Бюджетные интересы переходной экономики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Бутаев, Касполат Александрович

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1 СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОДЕРЖАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ ИНТЕРЕСОВ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К РЫНКУ.

1.1 Сущность и струюура бюджетных интересов.

1.2 Трансформация бюджетного устройства переходной экономики в России.

1.3 Характеристика системы межбюджетных отношений российской экономики в современных условиях.

Глава 2 ПРОТИВОРЕЧИЯ БЮДЖЕТНЫХ ИНТЕРЕСОВ РАЗЛИЧНЫХ

УРОВНЕЙ И ФОРМЫ ИХ РАЗРЕШЕНИЯ.

2.1 Динамика бюджетного процесса в ходе реформирования российской экономики.

2.2 Межбюджетные противоречия экономических интересов административнотерриториальных субъектов различных уровней.

2.3 Проблемы разрешения противоречивости бюджетных интересов в современных условиях.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетные интересы переходной экономики"

Актуальность темы исследования. Проблема устойчивого и динамичного развития российской экономики в ходе рыночной реформы своим определяющим условием имеет сбалансированное, пропорциональное функционирование хозяйственных комплексов субъектов Российской Федерации в рамках единого целостного национального экономического пространства. Обеспечение согласованного эффективного развития экономики страны, регионов и находящихся в их составе территориальных образований обусловлено реальным содержанием, а также степенью сочетания экономических интересов субъектов всех уровней.

В условиях планово-распределительной системы главной движущей силой бюджетной политики являлся государственный интерес, при этом, бюджетные интересы других территориально-экономических субъектов учитывались и реализовывались на основе жесткой директивной иерархии. Доминирующая роль государственной социалистической собственности означала, что государственные территориально - экономические образования фактически не являлись субъектами экономических отношений.

В ходе рыночного реформирования российской экономики положение изменилось. Сегодня субъекты РФ являются реальными собственниками, субъектами экономических отношений, а эпицентр экономических преобразований все более перемещается на региональный уровень. Формирование и реализация экономических отношений и интересов региональных образований в новом экономическом и правовом поле актуализирует проблему исследования всей структуры бюджетных экономических интересов переходной экономики.

Речь идет о рыночных принципах и методах осуществления бюджетных отношений в рамках федерации, национально-государственных и административно-территориальных образований в условиях нового экономического и правового поля и реализации бюджетных интересов всех уровней. Бюджетный федерализм, проявляющийся в перераспределении и закреплении разных налоговых источников между бюджетами различных уровней (федеральным, региональным, местным) и установлении унифицированной доли отчислений в федеральный бюджет от регулирующих налогов, получаемых на территориях на основании учета интересов всех регионов, призван обеспечить стабильность функционирования федеративного механизма.

Однако в реальной бюджетной политике, как федеральный Центр, так и субъекты РФ не всегда последовательно реализуют принцип взаимовыгодного бюджетного сотрудничества. Развитию федерализма, выработке оптимального механизма сочетания бюджетных интересов регионов и федерации в целом зачастую препятствует доминирующая роль региональной политики по отношению к региональным экономическим интересам. В сложившейся ситуации существует потребность в научном исследовании форм, содержания, тенденций и количественных параметров развития бюджетных интересов, поиска способов ослабления и разрешения их противоречивости. Актуальностью научной разработки проблем согласования бюджетных интересов федерации, регионов и входящих в их состав территориально-экономических образований и обусловлен выбор темы настоящей работы.

Степень разработанности проблемы. Исследованию проблематики межбюджетных экономических отношений в современных условиях, их теории и практике посвящено значительное число научных работ, выполненных как российскими, так и зарубежными учеными. Среди них работы таких известных зарубежных ученых как Дж. Рафьюз, Линвуд Гайгер, Роберт У., Шенон Мадд.

