Механизм развития системы бюджетного федерализма в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Механизм развития системы бюджетного федерализма в Российской Федерации"

На правах рукописи

Рыжков Денис Викторович

МЕХАНИЗМ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обрат________

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

?Ап?2011

Москва-2011

4841918

Диссертационная работа выполнена на кафедре финансов и статистики ГОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет».

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Годин Александр Михайлович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, доцент

Тютюрюков Николай Николаевич

кандидат экономических наук, профессор Нешитой Анатолий Семенович

Ведущая организация:

Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов РФ

Защита состоится 18 апреля 2011 года в 11.00 часов на заседании диссертационного совета Д 446.004.01 по экономическим наукам в ГОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет» по адресу: 125993, Москва, ул. Смольная, 36, ауд. 209.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет».

Автореферат разослан_марта 2011 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Ю.К. Харакоз

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Проблема налогово-бюджетных диспропорций в Российской Федерации, существующая на протяжении многих лет, оказывает негативное влияние на эффективность функционирования бюджетной системы Российской Федерации. В условиях финансово-экономической нестабильности в государстве происходит обострение данных противоречий, ведущее к существенному нарушению баланса на всех уровнях бюджетной системы.

Неоднократные попытки исполнительной власти Российской Федерации разработать и реализовать эффективную концепцию организации межбюджетных отношений на всех трех уровнях бюджетной системы ощутимых результатов до настоящего времени не принесли. Осуществляемые и предлагаемые на перспективу центральными органами власти меры по устранению существующих диспропорций в бюджетно-налоговой сфере не до конца последовательны, носят половинчатый характер, основаны на внесении частных усовершенствований, не затрагивая базового основополагающего принципа -централизацию финансовых ресурсов центра с подчиненным положением региональных и местных бюджетов.

Чрезмерная централизация бюджетного устройства Российской Федерации лишает региональные органы государственной власти мотивации к эффективному управлению своими бюджетами и позволяет перекладывать ответственность за свою потенциально возможную неплатежеспособность на федеральный центр. Существующий порядок распределения финансовых ресурсов ставит в крайне невыгодное положение те субъекты федерации, которые развивают собственную налоговую базу и сокращают нерациональные бюджетные расходы, и во многом дает преимущество тем регионам, которые полагаются исключительно на финансовую помощь из федерального бюджета.

Сохранение нынешнего положения чревато снижением эффективности использования ресурсов национальной бюджетной системы, ухудшением

условий для проведения социально-экономических реформ, нарастанием напряженности в отношениях между федеральным центром и субъектами федерации. Таким образом, совершенствование системы бюджетного федерализма Российской Федерации является объективно необходимым, осуществление преобразований при этом должно основываться на качественно новом подходе к государственной финансовой политике.

Эти и другие обстоятельства обусловили, как научную новизну, так и практическую значимость диссертационного исследования, посвященного проблемам моделирования межбюджетных отношений в рамках системы бюджетного федерализма в современной России.

Степень научной разработанности темы. Вопросы функционирования механизма бюджетного федерализма являются предметом исследования многих экономистов. Анализ научной литературы в области государственных и муниципальных финансов указывает на значительный интерес к данной теме в научных кругах.

Исследованию вопросов трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства в новую, включающую несколько уровней самостоятельных бюджетов, а также принципам дальнейшего реформирования посвящены труды многих финансистов-практиков: О.Г. Бежаева, О.В. Богачевой, Е.В. Бушмина,

A.Г. Игудина, A.C. Колесова, A.M. Лаврова, В.Г. Панскова, В.М. Родионовой, С.П. Сазонова, А.Г. Силуанова, С.П. Солянниковой, В.Б. Христенко, В.Б. Шубы.

Существенный вклад в разработку концепций государственных и муниципальных финансов, в которых содержался анализ развития межбюджетных отношений, внесли исследования A.M. Бабича, Е.М. Бухвальда,

B.П. Горегляда, A.M. Година, Т.В. Грицкж, А.Г. Грязновой, JI.A. Дробозиной, A.M. Емельянова, В.Н. Лексина, A.C. Нешитого, Г.Б. Поляка, С.Е. Прокофьева,

C.О. Шохина.

Проблемы развития налогового потенциала регионов рассматривались в работах C.B. Барулина, В.Н. Видяпина, И.В. Горского, Г.П. Журавлевой,

П.А. Кадончикова, Н.И. Климова, О.В. Луговой, С.Г. Синельникова-Мурылева, О.В. Терещенко, И.В. Трунина, H.H. Тютюрюкова и др.

Анализ основных положений исследований российских и зарубежных экономистов позволил систематизировать существующие позиции различных авторов по кругу изучаемых вопросов, сформулировать собственные выводы, а также теоретические и практические предложения. Таким образом, актуальность, недостаточная разработанность и практическая значимость этих вопросов предопределила цель, задачи и структуру работы.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке механизма развития системы бюджетного федерализма в Российской Федерации. В соответствии с целью исследования в диссертации были поставлены следующие основные задачи:

- обобщить теоретические концепции экономического федерализма для исследования проблематики, связанной с закономерностями развития межбюджетных отношений в Российской Федерации;

- выделить основные организационные принципы, реализация которых в российской системе бюджетного федерализма предопределяет финансовую асимметрию бюджетного устройства государства;

- определить приоритетные проблемы развития системы бюджетного федерализма в Российской Федерации на основе количественного и качественного анализа сложившегося распределения налогово-бюджетных полномочий между различными уровнями бюджетной системы с целью получения адекватной оценки исполнения государством его основных функций на местах;

- предложить основные направления совершенствования системы бюджетного федерализма в России, которые позволили бы оптимизировать межбюдасетные потоки с учетом финансового потенциала региональных центров, а также использования механизмов стабилизации финансов субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования являются социально-экономические отношения, возникающие в процессе функционирования бюджетной системы Российской

Федерации.

В качестве объекта исследования выступает бюджетная система Российской Федерации, с установленным в ней порядком распределения налогово-бюджетных полномочий между различными уровнями государственной власти.

Область исследования соответствует п. 2.7. «Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования», п. 2.16. «Модели бюджетного федерализма в России: проблемы и перспективы развития» специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит» паспорта номенклатуры специальностей научных работников ВАК Минобрнауки России.

Теоретическую и методическую основу исследования составили основные концепции, изложенные в трудах известных отечественных и зарубежных учёных-экономистов по вопросам бюджетного федерализма. При проведении исследования использовались следующие методы: общенаучные приёмы анализа и синтеза, сравнительно-исторический метод и экстраполяция.

Информационную базу исследования составили законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации в сфере межбюджетных отношений, данные Федеральной службы государственной статистики, Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерства регионального развития РФ. Проанализированы публикации специальной и периодической отечественной и зарубежной печати, электронных СМИ, материалы российских научно-практических конференций по рассматриваемой проблеме.

