Повышение эффективности механизма управления бюджетными средствами тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Повышение эффективности механизма управления бюджетными средствами"

На правах рукописи

и»-»-"' V

Алефиренко Анна Сергеевна

ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМИ СРЕДСТВАМИ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит (государственные финансы)

АВТОРЕФЕРАТ 1 ^

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Екатеринбург - 2009

003483513

Диссертационная работа выполнена ъ Пермском филиале Института экономики Уральского отделения Российской академии наук

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Пыткин Александр Николаевич

Официальные доктор экономических наук, профессор

оппоненты: Акбердина Роза Ахметзиевна (Россия),

профессор кафедры финансов и права Уральского государственного университета, г. Екатеринбург

кандидат экономических наук Воронин Станислав Юрьевич (Россия), ведущий экономист Управления кредитования частных клиентов Западно-Уральского банка Сбербанка России, г. Пермь

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Пермский государственный

технический университет», г. Пермь

Защита состоится «02» декабря 2009 г. в 10 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 004.022.02 в Институте экономики Уральского отделения Российской академии наук, по адресу: 620014, г. Екатеринбург, ул. Московская, 29, зал заседаний ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке, с авторефератом - в библиотеке и на сайте Института экономики Уральского отделения Российской академии наук (www.iiiec.rii).

Автореферат разослан «30» октября 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор экономических наук, доцент

Ю.Г. Лаврикова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Повышение эффективности использования ресурсов - важнейшая составная часть ускорения социально-экономического развития страны. Тем более вопрос оценки эффективности наиболее остро стоит по отношению к бюджетным средствам. Особая значимость процессов создания, распределения и потребления бюджетных средств предопределяет необходимость акцентирования внимания на ресурсном обеспечении государства и рациональном использовании его средств.

В 1990-х - начале 2000-х годов в бюджетной сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные реформы. Принятый в 1998 году Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Новые задачи, продиктованные современным этапом развития страны, требуют дальнейшего развития бюджетной сферы. Нуждается в совершенствовании, в частности, бюджетная политика в области выделения бюджетных средств.

В современных условиях организации управления бюджетными средствами можно выделить два направления совершенствования.

Первое связано с использованием традиционных подходов, позволяющих вносить некоторые элементы усовершенствования - это конкурсные процедуры, усиление финансовой дисциплины и казначейские технологии, контроль целевого использования бюджетных средств.

Второе направление наиболее перспективно, так как требует использования новых подходов, методов и принципов с функциональными аспектами менеджмента - переход от административных методов управления к принципам управления хозяйственной деятельностью, в частности, внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, или программно-целевого бюджетирования. Бюджетирование, ориентированное на результат, призвано изменить содержание всех стадий бюджетного процесса. При этом стержнем системы бюджетирования, ориентированного на результат, является оценка эффективности бюджетных средств.

Анализ отечественной теории и практики позволяет выделить следующие основные проблемы, характерные для существующих механизмов оценки эффективности использования бюджетных средств:

- отсутствие увязки результатов оценки эффективности с деятельностью отдельных бюджетополучателей: основная часть методик позволяет оценить эффективность использования выделенных бюджетных средств в целом по какой-либо отрасли бюджетной сферы (например, образование, здравоохранение, оборона);

- отсутствие достаточных знаний аналитиков в области математической статистики при проведении расчета показателей эффективности;

- необходимость разработки и внедрения дополнительных форм отчетности получателей бюджетных средств для обеспечения сбора данных с целью расчета показателей эффективности;

- большой объем трудозатрат для расчета каждого показателя эффективности.

Таким образом, актуальность проблемы рационального использования бюджетных средств предопределяет необходимость развития как на федеральном, так и на региональном уровне направления научного поиска, связанного с совершенствованием механизма управления бюджетными средствами и, в первую очередь, с внедрением принципов эффективности в систему управления бюджетными средствами. Недостаточная теоретическая и методическая разработанность данной проблемы, ее актуальность и возрастающая практическая значимость предопределили выбор направления исследования.

Степень разработанности проблемы. Актуальность проблемы оценки эффективности использования бюджетных средств в процессе государственного управления, ее особая значимость в условиях рыночного механизма экономики России, обуславливают возрастающее внимание к ней, как в практическом, так и научном аспекте.

Хорошо известны труды в области общественного сектора и теории государственных финансов таких российских и зарубежных ученых, как Бабич A.M., Бандурин В.В., Боткин О.И., Боткин И.О., Каримова Э.Р., Касаткин В.В., Мирошкин Н.П., Павлова JT.H., Пыткин А.Н., Стиглиц Дж., Татаркин А.И., Торопов C.B. и др.

В вопросах повышения эффективности управления интерес представляют труды таких авторов, как Акбердина P.A., Друкер П., Якобсон Л.И. и др.

Изучению различных аспектов проблемы оценки эффективности бюджетных средств посвящены работы таких отечественных ученых, как Александрова Е.И., Ананенко С.А., Аникин В.Н., Афанасьев М.П., Балацкий Е.В., Беляев В.Н., Бережная Е. Н., Бесстремянная Г.Е., Буренин Д.А., БушлинЕ., Виричев А.О., Волостнов Н., Гонтмахер Е.Ш., Дорошенко C.B., Ильина Т.А., Ишина И.В., Конярова ЭХ., Котлячков О.В., Левина Г.Л., Лушин С.И., Мучкаева И.Н., Осипов А.К., Пачковский М.Р., Придачук М.П., Рябухин CH., Саунин А.Н., Синева E.H., Тажетдинов С.Р., Тругаш И.В., Шеломенцев А.Г., Швец С.М. и др.

Несмотря на то, что вопросам эффективного управления бюджетными средствами уделено значительное внимание в зарубежной экономической литературе, следует отметить, что в российской литературе степень разработанности проблемы недостаточна. Реалии таковы, что в отечественных источниках, в основном, описываются лишь общие правила и процедуры оценки эффективности использования бюджетных средств, причем основной акцент делается именно на контроле деятельности бюджетных учреждений, и упускаются из виду все остальные стадии управления бюджетными средствами - анализ, планирование, организация исполнения, мотивация, учет, регулирование. Тем более отсутствуют механизмы, позволяющие внедрить

результаты оценки эффективности в систему управления бюджетными средствами.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является развитие теоретических и методических положений по повышению эффективности механизма управления бюджетными средствами.

Основными задачами, решение которых необходимо для достижения поставленной цели исследования, являются:

- раскрыть содержание понятия «эффективность» применительно к системе управления бюджетными средствами;

- обосновать методологические принципы адаптации существующих подходов к оценке эффективности хозяйственной деятельности к управлению бюджетными средствами;

- разработать методику оценки эффективности использования бюджетных средств;

- предложить механизм по внедрению методики оценки эффективности в систему управления бюджетными средствами.

Объектом исследования является механизм управления бюджетными средствами в Пермском крае.

Предметом исследования является бюджетный процесс в Пермском крае, представляющий собой совокупность взаимоотношений между его участниками.

Методологическую, теоретическую и эмпирическую базу исследования составили научные труды и разработки, представленные в работах отечественных и зарубежных ученых по вопросам управления и принятия решений как в коммерческих структурах, так и в государственном секторе, законодательные и нормативные акты субъектов Федерации и Российской Федерации, нормативная база по вопросам минимальной бюджетной обеспеченности, научно-методические рекомендации в области оценки эффективности использования бюджетных средств, практический опыт федеральных и региональных органов власти различных субъектов Российской Федерации по распределению бюджетных ресурсов, методические материалы научно-практических конференций и семинаров по теме исследования, статистические данные бюджетных учреждений дошкольного образования Пермского края.

Основные методы исследования Методологическая основа исследования базируется на системном и комплексном подходах, позволяющих учитывать различные аспекты управления бюджетными средствами. Для решения поставленных задач использовались общенаучные методы информационно-целевого, сравнительного, факторного, экономического, финансового анализа. Отдельные задачи решались с помощью методов экономико-математического моделирования, классификации, группировок, экспертных оценок, статистического анализа, контент-анализа.

