Совершенствование методического обеспечения формирования местных бюджетов и контроля их исполнения тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование методического обеспечения формирования местных бюджетов и контроля их исполнения"

4858862

На правах рукописи

КОЗЛОВ Сергей Николаевич

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ И КОНТРОЛЯ ИХ ИСПОЛНЕНИЯ

Специальности: 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

2 7 ОКТ 2011

Йошкар-Ола - 2011

4858862

Работа выполнена на кафедре бухгалтерского учета, анализа и аудита ГОУ ВПО "Нижегородский государственный инженерно-экономический институт"

Научный руководитель -Официальные оппоненты:

Ведущая организация -

доктор экономических наук, профессор Макарова Лариса Григорьевна

доктор экономических наук, профессор Качурина Майя Михайловна

доктор экономических наук, профессор Рыжаков Евгений Дмитриевич

ФГБОУ ВПО "Нижегородский коммерческий институт"

Защита состоится 29 октября в 09°° часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.115.05 при ФГБОУ ВПО "Марийский государственный технический университет" по адресу: 424006, Йошкар-Ола, Панфилова, 17, Марийский государственный технический университет, корпус 3, ауд. 316.

Юридический и почтовый адрес университета: 424000, г, Йошкар-Ола, пл. Ленина, 3.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО "Марийский государственный технический университет".

Сведения о защите и автореферат диссертации размещены на официальном сайте ВАК Министерства образования и науки РФ http://www.vak.ed.gov.ru и на официальном сайте ФГБОУ ВПО "Марийский государственный технический университет" http://www.marstu.net.

Автореферат разослан 28 сентября 2011 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, канд. экон. наук, доцент

Л.Я.Яковлева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Проведение в России реформы местного самоуправления, отправной точкой которой стало принятие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от Об октября 2003 г. № 131-ФЭ, - дело исключительной важности и сложности. Этот закон призван способствовать повышению эффективности местного самоуправления, стабильности и устойчивости его финансовой базы, развитию экономики муниципальных образований. Названный закон претерпел с 2003 года большое количество изменений, но это не привело к покрытию расходов местных бюджетов собственными доходами.

На местном уровне в настоящее время нет четкой методики образования доходов. В связи с тем, что большую часть (60-70%) местных бюджетов в РФ составляют средства, получаемые от вышестоящих бюджетов, муниципалитеты не заинтересованы в увеличении своей доходной базы. Недостаточно отрегулирована система расходов местных бюджетов. Отсутствуют общепринятые нормативы использования средств местных бюджетов по направлениям. Существующая система контроля за исполнением местных бюджетов также имеет ряд недостатков, которые не позволяют ей эффективно функционировать на всех уровнях местной власти.

Проблема укрепления финансов муниципальных образований в рыночных условиях недостаточно исследована в экономической литературе. В связи с изложенным выше, а также с учетом основных задач проводимой в стране реформы местного самоуправления актуальны проблемы разработки методологических основ и организационно-методического обеспечения укрепления доходной базы местных бюджетов, обоснования направлений расходов муниципальных образований, повышения качества контроля исполнения местных бюджетов.

Степень изученности проблемы. Основы теории построения бюджетной системы заложены такими зарубежными экономистами, как А. Вагнер, К. Вик-сель, А. Лаффер, А. Маршалл, Д. Рикардо, П. Самуэльсон и др. Проблемы местных бюджетов в России и в СССР в разное время исследовали: А.Д. Александрова, М.В. Васильева, JI.C. Величко, С.А. Вешняков, Г.И. Герасимова, В.А. Го-лощапов, О.Н. Горбунова, B.C. Демченко, P.A. Кудряшов, Н.С. Максимова, В.И. Матвеева, В.Н. Менчинский, И.Г. Морозов, Г.Б. Поляк, И.Н. Смирнов, СП. Со-лянникова, Я.Н. Степанов, В.Н. Твердохлебов, М.Ф. Ужвенко, Б.И. Филимонов, Я.Б. Хесин, С.Я. Чугунов, В.А. Шаврин, H.A. Ширкевич.

