи на основе дефицита местных бюджетов

2 Тюменская область Расчет дотаций на основе соотношения душевых бюджетных доходов муниципалитета и среднедушевых бюджетных доходов по региону

3. Ленинградская область Объем трансферта определяется на основе минимального необходимого бюджета муниципального образования, рассчитанного по государственным минимальным социальным стандартам

4 Владимирская, Томская и Челябинская области Расчет дотаций исходя из отношения душевых бюджетных доходов муниципалитета к среднерегиональному уровню с учетом удорожания бюджетных услуг

5. -

Таким образом, применяемые в практике российских регионов методики расчета финансовой помощи либо ограничиваются разностными показателями местных бюджетов и тем самым не направлены на выравнивание бюджетной

дифференциации территорий, либо используют ограниченный набор факторов, не достаточный для адекватного учета достигнутого уровня и дальнейшего стимулирования экономического развития муниципальных образований. Следовательно при совершенствовании существующих схем финансовой поддержки в минимальный набор факторов, подлежащих учету при распределении финансовой помощи местным бюджетам в регионах Российской Федерации, должны быть включены оценки усилий местных властей по стимулированию развития налогооблагаемой базы, эффективность и необходимый уровень бюджетных расходов, степень социально-экономического развития муниципалитетов.

2.2. Оценка степени и направленности взаимосвязи размеров финансовой поддержки и уровня социально-экономического развития субрегиональных образований

При оценке практики финансовой поддержки муниципальных образований, проведенной на примере Республики Башкортостан за период 1997-2004 гг., установлено, что стимулирование развития собственных доходных источников местных бюджетов через дополнительные нормативы отчислений от региональных налогов являлось недостаточно эффективным. Ежегодные корректировки нормативов, дифференцированных в разрезе отдельных муниципалитетов, не позволяли местным органам власти осуществлять долгосрочные прогнозы собственных доходов. При этом основными налогами, поступления по которым зачислялись в местные бюджеты по дифференцированным нормативам, являлись налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, налог на имущество предприятий и налог на добычу полезных ископаемых. Доходы по данным налогам формировали до 60% доходов консолидированного бюджета республики. Кроме того, ежегодное изменение нормативов отчислений свидетельствует об отсутствии единого методического подхода к их определению, а значительный объем финансовой помощи муниципальным образованиям позволяет сделать вывод о низкой эффективности проводимого налогового выравнивания.

Финансовая помощь местным бюджетам в Республике Башкортостан в данный период была представлена тремя основными видами: субвенциями, определяемыми в соответствии с числом потребителей бюджетных услуг; дотациями, выделяемыми на покрытие текущих бюджетных расходов и связанными в основном с финансированием существующей инфраструктуры территориально-административных образований; средствами, передаваемыми по взаимным расчетам в районные и городские бюджеты. При этом доля финансовой помощи в общем объеме расходов бюджета республики за 19972004 гг. сильно не изменялась (табл. 2).

Таблица 2

Доля финансовой помощи местным бюджетам в общем объеме расходов бюджета Республики Башкортостан, %

1997 т. 1998 т. 1999 г. 2000 т. 2001 г. 2002 т 2003 г. 2004 т.

26,8 25,6 21,2 24,2 29,7 29,3 30,9 23,6

При проведении сравнительного анализа уровней бюджетной обеспеченности районов и городов Башкортостана в период 1999-2004 гг. вьивлено, что в республике относительно равный уровень показателя по территориально-административным образованиям достигался только после распределения финансовой помощи из регионального бюджета - коэффициент вариации до и после перечисления дотаций и субвенций на 2004 год составил, соответственно, 62,7 и 20% (рис. 1).

19» 2000 2001 2002 2003 2004 1999 2000 2001 2002 2003 2004

а) бюджетная обеспеченность б) коэффициент вариации уровня

собственными доходами, доллУчел. бюджетной обеспеченности, %

Рис. 1. Выравнивание бюджетной обеспеченности районов н городов Республики Башкортостан в 1999-2004 гг.

В целом уровень обеспеченности собственными бюджетными доходами в большинстве районов и городов республики остается крайне низким (12-50% в 2004 г.), а расходы местных бюджетов полностью могут быть покрыты доходами только после получения ими дотаций и субвенций из бюджета республики.

Анализ взаимосвязи дотаций и уровня развития социальной сферы территориально-административных образований республики позволил установить, что в период 1997-2003 гг. при относительно равномерном развитии социальной сферы районов и городов Башкортостана диапазон выделенной им финансовой помощи был резко асимметричен (рис. 2).

Аналогичная асимметрия отмечается и по другим социально-экономическим индикаторам: обеспеченности детей в возрасте 1-6 лет дошкольными образовательными учреждениями (в процентах от численности детей соответствующего возраста); обеспеченности больничными койками (в расчете 10000 населения); обеспеченности врачами и медицинским персоналом (в расчете на 10000 населения); обеспеченности общей площадью (кв.м. на одного человека) и т.д.

Рис. 2. Объем финансовой помощи местным бюджетам (руб. на чел.) и обеспеченность детей в возрасте 1-6 лет дошкольными образовательными учреждениями по отношению к среднереспубликанскому уровню в 2003 г.

Для выявления существующей зависимости между показателями бюджетной обеспеченности и величиной подушевой финансовой помощи территориально-административным образованиям был проведен статистический анализ, в результате которого выявлена слабая взаимосвязь между рассматриваемыми показателями как свидетельство низкой эффективности политики выравнивания доходов местных бюджетов. Аналогичный вывод, можно сделать в отношении зависимости величины финансовой помощи от рассмотренных выше социальных показателей -взаимосвязь между этими величинами очень мала и нестабильна (табл. 3).

