Особенности модели бюджетного федерализма в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Особенности модели бюджетного федерализма в России"

о пи-г

На правах рукописи

ЩУРОВ СЕРГЕЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ

ОСОБЕННОСТИ МОДЕЛИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ (на примере Курской области)

Специальность: 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

МОСКВА 2003

Диссертация выполнена на кафедре финансов, бюджета и налогообложения Всероссийского заочного финансово-экономического института.

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Пилипенко Ольга Ивановна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Пансков Владимир Георгиевич

кандидат экономических наук, доцент Кузина Галина Петровна

Ведущая организация: Всероссийская государственная

налоговая академия МНС РФ

Защита состоится " \Ъ " Ала. & 2003 г. в {О часов в аудитории А 203 на заседании Диссертационного совета К 212.040.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата экономических наук при Всероссийском заочном финансово-экономическом институте по адресу: 123995, г. Москва, ул. Олеко Дундича, д. 23.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийского заочного финансово-экономического института.

Автореферат разослан « » й 2003 г.

Ученый секретарь

диссертационного Совета К 212.040.01

кандидат экономических наук, доцент ^^¿¿¿¿^^^^ашкатова Т.А.

1. Общая характеристика работы

¿255ёОЦ

Актуальность темы исследования. В 90-е гг. динамичное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий в Российской Федерации не сопровождалось адекватным развитием основ бюджетной системы. Усложнение системы мер государственного воздействия на экономику, возрастание роли косвенных методов регулирования макро-, мезо- и микроэкономических процессов в стране в условиях усиления организационно-экономической и финансовой дифференциации регионов делают чрезвычайно важным исследование теоретических основ моделирования бюджетного федерализма и методологии развития межбюджетных отношений в современной России. Отсутствие надлежащей позитивной и нормативной теории федерализма существенно тормозит социально-экономические преобразования в субъектах РФ, усугубляет фискальные проблемы государства и дестабилизирует развитие национальной хозяйственной системы в краткосрочной и долгосрочной перспективах.

Практическая востребованность проблематики диссертационного исследования подтверждается многократными попытками исполнительной власти России разработать и реализовать эффективную концепцию организации межбюджетных отношений. Однако вплоть до настоящего времени все практические действия государства, направленные на разрешение сложных проблем становления и развития бюджетного федерализма в России, на разработку соответствующих механизмов укрепления финансовой базы бюджетов субъектов РФ, ощутимых результатов не дали. До сих пор обсуждаются вопросы, связанные с эффективностью принципов организации межбюджетных отношений; с конфликтностью экономических и финансовых интересов федеральных, региональных и местных органов власти; а также с противоречивостью взаимодействия государства, с одной стороны, физических и юридических лиц, с другой. Отсутствие приемлемых способов решения этих задач делает проблематичным экономическое возрождение российских регионов, а, следовательно, и перспективы стабилизации социально-экономического развития страны.

Тем более актуальным становится исследование этих проблем в условиях, когда не завершена дискуссия о роли государства в западной экономике, когда наука вынуждена провозглашать необходимость поиска некоего нового принципа

РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ КИКЛМОТЕКА

организации экономических систем на фоне признанных ее авторитетами «провалов» как рынка, так и государства. В этой связи возникает необходимость углубления знаний об институциональных ограничениях на пути формирования различных моделей бюджетного федерализма, а также о сравнительных преимуществах и недостатках каждой из них в случае применения в Российской Федерации.

Эти и другие обстоятельства обусловили как научную новизну, так и практическую значимость диссертационного исследования, посвященного проблемам моделирования бюджетного федерализма в современной России.

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили работы таких отечественных ученых и специалистов-практиков, как Д.А. Аллахвердян, А.Г. Зверев, Л.П. Павлова, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.И. Филимонов, Я.Б. Хесин, В.Б.Христенко, H.A. Ширкевич.

В диссертации использовались труды по общим вопросам федеративных отношений и региональной политики таких авторов, как С. Д. Валентей, И.А. Умнова, В.Н. Лексин, Л.Н. Лыкова, П.Б. Пыренков, Л.В. Смирнягин, С.А. Шахрай, А.Н. Швецов и др.

Следует упомянуть работы А.Г. Игудина, В.Г. Панскова, С.П. Солянникова и др., которые были исключительно полезны при рассмотрении принципов трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, формируемую на началах федерализма.

Публикации А.Г. Гранберга, И.М. Бусыгина, В.Г. Введенского, A.B. Истомина и др. использовались при сравнительном анализе принципов бюджетного федерализма в зарубежных странах: Германии, США, Канаде и др.

В диссертации анализировались научные разработки экспертов Всемирного банка по проблемам фискального федерализма и финансовой децентрализации: П. Бута, Д. Кларка, Р.У. Рефьюза, Ш. Мада, Р.В. Бола, Р. Р. Бэрда, Б. Ибэла, К. Валих, К. Вонга и др., а также совместные исследования отечественных и зарубежных ученых.

Информационной базой исследования послужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Курской области, материалы

Министерства финансов РФ, Государственного комитета РФ по статистике, Управления федерального казначейства по Курской области, Управления финансов администрации Курской области, областной Думы и финансовых структур органов местного самоуправления Курской области, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати.

В работе анализировались конкретные показатели, наиболее адекватно отражающие специфику рассматриваемых вопросов. Возникающие гипотезы проверялись на конкретных примерах с целью установления типичности, универсальности конкретных выводов, возможности их применения на практике, а также соответствия теоретическим положениям.

Для решения поставленных задач в работе использовались такие математико-статистические методы, как методы теории управления, усреднения величин, табличный и модульный методы, моделирования экономических процессов, факторный анализ, а также основные положения общей теории систем. Историко-логический подход применялся при рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах; метод аналитических группировок дал возможность выявить взаимосвязь между исследуемыми экономическими процессами и явлениями; сравнительный анализ позволил оценить финансовые возможности развития регионов.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование закономерностей формирования и развития модели бюджетного федерализма в России в переходный период, а также основных направлений ее совершенствования на примере типичного для России субъекта РФ.

В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены и решены следующие основные задачи:

- обобщение западных теоретических концепций экономического и фискального федерализма для выделения проблематики бюджетного федерализма, связанной с закономерностями развития межбюджетных отношений в ряде федеративных государств Запада в сравнении с Российской Федерацией;

- выделение основных организационных принципов, особенное сочетание которых реализуется в российской модели бюджетного федерализма и

предопределяет финансовую асимметрию межбюджетных отношений; а также критериев их оптимизации;

- сравнительный анализ механизмов вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания в России путем оценки эффективности разнообразных форм безвозмездных перечислений из федерального центра с помощью показателей финансовой самодостаточности или зависимости региональных и местных бюджетов;

- обоснование приоритетных проблем асимметричной модели бюджетного федерализма в РФ на основе количественного и качественного анализа сложившегося распределения бюджетных полномочий между различными уровнями власти с целью получения адекватной оценки исполнения государством его основных функций на местах;

- апробация механизма функционирования современной российской модели бюджетного федерализма на примере типичного субъекта РФ в процессе формирования налоговых и неналоговых доходов, а также закрепления функциональных расходов и поддержания сбалансированности бюджетных параметров;

- выявление основных направлений совершенствования модели бюджетного федерализма в России, прежде всего, путем оптимизации межбюджетных потоков с учетом финансового потенциала российских регионов и федерального центра, а также использования механизмов стабилизации национальной финансовой системы в целом;

- разработка эффективного механизма сокращения финансово-экономической асимметрии как основы формирования конкурентной модели бюджетного федерализма в России.