В связи с проводимой в стране муниципальной реформой вопросам укрепления местных финансов уделяется все больше внимания. Исследованиями этих проблем занимаются: Р.Х. Адуков, А.Г. Андреев, К.С. Вартапетов, Т.Н. Данилова, В.Г. Игнатов, А.Г. Игудин, И.В. Караваева, М.М. Качурина, A.M. Лавров,

В.Н. Лексин, H.B. Львов, B.C. Мокрый, Г.Б. Поляк, Л.И. Пронина, А.Ю. Пантелеев, Е.Д. Рыжаков, С.П. Сазонов, К.И. Таксир, С.А. Трунов, Н.К. Фролова, В.Б. Христенко, A.B. Чершшский, А.Г. Шишкин и другие.

Проблемам контроля использования государственных средств посвящены труды Ю.М. Воронина, С.Н. Рябухина, А.Н. Саунина, C.B. Степашина, С.О. Шохина, С.М. Шахрая, других авторов.

Общесистемные теоретические вопросы контроля и аудита изложены в трудах М.А. Азарской, С.М. Бычковой, Е.М. Гутцайта, О.В. Голосова, Ю.А. Данилевского, Л.Г. Макаровой, М.В. Мельник, O.A. Мироновой, В.И. Подольского, В.П. Суйца, А.Д. Шеремета и др.

Однако проблемы организации бюджетных отношений в муниципальных образованиях в силу их новизны и специфики, связанной с особенностями местного самоуправления, разработаны в меньшей степени.

Актуальность темы, ее недостаточная изученность определили цель и задачи исследования.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования - разработка научных и практических рекомендаций по развитию механизма формирования местных бюджетов, контроля за их исполнением.

Для достижения поставленной цели в работе сформулированы следующие задачи:

- разработать предложения по совершенствованию методики формирования бюджетов городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений;

- разработать предложения по стимулированию заинтересованности муниципальных образоватш в увеличении собственных доходов и обоснование приоритетов направлений расходов местных бюджетов;

- предложить новую структуру системы контроля исполнения местных бюджетов;

- определить целесообразность создания в структуре администрации городских округов и муниципальных районов контрольно-счетной палаты;

- систематизировать задачи контроля исполнения местных бюджетов и определение подхода к формированию контрольных процедур;

- разработать порядок организации контроля исполнения бюджетов городских и сельских поселений.

Область исследования. Содержание диссертации соответствует специальности 08.00.10 "Финансы, денежное обращение и кредит" Паспорта научных специальностей ВАК РФ.

Объект и предмет исследования Объектом исследования являются бюджеты муниципальных образований и межбюджетные отношения. Предмет исследования составляют вопросы методологии, методики и организации формирования местных бюджетов, контроля за их исполнением.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в области межбюджетных отношений, принципов, методо-

логии формирования и ко I про ля исполнения бюджетов муниципальных образований, аудиторской деятельности.

Методологической основой исследования является система научных подходов и методов, используемых при изучении предмета исследования. При выполнении диссертационной работы, формулировании выводов по ее результатам использовались, в частности, историко-логический, системный подходы, методы статистического и экономического анализа, анализа иерархий, нормативной и встречной проверок и другие.

Научная новизна исследования заключается в теоретическом обосновании и разработке методического обеспечения комплекса вопросов формирования и контроля исполнения местных бюджетов.

На защиту выносятся следующие основные результаты исследования, обладающие научной новизной:

- усовершенствована методика определения расчетных налоговых доходов местных бюджетов, которая в отличии от существующих предполагает взыскание недоимки прошлых периодов и основана на использовании уточняющих коэффициентов, что способствует выявлению резервов увеличения доходов и мобилизации источников финансирования муниципальных образований;

- сформулированы предложения по стимулированию заинтересованности муниципальных образований в увеличении собственных доходов за счет использования поправочного коэффициента и по обоснованию на базе метода анализа иерархий приоритетов направлений расходов в составе местных бюджетов, что способствует повышению эффективности использования бюджетных средств;

- усовершенствована модель системы контроля исполнения местных бюджетов, обосновано взаимодействие ее основных элементов: видов, методов, методик контроля и субъектов, осуществляющих контроль, что позволяет повысить эффективность проведения контрольных мероприятий;

- предложено создание в структуре администрации городских округов и муниципальных районов контрольно-счетной палаты в качестве специализированного подразделения для выполнения функций котроля исполнения местных бюджетов, что позволяет соблюдать принцип распределения ответственности и полномочий;

- классифицированы задачи контроля исполнения местных бюджетов, на основе проведённой кодификации видов котроля применительно к бюджету городского округа, его доходной и расходной части; предложен подход к разработке и представлению процедур контроля в качестве базовых элементов его методики;

- даны предложения по организации контроля исполнения бюджетов городских и сельских поселений путем передачи контрольных функций счетной палате муниципального района в целях обеспечения независимости контроля, повышения его результативности.