Научная новизна исследования заключается в разработке новых теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по совершенствованию российской системы бюджетного федерализма, повышению её эффективности, сокращению асимметрии бюджетно-налогового потенциала субъектов Российской Федерации. Получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- на основе анализа изложенных в современной научной литературе теоретических подходов к определению понятия «бюджетный федерализм»

предложена авторская трактовка данного термина, согласно которой под бюджетным федерализмом следует понимать систему разграничения бюджетно-налоговых полномочий в условиях многоуровневой бюджетной системы государства, основанную на принципах равноправного партнерства и автономного функционирования административно-территориальных образований;

- доказана целесообразность расширения налогово-бюджетной автономии на субфедеральном уровне, как основного условия повышения эффективности функционирования бюджетной системы РФ, а именно -формирования устойчивых стимулов у региональных и местных органов власти к наращиванию экономического потенциала административно-территориальных образований и проведению более рациональной бюджетной политики. Расширение налогово-бюджетной автономии субъектов федерации подразумевает под собой установление приоритетной роли в процессе формирования территориальных бюджетов собственных доходных источников, над регулирующими налогами и межбюджетными трансфертами, что позволит образовать прямую взаимосвязь между финансовым состояниям региональных и местных бюджетов и результатами проводимой ими налогово-бюджетной политики;

- разработаны методические рекомендации поэтапного совершенствования системы бюджетного федерализма в Российской Федерации, включающие в себя внедрение таких новые элементы, как налогово-бюджетная автономия субфедерального уровня, жесткие бюджетные ограничения на выделение финансовой помощи, а также введение в практику института банкротства территориальных администраций. Внедрение данных элементов в бюджетную систему Российской Федерации направлено на достижение сбалансированности бюджетной системы, а также оптимального соотношения между уровнем налогообложения и количеством и качеством получаемых взамен бюджетных услуг на всей территории Российской Федерации.

Теоретическое и практическое значение результатов исследования заключается в обобщении накопленного практического опыта и развитии

теоретических основ в области бюджетного федерализма и возможности использования полученных результатов в научно-практической поддержке деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления Российской Федерации. Аналитические материалы и теоретические выводы могут найти применение при разработке учебных программ, лекционных курсов и методических материалов по бюджетному федерализму и межбюджетным отношениям.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались и получили одобрение на VII Международной научно-практической конференции «Экономика, государство и общество в XXI веке» (г. Москва, РГТЭУ, 2009 г.), VIII Международной межвузовской научно-практической конференции «Современная Россия: проблемы и перспективы» (г. Москва, МИГТП, 2009 г.), XI Международной Межвузовской научно-практической конференции «Антикризисное управление, экономическая безопасность и борьба с коррупцией» (г. Москва, ВГНА, 2009 г.), VIII Международном научно-практическом семинаре «Проблемы трансформации современной российской экономики: теория и практика организации и обеспечения управления» (г. Москва, МЭСИ, 2010 г.).

Полученные результаты диссертационного исследования были внедрены в учебный процесс ГОУ ВПО «Московский государственный университет прикладной биотехнологии», ГОУ ВПО «Московский энергетический институт», ГОУ ВПО «Международный академический институт», что подтверждается справками о внедрении результатов диссертационного исследования.

Публикации, отражающие результаты диссертационного исследования. Основные положения диссертационной работы изложены в 10 опубликованных работах, включая 4 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для публикации результатов научных исследований. Общий объем публикаций - 5,8 печ.л., из них авторских - 5,5 печл.

Объём и структура исследования. Диссертационная работа изложена на 130 страницах печатного текста и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Работа содержит 14 таблиц, 3 рисунка и 10 приложений.

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, дана характеристика степени её разработанности, сформулированы цель и задачи исследования, обозначены объект и предмет исследования, охарактеризованы элементы научной новизны полученных результатов, их практическая значимость и апробация.

В первой главе - «Теоретические аспекты бюджетного федерализма» исследованы теоретико-методологические основы функционирования бюджетной системы в государстве федеративного типа, рассматривается само понятие бюджетного федерализма, развитие основных теорий и концепций, накопленный отечественный и зарубежный опыт построения бюджетного федерализма.

Во второй главе - «Анализ сбалансированности бюджетной системы РФ» рассматривается социально-экономическое положение субъектов федерации, приводится анализ распределения налогово-бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы, выделяются причины несбалансированности региональных и местных бюджетов, а также рассматривается действующий механизм финансовой поддержки субъектов федерации.

В третьей главе «Основные направления совершенствования системы бюджетного федерализма в РФ» изложены пути повышения эффективности функционирования налогово-бюджетной системы государства, на основе анализа отечественного и зарубежного опыта разработан и предложен механизм развития системы бюджетного федерализма в Российской Федерации.

В заключении диссертационной работы систематизированы основные результаты проведенного исследования, сформулированы выводы и рекомендации по их практическому применению.

И. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РАБОТЫ

1. На основе анализа изложенных в современной научной литературе теоретических подходов к определению понятия «бюджетный федерализм» предложена авторская трактовка данного термина.

Одной из важнейших теоретических проблем, ждущей своего законодательного решения, является отсутствие единого подхода в определении сущности бюджетного федерализма. Понятие «бюджетный федерализм» до настоящего времени остаётся спорным поскольку в нормативно-правовых актах понятие «бюджетный федерализм» не получило законодательного определения и встречается очень редко, в Бюджетном кодексе РФ закреплено лишь понятие межбюджетных отношений.

В научной литературе также нет четкого определения данному понятию. Одни авторы трактуют бюджетный федерализм, как систему принципов, на которых базируется бюджетное устройство, другие - как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, третьи - как многоуровневую бюджетную систему любого государства, в том числе и унитарного, четвёртые -как отношения между уровнями государственной власти по поводу оптимального, научно обоснованного, распределения доходов и расходов бюджета каждого уровня, и, наконец, некоторые авторы рассматривают бюджетный федерализм через принципы построения бюджетных отношений.

По нашему мнению понятие «бюджетный федерализм» следует трактовать, как систему разграничения бюджетно-налоговых полномочий в условиях многоуровневой бюджетной системы государства, основанную на принципах равноправного партнерства и автономного функционирования административно-территориальных образований. В поддержку предложенной трактовки этого понятия можно привести следующие аргументы.

Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские специалисты, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти, бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах. Данная трактовка термина означает, что каждый

10

уровень власти имеет свой бюджет и действует в рамках своих бюджетных полномочий. Автономное функционирование бюджетов каждого уровня власти и межбюджетные отношения, складывающиеся в процессе составления и исполнения бюджетов, основанные на соответствующих нормативных регламентах, первоначально в американской научной литературе и практической деятельности определялись как бюджетный федерализм.