Предметом исследования является современная модель бюджетного федерализма в России, которая предопределяет особенности движения финансовых потоков между уровнями бюджетной системы.

В качестве объекта исследования выступает типичный субъект РФ с закрепленными за ним доходными и расходными полномочиями, имеющий определенный уровень их финансового обеспечения.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов и методических рекомендаций по совершенствованию

российской модели бюджетного федерализма с целью повышения её эффективности для сокращения финансовой асимметрии субъектов РФ и муниципалитетов. Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- выделены особенности и сформулированы взаимосвязи категорий «экономический федерализм», «фискальный федерализм» и «бюджетный федерализм», а также основные принципы функционирования механизма межбюджетных отношений, включая централизм и децентрализм, в западных странах и в Российской Федерации;

- проведено комплексное исследование особенностей бюджетного федерализма в РФ, которое позволило определить закономерности движения межбюджетных финансовых потоков, а также выявить неэффективность механизма реализации принципа субсидиарности во взаимосвязях федерального центра, субъектов РФ и муниципальных образований как основы их асимметрии;

- рассмотрены механизмы финансового выравнивания субъектов РФ с оценкой их эффективности при восстановлении сбалансированности межбюджетных отношений путем реализации «принципа дифференцированного бюджетного выравнивания субъектов РФ», «принципа зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов» и т.п.;

- выявлены особенности интеграции типичного субъекта РФ - Курской области - в систему межбюджетных отношений, позволившие построить российскую модель бюджетного федерализма, основное противоречие которой заключается в несоответствии распределения доходных и расходных полномочий органов власти различных уровней бюджетной системы, с одной стороны, и их финансовой обеспеченности, с другой;

- установлена непосредственная связь между ростом асимметрии в существующей модели российского федерализма и механизмами фискального регулирования на основе оценки налогового потенциала субъекта РФ и факторов мотивации региональной власти;

- предложены формы и методы совершенствования модели бюджетного федерализма в Российской Федерации, связанные с внедрением принципов конкурентности в организацию межбюджетных отношений.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в

разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по укреплению бюджетного федерализма в России путем рационализации действующей системы межбюджетных отношений, нацеленной на обеспечение финансовой устойчивости регионов, совершенствование нормативной базы межбюджетных отношений, разрешение конфликтов между органами власти разных уровней по поводу разграничения доходных и расходных полномочий.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов Российской Федерации при разработке концепций реформирования межбюджетных отношений, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации при подготовке методических документов по совершенствованию модели бюджетного федерализма, а также администрацией Курской области при составлении проектов бюджетов.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования, обобщенные в диссертации, докладывались на научно-практических конференциях в Кубанском государственном технологическом университете в 2001 - 2002 гг. по теме «Научные исследования как источник педагогических инноваций», а также были использованы при разработке госбюджетной НИР на кафедре «Финансы, бюджет и налогообложение» ВЗФЭИ.

Основные положения и результаты научного исследования использованы Республиканским Центром высшего экономического образования Министерства образования РФ при разработке новых образовательных стандартов по специальности «Финансы и кредит», а также при подготовке программ соответствующих учебных дисциплин.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 3 статьях общим объемом 0,8 печатного листа.

Структура диссертации. Диссертационная работа изложена на 186 страницах печатного текста, включает более 50 таблиц, рисунков, схем и графиков и состоит из введения, трех глав, заключения, списка

использованных источников литературы, в котором около 200 наименований.

Диссертация имеет следующую структуру: ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. Формирование российской модели бюджетного федерализма

1.1. Развитие западных теорий экономического и фискального федерализма

1.2. Эволюция теоретических подходов к организации межбюджетных отношений в Российской Федерации

1.3. Особенности современной российской модели бюджетного федерализма

ГЛАВА И. Механизм функционирования бюджетного федерализма на примере Курской области

II. 1. Место Курской области в системе «асимметричного» федерализма России

11.2. Межбюджетные отношения Курской области с федеральным центром

11.3. Особенности распределения консолидированного бюджета Курской области

ГЛАВА III. Основные направления совершенствования бюджетного федерализма в России

III. 1. Сокращение асимметрии в российской модели бюджетного федерализма

111.2. Совершенствование разграничения доходных полномочий между центром и регионами

111.3. Упорядочение распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы

ЗАКЛЮЧЕНИЕ БИБЛИОГРАФИЯ

2. Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены цель и задачи исследования.

В первой главе - «Формирование российской модели бюджетного федерализма» - анализируются западные теории экономического и фискального

федерализма, дается оценка эволюции теоретических подходов к организации межбюджетных отношений в Российской Федерации, а также выделяются особенности современной российской модели бюджетного федерализма.

Федеративное устройство государства является сложным и многоплановым явлением, которое до сего момента вызывает множество споров и разногласий. Несмотря на многочисленные официальные признаки типа «унитарное», «федеративное», «демократическое» государство, главное заключается в реальной централизации или децентрализации государственных функций, т.е. в их распределении между центром и территориями.

Политические и экономические цели федерализма взаимосвязаны: если децентрализация государственной власти относится к политическим целям федерализма, то одновременно она является предпосылкой децентрализации финансовых полномочий между федерацией и субъектами, что относится уже к его экономическим целям. Теория бюджетного федерализма позволяет обосновать рациональность выбора форм децентрализации, масштабы самоуправляемости территориальных единиц, механизмы формирования и расходования их бюджетов. В конечном итоге, степень развития бюджетного федерализма определяется решением вопроса об оптимальных масштабах участия различных уровней власти в создании общественных благ. Их специфика во многом зависит от того, какие причины и условия могут сделать справедливой и эффективной реализацию общественного выбора на уровне территории, а не на уровне государства в целом. Не случайно западные теории государственных финансов рассматривают фискальный федерализм в связи с функциями государства по предложению общественных благ (в противоположность частным благам), а также с формированием и расходованием средств на их производство.

Эта проблема эффективно разрешается на основе субсидиарного принципа в организации межбюджетных отношений, когда власти более высокого уровня лишь дополняют действия нижестоящих властей, а все функции распределяются в зависимости от того, на каком уровне задачи могут быть адекватнее поставлены и эффективнее решены. В основе принципа субсидиарности лежит делегирование бюджетных прав, в том числе и по установлению налогов, распределению сфер ответственности. Именно субсидиарность распределения финансовых полномочий (прав и обязанностей) между центром

ю

и субъектами при условии сохранения приоритета федерации называется «фискальным федерализмом».

Западные теории фискального федерализма подходят к оценке эффективности финансовой децентрализации, исходя из сравнения величины выигрыша от децентрализации и разницы в издержках производства общественных благ в государственном и негосударственном секторах. Различия в степени централизации и децентрализации предметов ведения и объема полномочий, в их финансовом обеспечении федеральными органами власти или субъектами федерации находят свое отражение в разнообразных западных концепциях федерализма типа «координированного федерализма», «кооперативного федерализма», «дуалистического федерализма» и т.п.

