Бюджетный федерализм как основа функционирования бюджетной системы тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Коваленко, Галина Анатольевна

Введение.

Глава 1. Становление бюджетного федерализма в Российской Федерации

1.1. Развитие взаимоотношений между федеральными и региональными уровнями власти.

1.2. История формирования налоговой системы.

1.3. Распределение расходов.

1.4. Формирование системы выравнивания бюджетной обеспеченности

Глава 2. Состояние основных элементов бюджетного федерализма в Российской Федерации.

2.1. Разграничение расходных полномочий.

2.2. Распределение доходных полномочий.

2.3. Выравнивание финансовых дисбалансов.

3.4. Критерий эффективности бюджетного федерализма.

Глава 3. Зарубежный опыт формирования бюджетного федерализма и его применение в России.

3.1. Характеристика зарубежных моделей бюджетного федерализма. 93 3 .2. Соотношение степени централизации и децентрализации при формировании бюджетного федерализма.

3.3. Возможности и ограничения использования зарубежного опыта в специфических условиях российского федерализма.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетный федерализм как основа функционирования бюджетной системы"

Актуальность темы исследования.

Политические и экономические преобразования в Российской Федерации после распада СССР потребовали формирования качественно новой бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства. Несмотря на десятилетнее развитие, эта система далека от совершенства и не функционирует эффективно и полноценно. Связано это с особенностями России: наличие уникальной структуры государственного управления, большого числа субъектов Федерации; значительные диспропорции в социально-экономическом, национальном развитии регионов; достаточно сложные межнациональные отношения, мощные миграционные потоки, этнические конфликты. К этому же можно добавить обширную территорию, с резко различающимся климатом, ресурсным потенциалом, плотностью населения. Другой важной особенностью является переходное состояние российской экономики.

Другой важной особенностью является переходное состояние российской экономики, когда механизмы плановой системы еще не преобразованы полностью и функционируют параллельно с рыночными. Поэтому выявление путей эффективного использования бюджетного федерализма в Российской Федерации в таких специфических условиях -весьма актуальная проблема.

Особое внимание использованию принципов бюджетного федерализма в развитии бюджетной системы в нашей стране стало уделяться в последние годы. Реформирование бюджетной системы проводилось первоначально главным образом по линии оптимизации государственных бюджетных расходов. Однако бюджетная система, основывающаяся на принципах бюджетного федерализма, имеет сложную внутреннюю структуру, по этой причине реформирование бюджетной системы в целом основывается на реформировании ее структурных частей и обеспечении их сбалансированного функционирования.

Большое практическое значение бюджетного федерализма для развития государственных финансов и рыночного преобразования экономики в целом и, вместе с тем, недостаточное научное исследование данной проблемы определяет настоятельную необходимость разработки данной темы.

Степень разработанности проблемы.

Изучение проблемы формирования и функционирования бюджетного федерализма в нашей стране началось сравнительно недавно. Большинство публикаций в этой области рассматривают отдельные стороны этой системы.

Работы в области государственных финансов, таких специалистов как Дмитриев М., Ильина Л.И., Поляк Г.Б., Родионова М.В., Сидорович ОБ. в основном рассматривают бюджетную систему с точки зрения ее структуры и устройства, способа ее функционирования и функционального назначения. Работы ряда авторов - Бушмина Е.В., Игудина А.Г., Максимовой Н.С., Христенко В.Б., Хурсевича С.Н., - имеют практический характер, в основном разъясняющий суть и цели реформ в бюджетной сфере.

Непосредственно проблемы именно бюджетного федерализма рассмотрены в работах Лексина В.Н., Швецова А.Н., Сомоева Р.Г., Лаврова A.M., в которых этот процесс исследован как с точки зрения влияния государственного регулирования на территориальное развитие, так и с точки зрения влияния бюджетного федерализма на экономику государства в целом. Непосредственно исследования как федерализма в целом, так и бюджетного федерализма проводятся в «Центре социально-экономических проблем федерализма» Института экономики РАН. Опыту зарубежных стран посвящены работы Богачевой О.В., Подпориной И., Сомоева Р.Г., а также таких зарубежных авторов, как Р. Ватса, У. Леонарди, Э. Санли, Дж. Стотски, Д. Элазара.