Информационной базой исследования послужили основные положения отечественной и зарубежной теории эффективности, выводы и ключевые положения, посвященные теории государственного сектора, данные органов

статистики, фактические материалы, характеризующие различные аспекты состояния бюджетных учреждений дошкольного образования Пермского края и функционирования системы дошкольного образования в целом. В диссертационной работе нашли отражения результаты научно-исследовательских работ, выполненных лично автором или при его непосредственном участии.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических и методических положений по повышению эффективности механизма управления бюджетными средствами, позволяющего на основе методики оценки эффективности использования бюджетных средств обеспечить ориентированное на достижение общественно значимых результатов принятие решений по их распределению и использованию.

В процессе исследования получены следующие теоретические и практические результаты, определяющие научную новизну и являющиеся предметом защиты:

• сформулировано и раскрыто содержание механизма управления бюджетными средствами как совокупности законодательно санкционированных методов принятия управленческих решений по выделению и использованию бюджетных средств для достижения соответствующих общественно значимых результатов. Предложена авторская трактовка понятия «эффективность» применительно к системе управления бюджетными средствами как степень достижения общественно значимых результатов по отношению к степени использования выделенных бюджетных средств, что позволило отразить взаимосвязь между процессом выделения бюджетных средств и достижением целей и задач органов государственной власти;

• обоснованы методологические принципы оценки эффективности использования бюджетных средств на основе поэтапной адаптации существующих подходов к оценке эффективности хозяйственной деятельности к управлению бюджетными средствами;

• разработана методика оценки эффективности использования бюджетных средств на основе диагностики соотношения между степенью использования бюджетных средств и степенью достижения общественно значимых результатов, позволяющая принимать управленческие решения по распределению бюджетных средств;

• предложен механизм повышения эффективности управления бюджетными средствами на основе внедрения методики оценки эффективности, особенностью которого является охват как бюджетного, так и внебюджетного процесса. Предложенный механизм обеспечивает возможность автоматизации процесса управления бюджетными средствами.

Область исследования. Содержание диссертации соответствует п. 2.5. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» Паспорта специальностей ВАК РФ.

Практическая значимость работы. Положения и выводы исследования, в частности, методологические принципы оценки эффективности, методика оценки эффективности использования бюджетных средств, механизм повышения эффективности управления бюджетными средствами, могут быть использованы:

• научными организациями для развития фундаментальных исследований в области повышения эффективности механизма управления бюджетными средствами;

• органами государственной власти и местного самоуправления - для принятия решений по распределению бюджетных средств;

• бюджетополучателями - для обеспечения эффективности использования бюджетных средств;

• контрольными и надзорными органами - для проверки эффективности использования бюджетных средств.

Теоретические, методические и практические результаты диссертационного исследования представляют интерес для преподавателей вузов и могут быть использованы при проведении лекций и семинарских занятий по курсам «Финансы», «Бюджет и бюджетная система Российской Федерации», «Финансовый контроль».

Апробация работы. Основные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертационной работе, были представлены на П Всероссийском симпозиуме по экономической теории - г. Екатеринбург - 2006, Ш Уральской межрегиональной научно-практической конференции «Реформирование государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации: региональный аспект» - г. Пермь - 2007, на Международной научной конференции «Взаимодействие реального и финансового секторов в трансформационной экономике» - г. Оренбург - 2008, на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы устойчивого социально-экономического развития и управления муниципальных образований» - г. Пермь - 2008.

Теоретические и методологические результаты исследования отражены в научных разработках Пермского филиала Института экономики Уральского отделения РАН, в т.ч. по научному направлению «Диагностика, прогнозирование и государственное регулирование развития региональных социально-экономических систем» №ГР 01200403040 («Институциональные аспекты развития социально-экономических систем», «Институонализация региональной политики - 2006 - 2008 гг.) - Постановление РАН от 01.07.2003 №233.

Методические и прикладные результаты диссертационной работы, в частности методика оценки эффективности использования бюджетных средств, используются в Контрольно-счетной палате Пермского края при проведении проверок исполнения бюджетов Пермского края и муниципальных образований с 2005 г. Реализация предложенной методики оценки эффективности использования бюджетных средств позволяет осуществлять проверку эффективности использования средств бюджетов, выделенных на дошкольное

образование. Методологические положения проведенного исследования с учетом практических рекомендаций внедрены также в Государственном учреждении «Институт технической химии Уральского отделения Российской академии наук» с 2007 года, что позволило повысить оперативность принятия решений по использованию выделенных бюджетных средств, обеспечить своевременный мониторинг их использования, автоматизировать процесс управления и в целом повысить его эффективность.

Отдельные теоретические, методологические и практические результаты исследования используются в учебном процессе при чтении курса лекций по дисциплинам «Бюджет и бюджетная система Российской Федерации» и «Финансовый контроль» в специальных программах повышения квалификации финансовых специалистов органов власти и промышленных предприятий в НОУ ДПО «Пермский академический учебный центр».

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 9 научных публикациях, в том числе в журнале, рекомендуемом ВАК, общим объемом 11,7 п.л. (личный вклад автора 6,7 п.л.).

Структура и объем диссертационной работы. Предмет исследования, цели и задачи определили логику и структуру работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Общий объем работы составляет 154 страницы основного текста, включает 13 рисунков, 21 таблицу и список литературы из 132 наименований.

Содержание работы Во введении раскрывается актуальность, формулируется цель и основные задачи исследования, обосновывается научная новизна и практическая значимость результатов.

В первой главе «Теоретико-методологические основы управления бюджетными средствами» сформулировано и раскрыто содержание механизма управления бюджетными средствами. Исследовано понятие «эффективность» применительно к системе управления бюджетными средствами. Предложена поэтапная адаптация существующих подходов к оценке эффективности хозяйственной деятельности к управлению бюджетными средствами. Сформированы методологические принципы оценки эффективности использования бюджетных средств.

Во второй главе «Особенности механизма управления бюджетными средствами» раскрыты функциональное содержание и место оценки эффективности в системе управления бюджетными средствами. Обоснована необходимость внедрения оценки эффективности в систему управления бюджетными средствами. Проведен анализ существующей системы управления бюджетными средствами в Пермском крае. Оценка эффективности использования бюджетных средств представлена как составляющий элемент механизма управления ими. Выявлены особенности существующей системы управления бюджетными средствами в Пермском крае, сдерживающие эффективность такого управления. Отмечены основные направления развития системы управления бюджетными средствами.

В третье главе «Совершенствование механизма управления бюджетными средствами» разработана методика оценки эффективности использования

бюджетных средств. Предложен механизм внедрения методики оценки эффективности в систему управления бюджетными средствами. Определены основные принципы автоматизации процесса управления бюджетными средствами.

В заключении сформулированы основные выводы и представлены теоретические и практические результаты проведенного исследования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Сформулировано н раскрыто содержание механизма управления бюджетными средствами, как совокупности законодательно санкционированных методов принятия управленческих решений по выделению и использованию бюджетных средств для достижения соответствующих общественно значимых результатов. Предложена авторская трактовка понятия «эффективность» применительно к системе управления бюджетными средствами как степень достижения общественно значимых результатов по отношению к степени использования выделенных бюджетных средств, что позволило отразить взаимосвязь между процессом выделения бюджетных средств и достижением целен и задач государственных органов власти.

В работе показано, что особой функцией сложных систем является управление, которое непосредственно направлено на упорядочение, сохранение и повышение целостности системы, на повышение эффективности целенаправленной деятельности. Особенность текущего управления в государственном секторе экономики состоит в том, что в отличие от частных структур, действующих в жесткой рыночной среде и поэтому ориентированных на быстрое усвоение принципов эффективного менеджмента, государственные организации придают пока менеджменту не столь большое значение. В связи с этим необходима модификация основных положений финансового менеджмента, определяющих целесообразность, эффективность и результативность подходов и методов менеджмента в сфере бизнеса, к системе управления бюджетными средствами. В работе предложены конкретные примеры трансформации технологий, успешно применяемых в сфере бизнеса, при их внедрении в систему управления бюджетными средствами.

Применительно к системе управления бюджетными средствами в качестве субъекта управления выступают органы государственной власти, обладающие соответствующими полномочиями, а в качестве объекта управления - главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств. Субъект управления воздействует на объект управления через механизм управления для достижения целей управления. Для сферы управления бюджетными средствами целью выделения бюджетных средств является достижение целей и задач органов государственной власти.