Теоретическое значение полученных результатов состоит в том, что выполненное исследование содержит комплексное решение проблемных вопросов теории, методологии, организации и методики формирования и контроля исполнения местных бюджетов. Теоретические и методологические положения, развитые автором в диссертации рекомендуются к внедрению в системе форми-

рования и контроля исполнения местных бюджетов, к использованию в учебном процессе по финансовым дисциплинам, аудиту, ревизии и контролю в высших учебных заведениях, в системе профессиональной переподготовки и повышения квалификации кадров.

Практическая значимость заключается в том, что основные положения диссертации, выводы и предложения автора рекомендуются к применению в администрациях субъектов Российской Федерации и местного самоуправления для развития способов организации и методик формирования бюджетов муниципальных образований, контроля за их исполнением.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались, обсуждались и получили положительную оценку на научно-практических конференциях: X научно-практической конференции студентов и молодых ученых "Социально-экономические проблемы развития регионов в современных условиях" (г. Княгинино, 2006 г.); XI межвузовской научно-практической конференции студентов и молодых ученых "Социально-экономическое развитие муниципальных образований: проблемы и пути их решения" (г. Княгинино, 2007 г.); Нижегородской сессии молодых ученых, межрегиональной научно-практической конференции "Наследие A.B. Чаянова и будущее АПК России" (г. Княгинино, 2008 г.); научно-практической конференции "Изменяющаяся Россия: аграрные преобразования начала XXI века - результаты и перспективы" НАЭКОР (г. Москва, 2008 г.); XII-XIV международных научно-практических конференциях студентов и молодых ученых "Социально-экономические проблемы развития муниципальных образований" (г. Княгинино, 2008 г., 2009 г.); II Международной научно-практической конференции "Молодежь и наука: реальность и будущее" (г. Невинномысск, 2009 г.); международной научной конференции "Системы управления и контроля в российских и европейских компаниях" (г. Н. Новгород, 2009 г.); международной научно-практической конференции, посвященной 85-столетию со дня рождения академика РАСХН В.А. Добрынина "Проблемы становления и развития аграрной экономики" (г. Княгинино, 2009 г.).

В отделах финансового управления администраций Княгининского, Лыс-ковского, Сергачского районов Нижегородской области приняты к внедрению предложенные автором диссертации: методика определения расчетных налоговых доходов местных бюджетов; порядок определения приоритетов направлений расходов местных бюджетов с использованием метода анализа иерархий; усовершенствованные способы организации и методики контроля исполнения местных бюджетов. В учебном процессе НГИЭИ эти разработки используются в дисциплинах: Основы местного самоуправления, Финансы и кредит специальности 08.05.02.65 "Экономика и управление на предприятиях АПК", а также рекомендуются в целях развития содержания дисциплин: Управление государственными финансами, Финансы по направлениям 080100.68 Экономика (бакалавр), 080200.68 Менеджмент (бакалавр); 080200.68 Менеджмент (магистратура); 080100.68 Экономика (магистратура).

Публикация результатов исследования. По результатам диссертационного исследования опубликовано 20 научных работ общим объемом 5,5 п. л., в том числе 4 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК России - 2,0 пл.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии, иллюстрирована таблицами, рисунками и приложениями, имеет следующее содержание:

Введение

1. Система формирования и контроля исполнения местных бюджетов, актуальные направления ее совершенствования

1.1. Состав местных бюджетов, их назначение и место в структуре бюджета Российской Федерации

1.2. Оценка действующего порядка формирования и контроля исполнения местных бюджетов

2. Анализ методик формирования доходной и расходной частей местных бюджетов

2.1. Методики формирования и выявление резервов доходной части бюджетов муниципальных образований

2.2. Развитие методик формирования расходной части бюджетов муниципальных образований

3. Основные направления совершенствования контроля исполнения местных бюджетов

3.1. Структура системы контроля исполнения бюджетов муниципальных образований

3.2. Организация и методики контроля исполнения бюджетов городских округов и муниципальных районов

3.3. Организация контроля исполнения бюджетов городских и сельских поселений

Заключение

Список использованной литературы

Приложения

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Усовершенствована методика определения расчетных налоговых доходов местных бюджетов, которая в отличии от существующих предполагает взыскание недоимки прошлых периодов и основана на использовании уточняющих коэффициентов, что способствует выявлению резервов увеличения доходов и мобилизации источников финансирования муниципальных образований.

