Бюджеты муниципальных образований Северо-Западного региона РФ: формирование, исполнение, контроль тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Гордон, Наталия Николаевна

Введение.

Глава 1. Бюджетные ресурсы субъектов Российской Федерации.

1.1. Бюджетная система РФ и основные направления ее реформирования.

1.2. Значение бюджета в развитии экономики и социальной сферы территории.

1.3. Государственное субсидирование и выравнивание местных бюджетов в промышленно-развитых странах.

Глава 2. Формирование бюджетов органов местного самоуправления в условиях новой модели межбюджетных отношений.

2.1. Эволюция и современные проблемы правового обеспечения бюджетного процесса.

2.2. Организационные основы местного самоуправления.

2.3. Необходимость и методы бюджетного прогнозирования в муниципальных образованиях.

2.4. Финансовое обеспечение минимальных местных бюджетов.

Глава 3. Новые технологии исполнения бюджетов муниципальных образований.

3.1. Совершенствование организации бюджетного процесса в муниципальных образованиях.

3.2. Развитие казначейского механизма исполнения местных бюджетов.

3.3. Контрольно-аналитическая работа как элемент управления бюджетными потоками.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджеты муниципальных образований Северо-Западного региона РФ: формирование, исполнение, контроль"

Успешное осуществление социально-экономических реформ в Российской Федерации, направленных на переход от централизованной формы управления к рыночной, в значительной степени зависит от позитивных преобразований в бюджетной сфере. При этом ключевая роль отводится устойчивому и сбалансированному функционированию всех звеньев бюджетной системы РФ, эффективному применению бюджетных методов в регулировании территориального развития. Формирование бюджетной системы Российской Федерации, отвечающей современным экономическим требованиям, предполагает разработку и законодательное закрепление адекватных принципов ее построения. Федеративный характер государственного устройства радикально влияет на основы построения бюджетной системы страны, источники формирования доходов и направления расходов бюджетов всех уровней. В рамках проводимых в России бюджетной и налоговой реформ возрастает роль местных бюджетов - с одной стороны, как источника финансирования социально-экономической инфраструктуры территории, с другой, как важного структурного звена бюджетной системы РФ. В связи со сложным положением экономики России, новой модели ее развития возрастает острота вопросов межбюджетных отношений, несбалансированности минимально необходимых расходов бюджетов большинства территорий, перестройки организационной схемы формирования и исполнения местного бюджета. Повышение же результативности бюджетного воздействия зависит не только от эффективного решения данных вопросов на федеральном уровне, но и от учета факторов, определяющих развитие региональной экономики, теоретической обоснованности осуществляемых в ней преобразований.

Исследованию сущности бюджета и его новой роли в макроэкономическом регулировании уделяется большое внимание в работах российских и зарубежных ученых, но отсутствие единых подходов к определению понятия «местный бюджет», разнообразие мнений по поводу характерных для него функций, фрагментарность анализа новых явлений и тенденций, возникающих в области бюджетного перераспределения, обусловили необходимость углубленного исследования проблем местных бюджетов и востребованность разработки предложений по совершенствованию бюджетного процесса на местном уровне.

Отсутствие достаточной и стабильной доходной базы местных бюджетов, противоречивость взаимоотношений с вышестоящим бюджетом, ограниченный характер контрольно-аналитической работы на местном уровне не позволяют органам местного самоуправления в полной мере осуществлять управление бюджетными потоками на подведомственной им территории. Проблему совершенствования бюджетного процесса на местном уровне нельзя решать обособленно от правовых аспектов, особенностей бюджетного процесса в регионе вне вопросов производственного, финансового, инвестиционного потенциала территории.

Теоретические аспекты развития системы территориальных и местных бюджетов, проблемы финансового и бюджетного регулирования, нашли отражение в трудах О.В.Богачевой, В.Г.Белолипецкого, М.Д.Васильевой, Э.А.Вознесенского, О.В.Врублевской, Л.Г.Дробозиной, В.ПДьяченко, Э.В.Залукаевой, А Г.Игудина, В.В Истомина, А.Лаврова, К.Лайкам, С Лушина, Н.С.Максимовой, Л. П Павловой, В.Г.Панского, Ю.В.Пешехонова, Г Б. Поляка, ЛИ.Прониной, В М. Род ио но вой, М.В.Романовского, Б.М.Сабанти, М.А.Смирнова, С П.Солянниковой, С.А.Суспицина, М.И.Ходоровича, С.Н.Хурсевича, Д.Г.Черника, Н.А.Ширкевич и других авторов.