Таблица 3

Взаимосвязь финансовой помощи (в расчете на душу населения) и обеспеченности населения отдельными социальными благами

2001 г. 2002 г. 2003 г.

Средняя обеспеченность обшей площадью, кв. м на чел. 0,10 0,21 -0,03

Число семей, состоящих на учете для получения жилья -0,47 -0,46 -0,48

Обеспеченность детей местами в дошкольных образовательных учреждениях, детей на 100 мест -0,23 -0.20 -0,20

Обеспеченность врачами всех специальностей, на 10 тыс. населения -0,60 -0,58 -0,61

Обеспеченность средним медперсоналом на 10 тыс. населения 0,09 0,06 -0,11

Обеспеченность больничными койками на 10 тыс населения 0,08 0,08 -0,04

Таким образом, анализ сложившейся системы межбюджетных отношений позволил не только определить наличие предпосылок создания эффективной системы межбюджеггных отношений в регионе, но и выявить ее «узкие» места, требующие совершенствования существующей практики распределения финансовой помощи муниципальным образованиям. В их числе:

- нечеткость критериев распределения налоговых доходов между региональным и местными бюджетами;

- игнорирование при распределении финансовой помощи величины налоговых возможностей территориально-административных образований, и тем самым снижение их стимула к саморазвитию;

- отсутствие учета уровня социально-экономического развития территориально-административных образований при распределении финансовой помощи местным бюджетам.

Выявленные недостатки, присущие системе распределения дотаций, позволили сформировать направления совершенствования системы финансовой помощи в регионе, основными из которых являются разработка действенных критериев распределения налоговых доходов между региональным и местными бюджетами, учет при распределении финансовой помощи налоговых возможностей и уровня социально-экономического развития территориально-административных образований.

2.3. Оптимизационная модель распределения налоговых доходов между региональным и местным уровнями бюджетной системы

На основании проведенного анализа теоретико-методических и практических моделей финансовой поддержки территорий был разработан инструментарий сглаживания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, включающий в себя два этапа:

-перераспределение региональных налоговых доходов между субфедеральным и местным уровнями бюджетной системы в целях повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований;

-распределение безвозмездной финансовой помощи местным бюджетам на основе налогового потенциала территорий, степени его использования, различий в необходимых расходных потребностях муниципальных образований.

В целях разграничения налоговых доходов между уровнями региональной бюджетно-налоговой системы в рамках первого этапа выравнивания бюджетной дифференциации муниципальных образований разработана оптимизационная модель распределения налоговых ресурсов региона. В основу модели положены следующие показатели: имеющаяся на территории муниципального образования налогооблагаемая база, налоговые ставки и нормативы отчислений в региональный бюджет, а также уровень потребных расходов муниципалитетов.

Предположим, имеется М муниципалитетов (сумма муниципальных районов и городских округов в регионе); и - число рассматриваемых налогов;

Лу - доходы по_/'-му налогу /-го муниципалитета, рассчитанные исходя из налогооблагаемой базы и налоговой ставки,,/' = I = 1+М;

Л/"" - минимальный норматив _/-го налога, закрепленный законодательством за местным уровнем бюджетной системы, _/ - 1->-п.

Л, - максимальный норматив у-го налога, закрепленный законодательством за региональным уровнем бюджетной системы, ] = 1+п.

За переменные принимаем ^ - норматив у'-го налога, доходы по которому зачисляются в местные бюджеты, ] = 1-п;

- доля регионального бюджета в налоговых доходах по _/-му налогу,у = 1+п.

В качестве целевой функции оптимизационной задачи принята

максимизация суммарного дохода местных бюджетов по рассматриваемым налогам:

И^х^тах о)

при следующих ограничениях:

- нормативы отчислений не могут быть меньше минимального значения:

X, (2)

- нормативы отчислений по каждому налогу не могут превышать максимального значения:

Ъ (3)

- доходы местных бюджетов после определения налоговых отчислений не могут превышать их бюджетные расходы:

п

1 = (4)

- соблюдается принцип покрытия расходных обязательств в региональном бюджете:

М

где Арег - собственньге доходы регионального бюджета (налоговые доходы не распределяемые между региональным и местным уровнями бюджетной системы, неналоговые доходы);

Яре, - расходы регионального бюджета.

Таким образом, перераспределение налоговых доходов в системе «регион - муниципальное образование» осуществляется при максимизации суммарного дохода местных бюджетов, жесткой привязке бюджетных расходов к государственным социальным стандартам и обязательном покрытии расходных обязательств регионального бюджета. Определение нормативов отчислений в бюджеты поселений может производиться по аналогичной схеме, но уже в рамках отношений «муниципальный район - поселение».

Апробация данной оптимизационной модели проводилась на данных муниципальных образований Республики Башкортостан на 2005 год. Для расчетов методом репрезентативной выборки предварительно были отобраны пять налогов, формирующих в среднем более 90% налоговых доходов местных бюджетов республики: налог на прибыль; налог на доходы физических лиц; единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения; единый сельскохозяйственный налог, налог на имущество организаций.

В сложившейся системе межбюджетных отношений для каждого налога Бюджетным кодексом определены нормативы отчислений в региональный и местные бюджеты (табл. 4).