В настоящее время в анализируемых нами регионах Нижегородской области применяется в основном способ формирования местных бюджетов "от достигнутого уровня". По мнению автора диссертации, данный порядок расчета планируемых доходов местных бюджетов не раскрывает потенциал муниципального образования.

Диссертантом рассмотрены методики формирования доходов местных бюджетов Московской и Ивановской областей, предназначенные для оценки потенциалов доходов территорий на планируемый финансовый год. Указанные методики применяются исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления областей при разработке проектов областного и местных бюджетов на очередной финансовый год. Прогноз доходов формируется исходя из обеспеченности муниципального образования налоговой базой, текущих и прогнозируемых показателей социально-экономического развития области. Потенциал доходов консолидированного бюджета области формируется за счет региональных и местных налогов и сборов, отчислений от федеральных налогов и сборов, а также неналоговых доходов. На базе проанализированных способов определения доходных статей местных бюджетов, преследуя цель выявления дополнительных источников доходов, повышения точности расчетов, автором диссертации сформулированы предложения по совершенствованию порядка формирования ряда статей налоговых доходов муниципальных образований. Величина налоговых доходов бюджетов определяется в соответствии с налоговым потенциалом - максимально возможными в условиях действующего налогового законодательства суммами начислений налогов в муниципальных образованиях.

Налоговый потенциал по налогу на доходы физических лиц по бюджетам муниципальных образований (М„дфл) соискателем предлагается рассчитывать по формуле:

Миафя = Нв{ х Кфы, х Сеи+ Я„„тйфл,где: (1)

сумма налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц в предыдущем году на территории ¡-го муниципального образования; Кфзш - коэффициент роста фонда заработной платы в текущем году, предусмотренный прогнозом социально-экономического развития для ¡-го муниципального образования; Се„ - средняя ставка налога на доходы физических лиц; Нмиидф* - недоимка прошлых периодов по налогу на доходы физических лиц по территории ¡-го муниципального образования.

При расчете налогового потенциала по налогу на доходы физических лиц следует принять во внимание недоимку прошлых периодов, что способствует повышению точности результатов расчетов доходов, их увеличению, стимулированию муниципальных образований к взысканию средств с должников в целях увеличения сумм дотаций. Аналогично объясняется использование фактора недоимки прошлых лет и по другим, рассмотренным ниже видам налогов.

Налоговый потенциал по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности по бюджетам муниципальных образований (Ь'1етд) следует определять в соответствии с выражением:

Юетд = В№ хС„ *Кт + Н„шетд, где: (2)

Вц, - сумма вмененного дохода на территории ¡-го муниципального образования;

С„ - ставка единого налога на вмененный доход;

К„ — коэффициент, учитывающий изменение количества объектов налогообложения;

Hmie„ed - недоимка прошлых периодов по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности по территории ¡-го муниципального образования за предыдущие года.

Мы предлагаем использовать коэффициент изменения объектов налогообложения, поскольку анализ ряда муниципальных образований показывает возможность не только увеличения, но уменьшения числа этих объектов.

Для определения налогового потенциала по единому сельскохозяйственному налогу по бюджетам муниципальных образований (NieaJ рекомендуется формула:

На х (Кип+ Кшо) х С„+ Нтксн, где: (3)

Нб, - сумма налоговой базы прошлого года по единому сельскохозяйственному налогу на территории i-ro муниципального образования; Кип- коэффициент изменения прибыли организаций, применяющих специальный налоговый режим; Кт:„ - коэффициент изменения количества организаций, применяющих специальный налоговый режим; С„ - ставка единого сельскохозяйственного налога;

Нткс„ - недоимка прошлых периодов по единому сельскохозяйственному налогу по территории i-ro муниципального образования.

В целях повышена точности расчетов автором диссертации предлагается принимать во внимание не только изменение прибыли предприятий, применяющих специальный налоговый режим, но и их количества.