Функционирование отдельных элементов механизма финансового регулирования экономики и социальной сферы, организация бюджетного процесса не только в России, но и целом ряде промышленно развитых зарубежных стран, безусловно, являются предметом изучения достаточно широкого круга экономистов. Отдавая должное значимости проводимых исследований для развития финансовой науки и практики государственного управления, следует отметить, что недостаточное изучение накопленного опыта негативно сказывается на формировании финансовой стратегии российского государства, а современные тенденции развития экономики, политика социально-экономических реформ предопределили необходимость дополнительных исследований специфики и эффективных методов формирования, исполнения и контроля бюджетов муниципальных образований.

Актуальность и практическая значимость данных проблем обосновали выбор темы диссертационной работы, постановку ее целей и задач, направлений исследования.

Цель работы заключается в разработке предложений по совершенствованию системы управления бюджетными ресурсами на местном уровне в соответствии с законодательно закрепленными принципами построения бюджетной системы и межбюджетных отношений. Реализация поставленной цели потребовала:

• изучения широкого круга взглядов российских экономистов на проблемы бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований;

• систематизации опыта функционирования местных бюджетов в странах с развитой рыночной экономикой и возможностей его использования в России;

• исследования финансовой обеспеченности экономического и социального развития регионов, ресурсного потенциала органов местного самоуправления,

• анализа специфики управления бюджетными ресурсами на всех стадиях бюджетного процесса,

• определения значимости местных бюджетов в развитии экономики и социальной сферы территории в современных условиях;

• аналитического обобщения факторов, определяющих динамику бюджетных ресурсов территории и характер межбюджетных отношений;

• изучения причин растущего дефицита местных бюджетов, низкого налогового потенциала территории и организационных недостатков действующей системы формирования бюджетов;

• оценки состояния финансового контроля как элемента управления бюджетными потоками и обоснования необходимости его осуществления на всех стадиях бюджетного процесса.

Объектом исследования в силу широкого спектра изучаемых проблем явились бюджеты, бюджетный процесс, система межбюджетных отношений в ряде субъектов Северо-западного региона Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований.

Методологическую основу исследования составили: диалектический способ познания; системный подход, принципы формальной логики, методы экономического анализа и синтеза, финансового прогнозирования; приемы индуктивного и дедуктивного изучения.

Теоретической базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в области экономики и финансов, законодательные акты Российской Федерации, решения органов представительной и исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления по вопросам формирования, исполнения бюджетов, финансового контроля, бюджетного регулирования, межбюджетных отношений, нормативно-методические и инструктивные материалы центральных и местных финансовых и налоговых органов.

В качестве информационной базы использованы данные Госкомстата России, Архангельского, Вологодского и др. областных комитетов по статистике; финансовых, налоговых органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления, данные архивов и периодических изданий; научно-практических конференций и семинаров. Научная новизна исследования заключается в следующем.

• аргументированы доминирующая роль бюджетной системы в финансовом регулировании, необходимость совершенствования методов бюджетного прогнозирования на основе разработки балансов финансовых ресурсов в субъектах Федерации и муниципальных образованиях;

• обоснованы причины возрастания роли местных бюджетов в регулировании экономики и социальной сферы муниципальных образований в условиях трансформации межбюджетных отношений;

• выявлены особенности структуры доходов и расходов местных бюджетов Северного и Северо-западного экономических районов и факторы, определяющие эти особенности;

• по результатам ретроспективной систематизации взглядов отечественных и зарубежных ученых, анализа зарубежной практики обоснована целесообразность использования в России некоторых элементов налоговых систем и опыта бюджетного выравнивания в промышленно-развитых странах,

• разработаны предложения по минимизации различий бюджетной обеспеченности муниципальных образований в субъектах РФ Северного и Северо-западного экономических районов, обоснована необходимость дифференцированного подхода к определению форм и размера финансовой поддержки муниципалитетов;

• аргументирована возможность выбора варианта перехода на казначейское исполнение бюджетов муниципальных образований;

• разработаны предложения по повышению эффективности контрольно-аналитической работы в бюджетном процессе на местном уровне;

• обобщен российский опыт реформирования правового обеспечения бюджетного процесса на местном уровне; доказана целесообразность законодательного закрепления отдельных новых правовых положений, регламентирующий бюджетный процесс.

Практическая значимость диссертации определяется доведением ряда теоретических положений и выводов до уровня конкретных практических рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса в муниципальных образованиях.