Концепция бюджетного федерализма неотделима от фундаментальной идеи федерализма как территориальной формы демократии. В понятии «бюджетный федерализм» соединяются идеология федерализма на государственном уровне и финансовые основы межбюджетных отношений между уровнями власти. Важно отметить, что применение термина «бюджетный федерализм» может считаться вполне приемлемым не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств, поскольку бюджетный федерализм является прежде всего экономическим понятием и характеризует многоуровневость бюджетной системы любого государства, вне зависимости от формы его политического устройства.

2. Доказана целесообразность расширения налогово-бюджетной автономии на субфедеральном уровне, как основного условия повышения эффективности функционирования бюджетной системы РФ.

Проблема формирования эффективно функционирующего федерализма в нашей стране — это проблема преодоления исторически унаследованной специфики государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям, выдвигаемым современной политической, социальной, экономической ситуацией в России. Главным носителем такой «наследственности» выступает, укоренившийся в Российской Федерации институт бюджетной централизации.

Бюджетное устройство Российской Федерации даже по меркам унитарных государств отличается достаточно высокой степенью централизации - 2/3 налогов и сборов законодательно признаны федеральными, около 90%

налоговых доходов консолидированного бюджета государства формируется по базе и ставкам, определяемым федеральным центром. Проведенный анализ сбалансированности бюджетной системы показал, что существующий перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов являются заведомо недостаточными для финансирования расходов на субфедеральном уровне, поскольку покрывает менее 40% расходных потребностей региональных бюджетов и только порядка 15% местных бюджетов. В табл. 1 отражено распределение финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы РФ, из которой отчетливо видно, что более половины всего налогового потенциала страны сосредоточено на федеральном уровне, при том что на региональном уровне отчетливо наблюдается дисбаланс доходов и расходов.

Таблица 1

Распределение финансовых ресурсов между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы РФ, трлн. руб.

ПОКАЗАТЕЛИ 2008 г. 2009 г. 2010 г.

трлн. руб. % трлн. руб. % трлн. руб. %

Консолидированный бюджет РФ

Доходы 12,6 100 15,5 100 13,2 100

Расходы 10,8 100 13,9 100 15,8 100

Профицит/дефицит 1,8 1,6 -2,6

Федеральный бюджет РФ

Доходы 7,8 61,9 9,3 61,7 7,33 55,3

Расходы 6 55,5 7,6 55,9 9,6 60,7

Профицит/дефицит 1,8 1,7 -2,3

Бюджеты субъектов РФ

Доходы 4,8 38,1 6,2 38,3 5,92 44,7

Расходы 4,8 44,5 6,3 44,1 6,25 39,5

Профицит/дефицит -0,03 -0.05 -0,3

* Источник: расчеты автора, на основе данных Министерства финансов РФ

Острая вертикальная несбалансированность бюджетной системы, состоящая в превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов Федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью, является одним из главных недостатков существующей в Российской Федерации модели бюджетного федерализма.

12

Масштаб дотационных регионов, в которых проживает большинство населения страны и которые охватывают основную часть территории государства, позволяет говорить о неэффективности проводимой федеральной политики в области налогообложения и межбюджетных отношений. Тенденция концентрации доходных источников в федеральном бюджете, проявляющаяся все последние годы, позволяла федеральному центру иметь бездефицитный бюджет путем передачи полномочий исполнения внутренних государственных обязательств на нижестоящие уровни бюджетов. Бездефицитность федерального бюджета достигается, таким образом, за счет дотационного характера формирования региональных и местных бюджетов. Это вызывает последующее перераспределение средств между звеньями бюджетной системы в виде межбюджетных трансфертов, создавая тем самым мощные встречные финансовые потоки.

Пронизывающее всю бюджетную систему страны острое противоречие между формальной централизацией и неформальной автономией региональных властей является источником целого ряда серьезных проблем. Формальная централизация бюджетной системы не только позволяет региональным властям перекладывать ответственность за свою «неплатежеспособность» на федеральное правительство, но и оказывать давление, требуя покрытия «непредвиденных» финансовых обязательств. Полагаясь на возмещение федеральным центром финансовых потерь, региональные власти, как правило, всегда будут иметь весьма низкую заинтересованность в ответственном управлении бюджетами, а необходимые для компенсации их потерь средства, получаемые за счет заимствований или эмиссии долговых ценных бумаг, могут привести к серьезным финансовым затруднениям в последствии.

Функционирование централизованной модели бюджетного федерализма в РФ за многие годы стало причиной формирования устойчивых иждивенческих настроений на субфедеральном уровне и, как следствие, отказу территорий от самостоятельного развития своего социально-экономического потенциала. Накопленные действующей централизованной системой противоречия

фактически превратили ее в сдерживающий фактор экономического развития территорий. Единственным способом превратить Россию в подлинную федерацию является урегулирование отношений между центром и регионами. Прежде всего, это должно касаться бюджетных полномочий, через объем которых и определяется подлинная самостоятельность и субъектов федерации, и местно самоуправления.

Для устранения существующих в бюджетной системе РФ противоречий необходимо законодательное закрепление налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей - их право и обязанность принимать в рамках федерального законодательства самостоятельные решения по формированию доходов и расходов соответствующих бюджетов, а также нести политическую, финансовую и правовую ответственность за их результаты. До тех пор, пока региональные и местные власти не будут обладать официально признанными полномочиями по выработке и проведению собственной налогово-бюджетной политики, они не будут в полной мере отвечать перед населением, инвесторами и кредиторами за состояние общественных финансов, социальной сферы и условий экономического развития соответствующих территорий. Таким образом, децентрализация налогово-бюджетных полномочий является объективно необходимым условием повышения эффективности всей бюджетной системы Российской Федерации.

3. Разработаны методические рекомендации поэтапного совершенствования системы бюджетного федерализма в Российской Федерации.

На основе анализа отечественного и зарубежного опыта была разработана модель системы бюджетного федерализма смешанного типа, концептуально сочетающая в себе элементы кооперативного и конкурентного федерализма, внедренной которой в Российской Федерации по нашему мнению позволит смягчить многие противоречия в бюджетной системе и повысить эффективности ее функционирования (рис.).

Рис. Модель бюджетного федерализма смешанного типа

Сущность данной модели заключается в формировании субъектов федерации устойчивых стимулов к саморазвитию посредством повышения уровня их финансовой самостоятельности и ответственности. Ключевым условием повышение эффективности функционирования бюджетной системы Российской Федерации является образование прямой взаимосвязи между финансовым состоянием региональных и местных бюджетов и результатами проводимой ими налогово-бюджетной политики. Разработанный механизм

развития системы бюджетного федерализмы в РФ приведен в табл. 2.