Место механизма управления в системе управления бюджетными средствами представлено на рисунке 1.

Стратепшжкцел»

Тагомеские задачи

Результат

Рисунок 1 - Место механизма управления в системе администрирования бюджетными средствами

Таким образом, уточнение субъекта и объекта управления, цели управления, а также места механизма управления в системе управления бюджетными средствами позволяет раскрыть содержание категории «механизм управления бюджетными средствами» как совокупность законодательно санкционированных методов принятия управленческих решений по выделению и использованию бюджетных средств для достижения соответствующих общественно значимых результатов.

Финансовый механизм представляет собой сложную систему. В качестве основных элементов механизма управления бюджетными средствами в работе выделены механизмы комплексной оценки эффективности использования бюджетных средств, конкурсов и рейтингования, распределения финансовых ресурсов, стимулирования. Элементы финансового механизма воздействуют на объект управления следующим образом: принятие управленческих решений по выделению бюджетных средств основывается на комплексной оценке эффективности использования бюджетных средств, на основании которой далее проводится рейтингование бюджетополучателей. В соответствии с рейтингом бюджетного учреждения осуществляется распределение финансовых ресурсов и таким образом - стимулирование эффективного использования бюджетных средств.

Сущность механизма управления бюджетными средствами состоит в реализации цикла управления для достижения максимальной эффективности его функционирования. Проанализировав и обобщив существующие научные исследования в части разработки и принятия управленческих решений, автором предложены следующие этапы процесса управления бюджетными средствами (рисунок 2).

Рисунок 2 - Этапы процесса управления бюджетными средствами

Представленный перечень этапов управления бюджетными средствами отличается от существующего бюджетного процесса в регионах Российской Федерации внедрением элементов бюджетирования, ориентированного на результат, а также включением механизма оценки эффективности использования бюджетных средств. Так на этапе постановки целей бюджетной политики первичным является определение требуемого результата выделения бюджетных средств, и только затем - мероприятий, которые позволяют достичь запланированных результатов. Далее на этапе планирования предлагается задавать целевые показатели эффективности, а на этапе исполнения -осуществлять мониторинг их выполнения. Таким образом, на этапе контроля должен проводиться анализ эффективности деятельности получателей бюджетных средств, что в свою очередь станет основой для принятия решений о структуре распределения бюджетных средств на следующий период. Для обеспечения процесса управления бюджетными средствами необходимо внедрение управленческого учета. Предлагаемый этап «Учет и контроль»

отличается внедрением принципов аудита эффективности использования бюджетных средств, а не проведением только лишь контроля целевого исполнения.

Следовательно, стержнем предлагаемого содержания механизма управления бюджетными средствами является методика оценки эффективности использования бюджетных средств, которая пронизывает все указанные элементы механизма. В связи с этим возникает необходимость уточнения понятия «эффективность» применительно к ее оценке в системе управления бюджетными средствами.

Понятие «эффективность» является традиционным для сферы бизнеса, оно связано с соотношением между затратами и результатом. Для определения понятия «эффективность» применительно к управлению бюджетными средствами необходимо учитывать сложность определения всего круга затрат и результатов, а также то, что затратами в данном случае выступают бюджетные средства. Кроме этого, эффективность должна отражать и степень соответствия результатов цели. Целью выделения бюджетных средств является достижение целей и задач органов государственной власти, которые в свою очередь ориентированы на достижение общественно значимых результатов. Отсюда эффективность можно определить через степень достижения общественно значимых результатов, определяемых исходя из целей и задач органов государственной власти, посредством выделения бюджетных средств. При этом необходимо уточнить, что особенностью выделения бюджетных средств является достижение не только экономических, но и социальных результатов.

Резюмируя вышеизложенное, автором определена эффективность применительно к системе управления бюджетными средствами как степень достижения общественно значимых результатов по отношению к степени использования выделенных бюджетных средств.

Особенности оценки эффективности применительно к управлению бюджетными средствами обусловлены: характером результатов; компонентами затрат; необходимостью учета экстерналий при оценке затрат и результатов; субъектами, в чьих интересах принимаются управленческие решения.

2. Обоснованы методологические принципы оценки эффективности использования бюджетных средств на основе поэтапной адаптации существующих подходов к оценке эффективности хозяйственной деятельности к управлению бюджетными средствами.

Проведенный автором анализ двух основных подходов к оценке эффективности хозяйственной деятельности («затраты - результат», «затраты -эффективность») позволил сделать вывод о сложности их применения к оценке эффективности использования бюджетных средств. Зачастую в литературе приводятся конкретные формулы расчета показателей эффективности в соответствии с данными подходами. В таких случаях самым сложным является определить значение того или иного элемента формулы, отразить в одном показателе множество факторов, как количественных, так и качественных. В

работе предложены рекомендации по применению указанных подходов в области управления бюджетными средствами, оценены условия и возможности их использования применительно к управлению бюджетными средствами.

Исходя из предложенного определения понятия «эффективность», оценка эффективности будет зависеть не только от значения показателей затрат и результатов, но и от степени достижения результатов. В этом случае, при разработке методики оценки эффективности применительно к управлению бюджетными средствами необходимо принимать во внимание существование различных методов сравнительного подхода: сравнение показателей с целевым/плановым значением; сравнение показателей с аналогичными показателями за предыдущий период; сравнение показателей с эталонным значением.

Применительно к управлению бюджетными средствами автором предлагается строить систему оценки эффективности на основе сочетания подходов «затраты-результат» и сравнительного подхода - с применением анализа степени достижения результата.

Для трансформации существующих подходов к оценке эффективности к управлению бюджетными средствами необходимо применение механизма адаптации, который заключается в реализации последовательности следующих этапов:

1. Определение стратегических целей бюджетной политики;

2. Определение тактических задач для достижения стратегических целей (на каждую цель определяется I необходимых задач);

3. Формулирование по каждой целевой задаче критериев достижения, и далее - определение перечня показателей результата (ПРУ) (на каждую задачу формулируется } показателей результата - по количеству рассматриваемых результатов) и показателей использования бюджетных средств (ГГИС^) (на каждую задачу формулируется к необходимых показателей использования бюджетных средств). При этом критерии достижения и показатели результата не устанавливаются статически, а могут меняться в зависимости от приоритетов социально-экономической политики государства;

4. Определение по каждой задаче целевой группы - население, организации, иные лица, на которых направлено управляющее воздействие субъекта управления в соответствии с его полномочиями и ответственностью (это может быть, например, население региона, выделенное по какому-либо признаку). Определяется исходя из условий задачи;

5. Оценка необходимого объема оказания бюджетной услуги (ОБУГ) -объем услуги, который должен быть предоставлен целевой группе по каждой задаче. Объем услуга формируется либо объективными значениями (численность населения), либо на основе опросов населения (например, пользователи услуг в области культуры);

6. Формирование по каждой задаче целевого значения показателей результатов и показателей использования бюджетных средств.

На основе поэтапной адаптации подходов к оценке эффективности сформулированы основные методологические принципы оценки эффективности использования бюджетных средств:

1. Оценка эффективности использования бюджетных средств должна производиться в разрезе задач и, соответственно, результатов использования бюджетных средств. Поскольку общего показатели эффективности бюджета не существует, то необходима система таких показателей, которая должна быть структурирована. Классификация показателей осуществляется по двум направлениям (представлена на рисунке 3):

- по сфере задач использования бюджетных средств;

- по уровню объекта управления.

Система показателей оценки эффективности использования бюджетных средств

Эффективность деятельности органов власти

Эффективность деятельности главных распорядителей

Эффективность деятельности распорядителей

Эффективность деятельности получателей бюджетных средств

Рисунок 3 - Классификация показателей эффективности использования

бюджетных средств

При этом для оценки эффективности критериальные показатели должны удовлетворять следующим условиям:

- отражать цель выделения бюджетных средств;

- соответствовать специфике каждой задачи выделения бюджетных средств;

- не дублировать друг друга в рамках одной задачи;

- формулироваться в одной направленности (например, либо все показатели сформулированы как «снижение», либо как «увеличение») в рамках одной задачи;

- отражать существенные стороны функционирования организации;

- иметь высокую степень зависимости от деятельности бюджетной организации;

- определяться с достаточной точностью без больших затрат или потери времени.