Анализ публикаций по данной проблематике убеждает в том, что она привлекает внимание многих российских ученых, среди которых выделяются работы Бильчака B.C., Бухвальда Е., Гершковича Б.Я., Гладкого Ю.Н., Глазьева С., Гранберга А.Г., Гузнера С.С., Дадашева А.З., Золотарева B.C., Игнатова В.Г., Кетовой Н.П., Колесникова Ю.С., Лариной Н.И., Лаврова A.M., Лексина В.Н., А.Я. Лившица, Д. Львова, В.Н. Овчинникова, В.А. Панскова, В.Е. Селиверстова, В.И. Суслова, С.А. Суспи-цына, А.И. Чистобаева, А.Н. Швецова, Р.И. Шнипера.

Однако исследование проблемы бюджетных экономических интересов в современных условиях характеризуется недостаточной изученностью, что открывает возможность научного поиска. Актуальность, дискуссионность, недостаточная степень разработанности, высокая теоретическая и практическая значимость проблемы определили цель и задачи исследования.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является политико-экономический анализ бюджетных интересов, определение сущностных и содержательных аспектов противоречивости и возможности согласования бюджетных интересов федерации, ее субъектов, городов и районов как объективного условия эффективной государственной бюджетной политики.

Цель исследования обусловила постановку следующих задач:

- определить социально-экономическое содержание бюджетных интересов в условиях современной российской экономики;

- изучить процесс трансформации бюджетного устройства в условиях переходной экономики;

- дать характеристику современной системы бюджетных отношений в российской экономике;

- проанализировать динамику бюджетного процесса в ходе реформирования российской экономики;

- исследовать межбюджетные противоречия экономических интересов территориально-экономических субъектов различных уровней;

- изучить проблемы разрешения противоречий бюджетных интересов в современных условиях.

Обчьект исследования -социально-экономическое содержание и противоречия бюджетных интересов различных уровней в условиях рыночной реформы.

Предмет исследования -проблемы разрешения противоречий и возможности согласования бюджетных интересов в современных условиях.

Методологическая основа исследования. Диссертационное исследование базируется на научных трудах, представленных в классических и современных работах отечественных и зарубежных ученых, посвященных данной проблематике. При этом использовались общенаучные методы системного, структурно-функционального, нормативного и сравнительного анализа, а также экономико-статистические методы.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили фундаментальные принципы теории бюджета, концепции, выработанные в рамках проекта Ассоциации Международного Развития (США) по усовершенствованию системы бюджетных отношений.

Нормативно-правовую основу работы составили Законы РФ, Указы и другие нормативные документы Президента и Правитель ства РФ, органов государственной власти субъектов РФ, регулирующие правоотношения в области бюджетной политики.

Информационно-эмпирическая база исследования представлена материалами Государственного Комитета Российской Федерации по статистике, данными, полученными с помощью глобаль ной информационной сети Интернет, материалами Министерства Финансов РФ, данными Казначейства РФ, материалами периодиче ской печати

Концепция работы - состоит в доказательстве того, что определяющим условием обеспечения целостности бюджетной сис темы, включенности регионов в общехозяйственные циклы, обес печения доходов федерального бюджета на необходимом уровне является проведение бюджетной реформы и региональной полити ки на основе сочетания бюджетных интересов всех уровней.

Положения диссертации, выносимые на защиту.

1. Определяющей характеристикой системы бюджетного федерализма, как совокупности экономических отношений, обеспечивающих и регулирующих взаимодействие государственных ь муниципальных финансовых органов различных уровней, которым свойственно сущностное единство и многообразие форм проявления, является согласованность экономических интересов субъектов этой системы.

2. В классической федерации совместные действия Центра и регионов в решении общих проблем четко регламентированы в соответствии со сферами ответственности и финансовыми полномочиями.

3. Разграничение доходов между бюджетами должно осуществляться в полном соответствии со структурой полномочий, определяющих функциональные обязанности каждого органа власти. Для этого федерации необходимы четкие принципы и критерии, составляющие основу подобного разграничения как по доходам, так и по расходам.