Таблица 2

Механизм развития системы бюджетного федерализма в РФ

Этапы Мероприятия

1 2

I Стимулирование экономического роста в депрессивных регионах в целях выравнивания общего уровня социально-экономического развития субъектов федерации. Введение института консолидированной отчетности юридических лиц, как инструмента противодействия «вымывания» налоговой базы субъектов федерации.

II Изменения нормативных отчислений от федеральных налогов в пользу субъектов федерации в целях достижения наибольшей сбалансированности региональных бюджетов. Установление жестких бюджетных ограничений на выделение финансовой помощи. Введение в практику института банкротства территориальных органов государственной и местной власти.

Продолжение таблицы 2

1 2

III Анализ и регламентация региональных особенностей формирования бюджетов субъектов РФ, смягчение действия объективных и субъективных факторов асимметрии бюджетного устройства государства. Разработка программы по разграничению налогово-бюджетных полномочий на основе принципа «один налог - один бюджет». Наделение субъектов федерации большим объемом собственных доходных источников и снижение доли регулирующих налогов и сборов.

♦Источник: разработано автором на основе результатов диссертационного исследования

На первом этапе необходимо решить проблему наличия высокодотационных административно-территориальных образований. Дифференциация уровня социально-экономического развития регионов является основной преградой на пути формирования эффективной сбалансированной бюджетной системы государства. Экономическая отсталость территорий, напрямую влияющая на уровень их бюджетной обеспеченности, предопределяет зависимость многих субъектов федерации от внешней финансовой помощи и тем самым не позволяет уменьшить объемы перераспределения бюджетных средств.

Экономическое пространство России характеризуется высокой внутренней неоднородностью. Это касается не только разнообразия природно-ресурсного потенциала, но и достигнутого уровня экономического развития отдельных регионов. Разница между минимальным и максимальным значением валового регионального продукта на душу населения достигает десятков раз. Поскольку диссертационное исследование напрямую затрагивает проблемы территориального развития государства, нами был проведен кластерный анализ структуры экономики Российской Федерации, по результатом которого все субъекты федерации были классифицированы на 6 кластерных групп, отражающих их отраслевую специализацию и уровень социально-экономического развития (табл. 3).

Таблица 3

Основные показатели экономического развития регионов в кластерах

№ п/п Название кластера Число регионов в кластере ВРП на душу населения, тыс. руб. ВРП на 1 занятого в экономике, тыс. руб. вдс промыш-ти на 1 работника, тыс. руб.

I Низкий уровень. Сырьевой сектор 7 19,3 66,9 86,6

II Низкий уровень. Перераб. сектор 34 37,8 86,3 94,7

III Сред, уровень. Сырьевой сектор 18 48,6 108,3 142,1

IV Сред, уровень. Перераб. сектор 5 45,9 99,2 148,4

V Выс. уровень. Сырьевой сектор 15 67,4 145,4 249,8

VI Выс. уровень. Перераб. сектор 4 58,3 131 159,4

В среднем по РФ 83 53 118,4 170,2

♦Источник: расчеты автора, на основе данных Министерства экономического развития РФ

Результаты кластерного анализа указывают на достаточно низкий уровень индустриального развития субъектов федерации, что выражается в преобладании сырьевого сектора экономики в структуре общего промышленного производства. Продукция добывающих отраслей, а также предприятий первичной переработки сырья обеспечивает порядка 35% ВВП страны, практически половину доходов федерального бюджета и около 30% консолидированного бюджета РФ. Создание эффективной системы бюджетного федерализма и устойчиво растущей национальной экономики невозможно без решения проблемы выравнивания межрегиональных различий, преодоления кризисных явлений и отставания в развитии отдельных территорий. При активной поддержке федерального центра необходима разработка программ по реализации имеющегося ресурсного потенциала и конкурентных преимуществ депрессивных регионов, развитие необходимой инфраструктуры, создание в них максимально благоприятных условий для активизации процессов

предпринимательской и инвестиционной активности, прежде всего в высокотехнологичных отраслях реального сектора экономики.

В последнее время в центре внимания, как специалистов в области налогообложения, так и широких кругов общественности находится проблема трансфертного ценообразования. Применение данного инструмента позволяет крупным предприятиям-налогоплательщикам, входящих в состав различных холдинговых структур и финансово-промышленных групп, значительно уменьшать налоговые отчисления в региональные и местные бюджеты, подрывая тем самым экономическую базу территориального развития многих субъектов федерации. В связи с этим, в России целесообразно внедрение широко используемый в зарубежных странах при исчислении группой компаний своих обязательств по налогу на прибыль институт консолидированной налоговой отчетности, который позволяет суммировать финансовый результат в целях налогообложения различных фирм, входящим в состав холдинга. Внедрение нового инструмента позволит более справедливо распределить поступления налога на прибыль организаций между субъектами РФ, в соответствии с местом осуществления экономической деятельности и без применения норм о контроле за трансфертным ценообразованием.

Обеспечив выравнивание общего уровня социально-экономического развития субъектов федерации, а также укрепив доходную базу территориальных бюджетов, можно переходить ко второму этапу формирования модели конкурентного федерализма, который должен заключаться в пересмотре процентов нормативных отчислений от регулирующих налогов, в целях окончательного устранения дисбаланса между доходами и расходами на региональном уровне. При этом субфедеральные власти должны быть поставлены в условия так называемых «жестких» бюджетных ограничений -предоставление финансовой помощи из вышестоящего бюджета должно осуществляться на основе принципов долевого софинансирования расходов и возвратности выделенных бюджетных средств.

Формирование системы с выполнимыми и едиными для всех требованиями, четким разграничением расходных и налоговых полномочий -основополагающее условие для формирования ответственности и подотчетности субфедеральных властей. В то же время требуются дополнительные механизмы для обеспечения ответственности региональных и местных властей за проводимую ими финансовую политику. Финансовая ответственность может быть укреплена путем законодательного закрепления института банкротства (неплатежеспособности) территориальных администраций и возможности введения вышестоящими властями режима временного внешнего финансового управления.

Идея введения внешнего управления в кризисных высокодотационных субъектах федерации в принципе не нова и в условиях финансово-экономической нестабильности чрезвычайно актуальна. Норма введения в регионе внешнего управления в российском законодательстве формально существует, но никогда еще не применялась на практике. Статья 26 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» предусматривает временную передачу властных полномочий от регионов центру в случае катастроф или, если задолженность субъекта перед федеральным бюджетом превышает 30% собственных доходов по итогам года по вине действий или бездействия органов исполнительной власти субъекта Федерации. Механизм действий по спасению субъекта федерации практически аналогичен механизму спасения предприятий-банкротов - команда антикризисных управленцев должна проанализировать текущее состояние дел, выявить причины возникновения кризисного состояния, разработать план восстановления платежеспособности региона, сформировать новый бюджет и тщательно контролировать его исполнение.