2. Основные элементы методики должны быть заранее известны оцениваемым объектам, чтобы иметь возможность самостоятельно анализировать свою деятельность и в оперативном порядке устранять недостатки.

3. Методика должна быть предельно понятной для тех, кто ее будет использовать.

4. Наибольшее внимание в методике должно быть уделено относительным показателям, которые не должны зависеть от размеров организации, объемов оказания услуг и т.д. для обеспечения сопоставимости показателей различных организаций.

5. Показатели эффективности должны быть сформированы так, чтобы при расчете их фактических значений можно было использовать данные из существующих форм отчетности бюджетополучателей.

Разработанные методологические принципы позволяют построить методику оценки эффективности использования бюджетных средств.

3. Разработана методика оценки эффективности использования бюджетных средств на основе диагностики соотношения мензду степенью использования бюджетных средств и степенью достижения общественно значимых результатов, позволяющая принимать управленческие решения по распределению бюджетных средств.

Оценка эффективности использования бюджетных средств по разработанной методике осуществляется в соответствии со следующим алгоритмом (представлен на рисунке 4):

1. Установление уровня объекта оценки. В качестве объекта оценки могут выступать главный распорядитель, распорядитель или получатель бюджетных средств.

2. Уточнение перечня задач, на решение которых использованы бюджетные средства. Оценка эффективности проводится в связи с использованием бюджетных средств для решения определенных задач, и соответственно, достижения определенных результатов.

3. Определение целевой группы и объема услуги по каждой задаче.

4. Расчет фактических значений показателей результата для каждой задачи (ПРО.

5. Расчет фактических значений показателей использования бюджетных средств по каждой задаче (ПИС,).

Рисунок 4 - Этапы оценки эффективности использования бюджетных средств

6. Расчет для каждой задачи фактических значений показателей эффективности использования бюджетных средств по достижению .¿-го результата (ПЭИСу).

Формирование показателей эффективности использования бюджетных средств по достижению .¡-го результата для решения ¡-ой задачи предлагается рассчитывать по следующим формулам:

1) для показателей, рост которых характеризуется позитивно - по формуле (1):

щ

ПЭИС,= ППР"

4 f пис1к (1)

кцпщк 'р

2) для показателей, рост которых характеризуется негативно - по формуле (2):

цщ

яр.

пэис;; =

' V

4 у ЛИСь ^ (2)

где, ГГЭИСу - показатель эффективности использования бюджетных средств по достижению .¡-го результата для решения ¡-ой задачи;

ПРу - фактическое значение показателя .¡-го результата для решения ¡-ой задачи;

ЦПРц - целевое значение показателя ^го результата для решения ¡-ой задачи;

ПИСд - фактическое значение к-го показателя использования бюджетных средств по решению ¡-ой задачи;

ЦПИС^ - целевое значение к-го показателя использования бюджетных средств по решению ¡-ой задачи;

р - количество показателей использования бюджетных средств. Использование двух формул обусловлено тем, что показатели могут иметь разный характер. Рост одних показателей может характеризоваться позитивно с точки зрения достижения целей бюджетной политики (например, рост доли детей, умеющих читать). Рост других показателей характеризуется негативно, т.е. увеличение значения показателя является негативной тенденцией (например, рост заболеваемости).

По каждой задаче рассчитывается определенное количество (от 1 до ш) показателей эффективности (по количеству показателей результата). Формулы

(1) и (2) отражают совокупность двух подходов: подход «затраты-результат» -к формированию показателей эффективности, и сравнительный подход -непосредственно к оценке эффективности.

7. Оценка эффективности использования бюджетных средств по достижению >го результата для решения ¡-ой задачи.

Интерпретация результатов, полученных при расчете по формулам (1) и

(2), проводится в соответствии со шкалой (представлена в таблице 1).

Таблица 1 - Интерпретация показателей оценки эффективности

Значение ПЭПС Оценка

<1 Бюджетные средства, выделенные на достижение ]-го результата, использованы не эффективно

1 Бюджетные средства, выделенные на достижение >го результата, использованы эффективно

>1 Бюджетные средства, выделенные на достижение') -го результата, использованы эффективно

8. Расчет по объекту общего показателя эффективности использования бюджетных средств по всем результатам, отражающим достижение определенной задачи.

Общий показатель эффективности использования бюджетных средств (ОПЭИС) рассчитывается по формуле (3):

т

ОПЭИС, --- £ (ПЭИС, X С11) (3)

м

где, ОПЭИС! - общий показатель эффективности использования бюджетных средств (по ¡-ой задаче);

ПЭИС] - показатель эффективности использования бюджетных средств по достижению ]-го результата;

(У - вес показателя эффективности использования бюджетных средств по достижению ,)-го результата;

т - количество показателей результата.

9. Присвоение объекту управления ранга в рейтинге эффективности. Рейтинг эффективности формируется по показателю ОПЭИС в разрезе каждой задачи выделения бюджетных средств.

Оценка эффективности по предложенной методике осуществляется по каждому объекту управления (главный распорядитель, распорядитель и получатель бюджетных средств) в разрезе каждой задачи. На основе данных рейтинга объектов управления по каждой задаче в дальнейшем принимаются решения по распределению бюджетных средств.

10. Расчет интегрального показателя эффективности использования бюджетных средств по объекту управления (ИПЭИС).

Интегральный показатель эффективности использования бюджетных средств (ИПЭИС) рассчитывается по формуле (4):

ИПЭИС=^ОПЭИС, (4)

1=1

где, ИПЭИС - интегральный показатель эффективности использования бюджетных средств;

ОПЭИО - общий показатель эффективности использования бюджетных средств (по ¡-ой задаче);

п - количество задач.

11. Присвоение объекту управления ранга в рейтинге объектов управления. Рейтинг эффективности формируется по показателю ИПЭИС в целом по всем объектам управления в рамках определенной совокупности решаемых задач.

Существенное отличие предлагаемой методики от описанных в литературе заключается в следующем:

- позволяет оценить именно эффективность использования бюджетных средств. В существующих же методиках зачастую предлагается оценивать основные составляющие эффективности - затраты и результат - раздельно:

предлагаются либо только показатели результата, либо только показатели освоения бюджетных средств;

- позволяет установить зависимость между использованием бюджетных средств и достижением структурной единицей бюджетного сектора общественно значимых результатов;

- исходной точкой методики является цель выделения бюджетных средств;

- обеспечивает принятие управленческих решений по распределению бюджетных средств на основе результатов оценки эффективности предыдущих отчетных периодов;

- отсутствует необходимость разработки и внедрения дополнительных форм отчетности получателей бюджетных средств, поскольку для расчета фактических значений показателей эффективности используются существующие формы отчетности.

В работе предложенная методика адаптирована автором к сфере детского дошкольного образования. В этом случае уровень объекта оценки - получатель бюджетных средств - детское дошкольное учреждение, реализующее основную общеобразовательную программу дошкольного образования в группах общеразвивающей направленности.

Задачи, которые решаются в рамках детского дошкольного образования: охрана жизни и укрепление здоровья детей; обеспечение интеллектуального, личностного и физического развития ребенка; приобщение детей к общечеловеческим ценностям; взаимодействие с семьей для обеспечения полноценного развития ребенка.

Целевой группой являются дети дошкольного возраста, объем услуги -количество детей определенного возраста, проживающих на определенной территории.

Для задач дошкольного образования сформированы критерии достижения и показатели результата, которые представлены в таблице 2.

Таблица 2 - Показатели результата для задач дошкольного образования

Задача Критерий Показатель результата

Охрана жизни и укрепление здоровья детей Снижение уровня заболеваемости Заболеваемость (число случаев заболевания детей в процентах к среднегодовому количеству детей)

Обеспечение интеллектуального, личностного и физического развития ребенка Развитие интеллекта Доля детей, умеющих читать (среди поступающих в школу)

Приобщение детей к общечеловеческим ценностям Взаимодействие с семьей для обеспечения полноценного развития ребенка Степень доступности дошкольного образования Очередь на получение места (количество детей, состоящих в очереди, в процентах от среднегодового количества детей в детском саде) Доля детей из малоимущих семей Доля детей из многодетных семей

В результате проведенного исследования сформированы целевые значения показателей результата для Пермского края на плановый период -2008 год, а также вес каждого из показателей (представлены в таблице 3).