Таблица 4

Нормативы отчислений от региональных налогов в бюджеты муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан

Налог Переменная Максимальный норматив Минимальный норматив

Налог на прибыль, по ставке X, 17,5 0

Налог на доходы физических лиц х2 100 40

Единый налог, взимаемый в связи с применением упрошенной системы налогообложения Х3 90 0

Налог на имущество организаций х4 100 0

Единый сельскохозяйственный налог х5 90 60

Поскольку размещение налогооблагаемой базы по территориям республики очень неравномерно, то предварительно был проведен кластерный анализ муниципальных образований региона по уровню самообеспеченности финансовыми ресурсами. В результате анализа были выявлены территории, обладающие значительной налогооблагаемой базой, которые в целях минимизации суммарного дефицита местных бюджетов были исключены из рассмотрения при решении оптимизационной задачи. Среди данных муниципальных образований: города Уфа, Нефтекамск, Октябрьский и Салават, поскольку расходы этих городов покрываются собственными доходами при минимальных нормативах отчислений, а также г. Агидель, г. Стерлитамак и Краснокамский район как муниципалитеты аккумулирующие наибольший объем налоговых доходов в расчете на душу населения. Результаты, полученные при решении оптимизационной задачи, представлены в табл. 5.

Таблица 5

Результаты решения задачи оптимизации распределения налоговых доходов между региональным и муниципальным уровнем Республики

Башкортостан

Налог Переменная Решение Норматив согласно БК

Налог ва прибыль, по ставке X1 0 0

Налог на доходы физических лиц х2 40 40

Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения Хз 90 0

Налог на имущество организаций Х4 60 0

Единый сельскохозяйственный налог X! 90 60

Суммарный дефицит, млн. руб. 3 664 4 133

Суммарный профицит, млн. руб. 2 618 1393

Баланс, млн. руб -1046 -2 741

Таким образом, при распределении налоговых доходов по оптимизационной модели сокращение суммарного дефицита местных бюджетов составляет 11%. При этом профицит образовывается в бюджетах

шести городов и районов республики (Уфа, Агидель, Салават, Стерлитамак, Нефтекамск и Краснокамский район).

2.4. Методика сглаживания бюджетной дифференциации муниципальных

образований

Сглаживание бюджетной дифференциации муниципальных образований на втором этапе выравнивания производилось через распределение дотаций на основе показателя бюджетной обеспеченности. При этом предполагалось образование фонда финансовой поддержки в составе регионального бюджета с соответствующим финансовым обеспечением.

В основу методики расчета финансовой помощи местным бюджетам положены следующие принципы: укрепление финансовой самостоятельности муниципальных образований; наличие единообразного методического инструментария распределения финансовой помощи; прозрачность и объективность предоставления финансовой помощи; развитие налогового потенциала территориальных образований; повышение эффективности использования имеющейся на территории муниципалитета налогооблагаемой базы; выравнивание различий в расходных потребностях местных бюджетов с учетом потребительского и стоимостного факторов.

Блок-схема разработанной методики распределения финансовой помощи муниципальным образованиям представлена на рис. З1.

1 Условные обозначения' ПД - суммарный по региону прогноз поступлений налоговых доходов в бюджеты всех муниципальных районов и городских округов; HEh НБГ - налогооблагаемая база по /-му налогу в i-м муниципальном районе (городском округе) и по региону в последнем отчетном году; dnj - доли налоговых поступлений по j-му налогу в общем объеме прогнозируемых налоговых доходов местных бюджетов;

wf - фактическое и эталонное значения показателя эффективности использования налогооблагаемой базы по уму налогу в i-м муниципальном районе (городском округе), п — количество рассматриваемых налогов; М -количество рассматриваемых муниципальных образований; kv - коэффициент эффективности использования налогооблагаемой базы по j-му налогу в <-м муниципальном районе (городском округе), НП, - налоговым потенциал »-го муниципального района (городского округа), Нас,, Hat f - численность населения /-го муниципального района (городского округа) и региона в целом; Ми Я, - численность населения младше и старше трудоспособного возраста в '-м муниципальном районе (городском округе); СтмПрод, - стоимость потребительской корзины по группе продовольственных товаров н услуг в /-ом муниципальном райове (городском округе), Дгор„ Дселъс/ — доля городского и сельского населения в Лм муниципальном районе

(городском округе); Д^, ДОЛ* продовольственных товаров н услуг в потребительских расходах

городского н сельского населения региона, Стм„ СтлР* - стоимость потребительской корзины в /-м муниципальном районе (городском округе) и в среднем по региону; ДЯ/, ДП?° - доля населения младше н старше трудоспособного возраста в обшей численности населения в /-ом муниципальном районе (городском округе) и по региону в целом, БУ^9, БУtJme" ~ среди** стоимость предоставления бюджетных услуг в J-й

отрасли на одного потребителя в городской и сельской местности, d} — доля расходов на }-кз отрасль в суммарных расходах бюджпов

муниципальных районов и городских округов, КРП, - поправочный коэффициент потребностей /-го муниципального района (городского округа); БО, - уровень

бюджетной обеспеченности /-го муниципального района (городского округа) до распределения средств фонда; НД, - подушевые расчетные налоговые доходы /-го муниципального района (городского округа) в последнем

отчетном году (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от налога на доходы физических лкц); НДсР ~ средний уровень подушевых расчетных налоговых доходов муниципальных районов

(городских округов) в последнем отчетном году, ОТ, - объем отрицательного трансферта для /-го муниципального района (городского округа), А — доля изъятия превышения доходов муниципальных образований уровня бюдаетной обеспеченности, являющегося основанием для применения отрицательного

ЯД НБуНБд,, <}щ, и>/, , ] = / — 1+М

ПД, НБЧ. НБ1рсг, ¿п,. м>/, у>!, Нас,, Нас^ М,, П„ СтмПрод,, Дгор. , Дсельс, БУ7'

БУТ. 4- J " ' "

ку ~ шах

И

Нас,

Стм, - СтмПрод,

Дгор + Дсельа

Д1> Д"

гппрод щ

Крп = Стм, ДП,

(

Дгор, + Дсельс,

птггша

1-2Х+1—-—

7 7 7 БУ]" 1.. _I_12.