Последним этапом формирования конкурентной модели бюджетного федерализма является переход к разграничению бюджетно-налоговых полномочий по принципу «один налог - один бюджет». Подготовка к

разграничению налогово-бюджетных полномочий должна строиться на детальном анализе и регламентации региональных особенностей формирования бюджетов субъектов РФ. Обязательным условием разграничения налогово-бюджетных полномочий является учет объективных факторов (природных, исторических, демографических и др.) и смягчения действия субъективных факторов асимметрии федеративного устройства страны, таких как: статус субъектов РФ, разница их бюджетно-налоговых потенциалов, экспорт налогов и система льготного налогообложения.

Конечной целью реализации данного этапа должна является разработка нового перечня федеральных, региональных и местных налогов и сборов. Основой формирования бюджетов субъектов федерации должны стать собственные налоговые доходы, роль регулирующих налогов и межбюджетных трансфертов должна быть сведена к минимуму. Это позволит создать условия для проведения региональными органами власти, а также органами местного самоуправления, самостоятельной финансово-экономической политики, а также стимулы для наращивания своего налогового потенциала и сокращения нерациональных бюджетных расходов.

III. ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1. В проведенном исследовании осуществлен анализ необходимости и возможности реформирования системы бюджетного федерализма в Российской Федерации. Особенности становления и развития бюджетного федерализма в нашей стране, а так же анализ мирового опыта, позволил выявить необходимые направления совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации. Проведенный анализ разграничения налогово-бюджетных полномочий между федеральным и региональным уровнем бюджетной системы выявил ряд серьезных проблем, препятствующих ее эффективному функционированию: чрезмерная централизация бюджетного устройства, разбалансированность по вертикали и горизонтали, незаинтересованность

субъектов федерации в саморазвитии. В этой связи в диссертации разработан и предложен ряд мер по сглаживанию существующих в бюджетной системе РФ противоречий.

2. Совершенствование системы бюджетного федерализма нами предложено осуществлять по трем направлениям: расширение налогово-бюджетной автономии субъектов федерации, установление «жестких» бюджетных ограничений на выделение финансовой помощи, усиление механизмов контроля и ответственности региональных органов государственной власти.

3. В работе обоснована необходимость расширения налогово-бюджетной автономии региональных властей в целях формирования необходимых условий для проведения самостоятельной финансово-экономической политики и повышения стимулов к рациональному управлению территориальными бюджетами. Под расширением налогово-бюджетной автономии следует понимать наделение субъектов федераций большим количеством собственных доходных источников, осуществляемое путем разграничения налогово-бюджетных полномочий по принципу «один бюджет - один налог». Основой формирования бюджетов субъектов федерации должны стать собственные налоговые доходы, регулирующим налогам и межбюджетным трансфертов следует отвести второстепенную роль. Сохранение системы расщепления налогов и сборов считаем целесообразным, но в качестве дополняющего бюджетную систему элемента. Регулирующие налоги являются достаточно эффективным инструментом межбюджетного регулирования, позволяющего осуществлять гибкое воздействие на уровень бюджетной обеспеченности субъектов федерации.

4. Исследование выявило, что в последние годы сформировалась тенденция возрастания объемов межбюджетных трансфертов, значительную часть которых составляют дотационные финансовые потоки, направляемые из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. Анализ существующей практики предоставления бюджетных средств, свидетельствует о

необходимости изменения принципов предоставления финансовой помощи, в целях пресечения иждивенческих настроений в регионах, связанных с лоббированием предоставления дополнительных финансовых ресурсов.

В работе предложены направления совершенствования трансфертной политики государства, сущность которых сводится к тому, что необходим постепенный переход от дотационных форм бюджетного регулирования к стимулирующим формам, основанным на принципах долевого софинансирования определенных видов расходов и возвратности выделенных бюджетных средств. Следовательно, основными формами предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов федерации должны стать субсидии и субвенции.

5. В качестве инструмента повышения ответственности субфедеральных властей предложено приступить к практическому применению института банкротства территориальных органов государственной власти и местного самоуправления. Необходимый механизм введения внешнего управления в субъектах Российской Федерации предусмотрен действующим законодательством, однако до настоящего времени не имеет прецедентов реального применения на практике, несмотря на наличие большого количества нестабильных с финансовой точки зрения регионов.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК РФ

1. Рыжков Д.В. Годин A.M. Расширение налогово-бюджетной автономии субнациональных властей, как важное направление реформирования бюджетной системы РФ // Вестник Института экономики Российской академии наук, 2009, №3. - 0,5 п.еч л. / 0,3 печ.л.

2. Рыжков Д.В. Российская модель бюджетного федерализма // Экономика и управление собственностью, 2009, №4. - 0,5 печ.л.

3. Рыжков Д.В. Международный опыт построения межбюджетных отношений в государстве федеративного типа. // Вестник Российского государственного торгово-экономического университета, 2010, №5 (43). - 0,5 печ.л.

4. Рыжков Д.В. Основные направления совершенствования системы бюджетного федерализма в РФ // Аудит и финансовый анализ, 2010, № 6. - 0,8 печл.

Публикации в других изданиях и материалах конференций

5. Рыжков Д.В. Актуальные вопросы обеспечения сбалансированности бюджетной системы РФ в условиях финансово-экономического кризиса // Материалы VII Международной научно-практической конференции «Экономика, государство и общество в XXI веке»,- М.: РГТЭУ, 2009. - 0,5 печ.л.

6. Рыжков Д.В. Децентрализация бюджетной системы как фактор повышения эффективности экономического развития субъектов РФ // Материалы VIII Международной научно-практической конференции «Современная Россия: проблемы и перспективы». - М.: МИПП, 2009. - 0,5 печл.

7. Рыжков Д.В. Совершенствование методов составления бюджета // Коллективная монография трудов участников VIII Международного научно-практического семинара «Проблемы трансформации современной российской экономики: теория и практика организации и обеспечения управления». -М.:МЭСИ, 2010. - 0,5 печл.

8. Рыжков Д.В. Концепция «федерализма сохраняющего рынок», как эффективная модель организации межбюджетных отношений // Материалы XI Международной Межвузовской научно-практической конференции «Антикризисное управление, экономическая безопасность и борьба с коррупцией»,- М.: ВГНА, 2009. - 0,5 печл.

9. Рыжков Д.В. Межбюджетные отношения: сущность и принципы построения в федеративном государстве // Вестник Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ, 2009, №3. - 0,7 печ.л.

10. Рыжков Д.В. Генезис теории бюджетного федерализма // Вопросы экономических наук, 2010, №2.-0,5 печл.

Подписано в печать: 14.03.2011 Объем: 1,5 усл.п.л. Тираж: 150 экз. Заказ № 765 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, Ленинградский пр-к ,д.74, корп.1 (495) 363-78-90; www.reglet.ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Рыжков, Денис Викторович

Введение.

Глава 1. Теоретические аспекты бюджетного федерализма.