Таблица 3 - Целевые значения показателей результата

№ п. п. Наименование показателя результата Условное обозначение Целевое значение Вес показателя

1. Заболеваемость, % Зобщ 156 1

2. Доля детей, умеющих читать, % Дч 18 1

3. Очередь на получение места к среднегодовому количеству детей, % О 75 0,2

4. Доля детей из малоимущих семей, % Дми 9 ОД

5. Доля детей из многодетных семей, % Дмд 4 ОД

С учетом этого, проведены расчеты фактических значений показателей результата для каждого дошкольного образовательного учреждения Орджоникидзевского района г.Перми.

Для формирования показателей использования бюджетных средств все расходы сгруппированы по основным направлениям, которые значимы в сфере дошкольного образования: заработная плата; продукты питания; материальные расходы; оплата работ, услуг; инвестиционные расходы; прочие расходы. В связи с особенностью данной отрасли показатели использования бюджетных средств формируется не на каждую задачу в отдельности, а на их совокупность. Предлагаемые показатели использования бюджетных средств представлены в таблице 4.

Таблица 4 - Показатели использования бюджетных средств для задач дошкольного образования

№ п. п. Вид расходов Фактор затрат Показатель использования бюджетных средств Условное обозначе ние Целевое значение

1. Заработная плата (с начислениями) Количество детей Среднегодовой фонд оплаты труда в расчете на одного ребенка, руб./реб. ФТр 15 000

2. Продукты питания Количество дето-дней Приобретение продуктов питания в расчете на дето-дни, руб./день ПП 50

3. Материальные расходы Количество детей Среднегодовой объем материальных расходов в расчете на одного ребенка, руб./реб. МР 100

4. Оплата работ, услуг Количество групп Среднегодовой объем приобретения услуг в УР 55 000

Окончание таблицы 4

№ п. п. Вид расходов Фактор затрат Показатель использования бюджетных средств Условное обозначе ние Целевое значение

расчете на количество групп, руб./группу

5. Инвестиционные расходы Количество детей Среднегодовой объем инвестиционных расходов в расчете на ребенка, руб./реб. ИР 500

6. Прочие расходы Объем затрат по п. 1+2+3+4 Объем прочих расходов по отношению к основным, % ПР 0,7

С учетом этого, проведены расчеты фактических значений показателей использования бюджетных средств для каждого дошкольного образовательного учреждения Орджоникидзевского района г.Перми.

Далее по каждому ДОУ рассчитаны показатели эффективности использования бюджетных средств по достижению результата по формулам (1) и (2), а также общий показатель эффективности использования бюджетных средств по всем результатам, отражающим достижение определенной задачи, по формуле (3).

На основе проведенных расчетов каждому ДОУ присвоен ранг в рейтинге эффективности. В результате применения предложенной методики сформирован рейтинг дошкольных учреждений в рамках каждой задачи, который представлен в таблице 5.

Таблица 5 - Рейтинги дошкольных учреждений Орджоникидзевского района г.Перми в разрезе задач использования бюджетных средств, на 2008 г.

Номер ДОУ Значение ОПЭИС, Значение ОПЭИ Сг Значение ОПЭИС, Значение ИПЭИС

№20 0,7 1,2 0,3 2,2

№¡22 1,6 0,5 0,5 2,5

№42 1,2 1,6 0,9 3,7

№49 1,4 0,0 0,5 1,8

№53 2,5 1,4 0,4 4,4

№64 ¡,4 1,5 0,4 3,3

№68 0,8 0,3 0,7 1,9

№93 1,6 0,0 1,9 3,5

№96 0,9 0,0 0,5 1,3

№144 1,3 1,9 0,8 4,0

№187 1,6 0,6 0,4 2,6

№202 1,7 1,5 0,5 3,7

№220 1,0 1,4 0,4 2,8

№234 0,9 1,0 0,7 2,6

№249 0,4 0,7 0,2 1,3

№254 1,6 2,0 0,5 4,2

№327 2,1 1,6 1,1 4,8

№343 1,2 2,0 0,7 3,9

Окончание таблицы 5

Номер ДОУ Значение ОПЭИС1 Значение ОПЭИС2 Значение ОПЭИСз Значение ИПЭИС

№346 1,5 0,2 0,5 2,3

№354 1,6 1,5 0,7 3,8

№358 1,3 1,3 0,3 2,9

№378 0,8 0,9 0,4 2,1

№390 1,1 0,6 0,5 2,2

№394 1,7 2,0 0,4 4,1

Показатель ОПЭИС1 - отражает эффективность использования бюджетных средств по всем результатам, отражающим достижение задачи «Охрана жизни и укрепление здоровья детей»; ОПЭИС2 - по задаче «Обеспечение интеллектуального, личностного и физического развития ребенка»; ОПЭИС3 - по задачам «Приобщение детей к общечеловеческим ценностям; взаимодействие с семьей для обеспечения полноценного развития ребенка». Предложенная автором методика позволяет проводить сопоставление эффективности использования бюджетных средств различными дошкольными образовательными учреждениями. Так, например, согласно таблице 5, наиболее эффективно используют бюджетные средства ДОУ №53, 327 и 394. Данные учреждения характеризуются высоким уровнем менеджмента, что позволяет сочетать экономное использование бюджетных средств с выполнением социальных обязательств.

4. Предложен механизм повышения эффективности управления бюджетными средствами на основе внедрения методики оценки эффективности, особенностью которого является охват как бюджетного, так и вне бюджетного процесса. Предложенный механизм обеспечивает возможность автоматизации процесса управления бюджетными средствами.

Внедрение предложенного автором механизма оценки эффективности в систему управления бюджетными средствами можно условно разделить на два этапа, связанные с охватом как бюджетного, так и внебюджетного процесса.

I этап - проведение подготовительных работ вне бюджетного процесса.

Проведение подготовительных работ предполагает реализацию следующих мероприятий:

1) ревизия задач государственного сектора;

2) формирование перечня стратегических целей государства;

3) определение задач распределения бюджетных средств;

4) формирование системы показателей результата и показателей использования бюджетных средств, а также порядка ее ведения;

5) определение порядка ведения реестра задач государства;

6) разработка форм и порядка предоставления отчетности.

Ревизия задач государственного сектора должна быть произведена с целью оптимизации структуры и объемов предоставляемых услуг, а также

возможности определения показателей эффективности для каждой задачи, на достижение которой направлено оказание услуг.

Определение целей и задач бюджетной политики позволяет в дальнейшем оценивать степень их достижения в результате использования бюджетных средств.

Подготовку данных для установления целевых значений показателей эффективности предлагается возложить на соответствующие министерства и ведомства. Причем вышеозначенные органы могут поручить сбор данных на подведомственные учреждения в сфере ответственности последних, а затем производить свод показателей по подведомственной области в целом, а также составлять рейтинги структурных единиц бюджетного сектора в разрезе задач бюджетной политики. Такой расчет предлагается проводить ежегодно параллельно с расчетом сводных балансов по отдельным направлениям расходования бюджетных средств, и соответственно, устанавливать целевые значения на следующий отчетный год. По запросам целевые значения показателей эффективности, а также рейтинги структурных единиц бюджетного сектора могут представляться заинтересованным лицам (например, органам государственного финансового контроля, распорядителям и получателям бюджетных средств). Для удобства и быстроты подобных расчетов целесообразно использовать соответствующие автоматизированные системы.

Все указанные элементы методики оценки эффективности использования бюджетных средств отражаются в реестре задач государства. После формирования подобного реестра впервые, необходимо его постоянное обновление, что связано с изменением стратегических задач, изменением приоритетов бюджетной политики, возможным появлением новых задач, сокращением старых. Поскольку данный реестр предоставляет базовую информацию для контроля и планирования выделения бюджетных средств, то изменения должны вноситься перед началом бюджетного процесса на очередной финансовый год. Для этого должен быть назначен орган, ответственный за ведение реестра.