4. Препятствиями в проведении бюджетной политики в соответствии с принципами бюджетного федерализма в современных условиях являются:

- во-первых, сохраняющаяся индивидуализация межбюджетных отношений и их реализация на договорной основе;

- во-вторых, сокращение доходов бюджетов всех уровней вследствие экономического кризиса;

- в-третьих, недостаточность мотиваций региональных и местных органов власти, направленных на укрепление налоговой базы соответствующих территориально-экономических образований;

- в-четвертых, отсутствие обоснованной методики оценки бюджетных потребностей регионов;

- в-пятых, преимущественно текущий характер бюджетного выравнивания.

5. Наличие отмеченных моментов в современном бюджетном устройстве России значительно сужает его созидательный потенциал, поскольку обусловливает фрагментарный характер осуществления бюджетной политики.

6. Создание ФФПР и распределение трансфертов нуждающимся регионам не решили проблему преодоления межрегиональных социально-экономических диспропорций. Трансферты лишь смягчают межрегиональные различия текущих бюджетных расходов .

7. Важнейшим условием достижения стабильности бюджетного механизма и разрешения противоречивости межбюджетных отношений является согласование процессов формирования финансовой базы бюджетов всех уровней. В каждом регионе финансовая база бюджета должна складываться из собственных доходов, поступлений от регулирующих и закрепленных доходов и налогов, а также из финансовой помощи вышестоящих бюджетов. Недостаточная обоснованность алгоритмов разграничения доходов между уровнями бюджетной системы служит причиной конфликтности, проявляющейся в межбюджетных отношениях. Повышение их устойчивости связано с ростом удельного веса собственных доходов в доходной части бюджетов.

8. Обеспечение комплексного подхода к социально - экономическому развитию регионов требует реформирования системы межбюджетных отношений в следующих направлениях:

- законодательное определение стабильных базовых норматив отчислений в консолидированные бюджеты субъектов РФ;

- проведение инвентаризации доходных и расходных полномочий субъектов РФ;

- оптимальное разграничение доходов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ.

Научная новизна полученных результатов работы заключается в том, что осуществлен комплексный анализ федеральных и региональных бюджетных интересов, характерных для современной российской экономики, и на этой основе сформулированы приоритетные направления совершенствования бюджетной политики. К положениям, содержащим, по мнению автора, элементы научной новизны, можно отнести следующие:

Дано определение бюджетных экономических интересов, в соответствии, с которым они представляют собой социально-экономическую функцию доходов и расходов многоуровневой бюджетной системы государственных и муниципальных территориально-экономических образований в целях поддержания на необходимом уровне развития отраслей жизнеобеспечения, а так же удовлетворения потребностей социальной сферы в Центре, в регионах и на местах.

Теоретически осмыслены и концептуально обобщены подходы и точки зрения по поводу содержания и структуры бюджетных интересов. Выявлен и охарактеризован существующий в современных условиях бюджетный уклад федерации и регионов .

Доказана необходимость реформирования условий разграничения налоговых полномочий, а также расходных функций бюджетных систем различных уровней, совершенствования параметров и механизма использования единых и дифференцированных отчислений от регулирующих доходов в рамках бюджетного процесса в Российской Федерации. Аргументирована позиция, согласно которой замена основной части дотаций, ранее утверждавшихся в абсолютных суммах, трансфертами, исчисляемыми в процентных долях субъектов федерации в ФФПР, требует прекращения практики «индивидуального» определения объемов финансовой помощи регионам на договорной основе и повышения уровня обоснованности распределения средств фонда.

Показано, что разрешение противоречий бюджетных интересов на основе принципов бюджетного федерализма служит необходимым условием стабилизации финансовой системы российской государственности, повышения ее функциональной согласованности и централизованной управляемости.

Теоретическая и практическая значимость работы. В работе исследованы актуальные аспекты малоизученной теоретической и практической проблемы межрегиональных социально-экономических диспропорций, нарастание которых относится к числу основных причин дезинтеграции единого экономического пространства России в условиях современной реформы. Результаты работы могут быть использованы в процессе дальнейшей научной разработки проблематики развития межрегиональных социально-экономических отношений, определения влияния их динамики в регионах на уровень единства экономического пространства страны.

В практическом плане результаты проведенного исследования могут быть полезны представительным и исполнительным органам власти разных уровней при выработке и реализации мер внутри- и межрегиональной бюджетной политики.