1.1. Сущность понятия «бюджетный федерализм».

1.2. Развитие бюджетного федерализма за рубежом.

1.3. Бюджетный федерализм в Российской Федерации.

Глава 2. Оценка уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

2.1.Распределение налогово-бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.

2.2. Социально-экономическая дифференциация субъектов

Российской Федерации.

2.3 Дотационные и целевые финансовые потоки в системе межбюджетного регулирования.

Глава 3. Методические положения совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации.

3.1. Основные направления развития системы бюджетного федерализма в Российской Федерации.

3.2. Пути повышения эффективности функционирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Механизм развития системы бюджетного федерализма в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Проблема налогово-бюджетных диспропорций в Российской Федерации, существующая на протяжении многих лет, оказывает негативное влияние на эффективность функционирования межбюджетных отношений в Российской Федерации. Вертикальный дисбаланс в бюджетной системе России, существенно усиленный влиянием финансово-экономического кризиса, обуславливает необходимость поиска путей восстановления ее сбалансированности. В сложившихся условиях особую актуальность приобретает разработка комплекса мероприятий по совершенствованию бюджетного устройства государства, а именно оптимизации движения финансовых потоков и рациональному разграничению налогово-бюджетных полномочий в целях снижения масштабов налогово-бюджетных диспропорций в бюджетной системе Российской Федерации.

Чрезмерная централизация бюджетного устройства государства лишает региональные органы власти мотивации к эффективному управлению своими бюджетами и позволяет перекладывать ответственность за потенциально возможную неплатежеспособность. Существующий порядок распределения финансовых ресурсов ставит в крайне невыгодное положение те субъекты федерации, которые развивают собственную налоговую базу и сокращают нерациональные бюджетные расходы, и во многом дает преимущество тем регионам, которые полагаются исключительно на финансовую помощь из федерального бюджета.

Осуществляемые и предлагаемые на перспективу центральными органами власти меры по устранению существующих диспропорций в бюджетно-налоговой сфере не до конца последовательны, носят половинчатый характер, основаны на внесении частных усовершенствований, не затрагивая базового основополагающего принципа централизацию финансовых ресурсов центра с подчиненным положением региональных и местных бюджетов. Дальнейшее сохранение нынешнего з положения чревато снижением эффективности использования ресурсов национальной бюджетной системы, ухудшением условий для проведения социально-экономических реформ, еще большим нарастанием напряженности в отношениях между центром и регионами. Совершенствование бюджетно-налогового устройства, таким образом, есть насущная практическая необходимость, осуществление преобразований должно основываться на качественно новом подходе к государственной финансовой политике.

Эти и другие обстоятельства обусловили актуальность и научно-практическую значимость диссертационного исследования, посвященного проблемам повышения эффективности функционирования бюджетной системы Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы. Вопросы функционирования механизма бюджетного федерализма являются предметом исследования многих экономистов. Анализ научной литературы в области государственных и муниципальных финансов указывает на значительный интерес к данной теме в научных кругах.

Исследованию вопросов реформирования отечественной бюджетной системы, существовавшей значительное время в условиях унитарного по своей сути государства, посвящены труды многих финансистов-практиков: М.П. Афанасьева, A.M. Година, В.П. Горегляда, Э.А. Исаева, И.В. Кривогова, A.C. Нешитого, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, Ю.В. Рожкова, О.И. Тишутина.

Существенный вклад в разработку концепций государственных и муниципальных финансов, в которых содержался анализ развития межбюджетных отношений, внесли исследования JI.H. Борисоглебская, И. А. Василенко, JI.C. Гринкевич, Д.В. Дементьев, В.Г. Игнатов, С.А. Кирсанов, И.М. Мысляева, В.А. Щербаков.

Проблемы совершенствования налогообложения и развития налогового потенциала регионов рассматривались в работах Т.П. Беляевой,

O.B. Врублевской, А.П. Зрелова, B.B. Климанова, Ю.А. Корчагина, В.Г. Панскова, В. А. Парыгиной, А. А. Тедеева, H.H. Тютюрюкова.

Теоретическую и практическую ценность представляют также работы зарубежных исследователей в области бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, а именно: Р. Берда, С. Брю, А. Вагнера, Е.М. Гремлича, Д. Кинга, Дж. Литвака, Р. Масгрейва, Ф. Ньеру, В. Оатса, В. Танзи, С. Тибу, А. Токвиля, А. Шаха.

Анализ основных положений исследований российских и зарубежных экономистов позволил систематизировать существующие позиции различных авторов по кругу изучаемых вопросов, сформулировать собственные выводы, а также теоретические и практические предложения. Таким образом, актуальность, недостаточная разработанность и практическая значимость этих вопросов предопределила цель, задачи и структуру работы.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в определении основных направлений развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. В соответствии с целью исследования в диссертации были поставлены следующие основные задачи:

- обобщить существующие концепции бюджетного федерализма для исследования проблематики, связанной с закономерностями развития межбюджетных отношений в Российской Федерации;

- определить проблемы функционирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на основе количественного и качественного анализа сложившегося распределения налогово-бюджетных полномочий между различными уровнями бюджетной системы с целью получения адекватной оценки исполнения государством его основных функций на местах;

- предложить основные направления развития системы бюджетного федерализма в России, которые позволили бы оптимизировать межбюджетные потоки с учетом финансового потенциала региональных центров, а также использования механизмов стабилизации финансов субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования являются социально-экономические отношения, возникающие в процессе функционирования бюджетной системы Российской Федерации.

В качестве объекта исследования выступает бюджетная система Российской Федерации, с установленным в ней порядком распределения налогово-бюджетных полномочий между различными уровнями государственной власти.

Область исследования соответствует п. 2.7. «Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования», п. 2.16. «Модели бюджетного федерализма в России: проблемы и перспективы развития» специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит» паспорта номенклатуры специальностей научных работников ВАК Минобрнауки России.

Теоретическую и методическую основу исследования составили основные концепции, изложенные в трудах известных отечественных и зарубежных учёных-экономистов по вопросам бюджетного федерализма. При проведении исследования использовались следующие методы: общенаучные приёмы анализа и синтеза, сравнительно-исторический метод и экстраполяция.

Информационную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Бюджетный и Налоговый кодексы, законодательные и нормативно-правовые акты в сфере межбюджетных отношений, данные Федеральной службы государственной статистики, Министерства финансов, Министерства экономического развития, а также Министерства регионального развития Российской Федерации. Проанализированы публикации специальной и периодической отечественной и зарубежной печати, электронных СМИ, материалы российских научно-практических конференций по рассматриваемой проблеме.