Следующими мероприятиями должны стать:

1) создание систем управленческого учета, позволяющих получать статистическую и финансовую информацию, необходимую для оценки эффективности бюджетных средств;

2) подготовка ежегодных отчетов об использовании реестра задач, содержащих предложения по его изменению, связанные с особенностями практического применения реестра и построенной с его учетом системы управления эффективностью бюджетных средств.

Основу информационного обеспечения в настоящее время составляют данные учета и составленная по его результатам финансовая отчетность. В связи с этим система ведомственной отчетности должна быть приведена в соответствие с системой оценки эффективности использования бюджетных средств. Для сбора информации по каждому направлению использования

бюджетных средств, по каждому показателю эффективности должны быть предусмотрены определенные поля в формах ведомственной отчетности.

II этап - внедрение механизма непосредственно в бюджетный процесс.

Внедрение механизма учета эффективности непосредственно в текущий бюджетный процесс предполагает следующие этапы:

1) оценка эффективности использования бюджетных средств;

2) формирование проектировок бюджетополучателями;

3) планирование основных показателей бюджета на следующий год;

4) исполнение бюджета.

Оценка эффективности использования бюджетных средств проводится в соответствии с методикой оценки эффективности. Следуя логике указанных мероприятий, оценку эффективности использования бюджетных средств ежегодно должны проводить главные распорядители (распорядители) на основании данных отчетности подведомственных учреждений. При этом нет необходимости разработки каких-то дополнительных форм отчетности. Все необходимые данные для расчетов фактических значений показателей эффективности главные распорядители (распорядители) должны брать из существующих форм.

При формировании проектировок: бюджетополучатель предоставляет главному распорядителю (распорядителю) следующую информацию: перечень задач, на достижение которых будет направлена деятельность получателя бюджетных средств в следующем году; прогноз объемов услуг (например, сколько будет воспитываться детей в дошкольном учреждении); плановые показатели по каждому виду затрат; прогнозные целевые значения показателей эффективности. Поданные проектировки являются, по сути, заявками на участие в конкурсе по выполнению перечня задач государства.

При планировании основных показателей бюджета на следующий год главный распорядитель (распорядитель) распределяет задачи по получателям бюджетных средств (а соответственно, и объемы бюджетных средств) на основе рейтинга в порядке приоритетности до тех пор, пока не будет распределен весь объем задач.

В ходе исполнения бюджета бюджетополучатель учитывает все расходы в разрезе задач, способов их предоставления по каждому аналитическому коду бюджетных средств с целью повышения оперативности принятия решений по их использованию, обеспечения своевременного мониторинга, автоматизации процесса управления выделенными бюджетными средствами.

С целью обеспечения возможности автоматизации процесса управления выделенными бюджетными средствами в работе предложены соответствующие формы внутренней отчетности, позволяющие осуществлять непрерывный мониторинг выполнения показателей эффективности.

Таким образом, механизм оценки эффективности становится составной частью общей системы управления бюджетными средствами, что превращает определение эффективности в постоянную работу финансового аппарата.

РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ:

1. Алефиренко A.C. Основные подходы к организации эффективной системы управления государственными расходами // Журнал экономической теории. 2008. №3. С. 161 -166. - 0,28 п.л.

2. Алефиренко A.C. Теоретические основы понятия «эффективность» применительно к бюджетному финансированию // Регионы России в условиях глобализации.: Сборник научных трудов / Под ред. А.Н. Пьггкина. В 2-х частях. ПФ ИЭ УрО РАН - Пермь: Изд-во НИИУМС, 2005. - выпуск IV, 4.1. С. 15 - 19. - 0,26 п.л.

3. Алефиренко А. С., Алефиренко Д. С. К вопросу о размещении заказов на поставки продукции для государственных нужд // Труды П Всероссийского симпозиума по экономической теории. Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2006. Том II. С. 251 - 254. - 0,22 п.л. (авт. 0,2 п.л.)

4. Блаженкова Н.М., Алефиренко A.C. Экономический анализ: теория и практика. Монография. Пермь: Институт экономики УрО РАН, 2006. - 146 с. -9,125 п.л. (авт. 4,125 п.л.)

5. Алефиренко A.C. Методологические основы анализа эффективности использования бюджетных средств (на примере дошкольного образования) // Реформирование государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации: региональный аспект (третья Уральская межрегиональная науч.-практ. конф., Пермь, 1 ноября 2007 г.): Сб. статей / филиал ФГОУ ВПО УрАГС. - Пермь: Изд-во ПРИЛИТ, 2007. С. 209 -216,-0,44 п.л.

6. Алефиренко A.C., Алефиренко Д.С. Адаптация основных методов оценки эффективности использования государственных финансов // Инновационные пути реализации приоритетных национальных проектов в регионе: Сборник научных трудов / Под ред. А.Н. Пыткина. ПФ ИЭ УрО РАН -Пермь: Изд-во НИИУМС, 2007. - выпуск VI. С. 152 - 159. - 0,32 п.л. (авт. 0,42 п.л.)

7. Алефиренко А. С. Развитие современных методов планирования государственных расходов. // Взаимодействие реального и финансового секторов в трансформационной экономике // Материалы Международной научной конференции / Оренбург: ИПК ГОУ ОГУ, 2008. С. 454 - 458. - 0,31 п.л.

8. Алефиренко A.C. Методологические основы механизма управления бюджетными расходами // Проблемы устойчивого социально-экономического развития и управления муниципальных образований: Материалы первой Всерос. науч.-практ. конф., Пермь, 30 октября 2008 г. / Филиал ФГОУ ВПО УрАГС. -Пермь: Изд-во «От и ДО». 2008. С. 169 - 173. - 0,38 п.л.

9. Алефиренко A.C. Особенности внедрения оценки эффективности в систему управления бюджетными расходами // Экономические аспекты территориального планирования: Сборник научных трудов / Под ред. А.Н. Пыткина. Пермский филиал Института экономики УрО РАН - Пермь: ООО «Полиграф Сита», 2008. С. 223 - 228. - 0,33 п.л.

Подписано в печать 26.10.2009 г. Формат 60x84 1/16. Бумага писчая. П.л. 1,2 Тираж 100 экз. Заказ № 586

ООО «Полиграф Сити», г. Пермь, ул. Ленина, 66, оф.222

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Алефиренко, Анна Сергеевна

ВВЕДЕНИЕ.

1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМИ СРЕДСТВАМИ.

1.1 МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМИ СРЕДСТВАМИ.

1.2 ТРАНСФОРМАЦИЯ ПОНЯТИЯ «ЭФФЕКТИВНОСТЬ» ПРИМЕНИТЕЛЬНО К ИСПОЛЬЗОВАНИЮ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ.

1.3 КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ НА УРОВНЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ.

2. ОСОБЕННОСТИ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМИ СРЕДСТВАМИ.

2.1 ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ КАК ИНСТРУМЕНТ УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМИ СРЕДСТВАМИ.

2.2 АНАЛИЗ СУЩЕСТВУЮЩЕЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМИ СРЕДСТВАМИ В ПЕРМСКОМ КРАЕ.

2.3 ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМИ СРЕДСТВАМИ.

3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМИ СРЕДСТВАМИ.

3.1 МЕТОДИКА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ.

3.2 ВНЕДРЕНИЕ МЕХАНИЗМА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ В СИСТЕМУ УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМИ СРЕДСТВАМИ.

3.3 ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ АВТОМАТИЗАЦИИ ПРОЦЕССА УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМИ СРЕДСТВАМИ.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Повышение эффективности механизма управления бюджетными средствами"

Повышение эффективности использования ресурсов - важнейшая составная часть ускорения социально-экономического развития страны. Тем более вопрос оценки эффективности наиболее остро стоит по отношению к бюджетным средствам. Особая значимость процессов создания, распределения и потребления бюджетных средств предопределяет необходимость акцентирования внимания на ресурсном обеспечении государства и рациональном использовании его средств.

В 1990-х - начале 2000-х годов в бюджетной сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные реформы. В основном была решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Новые задачи, продиктованные современным этапом развития страны, требуют дальнейшего развития бюджетной сферы. Нуждается в совершенствовании, в частности, бюджетная политика в области управления бюджетными средствами.

В современных условиях организации управления бюджетными средствами можно выделить два направления.

Первое - связано с использованием традиционных подходов, позволяющих вносить некоторые элементы усовершенствования — это конкурсные процедуры, усиление финансовой дисциплины и казначейские технологии, контроль целевого использования бюджетных средств.