' Стм" ДП *

КРП'

НБ

нп,=пд---»

ЕА,

НПАНасгКРП)

ПД / Нас "

ОТ, = тт

Л• (да, -У) Нас, КРП, ■ ПД/Нас„ 0,5 (ЯД -2 НД^-Нас,

пропорциональное выравнивание

выравнивание до определенного уровня

комбинированное выравнивание

пропорциональное выравнивание в несколько этапов

Рис. 3. Блок-схема расчета трансфертов местным бюджетам на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности

Апробация методики финансовой поддержки местных бюджетов с использованием различных схем выравнивания (пропорционального, до определенного уровня и комбинированного) проводилась на данных муниципальных образований Республики Башкортостан в целях определения лучшего метода расчета дотаций местным бюджетам применительно данному субъекту федерации и выработки направлений совершенствования межбюджетных отношений в регионе.

трансферта; У-транеферта.

уровень бюджетной обеспеченности, являющийся основанием для применения отрицательного

При этом в качестве бюджетообразующих налогов, формирующих налоговый потенциал территории, были выделены: налог на доходы физических лиц (56% от общего объема доходов местных бюджетов), налог на имущество организаций (17,7%), единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности (8,5%), земельный налог (9,7%). В качестве налогооблагаемой базы и показателей эффективности ее использования приняты:

Налог Налогооблагаемая база Показатель эффективности использования налоговой базы

Налог на доходы физических лиц Фонд оплаты труда Среднемесячная заработная шага одного работника

Налог на имущество организаций Стоимость имущества организаций —

Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности Вмененный доход предприятий Объем вмепенного дохода в расчете на одного занятого

Земельный налог Кадастровая стоимость земель —

При оценке различий местных бюджетов в уровне расходных потребностей были выделены три основные отрасли (образование, здравоохранение и культура), объем душевых бюджетных расходов по которым сильно дифференцирован по муниципальным образованиям республики. После проведения расчетов по выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований получен следующий результат: суммарный дефицит местных бюджетов сократился на 93%, количество дотационных бюджетов уменьшилось с 56 до 20 (табл. 6).

Таблица 6

Результаты выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований Республики Башкортостан, млн. руб.

Метод выравнивания Количество дефицитных бюджетов Суммарный дефицит Суммарный профицит

До выравнивания 56 -3 663,8 2 617,8

Пропорциональный 26 -256,7 3 493,9

До определенного уровня 18 - 303,0 3 540,2

Комбинированный 20 -316,7 3 554,0

Пропорциональный в три этапа 21 - 261,6 3 498,8

Кроме того, по результатам проведенных расчетов выявлено сокращение вариации в уровне бюджетной обеспеченности среди муниципалитетов республики с 82 до 9-15% (табл. 7).

Таблица 7

Анализ результатов различных методов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований Республики Башкортостан

Максимум Минимум Среднее Размах вариации, в разах Коэффициент вариации, %

Бюджетная обеспеченность до выравнивания 1,96 0,13 0,5 14,7 81,7

Бюджетная обеспеченность после уплаты отрицательного трансферта 1,96 0,13 0,5 14,7 81,7

Пропорциональное выравнивание 1,96 1,05 1,2 1,88 15

Выравнивание до определенного уровня 1,96 из 1,25 1,59 8,6

Комбинированный метод 1 этап 1,97 0,72 0,97 2,73 28,6

2 этап 1,97 1,17 1,22 1,68 12

Пропорциональное выравнивание в три этапа 1 этап 1,96 0,43 0,66 4,56 46,6

2 этап 1,96 0,71 0,88 2,77 26,9

3 этап 1.96 1,13 иг 1,74 11,4

Реализация всех методов выравнивания позволила установить, что наилучшее решение дает выравнивание до определенного уровня (коэффициент вариации бюджетной обеспеченности после выравнивания составляет 8,6%). Но отсутствие положительных стимулов для местных органов власти по развитию собственной налогооблагаемой базы при использовании данной схемы распределения финансовой помощи делает целесообразным выбор иного метода выравнивания. В данном случае наилучшее сочетание стимулирующей и выравнивающей функций дает комбинированный метод, при котором дифференциация уровней бюджетной обеспеченности по муниципальным образованиям сокращается до 12%.

Таким образом, при апробации методики выравнивания бюджетной дифференциации муниципальных образований доказана целесообразность усиления стимулирующей составляющей развития собственной налогооблагаемой базы, учета эффективности ее использования, а также территориальных ценовых различий и структуры потребителей бюджетных г

услуг, что является основанием для применения указанной методики в практике управления региональным развитием в Республике Башкортостан и для рекомендаций по ее использованию в других субъектах Российской Федерации.

3. ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ

1. Существующие теоретико-методические подходы по осуществлению трансфертной поддержки муниципальных образований в силу содержащихся в

них однородных элементов могут бьггь сгруппированы в пять классификационных групп. Исходя из целевых установок выравнивания бюджетной дифференциации в качестве принципов группировки приняты применяемые методы расчета финансовой помощи, степень нивелирования бюджетной асимметрии и эффекты сглаживания. Реализация данных принципов классификации позволяет выделить метод выравнивания, наиболее предпочтительный для использования в практике межбюджетных отношений. Основой данного метода является сокращение разрывов в уровне бюджетной обеспеченности, которая определяется путем сопоставления различных комбинаций доходных и расходных индикаторов финансовой самостоятельности бюджета, при одновременном стимулировании развития доходной базы территорий.