В диссертации использовались материалы международных конференций, посвященных проблемам бюджетного федерализма в

Российской Федерации, а также законодательные и нормативные акты Российской Федерации.

Цель исследования - выявить специфику развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, раскрыть механизм действия бюджетного федерализма в условиях трансформационной экономики России, его влияние на функционирование бюджетной системы в целом.

В соответствии с общей целью диссертационной работы были поставлены следующие задачи:

- раскрыть понятие бюджетного федерализма, определить его структурные элементы;

- проанализировать историю формирования бюджетного федерализма в Российской Федерации в разрезе отдельных его составных;

- обосновать роль каждого элемента бюджетного федерализма в России, выявить их влияние на функционирование бюджетной системы;

- рассмотреть зарубежные модели бюджетного федерализма и определить возможность использования зарубежного опыта в России;

- выявить особенности формирующейся в бюджетной системе России модели бюджетного федерализма, определить его задачи, внести предложения по решению проблем бюджетного федерализма.

Предметом исследования является бюджетная система в России и взаимоотношение ее элементов.

Объектом исследования диссертационной работы является механизм бюджетных взаимоотношений уровней власти внутри бюджетной системы.

Теоретические основы и методы исследования.

Теоретическую основу составили труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области исследования теории и практики функционирования бюджетной системы, межбюджетных отношений внутри бюджетной системы и ее влияние на экономическое, социальное и политическое развитие государства. При написании данной работы использовались материалы отечественной периодической литературы, нормативно-правовые акты РФ, материалы научных и научно-практических конференций и семинаров.

Базой практических данных для анализа послужили статистическая и аналитическая информация Госкомстата РФ, Минфина РФ, Института экономики РАН, Бюро экономического анализа.

Методологической основой исследования являются исторический и логический методы, метод анализа и синтеза, метод экономико-статистических сравнений, обобщения, систематизации, классификации.

Научная новизна исследования.

Научная новизна диссертации состоит в следующем:

1) Выявлена особенность функционирования бюджетного федерализма в Российской Федерации, включающего в себя как присущие развитому федерализму демократические механизмы, так и сохранившиеся методы плановой системы; сделан вывод о том, что подобная смешанная система позволяет решать насущные социально-экономические задачи в краткосрочном периоде пока не завершен переход к рыночным отношениям; в длительном же периоде такая двойственность создает серьезные препятствия для достижения эффективных результатов и требует существенных изменений.

2) Обосновано, что бюджетный федерализм является подвижной системой взаимодействия трех основных элементов: бюджетных расходов, бюджетных доходов и выравнивания финансовых дисбалансов, характер взаимодействия этих элементов определяет модель бюджетного федерализма и ее эффективность.

3) Предложен и обоснован расчетами критерий определения эффективности бюджетного федерализма, основанный на составлении динамики отклонения доходов и расходов региональных бюджетов на душу населения от уровня средних доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов федерации на душу населения.

4) На основе анализа двух существенно различных моделей бюджетного федерализма США и ФРГ выявлены некоторые эффективные методы бюджетных отношений, которые могут быть использованы для совершенствования российской модели бюджетного федерализма: четкое законодательное разграничение всех расходов по уровням бюджетной системы (опыт ФРГ) и определение ответственности каждого уровня власти за осуществление расходов на их территории (опыт США); четкое определение и закрепление налоговых доходов за каждым уровнем власти (опыт США), а также использование механизма расщепления налогов (опыт ФРГ); применение целевых трансфертов (опыт США) в области выравнивания финансовых дисбалансов;

5) Обосновано, что четкое и точное распределение прав ведения между центром и регионами на основе принципа субсидиарности является необходимым условием оптимальной сбалансированности бюджетных взаимоотношений субъектов федерации с федеральным центром, способом устранения неформальных институтов административной экономики в бюджетных отношениях.