В любом случае речь идет об оптимизации сочетания таких основополагающих принципов организации любой системной целостности, включая федеративное государство, как централизация и децентрализация, регулирование и саморегулирование. Собственно в неадекватном их воплощении в межбюджетных отношениях в России и кроется первопричина горизонтальной и вертикальной асимметричности российской модели бюджетного федерализма.

В противоположность западным теориям государственных финансов в отечественных научных исследованиях широко используется термин «бюджетный федерализм» как более узкое понятие по сравнению с фискальным федерализмом. Однако до сего момента эта категория не имеет однозначного толкования ни в российском законодательстве, ни в экономической литературе.

В действующем Бюджетном кодексе РФ само понятие бюджетного федерализма отсутствует, хотя в обсуждавшемся проекте ему уделялось серьезное внимание. Принципам бюджетного федерализма посвящена гл. 16 БК РФ - «Межбюджетные отношения», в которой конкретизированы цели и методы бюджетной политики: равенство бюджетных прав, единство бюджетной системы, разграничение бюджетных полномочий, самостоятельность бюджетов.

Другими словами, понятийный аппарат теории бюджетного федерализма предполагает трактовку факторов, обусловливающих оптимальное сочетание принципов финансовой централизации и бюджетной самостоятельности территориальных образований. Что же

п

касается финансовых взаимосвязей между уровнями бюджетной системы федеративного государства, то они зависят от общих для него правил и порядка бюджетно-налоговых взаимоотношений между уровнями власти и управления. Однако их эффективное воплощение предполагает учет национальной специфики организации межбюджетных отношений, включая особенность сочетания принципов централизации и децентрализации в регулировании финансовых потоков.

Бюджетный федерализм целесообразно трактовать как многоаспектный механизм формирования и регулирования федеративных отношений на основе особым образом организованных бюджетно-налоговых связей. При этом с одной стороны, бюджетный федерализм относится к сфере регулирования отношений в сфере бюджетных полномочий, а с другой стороны, очень часто выходит за ее рамки. Это свидетельствует о тесной взаимосвязи комплекса отношений в рамках фискального и бюджетного федерализма, которые могут быть эффективно реачизованы только во взаимодействии друг с другом. В процессе развития этих отношений должны сформироваться механизмы федерализма, позволяющие адекватно разделить полномочия и источники их финансирования в бюджетной сфере, а также построить вертикаль бюджетной системы таким образом, чтобы ни один из уровней власти не господствовал безраздельно над другими.

Кроме того, российские теоретики и практики бюджетного федерализма обязательно связывают содержание этой категории с такими понятиями, как «взаимодействие», «установление», «регулирование» и т.п., что свидетельствует о процессуальное™ межбюджетных отношений. В этом случае взаимоотношения между бюджетами различных уровней перестают быть статичными, а модель бюджетного процесса предстает в качестве пошаговой адаптации или балансирования интересов разных уровней власти и управления. Только такой подход позволяет понять сложный механизм бюджетного процесса. Ежегодное составление и рассмотрение, принятие и исполнение бюджета Федерации и региональных бюджетов превращается в процесс достижения компромиссного договора между ветвями власти, а также между Федерацией, территориальными сообществами и населением.

Выделив из всего многообразия аспектов рассматриваемого явления наиболее существенные, определим бюджетный федерализм как процесс регулирования баланса интересов всех участников федеративных отношений с помощью

инструментария бюджетно-налоговой политики на базе согласуемых правил.

Модель бюджетного федерализма в России имеет в своей основе механизм автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, базирующийся на:

- законодательно закрепленных расходных полномочиях разных уровней государственной власти;

- правовом разграничении доходных, прежде всего, налоговых полномочий;

- функционировании механизма финансового выравнивания.

Исходя из соотношения принципов централизма и децентрализма в системе российского бюджетного федерализма, можно сформулировать его основное противоречие: между сильной централизацией в вопросах налоговых полномочий, с одной стороны, и высокой степенью децентрализации фактических расходов, включая значительный объем полномочий совместного ведения органов власти разного уровня, с другой. Это противоречие обусловлено особенностью системы делегирования прав и ответственности (правомочий) одним уровнем российской бюджетной системы другому. В западных странах реализация принципа субсидиарное™ предполагает изначальное перераспределение ответственности в межбюджетных отношениях от муниципалитетов к федеральным органам власти (снизу вверх), в отличие от процесса делегирования полномочий в обратном порядке (сверху вниз), как это произошло в переходный период в России.

Следствием нарушения процедуры оптимальной организации взаимосвязей в бюджетной системе современной России является феномен асимметрии социально-экономического развития субъектов Федерации. В результате возникает необходимость в механизме «финансового выравнивания», понятие которого наряду с бюджетным федерализмом не имеет однозначного толкования. В широком смысле слова оно предполагает обеспечение каждого уровня власти финансовыми ресурсами, достаточными для осуществления присущих ему функций. В этом случае механизм финансового выравнивания представляет собой распределение расходных и доходных полномочий по вертикали бюджетной системы, а также корректировку первоначального налогового распределения.

Правовой основой современной системы бюджетных отношений в

Российской Федерации стала принятая в 1993 г. Конституция РФ. В ней были определены и зафиксированы три уровня компетенции в бюджетной системе: вопросы ведения и полномочия Федерации, субъектов Федерации и вопросы их совместного ведения. Местное самоуправление было отделено от государства и выделена сфера его компетенции.

В то же время Конституция сохранила элементы неопределенности статуса (правомочий) субъектов РФ. Не были, в частности, полностью урегулированы вопросы разделения полномочий между федеральным и региональными уровнями, нечетко обозначены предметы их ведения (ст. 71 и 72). Кроме того, федеральное правительство получило право заключать с регионами двусторонние соглашения, что в совокупности предопределило асимметричность бюджетных взаимоотношений в Федерации.

К общим недостаткам системы разграничения расходных полномочий различных уровней власти в РФ можно отнести:

• их нечеткость, поскольку разграничение расходных полномочий регламентируется не только Бюджетным кодексом, но и множеством других нормативно-законодательных актов, кроме того, относясь к совместному ведению, они не конкретизируют компетенцию соответствующего уровня бюджетной системы;

• низкую степень самостоятельности региональных и местных бюджетов, так как их расходы регламентируются в основном федеральными законодательными и нормативными актами, устанавливающими в централизованном порядке натуральные и финансовые нормы - федеральные мандаты, большая часть которых не имеет финансового обеспечения.

В результате органы власти субъектов Федерации и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) безнадежную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

Что касается доходных полномочий, то из негативных последствий воплощения в России системы расщепляемых налогов можно выделить следующие:

во-первых, поведение региональных властей не ориентировано на эффективное и действенное использование той доли налоговых поступлений, которую федеральный центр оставляет в их распоряжении;

во-вторых, почти полное отсутствие каких-либо налоговых полномочий у региональных властей не позволяет выполнить одно из необходимых условий эффективности бюджетной системы — обеспечение взаимосвязи между уровнем налогообложения и количеством/качеством получаемых населением бюджетных услуг, а также приводит к использованию нелегальных мер воздействия на налогоплательщиков;

в-третьих, слишком частые изменения пропорций разделения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы привели к незаинтересованности региональных властей наращивать собственную налоговую базу, показывать ее в отчетности.