Научная новизна исследования заключается в разработке методических и практических рекомендаций по совершенствованию бюджетного устройства

Российской Федерации, повышению эффективности функционирования межбюджетных отношений в государстве, устранению налогово-бюджетных диспропорций на субфедеральном уровне. Получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной: на основе анализа изложенных в современной научной литературе теоретических подходов к определению понятия «бюджетный федерализм» предложена авторская трактовка данного термина, согласно которой под бюджетным федерализмом следует понимать концепцию разграничения бюджетно-налоговых полномочий в условиях многоуровневой бюджетной системы государства, основанную на принципах равноправного партнерства и автономного функционирования административно-территориальных образований; доказана целесообразность расширения налогово-бюджетной автономии на субфедеральном уровне, как основного условия повышения эффективности функционирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, а именно - формирования устойчивых стимулов у региональных и местных органов власти к наращиванию экономического потенциала административно-территориальных образований и проведению более рациональной бюджетной политики. Расширение налогово-бюджетной автономии субъектов федерации подразумевает под собой установление приоритетной роли в процессе формирования территориальных бюджетов собственных доходных источников, над регулирующими налогами и межбюджетными трансфертами, что позволит образовать прямую взаимосвязь между финансовым состояниям региональных и местных бюджетов и результатами проводимой ими налогово-бюджетной политики; разработан и предложен механизм развития системы бюджетного федерализма в Российской Федерации, представляющий собой совокупность последовательно реализуемых правовых, организационных и экономических мер, направленных на улучшение качественных характеристик действующей модели бюджетного устройства государства. Разработанный механизм включает в себя поэтапное формирование модели бюджетного федерализма «смешанного2 типа, сочетающей в себе элементы концепций кооперативного и конкурентного бюджетного федерализма.

Теоретическое и практическое значение результатов исследования заключается в обобщении накопленного практического опыта и развитии теоретических основ в области бюджетного федерализма и возможности использования полученных результатов в научно-практической поддержке деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления Российской Федерации. Аналитические материалы и теоретические выводы могут найти применение при разработке учебных программ, лекционных курсов и методических материалов по бюджетному федерализму и межбюджетным отношениям.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались и получили одобрение на VII Международной научно-практической конференции «Экономика, государство и общество в XXI веке» (г. Москва, РГТЭУ, 2009 г.), VIII Международной межвузовской научно-практической конференции «Современная Россия: проблемы и перспективы» (г. Москва, МИПП, 2009 г.), XI Международной Межвузовской научно-практической конференции «Антикризисное управление, экономическая безопасность и борьба с коррупцией» (г. Москва, ВГНА, 2009 г.), VIII Международном научно-практическом семинаре «Проблемы трансформации современной российской экономики: теория и практика организации и обеспечения управления» (г. Москва, МЭСИ, 2010 г.).

Полученные результаты диссертационного исследования были внедрены в учебный процесс ГОУ ВПО «Московский государственный университет прикладной биотехнологии», ГОУ ВПО «Московский энергетический институт», ГОУ ВПО «Международный академический институт», что подтверждается справками о внедрении результатов диссертационного исследования.

Публикации, отражающие результаты диссертационного исследования. Основные положения диссертационной работы изложены в 10 опубликованных работах общим объемом 5,8 печ.л., включая 4 статьи объемом 2,6 печ.л. в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для публикации результатов научных исследований.

Объём и структура исследования. Диссертационная работа изложена на 131 страницах печатного текста и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Работа содержит 14 таблиц, 3 рисунка и 8 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Рыжков, Денис Викторович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В проведенном исследовании осуществлен анализ необходимости и наличия условий для реформирования системы бюджетного федерализма в Российской Федерации. Особенности становления и развития бюджетного федерализма в нашей стране, а так же анализ мирового опыта, позволил выявить необходимые направления совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации. Проведенный анализ разграничения налогово-бюджетных полномочий между федеральным и региональным уровнем бюджетной системы выявил ряд серьезных проблем, препятствующих ее эффективному функционированию: чрезмерная централизация бюджетного устройства, разбалансированность по вертикали и горизонтали, незаинтересованность субъектов федерации в саморазвитии.

Бюджетное устройство Российской Федерации даже по меркам унитарных государств отличается достаточно высокой степенью централизации. Доходная база бюджетов субъектов Российской Федерации формируются за счет поступлений региональных налогов и сборов, отчисление от федеральных налогов и сборов, неналоговых доходов и межбюджетных трансфертов. Региональные налоги и сборы устанавливаются и вводятся в действие Налоговым кодексом Российской Федерации и законами субъектов федерации. Органами государственной власти субъекта федерации определяются налоговые ставки в пределах, установленных федеральным законодательством, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по региональному налогу.

Поскольку база налогообложения и ставки налогов, являющимися источниками формирования бюджетов субъектов федерации, определяются федеральным законодательством, власти нижестоящего уровня практически лишены легальных рычагов для проведения самостоятельной финансовой политики. Это не позволяет реализовывать основополагающие принципы бюджетного федерализма и существенно ограничивает бюджетную самостоятельность и ответственность территориальных властей.

125

Проведенный анализ сбалансированности бюджетной системы показал, что существующий перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов являются заведомо недостаточными для финансирования расходов на субфедеральном уровне.

Острая вертикальная несбалансированность бюджетной системы, состоящая в превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов Федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью, является одним из главных недостатков существующей в Российской Федерации модели бюджетного федерализма. Существующий порядок распределения финансовых ресурсов ставит в крайне невыгодное положение те субъекты федерации, которые развивают собственную налоговую базу и сокращают нерациональные бюджетные расходы, и во многом дает преимущество тем регионам, которые полагаются исключительно на финансовую помощь из федерального бюджета.

Пронизывающее всю бюджетную систему страны острое противоречие между формальной централизацией и неформальной автономией региональных властей является источником целого ряда серьезных проблем. Формальная централизация бюджетной системы не только позволяет региональным властям перекладывать ответственность за свою «неплатежеспособность» на федеральное правительство, но и оказывать давление, требуя покрытия «непредвиденных» финансовых обязательств. Полагаясь на возмещение федеральным центром финансовых потерь, региональные власти, как правило, всегда будут иметь весьма низкую заинтересованность в ответственном управлении бюджетами, а необходимые для компенсации их потерь средства, получаемые за счет заимствований или эмиссии долговых ценных бумаг, могут привести к серьезным финансовым затруднениям в последствии.

Функционирование централизованной модели бюджетного федерализма в Россииза многие годы стало причиной формирования устойчивых иждивенческих настроений на субфедеральном уровне и, как следствие, отказу территорий от самостоятельного развития своего социально-экономического потенциала. Накопленные действующей централизованной системой противоречия фактически превратили ее в сдерживающий фактор экономического развития территорий. Совершенствование системы бюджетного федерализма нами предложено осуществлять по трем направлениям: расширение налогово-бюджетной автономии субъектов федерации, установление «жестких» бюджетных ограничений на выделение финансовой помощи, усиление механизмов контроля и ответственности региональных органов государственной власти. В этой связи очевидна необходимость укрепления собственной доходной базы региональных бюджетов посредством расширения налоговых полномочий субфедеральных властей.