Практическая значимость работы

Материалы научного исследования могут использоваться в учебном процессе при изучении вопросов макроэкономической бюджетно-налоговой государственной политики. Сформулированные рекомендации могут быть использованы при разработке концепций реформирования и развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в Российской Федерации, а также при оценке эффективности функционирования бюджетной системы.

Апробация работы.

Основные положения и выводы диссертационной работы были апробированы в ходе выступлений и обсуждений на международных конференциях и в публикациях общим объемом 1,3 п.л.

Логика и структура работы.

Бюджетный федерализма является сложной системой, и как любая система он представляет собой взаимодействие составляющих его элементов. В системе бюджетного федерализма мы выделяем бюджетные расходы, бюджетные доходы и выравнивание финансовых дисбалансов. Структура диссертации выстроена по принципу рассмотрения в отдельности и во взаимосвязи этих составных элементов.

В первой главе определяется сущность бюджетного федерализма, анализируется история развития межбюджетных отношений в Российской Федерации. Этот анализ производится с целью выявления экономических и правовых основ формирования бюджетного федерализма и возможности использования приобретенного опыта при дальнейшем развитии этой системы. Во второй главе рассматривается взаимодействие структурных элементов бюджетного федерализма, проблемы в современной российской бюджетной системе. Третья глава посвящена анализу зарубежного опыта и возможности его использования в Российской Федерации.

Трансформация экономики является сложным и длительным процессом, когда еще сильны институты старого общества и не созданы институты нового. Первые шаги глубоких общественных преобразований, как правило, начинаются в законодательной сфере. Поэтому в работе существенное внимание уделено правовому аспекту развития системы бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм это не только сложная, но и многовариантная система взаимодействия элементов, примеры чего дает зарубежный опыт. Наиболее интересным, на наш взгляд, являются в некотором смысле противоположные системы бюджетного устройства в США и ФРГ. Модели эти интересны тем, что при значительном различии базовых принципов и поставленных задач федерализм способствовал поступательному движению экономик в этих странах на протяжении XX века. Анализ принципов построения национальных моделей бюджетного федерализма позволяет, во-первых, определить возможность использования зарубежного опыта в бюджетной системе Российской Федерации; во-вторых, более четко выявить отличия модели, которая формируется в нашей стране.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Коваленко, Галина Анатольевна

Заключение

В результате проведенного исследования можно сделать следующее заключение.

Система бюджетного федерализма - это многогранная, многоуровневая совокупность отношений в бюджетно-налоговой сфере между различными уровнями власти, которая формируется в политически согласованных и четко юридически закрепленных рамках, позволяющих каждому уровню власти и управления в полной мере реализовать возложенные на них Конституцией страны и Федеративным договором полномочия на самостоятельной основе в общегосударственных, общенациональных интересах. Поэтому формирование бюджетного федерализма является важным этапом развития нашей страны в политическом, экономическом и социальном аспектах. Принципы бюджетного федерализма определяют его механизм, который позволяет использовать эту систему для обеспечения целостного развития федеративного государства, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, получения ими гарантированного государством минимума социальных благ.

Формирование бюджетного федерализма в бюджетной системе Российской Федерации началось с 1992г., когда Российская Федерация образовалась как суверенное государство. Развитие взаимоотношений между федеральными и региональными органами власти в рамках бюджетной системы претерпевали существенные изменения и заметно влияли на политические отношения. Практически с начала образования государства и до 1998 года эти отношения характеризовались стремлением многих субъектов Федерации к полной финансовой независимости и суверенизации. Это привело к существенному ослаблению федерального центра, что являлось серьезной опасностью разрушения целостности государства. Подобные тенденции удалось пресечь особыми санкциями против стремящихся к суверенизации регионов и подписанием соглашений, которые регулировали взаимоотношения центра и регионов в индивидуальном порядке.