Для бюджетного устройства Российской Федерации как страны с федеративным государственным устройством, в состав которой входит большое количество административных образований, не одинаковых по размеру территории, численности населения и уровню социально-экономического развития, характерна особая значимость перераспределительной, или выравнивающей, функции федерального бюджета. Она реализуется с помощью механизма распределения финансовой помощи региональным бюджетам. Однако, объем финансовой помощи конкретному региону не находится в прямой зависимости от стоимости оказания государственных услуг в регионе и в обратной — от его доходного потенциала. В этом случае федеральная финансовая помощь по своей экономической сути не выравнивает объем бюджетных услуг, оказываемых на территории государства.

Таким образом, эффективная система бюджетного федерализма в Российской Федерации может быть сформирована лишь на основе таких принципов федеративного государственного устройства и управления, как кооперация, специализация и субсидиарность. Государственное же управление становится результативным лишь в случае делегирования федеральному центру тех политических, экономических и других функций, которые не могут быть

адекватно выполнены ни субъектами РФ, ни муниципалитетами.

Во второй главе - «Механизм функционирования бюджетного федерализма на примере Курской области» - рассматриваются такие вопросы, как место Курской области в системе «асимметричного» федерализма России, межбюджетные отношения Курской области с федеральным центром, а также особенности распределения консолидированного бюджета Курской области.

Выбор Курской области в качестве объекта исследования российской системы бюджетного федерализма обусловлен типичностью данного субъекта РФ. Это связано как с параметрами социально-экономического положения области, так и с противоречиями, которые препятствуют ее финансовой самодостаточности. Следовательно, выявление основных проблем межбюджетных отношений Курской области позволяет определить обусловливающие их факторы финансового порядка, на основе чего становится возможной конкретизация основных направлений совершенствования бюджетного федерализма в России.

За период 1990-2000 гг. численность населения Курской области сократилась до 98% (в целом по России - до 98,6%), величина валового регионального продукта (ВРП) - до 44,8% (ВВП РФ - до 61,7%). За этот же период потребительские расходы в регионе уменьшились до 52,9% (в целом по России - до 83%), инвестиции в основной капитал - до 31% (валовые инвестиции в промышленность - до 25%), а объемы промышленного производства в области - до 71% (национальное промышленное производство - до 55%).

Эти показатели хозяйственной деятельности в Курской области позволяют рассматривать ее в качестве типичного региона, повторяющего динамику экономической активности основной массы субъектов РФ в 90-е годы. Из 18 субъектов РФ, формирующих Центральный федеральный округ, 4 области (Курская, Ивановская, Костромская, и Тамбовская) - почти пятая часть территории округа - дают 1,24% всех налоговых доходов бюджетной системы страны, а на Курскую область приходится 0,25%. Меньший налоговый потенциал имеет только Ивановская, Костромская, и Тамбовская области.

Такая дифференциация субъектов РФ и входящих в них муниципалитетов по налоговому потенциалу объясняется их неравномерным

экономическим развитием, неравнозначной отраслевой структурой хозяйства, а также степенью интенсивности региональных и межрегиональных потоков товаров, услуг и финансовых ресурсов. Именно эти различия являются основными препятствиями на пути формирования симметричной модели бюджетного федерализма в России.

Следует отметить, что темпы развития территориальной асимметрии в РФ были неодинаковы в разные периоды времени. Однако существует определенный естественный предел, далее которого процесс дифференциации субъектов РФ развиваться не должен и поэтому объективно ограничивает асимметрию сверху. Именно этот предел должен стать детерминантой в ориентации финансовых механизмов на выравнивание территориального развития в российской модели бюджетного федерализма.

На этом основании некоторые исследователи учитывают в первую очередь взаимосвязи между ростом дифференциации регионов, темпами их экономического развития и изменением их бюджетной обеспеченности. Однако эти зависимости оказались противоречивыми: с одной стороны, наращивание темпов экономического роста регионов, как правило, приводит к усилению их дифференциации по уровню развития, а с другой - выравнивание уровней экономического развития субъектов РФ сопровождается снижением его темпов и т.д.

Пример Курской области является наиболее репрезентативным с точки зрения определения пределов дифференциации как основы сокращения асимметрии в модели бюджетного федерализма в России. За последнее десятилетие социально-экономические показатели Курской области менялись быстрее, чем в среднем в России или сравнении с международными показателями. Другими словами, асимметричность положения Курской области в бюджетной системе РФ выступает фактором, стимулирующим ее социально-экономическое развитие.

Если оценить долю налоговой компоненты в доходах бюджета Курской области, то во второй половине 90-х годов она постоянно снижалась: с 71,99% в 1997 г. до 66,49% - в 2000 г. и 53,48% - в 2002 г. Эти цифры свидетельствует об укреплении централизма, поскольку остальная часть доходов формируется за счет неналоговых доходов (в 1997 г. - 8,81%, в 2002 гг. - 1,61%), различных видов помощи из центра (в 1997 г. -17,84%, в 2002 г. - 28,22%), а

также доходов целевых бюджетных фондов (в 1997 г. - 1,36%, в 2002 г. -10,48%). Данные изменения соответствуют общероссийским тенденциям снижения доли налоговых доходов бюджетов субъектов РФ в консолидированном бюджете, что свидетельствует об укреплении принципа централизма в организации бюджетной системы.

Рост безвозмездных перечислений в бюджеты субъектов РФ связан с действием механизма бюджетного выравнивания регионов, нацеленного на сокращения бюджетной асимметрии в РФ За период с 1997 г. по 2002 г. доля таких перечислений постоянно росла, увеличившись с 8,81% до 28,22% в доходах администрации Курской области. Причем в 1999 г. на дотации *

приходилась 5,37% всех безвозмездных перечислений, а в 2002 г. - 10,95%. Субвенции обеспечивали в три раза больше поступлений в бюджет Курской области, нежели другие виды безвозмездных перечислений: 36,68% - в 2001 г. и 28,67% - в 2002 г. Естественно, самые значительные безвозмездные перечисления приходились на трансферты: 100% - в 1996 г., 85,2% - в 1999 г., 50,66% - в 2000 г. и 40,38% - в 2002 г. Необходимо обратить внимание на противоположные векторы динамики общих безвозмездных перечислений и их составляющих: за период с 1999 г. по 2002 г. они в целом увеличились с 10,58% до 28,22% всех консолидированных доходов. Что же касается трансфертов, то за тот же период времени они сократились с 85,2% до 40,38% всех безвозмездных перечислений, что свидетельствует об уменьшении средств из Фонда финансовой поддержки регионов, предоставляемых центром нижестоящим уровням власти на формализованной основе.

В 2000 г. динамика расходов консолидированного бюджета Курской области обеспечивала его общий профицит в объеме 0,35% областного ВРП, который сократился вдвое - до 0,15% - к 2001 г. В структуре всех расходов на |

социальную политику приходится 10,91%, здравоохранение - 12,19%, образование - 27,35%, что в сумме составляет 50,45% . При этом во второй половине 90-х годов доля расходов на образование и социальную политику увеличилась почти на треть, а расходы на здравоохранение и физкультуру чуть сократились (с 13,42% в 1996 г. до 12,19% - в 2002 г.). Причем на государственное управление и местное самоуправление в 2002 г. приходилось 9,45% всех расходов, а на ЖКХ - 5,39%, приблизительно столько же - на промышленность, энергетику и транспорт в целом. Другими словами,

основные социальные функции государства делегированы региональному уровню власти, что привело к увеличению расходов на региональное управление и местное самоуправление. В частности, в бюджете Курской области величина этой статьи функциональных расходов достигла уровня затрат по статье «социальная политика».