Российский федерализм еще достаточно молод, его становление происходит в непростых социально-экономических условиях. Изучение передового опыта федеративных государств с развитой рыночной, экономикой для нас безусловно является необходимым. В странах с федеративным государственным устройством бюджет каждого уровня, как правило является самостоятельным фондом финансовых ресурсов, мобилизующим и распределяющим свои собственные финансовые ресурсы. При этом бюджеты различного уровня связаны между собой системой межбюджетных отношений, построенной согласно федеральному законодательству. Американский опыт, основанный на сочетании вертикальной сбалансированности с целевыми трансфертами, как механизмом горизонтального выравнивания, представляет собой пример эффективно функционирующей бюджетно-налоговой системы. Перераспределительный механизм немецкой бюджетно-налоговой системы представляет собой интерес для России как система, в которой ограничение «налогового суверенитета» земель компенсируется гарантированными государством доходами, которые могут в значительной мере перераспределяться между землями. Канада показывает пример успешного решения финансовых проблем отдельных штатов с особыми условиями. Близкое к оптимальному сочетание экономической эффективности и социальной справедливости. Многие элементы (достраивание ставок, схемы выравнивания) могли бы быть адаптированы к российским условиям.

Говоря о возможности заимствования зарубежного опыта по нашему мнению необходимо вести поиски где-то между канадской и германской моделями, адаптируя отдельные элементы американского опыта. Использование передового опыта зарубежных стран по формированию эффективной системы межбюджетных отношений при обязательном учете всех особенностей российской модели бюджетного федерализма будет способствовать позитивному решению проблем, связанных с совершенствованием взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации в публичной сфере. На основе обобщения международного опыта можно выделить пять основных требований, которым должна соответствовать эффективная система межбюджетных отношений:

- четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти;

- региональные власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономии в проведении финансово-экономической политики;

- федеральный центр должен иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства;

- региональные власти должны быть поставлены в условия «жестких» бюджетных ограничений;

- все эти условия должны быть стабильными и не должны являться предметом торга.

На основе анализа отечественного и зарубежного опыта была разработана и предложена к внедрению в Российской Федерации модель системы бюджетного федерализма смешанного типа, концептуально сочетающая в себе элементы кооперативного и конкурентного федерализма. Предложенная модель состоит из следующих основных элементов: налогово-бюджетная автономия субфедерального уровня, жесткие бюджетные ограничения на выделение финансовой помощи, а также введение в практику института банкротства территориальных администраций. Разработанный и предложенный механизм развития бюджетного федерализма в Российской Федерации предполагает внедрение «смешанной» модели в три этапа -выравнивание уровня социально-экономического развития субъектов федерации, установление «жестких» бюджетных ограничений, разграничение налогово-бюджетных полномочий по принципу «один налог -один бюджет».

В работе обоснована необходимость расширения налогово-бюджетной автономии региональных властей в целях формирования необходимых условий для проведения самостоятельной финансово-экономической политики и повышения стимулов к рациональному управлению, территориальными бюджетами. Под расширением налогово-бюджетной автономии следует понимать наделение субъектов федераций большим количеством собственных доходных источников, осуществляемое путем разграничения налогово-бюджетных полномочий по принципу «один бюджет - один налог». Основой формирования бюджетов субъектов федерации должны стать собственные налоговые доходы, регулирующим налогам и межбюджетным трансфертов следует отвести второстепенную роль.

Разграничение полномочий в области налогов должно корреспондироваться с разграничением расходных полномочий, в целях предотвращения значительного дисбаланса создаваемой системы, в виде несбалансированных бюджетов с низким уровнем бюджетной обеспеченности либо наличия территорий с чрезмерно высоким уровнем бюджетной обеспеченности. Сохранение системы расщепления налогов и сборов считаем целесообразным, но в качестве дополняющего бюджетную систему элемента. Регулирующие налоги являются достаточно эффективным инструментом межбюджетного регулирования, позволяющего осуществлять гибкое воздействие на уровень бюджетной обеспеченности субъектов федерации.

Важнейшим аспектом установления фискальной автономии территориальным правительствам с точки зрения налоговой политики является вопрос о том, вправе ли органы власти того или иного уровня бюджетной системы определять налоговые ставки на своей территории. По нашему мнению, право на введение новых налогов и сборов, а также по определению по ним налоговой базы и ставок целесообразно оставить за федеральным центром, так как установление дополнительных налоговых льгот, пониженных ставок инициируемое региональными властями может привести к искажениям в размещении ресурсов между административно-территориальными образованиями государства. Так же повышается риск возникновения межрегиональных или межмуниципальных диспропорций в. экономическом развитии, ослабления контроля над макроэкономической ситуацией в стране со стороны национального правительства. Наделение правом регулировать правила взимания различных налогов сразу нескольких уровней государственной власти порождает проблему оптимального распределения налоговых полномочий между данными уровнями. Простота администрирования и экономия на масштабах налогового администрирования, так же являются аргументом в пользу централизованных налоговых систем.

Исследование выявило, что в последние годы сформировалась тенденция возрастания объемов межбюджетных трансфертов, значительную часть которых составляют дотационные финансовые потоки, направляемые из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. Анализ существующей практики предоставления бюджетных средств, свидетельствует о необходимости изменения принципов предоставления финансовой помощи, в целях пресечения иждивенческих, настроений в регионах, связанных с лоббированием предоставления дополнительных финансовых ресурсов. В связи с чем, были разработаны и предложены направления совершенствования политики государства в сфере межбюджетных трансфертов, сущность которых сводится к тому, что необходим постепенный переход от дотационных форм бюджетного регулирования к стимулирующим формам, основанным на принципах целевого назначения и долевого софинансирования. Система финансовой помощи бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов федерации при одновременном создании стимулов для проведения на региональном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышении эффективности бюджетных расходов. Следовательно, основными формами предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов федерации должны стать субсидии и субвенции, предоставление дотаций должно носить ограниченный характер.

Формирование системы с выполнимыми и едиными для всех требованиями, четким разграничением расходных и налоговых полномочий — основополагающее условие для формирования ответственности и подотчетности субфедеральных властей. В то же время требуются дополнительные механизмы для обеспечения ответственности региональных и местных властей за проводимую ими финансовую политику. В качестве инструмента повышения ответственности субфедеральных властей предложено приступить к практическому применению института банкротства территориальных органов государственной власти и местного самоуправления. Необходимый механизм введения внешнего управления в субъектах Российской Федерации предусмотрен действующим законодательством, однако до настоящего времени не имеет широкого применения на практике, несмотря на наличие большого количества нестабильных с финансовой точки зрения регионов.