Основным преобразованием налоговой системы стало разделение всех налогов на три вида: федеральные, региональные и местные. Главной проблемой стала недостаточность доходной базы региональных бюджетов, в результате чего были введены в действие регулирующие налоги. Введение в 1998г. Налогового кодекса позволило упорядочить процесс формирования доходной части бюджетов всех уровней, благодаря тому, что он скорректировал состав, структуру и объемы доходных источников бюджетов всех уровней. Это явилось основным шагом на пути формирования системы бюджетного федерализма в части распределения доходных полномочий. Однако существенным недостатком остается чрезмерное бюджетное регулирование территориальных бюджетов.

Основными проблемами в области расходных полномочий были следующие: недостаток финансовых ресурсов компенсировали сокращением расходов, особенно на социальную сферу; большая часть федеральных расходов была переложена на бюджеты субъектов федерации без обеспечения их необходимыми источниками финансирования. Главной причиной этих проблем явилось отсутствие четкого разграничения предметов ведения между уровнями власти. Принятый в 1998 году Бюджетный кодекс в определенной степени прояснил закрепление расходных полномочий.

Существенные преобразования были проведены в области выравнивания бюджетной обеспеченности территорий. Был создан Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации, средства которого были предназначены для указанной цели. Методика распределения средств постоянно усовершенствовалась, и, несмотря на то, что реального финансового выравнивания положения субъектов федерации в бюджетной системе не было достигнуто, это был важный шаг на пути развития бюджетного федерализма. Следующим стало принятие Концепции реформирования межбюджетных отношений сроком на каждые два года, начиная с 1998г. Основная задача этого документа заключается в усовершенствовании методики распределения трансфертов.

Хотя не все цели проведенных реформ были достигнуты, но самое важное все-таки проведено - экономическая и правовая основы для формирования и развития системы бюджетного федерализма в Российской Федерации были положены. Кроме того, в соответствии с приобретенным опытом стало возможным продолжить развитие бюджетного федерализма, избегая повторения пройденных ошибок.

Бюджетный федерализм в Российской Федерации окончательно еще не сформировался. Основными направлениями в решении задач развития бюджетного федерализма является приведение его элементов в соответствие с требованиями принципов бюджетного федерализма и условиями современной России.

По мнению автора, проблемы в области разграничения расходных полномочий возможно решить следующим образом. Во-первых, необходимо определить в федеральном бюджетном законодательстве понятие "расходные полномочия" - права и обязанности органов власти в пределах своей компетенции осуществлять нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов, обеспечение их финансовыми средствами и финансирование общественных услуг. Помимо этого, особенно важно закрепить четкое и стабильное разграничение расходных полномочий и ответственности между властями разных уровней, основанных на вышеуказанных принципах. Важным является такое распределение расходной нагрузки между уровнями власти, чтобы выполнялось требование бюджетного федерализма о финансовой самостоятельности территорий, которое предполагает ответственность по самостоятельному осуществлению отдельных видов расходов и реальных возможностей получения источников доходов.

В бюджетной системе Российской Федерации используются три формы регулирования налоговых отношений: разделение налоговых баз, параллельное использование налоговых баз, нормативно-долевое распределение доходов от налогов между различными уровнями бюджетной системы. И такая практика наиболее приемлема в современных условиях. Но существуют следующие проблемы в области налогового федерализма. Используемый единый принцип для всех регионов нормативных отчислений от регулирующих налогов приводит к существенным различиям в количестве собираемых налогов на душу населения. Ежегодное изменение нормативов отчислений от федеральных налогов не дают возможности территориальным органам власти прогнозировать собственную финансовую обеспеченность и тем самым проводить полноценную политику по финансированию необходимых программ. Кроме того, высокий уровень регулирующих налогов в доходах территориальных бюджетов не стимулирует проведение структурных реформ, привлечение инвестиций, действия региональных органов власти по наращиванию налогового потенциала и увеличению сбора налогов. Также это является препятствием для самостоятельности регионов в проведении налоговой политики, что является непременным условием для развития бюджетного федерализма.