Материалы диссертации целесообразно использовать в процессе преподавания учебных дисциплин: «Основы экономической теории и практики», «Макроэкономика», «Региональная экономика», «Государственное регулирование экономики», «Финансы и кредит».

Апробация работы. Основные теоретические и практические результаты работы изложены в 3 научных публикациях общим объемом 1,4 печатных листов, прошли апробацию в выступлениях автора на научно-практических конференциях в 1998, 1999 годах в Северо-Осетинском Государственном университете

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Бутаев, Касполат Александрович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Социально-экономическое содержание бюджетных интересов в условиях перехода к рынку требует исследования содержания бюджетных интересов различных уровней, определения особенностей их взаимообусловленности и субъектно-функциональной определенности. Осмысление данного явления в теоретико-аналитическом и организационно - практическом аспектах актуализирует проблему изучения механизма включения относительно самостоятельных бюджетных интересов регионов в общую бюджетную систему страны.

2. Определяя сущность категории «экономический бюджетный интерес», автор разделяет точку зрения исследователей, считающих, что экономический интерес любого субъекта экономики, в сущности, представляет собой социально -экономическую функцию постоянного возобновления его собственной жизнедеятельности. Содержание экономических интересов характеризуется совокупностью обусловленных потребностями субъектов, их ценностных ориентаций, соотнесенными с реальными возможностями реализации.

Наиболее сложной структурой обладают экономические интересы территориально - экономических образований. Выражая комплекс экономических отношений, территориально - экономические интересы представляют собой функцию самовоспроизводства, т.е. формирования и реализации относительно обособленной территориальной социально-экономической целостности.

Экономическим содержанием этой функции является эффективное использование ресурсов территории с целью удовлетворения материальных потребностей его населения и хозяйствующих субъектов, а также оптимизации участия экономики региона в процессе общественного разделения труда. Реализация территориально-экономических интересов, функций самовоспроизводства их субъектов как экономических систем, требует рационального использования их природоресурсных, экологических, трудовых и хозяйственных потенциалов.

Обращаясь к вопросу о содержании бюджетных интересов, следует отметить, что в общетеоретическом аспекте эта категория представляет собой социально-экономическую функцию доходов и расходов многоуровневой бюджетной системы государственных и муниципальных территориально-экономических образований с целью поддержания на необходимом уровне развития отраслей жизнеобеспечения, а также удовлетворения потребностей социальной сферы в Центре, регионах и на местах.

3. Бюджетные интересы различных уровней являются производными широкого круга проблем и процедур, используемых в системе государственного управления, на основе которых сосуществуют между собой различные, относительно самостоятельные уровни государственной власти, обладающие различными, но, в то же время, частично пересекающимися бюджетными функциями и сферами компетенции. При этом разделение полномочий по принятию решений и ответственности субъектов бюджетных интересов различных уровней власти охватывает сферы бюджетных расходов и доходов.

4. Основной проблемой устройства федеральной бюджетной системы является распределение прав и обязанностей в области налогообложения, расходования средств и экономического регулирования между различными уровнями государственной власти. Это распределение может принимать различные формы, от исключительного контроля над определенными функциями до совместной деятельности в той или иной сфере компетенции. Организационные положения при совместной деятельности так же могут принимать различные формы. Так, например, в области налоговой политики один уровень государственной власти может определять базу определенного налога, в то время как другой уровень - устанавливать ставки налогообложения. Доходы от определенного налога могут также совместно использоваться различными уровнями государственной власти т.д. Подобным же образом в области расходования средств и экономического регулирования функции выделение средств и исполнения программ могут быть разделены между разными уровнями государственной власти.

Разрешение проблемы распределения функций с учетом интересов всех сторон, как правило, приводит к возникновению несоответствия между доходами, находящимися в распоряжении определенного уровня государственного управления и его обязанностями по расходам. Величина и природа несоответствия зависят от способа организации бюджетных отношений между уровнями государственного управления, в особенности от объемов и критериев распределения трансфертов между регионами.