2. При проекции полученной классификации на реализуемые в российских регионах схемы трансфертной поддержки муниципальных образований установлено, что большинство применяемых методов финансовой поддержки:

- либо оперируют разностными показателями и не обеспечивают требуемого выравнивания бюджетной асимметрии;

- либо при определении объема трансфертов используют ограниченный набор социально-экономических индикаторов, не достаточный для адекватной оценки достигнутого уровня и стимулирования экономического развития муниципалитетов.

Анализ применяемых схем выравнивания позволил выявить набор факторов, подлежащих учету при осуществлении финансовой поддержки муниципальных образований, основными из которых являются усилия местных властей по стимулированию развития собственной доходной базы, эффективность и минимально необходимый уровень расходов местных бюджетов, объемы и качество предоставляемых бюджетных услуг, уровень социально-экономического развития муниципалитетов.

3. В результате оценки реализуемых схем финансовой поддержки местных бюджетов и уровня социально-экономического развития субрегиональных образований выявлена слабая степень взаимосвязи между обеспеченностью населения социальными услугами и объемами предоставляемых дотаций. Установлены причины низкого уровня данной взаимосвязи, в числе которых недооценка доходных возможностей территорий, слабая стимулирующая составляющая бюджетного выравнивания, недоучет объемов и качества предоставляемых населению бюджетных услуг.

4. В качестве одного из инструментов повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований предложена оптимизационная модель распределения региональных налоговых доходов между субфедеральным и местным уровнями бюджетной системы. Целевая функция разработанной модели в отличие от существующих модельных конструкций максимизирует размеры налоговых доходов местных бюджетов при соблюдении условий и ограничений по максимально возможному уровню

налоговых нормативов, закрепляемых за местными бюджетами и соотношению доходных и расходных параметров регионального и местных бюджетов.

Апробация предложенной модели, осуществленная на материалах Республики Башкортостан, показала, что уровень покрытия расходных обязательств муниципалитетов собственными доходами может быть повышен с 74,5 до 90,3%. Реализация данной модели в практике регионального управления позволит сформировать экономические основы функционирования муниципальных образований в условиях самофинансирования, предполагающего сохранение бюджетного профицита у высокоразвитых территорий и расширение доходных источников депрессивных муниципалитетов.

5. Предложена методика распределения финансовой помощи местным бюджетам через региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований, основу которой составляет сопоставление двух оценочных показателей - налогового потенциала территорий, рассчитываемого с учетом эффективности использования факторов производства, и расходных потребностей местных бюджетов, определяемых исходя из структуры потребителей бюджетных услуг и территориальных различий в стоимости данных услуг.

Установлено, что внедрение предложенной методики финансовой поддержки муниципальных образований позволяет увеличить финансовую самостоятельность муниципалитетов, сократить дифференциацию в уровне бюджетной обеспеченности (в Республике Башкортостан с 82 до 12%), а также создать дополнительные стимулы муниципальным образованиям по развитию собственной доходной базы и повышению эффективности ее использования.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

1. Курмышова М.Н. Технология и инструментарий выравнивания бюджетной обеспеченности территорий // Труды Международного форума по проблемам науки, техники и образования. Том 1 / Под редакцией: В.П. Савиных, В.В. Вишневского. - М.: Академия наук о Земле, 2002. - С. 6263 (0,1 пл.).

2. Курмышова М.Н. Сравнительный анализ механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности регионов России и Германии // Саморазвитие регионов: материалы Международной научно-практической конференции. ' Сборник материалов конференции. - Уфа: Гилем, 2002. - С. 239-242 (0,2 пл.).

3. Курмышова М.Н. Финансовые ресурсы муниципального инвестирования // Материалы третьей Международной научно-практической конференции «Инвестиции в Республике Башкортостан» - Уфа, 2003. - С. 105108 (0,2 пл.).

4. Курмышова М.Н. Модель выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований // Материалы I конкурса научных работ молодых ученых и аспирантов УНЦ РАН и АН РБ. - Уфа: Гилем, 2003. - С. 64-65 (0,1 пл.).

5. Курмышова М.Н. Бюджетные параметры регионального развития // Региональная экономика: взгляд молодых. Труды молодых ученых и специалистов. Вып. 2. - Уфа: «Гилем», 2003. - С. 64-73 (0,7 пл.).

6. Курмьппова М.Н. Модель совершенствования межбюджетных отношений в системе «регион - муниципальное образование» // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы: Материалы IV Международной научно-практической конференции (26-28 мая 2004 г.). - Петрозаводск: «Скандинавия», 2004. - С. 193-202. (0,6 пл.).

7. Курмышова М. Н. Система финансовой поддержки местных бюджетов в Республике Башкортостан / Региональная экономика' взгляд молодых. Труды молодых ученых и специалистов. Выпуск 3. - Уфа: Гилем, 2004.-С. 82-91.(0,5 пл.).

8. Курмышова М. Н. Модель селективной поддержки территорий // Экономика и управление, 2004. - № 4. - С. 99-107. (0,6 пл.).

9. Зулькарнай И.У., Климова Н.И., Курмьппова М.Н. Экономический федерализм: теория и инструментальные приложения - Уфа: ИСЭИ УНЦ РАН, 2004. - 36 с. (2,18 пл., авт. - 0,3).