Структура диссертационной работы обусловлена поставленной целью и задачами исследования. Диссертация общим объемом 188 страниц состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы; содержит 36 таблиц, 26 рисунков, 16 таблиц приложения.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Гордон, Наталия Николаевна

Местные бюджеты - важное структурное звено бюджетной системы Российской Федерации. При всем том, что органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, к ним предъявляется широкий спектр требований по

1>егулированию социально-экономического развития подведомственной территории.Современные направления бюджетной и налоговой реформ проявляются в увеличении ответственности муниципальных образований за содержание своей социальной инфраструктуры. На фоне негативной динамики промышленного производства, ярко выраженной миграции населения и низкой инвестиционной привлекательности большинства территорий Северо-запада России возросло значение бюджетных ресурсов в обеспечении жизнедеятельности муниципальных образований.Становясь объектом повышенного внимания со стороны теоретиков и практиков бюджетного процесса в муниципальных образованиях, проблемы местных бюджетов так и не получили своей единой трактовки ни в законодательных актах всех уровней власти, ни в трудах ученых и специалистов. Причиной тому является отсутствие однозначной иерархической структуры нижнего уровня бюджетной системы. При всем многообразии методик и подходов к исследованию проблем формирования, исполнения и контроля местных бюджетов автор не мог в рамках диссертационной работы уделить внимание каждому их представителю - структурному элементу, вследствие чего ограничился исследованием проблем бюджетов районов и городов областного подчинения.Несмотря на большое количество действующих законодательных актов РФ и ее субъектов по вопросам бюджетного процесса, четкой правовой и методической основы для практического решения вопроса о финансовом обеспечении органов местного самоуправления пока нет. Поэтому важнейшим моментом является приведение в соответствие ключевых моментов по вопросам налогов, перечислений и компетенции местных администраций в федеральных и региональных законах. Изложенные замечания определяются недостаточностью проработки законопроектов и программ с позиции учета федерального законодательства по местному самоуправлению и учета интересов населения муниципальных образований. Более того, по мнению автора, отсутствует приоритет руководящих документов, а законодательно-нормативные акты, призванные детализировать и разъяснять отдельные положения основного закона не только не выполняют своих функций, но и вносят лишние сомнения по любому вопросу бюджетных отношений. В целом создается картина; множество законов существуют без отражения их реального действия.В условиях недостатка бюджетных ресурсов и связанных с ними поисками источников финансирования дефицита бюджета возрастает значение процедуры планирования и прогнозирования бюджетных и иных показателей развития территории. В этой связи чр>езвычайно необходимо составление балансов финансовых ресурсов в муниципальных образованиях. Практика разработки данного документа на местном уровне не является продолжительной, и автор предлагает свои рекомендации по этому вопросу. Но проблема растущего дефицита местных бюджетов и их дотационности, с нашей точки зрения, обусловлена в значительной мере и низким уровнем самостоятельности органов местного самоуправления в решении финансовых вопросов. Поэтому, существующая методика расчета минимальных местных бюджетов без привлечения самих органов местного самоуправления должна быть изменена. В целях сокращения дифференциации бюджетной обеспеченности муниципальных образований в составе субъекта автором предлагается методика расчета корректирующих коэффициентов.Местные бюджеты характеризуются своей эксклюзивностью. Органы местного самоуправления имеют возможность через централизованные фонды денежных средств влиять на процессы общественного производства, контролировать протекание Заключение 147 экономических процессов, полноту и своевременность поступления финансовых ресурсов в распоряжение органов управления. Одним из возможньгх направлений совершенствования процесса формирования и, соответственно, исполнения бюджета является активное участие территории в разработке и корректировке бюджетных нормативов. Разумеется, в процессе бюджетного регулирования субъект РФ должен исходить из единой методологии по отношению ко всем местным бюджетам, избегая при этом попыток вместо местных органов самоуправления сформировать их бюджет.Решение проблем бюджетного федерализма и межбюджегных взаимоотношений, а также практическая реализация их принципов имеют существенное значение при организации работы по формированию бюджетов любого уровня. Главными же стратегическими направлениями сокращения дефицита бюджетов являются развитие экономики, реструктуризация расходов бюджетов всех уровней, совершенствование налоговой системы, усиление контроля за собираемостью налогов, за целевым и экономичным использованием бюджетных ассигнований, глубокая реформа жилищно-коммунального хозяйства, топливно-энергетического комплекса и др., четкое законодательное разграничение компетенции уровней власти по бюджетным вопросам и др.