Второе направление наиболее перспективно, так как требует использования новых подходов, методов и принципов с функциональными аспектами менеджмента — переход от административных методов управления к принципам управления хозяйственной деятельностью, в частности, внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, или программно-целевого бюджетирования.

Бюджетирование, ориентированное на результат, призвано в корне изменить не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления бюджетными средствами1. При этом стержнем системы бюджетирования, ориентированного на результат, является оценка эффективности использования бюджетных средств.

Анализ отечественной теории и практики позволяет выделить следующие основные проблемы, характерные для существующих механизмов оценки эффективности использования бюджетных средств:

- большая степень формализации алгоритмов, процедур анализа эффективности, а также интерпретации его результатов, в то время как многие эффекты нельзя отразить количественно, с помощью только лишь математических функций;

- отсутствие увязки результатов оценки эффективности с деятельностью отдельных бюджетополучателей: основная часть методик позволяет оценить эффективность использования выделенных бюджетных средств в целом по какому-либо направлению расходов (например, образование, здравоохранение, оборона);

- отсутствие достаточных знаний аналитиков в области математической статистики при проведении расчета показателей эффективности;

- необходимость разработки и внедрения дополнительных форм отчетности получателей бюджетных средств для обеспечения сбора данных с целью расчета показателей эффективности;

1 Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. Отчет Центра фискальной политики. М., 2002. С. 3.

- большой объем трудозатрат для расчета каждого показателя эффективности.

Таким образом, актуальность проблемы рационального использования бюджетных средств предопределяет необходимость развития как на федеральном, так и на региональном уровне направления научного поиска, связанного с совершенствованием системы управления бюджетными средствами и, в первую очередь, с внедрением принципов оценки эффективности в систему управления бюджетными средствами. Недостаточная теоретическая и методическая разработанность данной проблемы, ее актуальность и возрастающая практическая значимость предопределили выбор направления исследования.

Область исследования. Содержание диссертации соответствует п. 2.5. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» Паспорта специальностей ВАК РФ.

Степень разработанности проблемы. Актуальность проблемы оценки эффективности использования бюджетных средств в процессе государственного управления, ее особая значимость в условиях рыночного механизма экономики России, обуславливают возрастающее внимание к ней, как в практическом, так и научном аспекте.

Хорошо известны труды в области общественного сектора и теории государственных финансов таких российских и зарубежных ученых, как Бабич A.M., Бандурин В.В., Боткин О.И., Боткин И.О., Каримова Э.Р., Касаткин В.В., Мирошкин Н.П., Павлова JI.H., ПыткинА.Н., Стиглиц Дж., Татаркин А.И., Торопов С.В. и др.

В вопросах повышения эффективности управления интерес представляют труды таких авторов, как Акбердина Р.А., Друкер П., Якобсон Л.И. и др.

Изучению различных аспектов проблемы оценки эффективности бюджетных средств посвящены работы таких отечественных ученых, как Александрова Е.И., Ананенко С.А., Аникин В.Н., Афанасьев М.П., Балацкий Е.В., Беляев В.Н., Бережная Е. Н., Бесстремянная Г.Е., Буренин Д.А., Бушлин Е., Виричев А.О., Волостнов Н., Гонтмахер Е.Ш., Дорошенко С.В., Ильина Т.А., Ишина И.В., Конярова Э.К., Котлячков О.В., Левина Г.Л., Лушин С.И., Мучкаева И.Н., Осипов А.К., Пачковский М.Р., Придачук М.П., Рябухин С.Н., Саунин А.Н., Синева Е.Н., Тажетдинов С.Р., Трунин И.В., Шеломенцев А.Г., Швец С.М. и др.

Несмотря на то, что вопросам эффективного управления бюджетными средствами уделено значительное внимание в зарубежной экономической литературе, следует отметить, что в российской литературе степень разработанности проблемы недостаточна. Реалии таковы, что в отечественных источниках, в основном, описываются лишь общие правила и процедуры оценки эффективности использования бюджетных средств, причем основной акцент делается именно на контроле деятельности бюджетных учреждений, и упускаются из виду все остальные стадии управления бюджетными средствами - анализ, планирование, организация исполнения, мотивация, учет, регулирование. Тем более отсутствуют механизмы, позволяющие внедрить результаты оценки эффективности в систему управления бюджетными средствами.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является развитие теоретических и методических положений по повышению эффективности механизма управления бюджетными средствами. Основными задачами, решение которых необходимо для достижения поставленной цели исследования, являются:

- раскрыть содержание понятия «эффективность» применительно к системе управления бюджетными средствами;

- разработать методологические принципы адаптации существующих подходов к оценке эффективности хозяйственной деятельности к управлению бюджетными средствами;

- разработать методику оценки эффективности использования бюджетных средств;

- предложить механизм по внедрению методики оценки эффективности в систему управления бюджетными средствами.

Объектом исследования является механизм управления бюджетными средствами в Пермском крае.

Предметом исследования является бюджетный процесс в Пермском крае, представляющий собой совокупность взаимоотношений между его участниками.

Методологическую, теоретическую и эмпирическую базу исследования составили научные труды и разработки, представленные в работах отечественных и зарубежных ученых по вопросам управления и принятия решений как в коммерческих структурах, так и в государственном секторе, законодательные и нормативные акты субъектов Федерации и Российской Федерации, нормативная база по вопросам минимальной бюджетной обеспеченности, научно-методические рекомендации в области оценки эффективности использования бюджетных средств, практический опыт федеральных и региональных органов власти различных субъектов Российской Федерации по распределению бюджетных ресурсов, методические материалы научно-практических конференций и семинаров по теме исследования, статистические данные бюджетных учреждений дошкольного образования Пермского края.

Основные методы исследования. Методологическая основа исследования базируется на системном и комплексном подходах, позволяющих учитывать различные аспекты управления бюджетными средствами. Для решения поставленных задач использовались общенаучные методы информационно-целевого, сравнительного, факторного, экономического, финансового анализа. Отдельные задачи решались с помощью методов экономико-математического моделирования, классификации, группировок, экспертных оценок, статистического анализа, контент-анализа.

Информационной базой исследования послужили основные положения отечественной и зарубежной теории эффективности, выводы и ключевые положения, посвященные теории общественного сектора, данные органов статистики, фактические материалы, характеризующие различные аспекты состояния бюджетных учреждений дошкольного образования Пермского края и функционирования системы дошкольного образования в целом. В диссертационной работе нашли отражения результаты научно-исследовательских работ, выполненных лично автором или при его непосредственном участии.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических и методических положений по повышению эффективности механизма управления бюджетными средствами, позволяющего на основе методики оценки эффективности использования бюджетных средств обеспечить ориентированное на достижение общественно значимых результатов принятие решений по их распределению и использованию.

В процессе исследования получены следующие теоретические и практические результаты, определяющие научную новизну и являющиеся предметом защиты:

• сформулировано и раскрыто содержание механизма управления бюджетными средствами как совокупности законодательно санкционированных методов принятия управленческих решений по выделению и использованию бюджетных средств для достижения соответствующих общественно значимых результатов. Предложена авторская трактовка понятия «эффективность» применительно к системе управления бюджетными средствами как степень достижения общественно значимых результатов по отношению к степени использования выделенных бюджетных средств, что позволило отразить взаимосвязь между процессом выделения бюджетных средств и достижением целей и задач органов государственной власти;

• обоснованы методологические принципы оценки эффективности использования бюджетных средств на основе поэтапной адаптации существующих подходов оценки эффективности хозяйственной деятельности к управлению бюджетными средствами;

• разработана методика оценки эффективности использования бюджетных средств на основе диагностики соотношения между степенью использования бюджетных средств и степенью достижения общественно значимых результатов, позволяющая принимать управленческие решения по распределению бюджетных средств;

• предложен механизм повышения эффективности управления бюджетными средствами на основе внедрения методики оценки эффективности, особенностью которого является охват как бюджетного, так и внебюджетного процесса. Предложенный механизм обеспечивает возможность автоматизации процесса управления бюджетными средствами.