Следует особо подчеркнуть, что при общем профиците областного бюджета практически все социальные статьи расходов Курской области за анализируемый период были недофинансированы: расходы на образование были профинансированы в среднем на 76,1% от запланированных, на культуру и искусство - 89,8%, на здравоохранение - 68,7%, на социальную политику -92,4%. Это свидетельствует о том, что жесткость ежегодного формирования доходов разных уровней бюджетной системы РФ сопровождается достаточной «свободой» финансирования основных - социальных - статей расходов субъектов РФ. А это, в свою очередь, еще более усиливает бюджетную составляющую асимметричного федерализма РФ. К этому следует присовокупить накопленные нефинансируемые федеральные мандаты региональных и местных бюджетов, ко-"9рые не могут быть отменены региональными и местными органами власти на своих территориях.

Таким образом, рассматривая сочетание принципов централизма и децентрализма в российской модели бюджетного федерализма, следует отметить приоритет сильного центра, что вполне можно считать оправданным в условиях ограниченных финансовых возможностей государства в целом, исходя из объемов ВВП в России. Однако, с другой стороны, едва ли что-то может измениться в регионах при таком централизме, когда принцип субсидиарности (взаимодополняемости) постоянно подменяется принципом взаимозаменяемости -регионов центром в решении региональных финансовых проблем. В этой ситуации вряд ли целесообразно в ближайшем будущем отказываться от превалирования принципа централизма, а, следовательно, от новых видов помощи, которые еще более подрывают возможности (да и желание) регионов к саморазвитию, наращиванию налогового потенциала за счет стабильного роста ВРП.

Необходимо упомянуть и проблему бюджетного обеспечения функций муниципальных образований. В условиях правового дисбаланса, когда констатация прав органов местного самоуправления в нормативных актах не сопоставима с их обязанностями, а вопросы формирования минимальных

местных бюджетов возлагаются на вышестоящий уровень, следует говорить о полной несамостоятельности местного самоуправления. Именно в силу существующего дисбаланса в формировании бюджетов гак региональных, так и муниципальных образований особый интерес представляют механизмы финансового регулирования территориального развития.

В третьей главе - «Основные направления совершенствования бюджетного федерализма в России» - рассматриваются такие вопросы, как сокращение асимметрии в российской модели бюджетного федерализма, совершенствование разграничения налоговых полномочий между центром и регионами, а также упорядочение распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной <"

системы.

Для обоснования основных направлений совершенствования модели <.

бюджетного федерализма в России важно дать оценку масштабов асимметрии и возможностей ее устранения по отдельным регионам с помощью таких показателей, как:

- процентное соотношение собранных на территории региона и зачисленных в федеральный бюджет доходов и расходов федерального бюджета на данной территории;

- разница между собранными на территории региона и зачисленными в федеральный бюджет доходами и расходами федерального бюджета на территории в расчете на душу населения, т.е. баланс доходов и расходов в расчете на душу населения.

Первый показатель позволяет оценить масштабы «донорства» и «реципиентства» отдельных регионов; второй — характеризует масштабы их зависимости от перечислений из федерального бюджета (или, наоборот, федерального бюджета от перечислений с территории регионов). I

Исходя из рассмотренных выше финансовых потоков между федеральным центром и регионами, формулы расчета процента возврата средств в регион выглядят следующим образом:

в /=^+ьругг+т+1п)]х юо%

и

В2=[<Т + 1р+0)/(Т + ЛТ + Ьп)] х 100%,

где

В1 — доля возврата по балансу, учитывающему только финансовую помощь;

В2 — доля возврата по балансу, учитывающему как финансовую помощь региональным бюджетам, так и прямые расходы федерального бюджета;

Р— финансовая помощь региональным бюджетам;

Ьр — непогашенный на конец года остаток бюджетных ссуд,

О — прямые расходы федерального бюджета;

Т — налоговые доходы, собранные на территории региона и зачисленные в федеральный бюджет;

ЛТ— неналоговые доходы, собранные на территории региона и зачисленные в федеральный бюджет;

Ьп — превышение объема погашения бюджетных ссуд над объемами привлечения бюджетных ссуд

Если доля возврата меньше 100% или баланс на душу населения отрицателен, то регион может считаться донором федерального бюджета и, наоборот, если больше 100% или имеет место положительный баланс на душу населения, то регион может считаться реципиентом федерального бюджета.

Полученные данные свидетельствуют о том, что примерно треть регионов РФ относится к числу реципиентов, т.е. даже если в бюджетах этих регионов будут оставаться все собранные на их территории налоги, то им все равно потребуется дополнительная финансовая помощь из федерального бюджета. Таким образом, установление дифференцированных нормативов зачисления налогов в региональные бюджеты, что нередко предлагается в качестве одного из вариантов реформирования системы межбюджетных отношений в России, не сможет полностью решить проблему оказания адекватной финансовой помощи регионам из федерального бюджета.

В этой связи целесообразным представляется разделение специально создаваемого федерального фонда, аккумулирующего средства для оказания финансовой помощи регионам, на две части, каждая из которых распределяется по своим критериям. В принципе на любом этапе согласования возможно изменение этих частей, например, исходя из соображений обеспечения максимальной стабильности в распределении трансфертов, поддержки тех или иных географических регионов, достижения заранее установленного минимального уровня бюджетной обеспеченности, улучшения условий выплаты заработной платы и т.д. При этом объем трансфертов для конкретных регионов (при одних и тех же исходных данных) может меняться в весьма значительных пределах, например, 80% средств текущей финансовой помощи направляется по принципу «гарантированного минимума», а 20% — «пропорционального выравнивания», как это и происходило в России в 2000—2002 гг.

Итак, при анализе воздействия дефицита бюджета субъекта РФ на выбор

региональными властями оптимальных величин доходов и расходов следует обратить внимание на следующую закономерность. Величина финансовой помощи зачастую не приводит к сбалансированности налоговых доходов, собираемых в регионе, и осуществляемых региональными властями бюджетных расходов при разных значениях таких параметров, как степень софинансирования бюджетных расходов региона федеральным бюджетом, участие в формировании доходов, величина нормативов расходных потребностей и налогового потенциала.

В этой связи усиливающаяся «трансфертизация» финансовой помощи регионам из федерального бюджета лишь формирует иллюзию бюджетного равенства субъектов Федерации. Фактически же регионы-доноры, несмотря на проводимую ими активную экономическую политику, нередко оказываются весьма неблагополучными с точки зрения социально-экономического обеспечения. Регионы-реципиенты, напротив, нередко оказываются относительно благополучными в этом плане. Это приводит к растущей дифференциации регионов по уровню жизни и социально-экономического развития и естественно к обострению бюджетной асимметрии.

Поэтому приоритетной целью бюджетного выравнивания является выравнивание способности региона к самообеспечению и саморазвитию на базе использования потенциала всех форм собственности.