Организация бюджетных отношений между различными уровнями может быть директивно централизованной, т.е. соответствовать ситуации, когда один из уровней оказывает доминирующее влияние на другие или полностью их контролирует с помощью финансовых средств. Речь идет о централизации финансовой системы. В частности, существовавшая в СССР гиперцентрализованная бюджетная система представляла собой структуру, объединившую под директивной властью бюджетные интересы всех территориальных образований страны. Ее низкая эффективность во второй половине 80-х годов отчетливо проявилась в снижении коэффициента покрытия расходов государственного бюджета бюджетными поступлениями, в нарушении адресности при распределении и использовании бюджетных ресурсов, в стирании границ между бюджетными и кредитными ресурсами - в конечном итоге эти явления послужили причинами развития кризиса кредитно-финансовой системы, падения темпов экономического роста, развития инфляции. 7. Реформа управления народным хозяйством, переход на принципы самоуправления и самофинансирование регионов обусловили моделирование новых форм внутрибюджетных отношений на принципах экономической заинтересованности, взаимовыгодности, рационального сочетания государственных и региональных интересов.

В ходе трансформации, бюджетная система страны претерпела существенные изменения. Произошло перераспределение части полномочий и ответственности от федерального к региональным и местным бюджетам. При этом объем финансовых потоков, определяемых взаимными расчетами между бюджетами, почти не сократился по сравнению с прежней системой исполнения единого консолидированного бюджета страны, отличавшейся высокой степенью централизации управления. Резко упала дисциплина межбюджетных платежей. Власти всех уровней получили множество поводов для взаимных претензий, а значительное число граждан оказались даже без гарантированного государством социального минимума.

8. В обстановке неурегулированности в сфере перераспределения средств и полномочий между бюджетами разных уровней обострились противоречия между ними, состоящие, с одной стороны, в стремлении федерального Центра часть полномо чий федерального бюджета передать на места и тем самым сократить бюджетный дефицит, с другой, в борьбе властных структур субъектов федерации за расширение своих расходных полномочий и расширение финансовых поступлений из бюджетов вышестоящих уровней.

9. Меры, направленные на согласование федеральных и региональных бюджетных интересов оказались недостаточными, в результате чего системе межбюджетных отношений в России свойственен ряд противоречий. К их числу можно отнести следующие моменты:

Сохраняющаяся индивидуализация межбюджетных отношений: незавершенность разработки нормативно-законодательной базы, неурегулированность правил и процедур распределения финансовой помощи, недостаточное экономическая обоснованность критериев и текущий характер бюджетного выравнивания, отсутствие обоснованной методики оценки бюджетных потребностей регионов - служат причинами противоречий между федеральным Центром и регионами.

Несогласованность механизма финансовой поддержки регионов с целями и задачами государственной финансово-экономической политики.

Недостаточно выраженная целевая направленность финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, проявляющаяся в том, что федеральное правительство реально не отслеживает и не контролирует использование федеральной помощи на местах. Кроме того средства из федерального бюджета не оказывают стимулирующего влияния на бюджетную политику субъектов РФ, не побуждая их к направлению ассигнований в приоритетные с точки зрения общенациональных интересов сфе ры и отрасли.

Государственная бюджетная политика не стимулирует ре гиональные и местные власти к укреплению налоговой базы в своих регионах и местах.

- Трансферты из ФФПР направлены на субсидирование текущих расходов регионов и не оказывают прямого влияния на территориальное перераспределение инвестиций. Тем самым, закрепляются сложившиеся различия в уровне бюджетной обеспеченности, подрываются стимулы к развитию региональной ин фраструктуры, снижается эффективность использования бюджет ных капиталовложений.

10.Названные противоречия носят системный характер и не могут быть устранены внесением частных изменений в действующий механизм бюджетных взаимоотношений. Дальнейшее сохранение существующего положения ведет к снижению эффективности использования ресурсов национальной бюджетной системы, ухудшению условий проведения социально -экономической реформы, нарастанию напряженности в отношениях между Центром и регионами.