Ускорение же социально-экономических реформ, повьш1ение финансовой самостоятельности и ответственности субъектов и муниципалитетов может произойти, с нашей точки зрения, под влиянием двух аспектов; собственных усилий регионов в преодолении бюджетного кризиса и политики федеральных властей в плане совершенствования межбюджетных отношений. Поэтому реализация программ реструктуризации бюджетной системы региона и программы оздоровления регионального бюджета нереальны без предоставления федеральной финансовой поддержки, воздействующей преимущественно на главный дефицитообразующий фактор - объем расходов на содержание ЖКХ и предоставление социальных гарантий.Автор диссертационной работы не раз обращал внимание на необходимость учета региональных особенностей территориальных образований в составе субъекта РФ при организации механизма бюджетного выравнивания, позволяющего способствовать повышению степени самостоятельности местных бюджетов с одновременной поддержкой их по направлениям, определяемым самими муниципалитетами. Опыт зарубежных стран явился дополнительным аргументом в пользу авторской позиции. Дифференциация территорий по принципу обеспечения равноценных условий жизни, сбалансированности их развития, предпринимательской активности и занятости населения являются важнейшими факторами при определении степени их финансовой поддержки. Наконец, одним из критериев эффективности системы бюджетного выравнивания территорий в составе субъекта РФ должно стать снижение встречного коэффициента финансирования.Проблемы организации и законодательного закрепления важнейших аспектов бюджетного процесса в муниципальных образованиях также стоят особенно остро, в то время как контроль, одна из важных составляющих бюджетного процесса, носит характер заключительного, часто взыскательного действия. Переход на казначейское исполнение местных бюджетов, несомненно, ужесточит контроль за целевым использованием бюджетных ресурсов, но действия контрольно-аналитических органов на местном уровне должны быть нацелены, прежде всего, на выработку направлений бюджетной политики, координацию работы всех институтов, осуществляющих формирование, исполнение и контроль местньпс бюджетов. Тем не менее, при переходе на казначейское исполнение бюджета решение о наделении соответствующими функциями отделений казначейства или структурных подразделений администрации муниципалитета должно приниматься обособленно. В некоторых случаях отказ от услуг органов федерального казначейства по кассовому исполнению городского бюджета и осуществление кассового исполнения бюджета города самостоятельно наиболее целесообразны. Аудит, анализ и контроль использования бюджетных средств Заключение 148 на местах в этом случае наиболее эффективен. В ходе него выявляется уровень выполнения задания, плана, соблюдения норм расходования средств, финансовой дисциплины и т.д.Сегодня нет научного обоснования и, соответственно, алгоритма проведения контроля использования бюджетных средств, но анализ как метод бюджетного контроля должен быгь системным и пофакторным, проводиться по периодической или годовой отчетности. Однако, при всей необходимости предоставления большей самостоятельности органам местного самоуправления в решении вопросов мобилизации и расходования бюджетных ресурсов тесное взаимодействие региональных и местных контрольных органов, представляющих системный подход к решению данной проблемы, позволит органам власти субъекта РФ и местных администраций прогнозировать кризисные явления в экономике и укрепить финансовую дисциплину.Таким образом, использование разнообразных форм и методов контрольно экономической работы, проводимой не только централизованно на вьш1естоящем уровне, но и непосредственно на местах, разделение полномочий органов финансового контроля, их тесное сотрудничество и взаимное обеспечение достоверной необходимой информацией, законодательное закрепление деятельности территориальных органов аудита и контроля бюджетных ресурсов приблизят к реальности соблюдение принципов построения бюджетной системы, будут способствовать упорядочению межбюджетных отношений и окажут позитивное влияние на укрепление самодостаточности местных и региональных бюджетов. Использование же современных средств коммуникаций вполне может способствовать сокращению сроков и затрат на прохождение и обработку документов. Поэтому одним из глобальных направлений совершенствования бюджетного процесса должны стать выход на более высокий уровень средств его обеспечения; подготовка высококвалифицированных кадров в регионах и на местном уровне, а также паритет финансирования аппарата местного самоуправления и социальной сферы территории. В противном случае (как это часто происходит) бюджет утрачивает свою роль в регулировании экономики и социальной сферы территории и превращается в целевой фонд финансирования расходов администрации муниципалитета.Завершая диссертационное исследование, автор надеется, что его результаты не только будут полезны для практики бюджетного процесса в муниципальных образованиях, но и создадут благоприятную почву для новых научных изьюканий по проблемам местных бюджетов в Российской Федерации.• lumepamypa 149