Подписано в печать 23 11 05 г Формат 60x84 '/16 Бумага бела* $0 гЛ*г Отпечатано на ризографе. Уел печ л 1,5 Тираж 100 экз. Заказ № 609

ПД№ 7-0159 от 25.05.01 г. Отпечатано в ООО «Виртуал» с готового оригинал-макета 450000, г Уфа, ул. Ленина, 14/16 Тея. 731-31-49, тел./факс 73-14-40

»! 2 5 7 1 у

РНБ Русский фонд

2006-4 29913

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Курмышова, Майя Николаевна

Введение.

1. Теоретико-методические основы межбюджетных отношений.

1.1. Теоретические подходы к формированию межбюджетных отношений разноуровневых территориальных образований.

1.2. Классификация схем трансфертной поддержки субрегиональных образований.

1.3. Западные модели регулирования межбюджетных отношений и их приложение к российской практике.

2. Оценка российской практики снижения бюджетной дифференциации.

2.1. Эволюция системы межбюджетных отношений в Российской Федерации в контексте реформирования общественных финансов.

2.2. Сравнительная оценка финансовой поддержки муниципальных образований в субъектах Российской Федерации.

2.3. Схемы финансовой поддержки и развитие субрегиональных образований: оценка взаимосвязи.

3. Методический инструментарий выравнивания бюджетной дифференциации.

3.1. Принципы и подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности территорий. ф 3.2. Оптимизационная модель распределения налоговых доходов и трансфертная схема поддержки муниципальных образований.

3.3. Результаты апробации модельного инструментария сглаживания бюджетной дифференциации в Республике Башкортостан.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Инструменты сглаживания бюджетной дифференциации в системе "регион - муниципальное образование""

Актуальность темы исследования. Решение проблемы выравнивания сложившейся дифференциации в уровне социально-экономического развития регионов и муниципальных образований Российской Федерации предопределяет необходимость совершенствования инструментария государственного регулирования территориального развития. В условиях реализуемой в настоящее время муниципальной реформы важнейшей сферой данного регулирования становятся экономические взаимоотношения между центром, регионами и муниципальными образованиями в части формирования и распределения налоговых доходов, разграничения расходных обязательств, а также сглаживания асимметрии в уровне бюджетной обеспеченности территорий.

На федеральном уровне инструментами регулирования выступают разграничение доходных источников и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, а также трансфертная поддержка регионов, в основу которой должны быть положены принципы стимулирования регионального развития и финансовой поддержки депрессивных территорий. Однако, в рамках субъектов федерации схемы разграничения доходных источников и определения размеров дотаций разноуровневым муниципальным образованиям находятся в стадии формирования, что зачастую осложняет процессы принятия решений в пользу того или иного муниципалитета. В результате даже при наличии рекомендательных схем построения взаимоотношений регионов с входящими в их состав муниципальными образованиями система внутрирегиональной финансовой поддержки не способствует развитию инициативы территорий-лидеров и элиминированию иждивенческих мотиваций поведения слаборазвитых и депрессивных территорий. В этой связи разработка инструментария регулирования межбюджетных отношений в системе «регион -муниципальное образование» и создания необходимых условий для социально-экономического развития муниципалитетов является несомненно актуальной и имеющей научную и практическую значимость.

При этом в качестве исходной принимается следующая логика разработки теоретико-методических основ и инструментария сглаживания бюджетной дифференциации муниципальных образований:

1) основополагающим подходом к совершенствованию экономических взаимоотношений между регионом и муниципалитетами является усиление стимулов территориальных образований по формированию собственных доходных источников;

2) распределение финансовой помощи должно быть функционально ориентировано на создание условий по повышению уровня социально-экономического развития муниципалитетов с учетом объективно существующей дифференциации расходных потребностей местных бюджетов;

3) внедрение инструментов сглаживания бюджетной дифференциации в практику взаимоотношений региона и муниципалитетов должно усиливать экономические стимулы по эффективному использованию имеющихся на территории инвестиционных, финансовых, трудовых и земельных ресурсов;

4) разработка схем поддержки субрегиональных образований должна осуществляться с использованием принципов «лучшей практики» в области управления муниципальными финансами, развития налогового потенциала территорий и повышения степени его реализации.

Разработанность темы исследования. В области бюджетного федерализма классическими признаны работы Ч. Тибу, Р. Масгрейва, У. Оутса, Д. Кинга, Э. Зампелли, Г. Брейка, Т. Ромера, Г. Розенталя, У. Нисканена, в которых сформированы теоретические основы бюджетно-налоговых взаимоотношений в части децентрализации общественных финансов, выявления оптимального уровня распределения расходных обязательств по уровням бюджетной системы, влияния межбюджетных грантов на поведение региональных властей и т.д.

Существенный вклад в решение проблем формирования взаимоотношений региона и муниципальных образований внесли ведущие российские ученые Е.М. Бухвальд, С.Д. Валентей, А.А. Гранберг, Т.В. Грицюк, А.Г. Игудин, К.Э. Лайкам, В.Н. Лексин, А.О. Полынёв, Л.И. Пронина, С.Г. Синельников-Мурылев, С.А. Суспицын, В.В. Шаромова, А.Н. Швецов и др. Научные достижения вышеперечисленных авторов были приняты в качестве научного задела для проведения дальнейших исследований в области разработки инструментов сглаживания бюджетной дифференциации в системе «регион - муниципальное образование», а так же для определения системы мер по совершенствованию управления муниципальным развитием.

Цель исследования. Разработка теоретико-методического инструментария сглаживания бюджетной дифференциации в системе «регион - муниципальное образование».