11.Анализ динамики межбюджетных отношений дает основания для вывода о том, что политика федерального Центра в отношении финансовых взаимоотношений с регионами с 1997 года все более ужесточалась. Вместе с тем многие важнейшие ее цели не были достигнуты. Так, задолженность регионов по платежам в федеральный бюджет во многих случаях определяется не по общепринятым нормам, а на основе дополнительных корректировок. До настоящего момента не отработаны объективные методики расчета индекса бюджетных расходов, а так же распределения помощи высокодотационным регионам. В действующем законодательстве не нашли отражения положения о создании фондов регионального развития и фонда развития региональных финансов, сроков закрепления объемов и структуры распределения ФФПР. Принимаемые нормативные акты не направлены на преодоление практики распределения финансовой помощи из федерального бюджета на договорной основе.

12.Одной из наиболее сложных проблем по-прежнему является разграничение доходных источников между -бюджетами разных уровней. Федеральный Центр аккумулирует основную массу доходов, а затем уже распределяет их между региональными бюджетами. Центр, по-прежнему, закрепляет за собой наиболее стабильные и значимые налоги, ставя регионы в зависимое положение. Наряду с этим, федеральный Центр передает все больше расходных полномочий на региональный уровень.

13.Обострившиеся в результате этого финансовые проблемы регионов усугубляют структурные противоречия бюджетных интересов разных уровней. Как следствие, регионы в ряде случаев приостанавливают перечисление налогов в федеральный бюджет, настаивают на переходе к одноканальной системе расчетов с Центром. Региональные лидеры объясняют такие действия и предложения заботой о населении региона. Однако они противоречат действующему законодательству и, в частности, Конституции РФ.

14.Практическая реализация программных мер финансово-экономической стабилизации на региональном и местном уровнях не может проходить изолированно от макроэкономических процессов, вне связи с реальными перспективами вывода экономики России из затяжного системного кризиса.

В целях снижения остроты сложившейся кризисной ситуации требуются безотлагательные меры всех ветвей государственной власти и органов местного самоуправления, призванные обеспечить в краткосрочном и среднесрочном периодах восстановление и развитие реального сектора экономки, создание условий устойчивого функционирования общественного воспроизводства, предприятий, рынка, банковской системы, финансов, нормализации всей сферы жизнеобеспечения, поддержания благосостояния населения. Этот курс должен всемерно стимулироваться и подкрепляться необходимыми финансовыми мерами, совершенствованием налоговой системы и всего бюджетного процесса, отработкой и внедрением эффективной трехуровневой бюджетной системы, всесторонне обоснованных отношений Центра, субъектов федерации, местных властных структур на базе бюджетного федерализма - неотъемлемой составной части оздоровления экономики и финансов в Центре и на местах.

15. В ходе проведения реформы должны быть определены меры, которые позволяют постепенно, поэтапно укрепить материально-производственную базу субъектов бюджетных интересов, стабилизировать работу предприятий, приступить к обновлению и реконструкции производственного аппарата, созданию оптимальных объективных предпосылок для существенных подвижек в сфере инвестиций, строительной индустрии, предпочтительных условий для развертывания средних и малых форм предпринимательской деятельности. На этой основе должен начаться процесс стабилизации и прогрессивного развития отраслевых финансов, укрепления финансовой базы производства и социальной сферы, роста рентабельности и прибыли, абсолютного наращивания налоговых поступлений в бюджет.

16. В целях разрешения противоречий, присущих системе межбюджетных интересов, в ходе реформирования межбюджетных отношений в ближайшей и отдаленной перспективе необходимо решить следующие задачи: сократить масштабы дотационное™ регионов и количест во дотационных территорий; минимизировать встречные финансовые потоки; осуществлять особый режим финансовой поддержки высокодотационных территорий; оказывать избирательную инвестиционную финансовую поддержку территорий; повысить заинтересованность региональных и местных органов власти в повышении уровня производственного и нало гового потенциала территорий; обеспечить повышение эффективности функционирования региональных бюджетных систем, оздоровление региональных финансов, межбюджетных отношений органов государственной власти Федерации, а также субъектов федерации и органов ме стного самоуправления.