Практическая значимость работы. Положения и выводы исследования, в частности, методологические принципы оценки эффективности, методика оценки эффективности использования бюджетных средств, механизм повышения эффективности управления бюджетными средствами, могут быть использованы:

• научными организациями для развития фундаментальных исследований в области повышения эффективности механизма управления бюджетными средствами;

• органами государственной власти и местного самоуправления -для принятия решений по распределению бюджетных средств;

• бюджетополучателями - для обеспечения эффективности использования бюджетных средств;

• контрольными и надзорными органами - для проверки эффективности использования бюджетных средств.

Теоретические, методические и практические результаты диссертационного исследования представляют интерес для преподавателей вузов и могут быть использованы при проведении лекций и семинарских занятий по курсам «Финансы», «Бюджет и бюджетная система Российской Федерации», «Финансовый контроль».

Апробация работы. Основные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертационной работе, были представлены на II Всероссийском симпозиуме по экономической теории - г. Екатеринбург -2006, III Уральской межрегиональной научно-практической конференции «Реформирование государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации: региональный аспект» - г. Пермь - 2007, на Международной научной конференции «Взаимодействие реального и финансового секторов в трансформационной экономике» - г. Оренбург — 2008, на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы устойчивого социально-экономического развития и управления муниципальных образований» - г. Пермь - 2008.

Теоретические и методологические результаты исследования отражены в научных разработках Пермского филиала Института экономики Уральского отделения РАН, в т.ч. по научному направлению «Диагностика, прогнозирование и государственное регулирование развития региональных социально-экономических систем» №ГР 01200403040 («Институциональные аспекты развития социально-экономических систем», «Институонализация региональной политики - 2006 - 2008 гг.) - Постановление РАН от 01.07.2003 №233.

Методические и прикладные результаты диссертационной работы, в частности методика оценки эффективности использования бюджетных средств, используются в Контрольно-счетной палате Пермского края при проведении проверок исполнения бюджетов Пермского края и муниципальных образований с 2005 г. Реализация предложенной методики оценки эффективности использования бюджетных средств позволяет осуществлять проверку эффективности использования средств бюджетов, выделенных на дошкольное образование. Методологические положения проведенного исследования с учетом практических рекомендаций внедрены таюке в Государственном учреждении «Институт технической химии Уральского отделения Российской академии наук» с 2007 года, что позволило повысить оперативность принятия решений по использованию выделенных бюджетных средств, обеспечить своевременный мониторинг их использования, автоматизировать процесс управления и в целом повысить его эффективность.

Отдельные теоретические, методологические и практические результаты исследования используются в учебном процессе при чтении курса лекций по дисциплинам «Бюджет и бюджетная система Российской Федерации» и «Финансовый контроль» в специальных программах повышения квалификации финансовых специалистов органов власти и промышленных предприятий в НОУ ДПО «Пермский академический учебный центр».

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 9 научных публикациях, в том числе в журнале, рекомендуемом ВАК, общим объемом 11,7 п.л. (личный вклад автора 6,7 п.л.).

I. Теоретико-методологические основы управления бюджетными средствами

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Алефиренко, Анна Сергеевна

Основные результаты исследования и вытекающие из них предложения, направленные на повышение эффективности механизма управления бюджетными средствами, состоят в следующем:

1. Сформулировано и раскрыто содержание механизма управления бюджетными средствами как совокупности законодательно санкционированных методов принятия управленческих решений по выделению и использованию бюджетных средств для достижения соответствующих общественно значимых результатов. Предложена авторская трактовка понятия «эффективность» применительно к системе управления бюджетными средствами как степень достижения общественно значимых результатов по отношению к степени использования выделенных бюджетных средств, что позволило отразить взаимосвязь между процессом выделения бюджетных средств и достижением целей и задач органов государственной власти: • определен цикл управления бюджетными средствами через основные функции; содержание категории «механизм управления бюджетными средствами» как совокупность законодательно санкционированных методов принятия управленческих решений по выделению бюджетных средств для достижения соответствующих общественно значимых результатов; • система управления бюджетными средствами представлена как система управления в традиционном понимании: раскрыты категории «субъект» и «объект» управления; • в системе управления бюджетными средствами все основные функции - анализ, планирование, организация, мотивация, учет, контроль и регулирование - представлены как этапы бюджетного процесса; • разработаны определенные этапы принятия управленческих решений в сфере управления бюджетными средствами; • проведено исследование традиционного понятия «эффективность», широко используемое в экономической литературе, применительно к сфере управления бюджетными средствами; • выделены обязательные элементы эффективности применительно к управлению бюджетными средствами — затраты и результат; • определены основные критерии эффективности применительно к управлению бюджетными средствами; дополнено и уточнено понятие «эффективность», широко используемое в экономической литературе, применительно к сфере управления бюджетными средствами как степень достижения общественно значимых результатов по отношению к степени использования выделенных бюджетных средств, что позволило показать взаимосвязь между процессом выделения бюджетных средств и достижением целей и задач органов государственной власти.2. Обоснованы методологические принципы оценки эффективности использования бюджетных средств на основе поэтапной адаптации существующих подходов к оценке эффективности хозяйственной деятельности к управлению бюджетными средствами: • выявлены факторы, которые обуславливают особенности оценки эффективности применительно к управлению бюджетными средствами; • проанализированы преимущества и недостатки существующих подходов к оценке эффективности; • предложена поэтапная адаптация существующих подходов оценки эффективности к управлению бюджетными средствами; • обоснована необходимость внедрения оценки эффективности в систему управления бюджетными средствами как одного из основных элементов финансового механизма; • сформированы функции оценки эффективности как элемента механизма системы управления бюджетными средствами; • проведено исследование существующей системы управления бюджетными средствами в Пермском крае; • рассмотрено, в какой мере действующая организация бюджетного процесса соответствует выделенным принципам менеджмента, насколько она ориентирована на эффективность и результативность бюджетных средств, а также есть ли возможность обеспечивать эффективное использование бюджетных средств и осуществлять контроль эффективности такого использования; выделены особенности существующей системы управления бюджетными средствами в Пермском крае, сдерживающие эффективность такого управления; • установлены основные направления развития системы управления бюджетными средствами. • сформированы основные методологические принципы оценки эффективности использования бюджетных средств.3. Разработана методика оценки эффективности использования бюджетных средств на основе диагностики соотношения между степенью использования бюджетных средств и степенью достижения общественно значимых результатов, позволяющая принимать управленческие решения по распределению бюджетных средств: • предложено оценивать эффективность на основе установления зависимости между использованием бюджетных средств и достижением общественно значимых результатов; • предложено строить методику оценки эффективности использования бюджетных средств на основе сочетания подходов «затраты-результат» и сравнительного подхода - с применением анализа степени достижения результата; • сформированы основные показатели оценки эффективности использования бюджетных средств; • предложен алгоритм оценки эффективности использования бюджетных средств; • предложенная методика адаптирована автором к сфере детского дошкольного образования.4. Предложен механизм повышения эффективности управления бюджетными средствами на основе внедрения методики оценки эффективности, особенностью которого является охват как бюджетного, так и внебюджетного процесса. Предложенный механизм обеспечивает возможность автоматизации процесса управления бюджетными средствами: • выявлено, что внедрение предложенного механизма оценки эффективности в систему управления бюджетными средствами можно условно разделить на два этапа, связанные с охватом как бюджетного, так и внебюджетного процесса; • определены этапы проведения подготовительных единовременных работ вне бюджетного процесса— 1) ревизия задач государственного сектора;

2) формирование перечня стратегических целей государства; 3) определение задач распределения бюджетных средств; 4) формирование системы показателей результата и показателей использования бюджетных средств, а также порядка ее ведения; 5) определение порядка ведения реестра задач государства; 6) разработка форм и порядка предоставления отчетности; • сформулированы мероприятия по внедрению механизма учета эффективности непосредственно в текущий бюджетный процесс; описаны каждый из этапов внедрения механизма учета эффективности непосредственно в текущий бюджетный процесс: 1) оценка эффективности использования бюджетных средств; 3) формирование проектировок бюджетополучателями; 4) планирование основных показателей бюджета на следующий год; 5) исполнение бюджета; • построен алгоритм процесса управления с учетом реализации предложенной методики для обеспечения процесса автоматизации каждого из этапов управления бюджетными средствами.