Основу отечественной модели бюджетного федерализма должны составлять следующие концептуальные условия:

- рационализация территориальной структуры налоговой системы, определяющей используемую модель распределения доходной базы между бюджетами всех уровней;

- упорядочение функциональной структуры налоговой системы, т.е. оптимизация общего перечня используемых налогов и сборов (налога на прибыль, налога на добавленную стоимость, акцизов и подоходного налога с физических лиц) для повышения эффективности и эластичности действия налоговой системы в целом с точки зрения ее влияния на макро- и микроэкономические процессы;

- выделение типичных внутренних бюджетных и налоговых систем с целью создания единого налогового пространства в государстве.

По оценкам Центра фискальной политики, чтобы довести бюджетную

обеспеченность до одинакового для всех субъектов Федерации уровня, нужно сконцентрировать в федеральном бюджете 85% налоговых доходов, затем примерно половину из них перераспределить в виде финансовой помощи регионам. Этот расчет наглядно показывает прямую зависимость между централизацией доходов и возможностями федерального бюджета выравнивать бюджетную обеспеченность регионов и гарантировать доступ граждан к основным общественным услугам и социальным гарантиям.

Однако, с другой стороны, даже в отношении доходов, полномочия по управлению которыми в той или иной степени принадлежат соответствующим территориальным властям, действуют достаточно жесткие федеральные ограничения (в том числе по уровню максимальных ставок). Это затрудняет реализацию закрепленного Бюджетным кодексом принципа самостоятельности бюджетов всех уровней.

При разделении конкретных видов налогов и налоговых полномочий между уровнями власти целесообразно учитывать следующие критерии:

• стабильность — чем больше налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляются этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;

• экономическая эффективность — за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;

• мобильность налоговой базы — чем выше мобильность налоговой базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом, и наоборот;

• равномерность размещения налоговой базы — чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне она должна облагаться налогом, и наоборот;

• социальная справедливость — налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть закреплены за федеральным уровнем власти;

• бюджетная ответственность — сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет органов власти, обеспечивающих соответствующие услуги.

В условиях постепенно формирующейся конкурентной среды четкое

разграничение расходных полномочий, ликвидация нефинансируемых мандатов, расширение налоговой автономии должно способствовать созданию у региональных и местных властей стимулов к повышению эффективности управления общественными финансами, сокращению неформальной бюджетной деятельности, обеспечению прозрачности принимаемых решений.

Реальное разграничение расходных бюджетных полномочий между данными субъектами федеративных отношений предполагает не только разделение предметов ведения и распределение функций по финансированию тех или иных расходов между субъектами Федерации и федерацией, но и перегруппировку расходной части консолидированного бюджета.

Итак, решение проблемы повышения эффективности российской модели бюджетного федерализма кроется в адекватном соотношении расходных и доходных полномочий различных органов власти, с одной стороны, и их финансовом обеспечении, с другой.

В заключении диссертационной работы систематизированы основные выводы о результатах исследования и определены возможные направления дальнейшего развития предложенных подходов.

3. Публикации по теме диссертации

Основные положения и результаты диссертации изложены в следующих публикациях автора.

1. Щуров С.А. Трансферты как эффективный инструмент регулирования межбюджетных отношений в России / Инновационные процессы в высшей школе. Материалы VI Всероссийской научно-практической конференции / Кубан. гос. технол. ун-т. - Краснодар, 2000. - 0,1 п.л.

2. Щуров С.А. Стимулирование развития регионов в модели бюджетного федерализма / Инновационные процессы в высшей школе // Материалы VII Всероссийской научно-практической конференции / Кубан. гос. технол. ун-т. -Краснодар, 2001.- 0,3 п.л.

3. Щуров С.А.Региональная интеграция в модели бюджетного федерализма / Сборник научных статей аспирантов и преподавателей ВЗФЭИ / Под ред. Г.Б. Поляка. Вып. 2,- М.: ВЗФЭИ, 2002 .- 0,4 п.л.

Отпечатано в типографии Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова Заказ № 42 Тираж 100 экз.

РЫБ Русский фонд

2006-4 28589

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Щуров, Сергей Александрович

ГЛАВА I. Формирование российской модели бюджетного федерализма.

1.1. Развитие западных теорий экономического и фискального Федерализма.

1.2. Эволюция теоретических подходов к организации межбюджетных отношений в Российской Федерации.

1.3. Особенности современной российской модели бюджетного федерализма.

ГЛАВА II. Механизм функционирования бюджетного федерализма на примере Курской области.

II. 1. Место Курской области в системе «асимметричного» федерализма России.

II.2. Межбюджетные отношения Курской области с федеральным центром.

II.3. Особенности распределения консолидированного бюджета Курской области.

ГЛАВА III. Основные направления совершенствования бюджетного федерализма в России.

III. 3. Сокращение асимметрии в российской модели бюджетного Федерализма.

III.2. Совершенствование разграничения доходных полномочий между центром и регионами.

Ш.З. Упорядочение распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Особенности модели бюджетного федерализма в России"

Актуальность темы исследования. В 90-е гг. динамичное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий в Российской Федерации не сопровождалось адекватным развитием основ бюджетной системы. Усложнение системы мер государственного воздействия на экономику, возрастание роли косвенных методов регулирования макро-, мезо-и микроэкономических процессов в стране в условиях усиления организационно-экономической и финансовой дифференциации регионов делают чрезвычайно важным исследование теоретических основ моделирования бюджетного федерализма и методологии развития межбюджетных отношений в современной России. Отсутствие надлежащей позитивной и нормативной теории федерализма существенно тормозит социально-экономические преобразования в субъектах РФ, усугубляет фискальные проблемы государства и дестабилизирует развитие национальной хозяйственной системы в краткосрочной и долгосрочной перспективах.

Практическая востребованность проблематики диссертационного исследования подтверждается многократными попытками исполнительной власти России разработать и реализовать эффективную концепцию организации межбюджетных отношений. Однако вплоть до настоящего времени все практические действия государства, направленные на разрешение сложных проблем становления и развития бюджетного федерализма в России, на разработку соответствующих механизмов укрепления финансовой базы бюджетов субъектов РФ, ощутимых результатов не дали. До сих пор обсуждаются вопросы, связанные с эффективностью принципов организации межбюджетных отношений; с конфликтностью экономических и финансовых интересов федеральных, региональных и местных органов власти; а также с противоречивостью взаимодействия государства, с одной стороны, физических и юридических лиц, с другой. Отсутствие приемлемых способов решения этих задач делает проблематичным экономическое возрождение российских регионов, а, следовательно, и перспективы стабилизации социально-экономического развития страны.

Тем более актуальным становится исследование этих проблем в условиях, когда не завершена дискуссия о роли государства в западной экономике, когда наука вынуждена провозглашать необходимость поиска некоего нового принципа организации экономических систем на фоне признанных ее авторитетами «провалов» как рынка, так и государства. В этой связи возникает необходимость углубления знаний об институциональных ограничениях на пути формирования различных моделей бюджетного федерализма, а также о сравнительных преимуществах и недостатках каждой из них в случае применения в Российской Федерации.