В качестве задач диссертационного исследования обозначены:

- классификация существующих теоретико-методических подходов в области трансфертной поддержки территориальных образований и сглаживания уровня бюджетной асимметрии;

- оценка направленности и степени взаимосвязи размеров финансовой помощи местным бюджетам и результатов социально-экономического развития субрегиональных образований; • - разработка и апробация комплексного инструментария регулирования межбюджетных отношений в регионе, позволяющего, с одной стороны, оптимизировать распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы, а, с другой - обеспечить сглаживание бюджетной дифференциации в системе «регион - муниципальное образование».

Объект исследования. Объектом исследования является система «регион - муниципальное образование», представленная совокупностью образующих ее элементов и внутрирегиональных взаимодействий в сфере межбюджетных отношений.

Предмет исследования. В качестве предмета исследования приняты принципы, методы и механизмы сглаживания бюджетной дифференциации регионов и субрегиональных административно-территориальных образований, рассматриваемые во взаимосвязи с современными условиями социально-экономического развития территорий.

Методологической основой диссертационного исследования является совокупность методов системного, структурного, эконометрического анализа, а так же методов экономико-математического моделирования экономических процессов. Диссертационная работа написана на основе современных теоретико-методических и прикладных разработок в области межбюджетных отношений.

Информационной базой исследования являлись официальные материалы Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации и Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Башкортостан, а так же Ф информационные материалы министерств и ведомств экономического профиля Республики Башкортостан, экспертные оценки научных учреждений и отдельных ученых, специализирующихся в области межбюджетных отношений.

Научная новизна результатов диссертационного исследования, полученная лично соискателем:

1. Осуществлена иерархическая классификация теоретико-методических подходов к формированию схем трансфертной поддержки субрегиональных образований, основанная в отличие от существующих классификаций на сопоставлении методов и эффектов сглаживания бюджетной дифференциации. В результате выделено пять схем финансовой поддержки муниципальных образований, обеспечивающих достижение различных целевых установок выравнивания, основными из которых а являются: сокращение бюджетного дефицита, снижение внутрирегиональных диспропорций по установленному перечню индикаторов доходных возможностей и расходных потребностей муниципальных образований, ^ стимулирование экономического развития территорий.

2. На основе оценки реализуемых схем финансовой поддержки местных бюджетов установлено, что размеры предоставляемых дотаций слабо увязаны с показателями социально-экономического развития субрегиональных образований (например, в Республике Башкортостан степень данной взаимосвязи варьирует в диапазоне от -0,6 до 0). Выявлены экономические предпосылки формирования уровня и направленности этой взаимосвязи, заключающиеся в недоучете степени реализации налоговых возможностей территорий, снижении стимулирующей составляющей бюджетного выравнивания, отрыве размеров финансовой поддержки от объема и качества предоставляемых бюджетных услуг.

3. Формализована оптимизационная модель распределения налоговых * доходов между субфедеральным и местным уровнями бюджетной системы, позволяющая определить нормативы отчислений от региональных налогов в местные бюджеты. В отличие от существующих схем, в качестве целевой функции разработанной модели используется максимизация суммарного дохода местных бюджетов при безусловном покрытии расходных потребностей бюджета региона. Проведенными расчетами доказано, что применение разработанной модели распределения налоговых доходов позволит уменьшить суммарный дефицит местных бюджетов (например, в Республике Башкортостан на 11 %), сохранить профицит в высокоразвитых территориях и сократить встречные финансовые потоки между региональным и местными бюджетами.

4. Предложена и на материалах Республики Башкортостан ф апробирована методика финансовой поддержки муниципальных образований через региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов. В отличие от существующих подходов предложенная методика базируется на оценке налогового потенциала местных бюджетов, рассчитанного с учетом эффективности использования факторов производства, и расходных потребностей местных бюджетов, определяемых исходя из структуры потребителей бюджетных услуг и территориальных диспаритетов в стоимостях потребительской корзины.

Установлено, что внедрение предложенной методики позволит сгладить уровень дифференциации бюджетной обеспеченности муниципалитетов с 82 до 12% и создать дополнительные стимулы муниципальным образованиям по укреплению собственной доходной базы и повышению эффективности ее использования.

Практическая значимость. Полученные в ходе диссертационного исследования результаты при их использовании в практике регионального управления будут способствовать повышению эффективности межбюджетных отношений в регионе и росту уровня самофинансирования муниципальных образований.

Теоретические положения работы могут быть использованы при подготовке и преподавании учебных дисциплин по региональной экономике и спецкурсов, посвященных налогово-бюджетным отношениям в регионе.

Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Результаты исследований были обсуждены на международных, всероссийских и межрегиональных научных конференциях, в числе которых Международный Форум по проблемам науки, техники и образования (г. Москва, 2002 г.); Международная научно-практическая конференция «Саморазвитие регионов» (г. Уфа, 2002 г.); Международная научно-практическая конференция «Инвестиции в Республике Башкортостан» (г. Уфа, 2003 г.); IV Международной научно-практической конференции «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы» (г. Петрозаводск, 2004 г.).

Основные положения предложенной методики финансовой поддержки муниципальных образований использованы в Постановлении Правительства Республики Башкортостан «О мерах по реализации закона Республики Башкортостан «О межбюджетных отношениях в Республике Башкортостан» (№ 196 от 7 сентября 2005 г.), принятом к реализации с 2006 г. на территории Республики Башкортостан (письмо Министерства финансов Республики Башкортостан № 13-П1/4-40 от 10 ноября 2005 г.).

Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, трех глав и заключения. Список использованной литературы содержит 165 наименований.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Курмышова, Майя Николаевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Существующие теоретико-методические подходы по осуществлению трансфертной поддержки муниципальных образований в силу содержащихся в них однородных элементов могут быть сгруппированы в пять классификационных групп. Исходя из целевых установок выравнивания бюджетной дифференциации в качестве принципов группировки приняты применяемые методы расчета финансовой помощи, степень нивелирования бюджетной асимметрии и эффекты сглаживания. Реализация данных принципов классификации позволяет выделить метод выравнивания, наиболее предпочтительный для использования в практике межбюджетных отношений. Основой данного метода является сокращение разрывов в уровне бюджетной обеспеченности, которая определяется путем сопоставления различных комбинаций доходных и расходных индикаторов финансовой самостоятельности бюджета, при одновременном стимулировании развития доходной базы территорий.

2. Анализ реализуемых в регионах Российской Федерации методов распределения финансово помощи местным бюджетам позволил выявить четыре широко используемых метода выравнивания: по уровню бюджетной обеспеченности, по душевым бюджетным доходам, по расходам, по дефициту местных бюджетов. При проекции полученной классификации на реализуемые в российских регионах схемы трансфертной поддержки муниципальных образований установлено, что большинство применяемых методов финансовой поддержки:

- либо оперируют разностными показателями и не обеспечивают требуемого выравнивания бюджетной асимметрии;

- либо при определении объема трансфертов используют ограниченный набор социально-экономических индикаторов, не достаточный для адекватной оценки достигнутого уровня и стимулирования экономического развития муниципалитетов.

Анализ применяемых схем выравнивания позволил выявить набор факторов, подлежащих учету при осуществлении финансовой поддержки муниципальных образований, основными из которых являются усилия местных властей по стимулированию развития собственной доходной базы, эффективность и минимально необходимый уровень расходов местных бюджетов, объемы и качество предоставляемых бюджетных услуг, уровень социально-экономического развития муниципалитетов.

3. В результате оценки реализуемых схем финансовой поддержки местных бюджетов и уровня социально-экономического развития субрегиональных образований выявлена слабая степень взаимосвязи между обеспеченностью населения социальными услугами и объемами предоставляемых дотаций. Установлены причины низкого уровня данной взаимосвязи, в числе которых недооценка доходных возможностей территорий, слабая стимулирующая составляющая бюджетного выравнивания, недоучет объемов и качества предоставляемых населению бюджетных услуг.

Таким образом, в целях совершенствования межбюджетных отношений в регионе необходимо:

1) сформировать критерии распределения налоговых доходов между региональным и местными бюджетами;

2) распределение финансовой помощи производить на основе:

- комплексной оценки доходных возможностей муниципальных образований (налогового, ресурсного, инвестиционного потенциалов и т.д.) в целях усиления стимулирующей составляющей бюджетного выравнивания;

- оценке бюджетных потребностей муниципалитетов производить на базе уровня и качества предоставляемых бюджетных услуг населению с учетом структуры потребительского спроса на них;

3) стимулирование роста уровня социально-экономического развития муниципальных образований через формирование системы бюджетной поддержки инвестиционной активности в муниципалитетах.

4. В качестве одного из инструментов повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований предложена оптимизационная модель распределения региональных налоговых доходов между субфедеральным и местным уровнями бюджетной системы. Целевая функция разработанной модели в отличие от существующих модельных конструкций максимизирует размеры налоговых доходов местных бюджетов при соблюдении условий и ограничений по максимально возможному уровню налоговых нормативов, закрепляемых за местными бюджетами и соотношению доходных и расходных параметров регионального и местных бюджетов.

Апробация предложенной модели, осуществленная на материалах Республики Башкортостан, показала, что уровень покрытия расходных обязательств муниципалитетов собственными доходами может быть повышен с 74,5 до 90,3%. Рост собственных доходов муниципальных образований республики позволит сократить дефицит консолидированных местных бюджетов на 62% от дефицита, формируемого в условиях реализации в регионе нормативов Бюджетного кодекса 2006 года. В результате бюджеты шести муниципальных образований республики будут сформированы с профицитом: городов Уфа, Агидель, Салават, Стерлитамак, Нефтекамск и Краснокамского района.

Таким образом, реализация данной модели в практике регионального управления позволит сформировать экономические основы функционирования муниципальных образований в условиях самофинансирования, предполагающего сохранение бюджетного профицита у высокоразвитых территорий и расширение доходных источников депрессивных муниципалитетов.

5. Предложена методика распределения финансовой помощи местным бюджетам через региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований, основу которой составляет сопоставление двух оценочных показателей - налогового потенциала территорий, рассчитываемого с учетом эффективности использования факторов производства, и расходных потребностей местных бюджетов, определяемых исходя из структуры потребителей бюджетных услуг и территориальных различий в стоимости данных услуг.

Установлено, что внедрение предложенной методики финансовой поддержки муниципальных образований позволяет увеличить финансовую самостоятельность муниципалитетов, сократить дифференциацию в уровне бюджетной обеспеченности (в Республике Башкортостан с 82 до 12%), а также создать дополнительные стимулы муниципальным образованиям по развитию собственной доходной базы и повышению эффективности ее использования.

Таким образом, проведенное исследование позволило не только выявить недостатки действующей системы межбюджетных отношений в регионе и в Республике Башкортостан в частности, но и разработать действенный инструментарий для их решения, позволяющий увеличить доходную базу местных бюджетов, минимизировать встречные финансовые потоки, путем перераспределения налоговых доходов между региональным и местным уровнями бюджетной системы, сократить уровень дотационности местных бюджетов и усилить заинтересованность местных органов власти в увеличении производственного и налогового потенциала территории.