Эти проблемы можно разрешить следующими преобразованиями. Задачей первой важности является четкое распределение и закрепление бюджетных полномочий и ответственности за формирование и исполнение бюджетов между разными уровнями власти, ориентируясь на указанные выше критерии распределения налогов. Во-вторых, необходимо укрепление доходной базы основы бюджетной системы страны -территориальных бюджетов. Что возможно достичь увеличением самостоятельности региональных органов власти посредством оптимизации разграничения налогов между уровнями бюджетной системы. Важным также является упорядочение существующего налогового процесса, что должно проявиться в однозначном определении налогов, по которым возможно совместное использование налоговой базы со стороны федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, а также, возможно, местных бюджетов; нормативы отчислений не должны быть одинаковыми для всех регионов, они должны основываться на дифференцированном подходе к территориям, учитывая объективно существующие различия; кроме того, они должны устанавливаться на долгосрочный период.

В мировой практике существует три модели бюджетного федерализма: централизованная модель, децентрализованная модель и кооперативная. Проанализировав и сравнив основные компоненты этих моделей с формирующимися в нашей стране, можно сделать вывод, что в России формируется особая национальная система бюджетного федерализма, которой присущи черты кооперативной модели бюджетного федерализма, однако российская бюджетная система является существенно централизованной. По соотношению доходов и расходов в консолидированном бюджете федерального бюджета и консолидированных региональных бюджетов, бюджетная система Российской Федерации является умеренно децентрализованной, однако, по фактическому распределению полномочий и прав в области управления бюджетным процессом, она является существенно централизованной.

Следует отметить, что современная экономика Российской Федерации находится в переходном состоянии. Пока полностью не сформировались федеративные институты, в бюджетной системе параллельно функционируют рыночные механизмы и механизмы плановой системы межбюджетных отношений. На данном этапе развития бюджетного федерализма, его централизированная природа позволяет решать социально-экономические задачи. Однако, если эта своеобразная смешанная система может работать в краткосрочном переходном периоде, то в долгосрочном периоде она создаст серьезные препятствия для достижения эффективных результатов и требует существенных преобразований.

Этот процесс сможет осуществляться не только по мере преобразования бюджетной системы, но необходимы также усилия регионов по развитию экономики территорий, хозяйственных связей, поддержки среднего и мелкого бизнеса, предпринимательства, организации рабочих мест. Такой обоюдный процесс усилия федеральных органов власти по преобразованию межбюджетных отношений в бюджетной системе и региональных органов власти по развитию экономики в регионах позволит не только скорейшему развитию бюджетного федерализма, но и экономики страны в целом.

Развитие бюджетного федерализма основывается на увеличении самостоятельности региональных органов власти в области доходной и расходной политики при усилении их ответственности за формирование и исполнение территориальных бюджетов. Добиться самостоятельности возможно только при условии четкого разделения прав ведения между центром и регионами на основе принципов субсидиарности. Который позволит не только повысить эффективность предоставления услуг населению, но также устранить неформальные отношения в бюджетной сфере и предотвратить конфликтные ситуации в вопросах использования бюджетных средств.

Становление современного федеративного государства в России, развитие федеративных отношений немыслимо без решения целого комплекса экономических проблем, изменения характера экономических отношений между федеральным центром и субъектами Федерации. В условиях, когда не закончено формирование федеративной государственности, создание эффективной экономической и финансовой системы - ключ к решению многих проблем. Более того, это одна из основ стабильности государства и общества.