Эти и другие обстоятельства обусловили как научную новизну, так и практическую значимость диссертационного исследования, посвященного проблемам моделирования бюджетного федерализма в современной России.

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили работы таких отечественных ученых и специалистов-практиков, как Д. А. Аллахвердян, А. Г. Зверев, Л.П. Павлова, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.И. Филимонов, Я.Б. Хесин, В.Б.Христенко, Н.А. Ширкевич.

В диссертации использовались труды по общим вопросам федеративных отношений и региональной политики таких авторов, как СД. Валентей, И.А. Умнова, В.Н. Лексин, Л.Н. Лыкова, П.Б. Пыренков, Л.В. Смирняпш, С.А. Шахрай, А.Н. Швецов и др.

Следует упомянуть работы А. Г. Игудина, В. Г. Панскова, С.П. Солянникова и др., которые были исключительно полезны при рассмотрении принципов трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, формируемую на началах федерализма.

Публикации А. Г. Гранберга, И.М. Бусыгина, В. Г. Введенского, А.В. Истомина и др. использовались при сравнительном анализе принципов бюджетного федерализма в зарубежных странах: Германии, США, Канаде и др.

В диссертации анализировались научные разработки экспертов Всемирного банка по проблемам фискального федерализма и финансовой децентрализации: П. Бута, Д. Кларка, Р.У. Рефьюза, Ш. Мада, Р.В. Бола, Р. Р. Бэрда, Б. Ибэла, К. Валих, К. Вонга и др., а также совместные исследования отечественных и зарубежных ученых.

Информационной базой исследования послужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Курской области, материалы Министерства финансов РФ, Государственного комитета РФ по статистике, Управления федерального казначейства по Курской области, Управления финансов администрации Курской области, областной Думы и финансовых структур органов местного самоуправления Курской области, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати.

В работе анализировались конкретные показатели, наиболее адекватно отражающие специфику рассматриваемых вопросов. Возникающие гипотезы проверялись на конкретных примерах с целью установления типичности, универсальности конкретных выводов, возможности их применения на практике, а также соответствия теоретическим положениям.

Для решения поставленных задач в работе использовались такие математико-статистические методы, как методы теории управления, усреднения величин, табличный и модульный методы, моделирования экономических процессов, факторный анализ, а также основные положения общей теории систем. Историко-логический подход применялся при рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах; метод аналитических группировок дал возможность выявить взаимосвязь между исследуемыми экономическими процессами и явлениями; сравнительный анализ позволил оценить финансовые возможности развития регионов.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование закономерностей формирования и развития модели бюджетного федерализма в России в переходный период, а также основных направлений ее совершенствования на примере типичного для России субъекта РФ.

В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены и решены следующие основные задачи:

- обобщение западных теоретических концепций экономического и фискального федерализма для выделения проблематики бюджетного федерализма, связанной с закономерностями развития межбюджетных отношений в ряде федеративных государств Запада в сравнении с Российской Федерацией;

- выделение основных организационных принципов, особенное сочетание которых реализуется в российской модели бюджетного федерализма и предопределяет финансовую асимметрию межбюджетных отношений; а также критериев их оптимизации;

- сравнительный анализ механизмов вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания в России путем оценки эффективности разнообразных форм безвозмездных перечислений из федерального центра с помощью показателей финансовой самодостаточности или зависимости региональных и местных бюджетов;

- обоснование приоритетных проблем асимметричной модели бюджетного федерализма в РФ на основе количественного и качественного анализа сложившегося распределения бюджетных полномочий между различными уровнями власти с целью получения адекватной оценки исполнения государством его основных функций на местах;

- апробация механизма функционирования современной российской модели бюджетного федерализма на примере типичного субъекта РФ в процессе формирования налоговых и неналоговых доходов, а также закрепления функциональных расходов и поддержания сбалансированности бюджетных параметров;

- выявление основных направлений совершенствования модели бюджетного федерализма в России, прежде всего, путем оптимизации межбюджетных потоков с учетом финансового потенциала российских регионов и федерального центра, а также использования механизмов стабилизации национальной финансовой системы в целом;

- разработка эффективного механизма сокращения финансово-экономической асимметрии как основы формирования конкурентной модели бюджетного федерализма в России.

Предметом исследования является современная модель бюджетного федерализма в России, которая предопределяет особенности движения финансовых потоков между уровнями бюджетной системы.

В качестве объекта исследования выступает типичный субъект РФ с закрепленными за ним доходными и расходными полномочиями, имеющий определенный уровень их финансового обеспечения.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов и методических рекомендаций по совершенствованию российской модели бюджетного федерализма с целью повышения её эффективности для сокращения финансовой асимметрии субъектов РФ и муниципалитетов. Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- выделены особенности и сформулированы взаимосвязи категорий «экономический федерализм», «фискальный федерализм» и «бюджетный федерализм», а также основные принципы функционирования механизма межбюджетных отношений, включая централизм и децентрализм, в западных странах и в Российской Федерации;

- проведено комплексное исследование особенностей бюджетного федерализма в РФ, которое позволило определить закономерности движения межбюджетных финансовых потоков, а также выявить неэффективность механизма реализации принципа субсидиарности во взаимосвязях федерального центра, субъектов РФ и муниципальных образований как основы их асимметрии;

- рассмотрены механизмы финансового выравнивания субъектов РФ с оценкой их эффективности при восстановлении сбалансированности межбюджетных отношений путем реализации «принципа дифференцированного бюджетного выравнивания субъектов РФ», «принципа зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов» и т.п.;

- выявлены особенности интеграции типичного субъекта РФ -Курской области - в систему межбюджетных отношений, позволившие построить российскую модель бюджетного федерализма, основное противоречие которой заключается в несоответствии распределения доходных и расходных полномочий органов власти различных уровней бюджетной системы, с одной стороны, и их финансовой обеспеченности, с другой;

- установлена непосредственная связь между ростом асимметрии в существующей модели российского федерализма и механизмами фискального регулирования на основе оценки налогового потенциала субъекта РФ и факторов мотивации региональной власти;

- предложены формы и методы совершенствования модели бюджетного федерализма в Российской Федерации, связанные с внедрением принципов конкурентности в организацию межбюджетных отношений.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по укреплению бюджетного федерализма в России путем рационализации действующей системы межбюджетных отношений, нацеленной на обеспечение финансовой устойчивости регионов, совершенствование нормативной базы межбюджетных отношений, разрешение конфликтов между органами власти разных уровней по поводу разграничения доходных и расходных полномочий.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов Российской Федерации при разработке концепций реформирования межбюджетных отношений, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации при подготовке методических документов по совершенствованию модели бюджетного федерализма, а также администрацией Курской области при составлении проектов бюджетов.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования, обобщенные в диссертации, докладывались на научно-практических конференциях в Кубанском государственном технологическом университете в 2001 - 2002 гг. по теме «Научные исследования как источник педагогических инноваций», а также были использованы при разработке госбюджетной НИР на кафедре «Финансы, бюджет и налогообложение» ВЗФЭИ.

Основные положения и результаты научного исследования использованы Республиканским Центром высшего экономического образования Министерства образования РФ при разработке новых образовательных стандартов по специальности «Финансы и кредит», а также при подготовке программ соответствующих учебных дисциплин.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 3 статьях общим объемом 0,8 печатного листа.

Структура диссертации. Диссертационная работа изложена более чем на 180 страницах печатного текста, включает более 50 таблиц, рисунков, схем и графиков и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников литературы, в котором около 200 наименований. 4

J 4

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Щуров, Сергей Александрович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В российском законодательстве широко применяется термин «бюджетные права» для характеристики компетенции государства, его территориальных подразделений и соответствующих органов власти (или самоуправления) в области бюджета. Однако в данном случае речь идет о правах особого содержания, которыми наделены субъекты других отраслей права, а также отдельных институтов финансового права. Эти особенности заключаются в том, что бюджетные права по своим юридическим свойствам во многих случаях сближаются с обязанностями, являются в значительной мере одновременно и обязанностями (например, право утверждать бюджет, право распределять бюджетные средства по основным направлениям расходов и т.д.). Таким образом, в большинстве случаев бюджетное право (правомочие) и обязанность слиты в едином полномочии. Эти полномочия отражают неразрывность прав и обязанностей субъектов бюджетного права.

Однако существуют и «раздельные» их права и обязанности (например, право предоставлять субсидии или ссуду в нижестоящий бюджет, право дополнительных расходов на социальные мероприятия, обязанность компенсировать нижестоящему бюджету увеличивающиеся расходы в установленных случаях).

Следовательно, бюджетные права можно трактовать как полномочия или компетенцию соответствующих субъектов.

Федерализм является важнейшим принципом бюджетного права и развития местного самоуправления. Это означает гарантированность определенной самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов РФ как необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, общими задачами и целями РФ, реализовать которые призван федеральный бюджет.

В мировой же практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Анализ построения бюджетно-налоговых систем в федерациях позволяет выделить следующие универсальные положения, которые в совокупности выражают суть теоретической модели бюджетного федерализма: сосуществуют несколько, соответствующих уровням власти и административно-территориальному устройству страны, уровней бюджетно-налоговой системы; законодательным (и только в очень ограниченном объеме — договорным) образом распределены полномочия между этими уровнями власти, а также конкретизирована ответственность каждого из них за конкретные направления и виды деятельности на подведомственной территории; имеются устойчивые представления (они могут быть закреплены нормативно) о величине необходимых и достаточных бюджетных расходов для самостоятельной реализации каждым из уровней власти его исключительных полномочий и ответственности; есть надежные и общепризнанные (законодательно установленные) способы учета индивидуальных территориальных особенностей субъектов Федерации для корректировки величины расходов (или нормативов) соответствующих бюджетов; существует установленное законом и исходящее из критерия достаточности для покрытия нормативно распределенных расходов закрепление за бюджетами всех уровней власти доходных источников (налогов); в классификации расходов федерального и региональных бюджетов предусматриваются специальные позиции финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно установленных расходов (горизонтальное бюджетное выравнивание), реализация программ селективной поддержки развития отдельных регионов, принятие мер по чрезвычайной поддержке депрессивных территорий и т.п. При этом законодательно устанавливаются процедуры обоснования соответствующих расходов, их распределения не только между бюджетами отдельных регионов и муниципальных образований, но и между конечными получателями, финансируемыми из бюджета предприятиями и организациями, группами населения.

Все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные корректировки в условиях конкретной федерации и конкретных задач данного периода развития страны и ее регионов. Уже поэтому бюджетный федерализм нельзя рассматривать как совокупность лишь финансовых схем и механизмов, внедрение которых является самоцелью.

Основная идея бюджетного федерализма заключается в использовании этих схем и механизмов только в качестве особого средства обеспечения развития федерации, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, получения ими гарантированного государством минимума социальных благ. Именно поэтому об эффективности любой модели бюджетного федерализма следует судить не по своевременности и полноте перечисления в региональные бюджеты федеральных трансфертов, а по конечному результату — по воздействию соответствующих финансовых механизмов на параметры социально-экономических ситуаций конкретных регионов.

Модель бюджетного федерализма эффективна: при демократическом и четком разграничении полномочий и ответственности между всеми уровнями власти — как по расходам, так и по доходам; если каждый из уровней власти наделен для реализации своих полномочий необходимыми и достаточными финансовыми ресурсами, использование которых дает ощутимую социальную отдачу; если реально обеспечивается с помощью системы бюджетного выравнивания сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с целью достижения определенных гарантированных государством социальных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны. Очевидно, что сегодня в России любое из указанных условий или не выполняется вовсе, или выполняется лишь частично.

Главное в понимании проблем бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а пронизывают всю бюджетную систему. По существу, бюджетный федерализм как форма бюджетного устройства в федеративном государстве предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации.

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Такая организация бюджетных отношений позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления.

Однако проблема бюджетного федерализма — это не только и не столько взаимоотношение бюджетов различных уровней бюджетной системы. Это, прежде всего, проблема взаимоотношений государства и его граждан, посредством организации рационального движения потоков финансовых ресурсов. При таком понимании меняется не только лейтмотив доходной базы государственного бюджета, но и услуги власти все более приобретают смысл платного служения гражданам в рамках ясного двустороннего контракта.

А между тем до сего времени отсутствует реальная «независимость» функционирования многих бюджетов на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне органов местного самоуправления. Нет долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений, кроме законодательно закрепленного за каждым уровнем власти перечня налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Не определены принципы разграничения полномочий между различными уровнями власти по расходам. Нет нормативной основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти. Не разработаны минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами государственной власти. Сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов в значительной мере субъективно.

Бюджетный федерализм фокусирует в себе общечеловеческие интересы и трансформирует их в систему координат денежных отношений. Соответственно в зависимости от уровня развития своей экономики каждое государство ищет и находит собственные методы решения проблемы, оптимальные в конкретной исторической и экономической ситуации. Поэтому и Россия должна, используя богатый опыт мировой экономической теории и практики, найти свою модель бюджетного федерализма.

Сегодня Россия все еще находится на стадии «государственного становления», когда на местах сохраняются не только определенные центробежные тенденции, но и привычка «выбивания» в закулисных переговорах особых привилегий. В этих условиях создание эффективной системы бюджетных отношений между различными уровнями власти становится ключом единству и даже условием сохранения Федерации.

Успешное государственное территориальное управление теснейшим образом связано с финансовой самостоятельностью субъектов Федерации, которая сегодня в большинстве регионов не наблюдается [39, с. 16]. Основная причина — несовершенство федеративного устройства. Однако есть и другие весомые причины — жесткая фискальная налоговая политика и недостаточно продуманная региональная государственная политика, ставящие регионы в далеко не равные условия. Зачастую относительно «богатые» регионы ставятся в жесткие финансовые условия за счет перераспределения финансовых ресурсов их территорий. И наоборот, «бедные» регионы за счет государственного перераспределения в их пользу финансовых ресурсов других субъектов Федерации оказываются в относительно лучшем финансовом положении.

Поэтому речь должна идти о создании нового, а не о корректировке имеющегося механизма бюджетных взаимосвязей. Этот механизм должен быть сформирован как система взаимообусловленных форм финансовых отношений, охватывающих все три уровня бюджетной системы «Российская Федерация — субъекты РФ — местное самоуправление», и обеспечивать основанное на принципах бюджетного федерализма законодательное закрепление между этим уровням бюджетных полномочий.