При расчете налогового потенциала по налогу на имущество физических лиц по бюджету i-ro муниципального образования (Ni^J принимаются во внимание суммы рассматриваемого налога и недоимки по нему в предыдущем году, коэффициент увеличения налогоплательщиков налога:

Щф = Hui х кс+ II„„ju,Jrj, где: (4)

Н„ - сумма начисленного налога на имущество физических лиц налоговыми органами за предыдущий год на территории i-ro муниципального образования;

Кс- коэффициент, предусматривающий увеличение количества собственников зарегистрированного имущества, являющихся плательщиками налога на имущество физических лиц. Нппшфз ~ недоимка прошлых периодов по налогу на имущество физических лиц по территории i-ro муниципального образования.

Налоговый потенциал по налогу на имущество организаций по бюджетам муниципальных образований (Niu0) предлагается рассчитывать по формуле:

Niuo = Noi + JIj+ НппЫо, где: (5)

Noi - сумма ожидаемых поступлений по налогу на имущество организаций в будущем году, учитывающее рост поступлений налога в связи с ростом стоимости основных фондов, введением новых основных средств; Jli - сумма льгот бюджетным учреждениям по налогу на имущество организаций перечисляемых из бюджета вышестоящего уровня.

Нтто- недоимка прошлых периодов по налогу на имущество организаций по территории ¡-го муниципального образования.

Для определения налогового потенциала по земельному налогу по бюджетам муниципальных образований (N1,,) используется выражение:

= #„/ + Ирг + Л/+ НтЫ„ где: (6)

Н,„ - сумма начисленного к уплате земельного налога налоговыми органами

на территории ¡-го муниципального образования; Нрг - сумма земельного налога, прогнозируемая к поступлению в бюджет ¡-го муниципального образования в связи с переводом земель из одной категории в другую;

Ш - сумма льгот, предоставленных в соответствии с нормативными правовыми щитами органов местного самоуправления на территории ¡-го муниципального образования; Нппы - недоимка прошлых периодов по земельному налогу по территории ¡-го муниципального образования.

Апробация предлагаемых нами изменений порядка определения налоговых доходов на примере Княгининского муниципального района по данным 2010 года показала возможность увеличения расчетного налогового потенциала на 1735,77 тыс. руб., или 107% вследствие взыскания недоимки прошлых периодов и использования ряда коэффициентов, позволяющих уточнить расчеты.

2. Сформулированы предложения по стимулированию заинтересованности муниципальных образований в увеличении собственных доходов за счёт использования поправочного коэффициента и по обоснованию на базе метода анализа иерархий приоритетов направлении расходов в составе местных бюджетов, что способствует повышению эффективности использования бюджетных средств.

Для стимулирования заинтересованности муниципальных образований в увеличении собственных доходов следует поставить в зависимость суммы выделяемых муниципальным образованиям расходов от их собственных доходов. В связи с этим мы предлагаем при расчете нормативов бюджетных расходов муниципальных образований на очередной финансовый год применять поправочный коэффициент увеличения собственных доходов муниципального образования. Названный коэффициент рассчитывается путем соотношения названных доходов в текущем и базисном годах:

КРШ=—

, где: (7)

КРШ~ поправочный коэффициент увеличения собственных доходов ¡-го муниципального образования; Оф, - собственные доходы бюджета ¡-го муниципального образования в текущем году;

Овал. - собственные доходы бюджета ¡-го муниципального образования в базисном году.

В настоящее время структура расходов местных бюджетов, как и подход к распределению бюджетных средств по направлениям, достаточно субъективны. Для определения приоритетных направлений использования бюджетных средств, по нашему мнению, целесообразно использовать метод анализа иерархий (МАИ), позволяющий организовать разработку решений коллективом экспертов.

Применение МАИ включает ряд этапов. Первый этап - декомпозиция проблемы предусматривает представление задачи в виде иерархии. В нашем случае на верхнем уровне следует разместить цель задачи, которую условно назовем "Расходы"; на втором уровне разместим направления расходов (см. рис. 1), к которым в местных бюджетах относятся: управление, жилищно-коммунальное хозяйство; образование; культура; здравоохранение; физкультура; социальная политика; прочие расходы.

Рис. 1. Иерархическое представление задачи определения приоритетов направлений использования средств местных бюджетов

На втором этапе, называемом "сравнительные суждения", необходимо установить приоритеты направлений использования бюджетных средств. Любой элемент задачи в зависимости от его значения для достижения цели можно охарактеризовать весовым коэффициентом. Для выявления приоритетов производится попарное сравнение весов, для чего разрабатывается квадратная матрица. Для проведения попарных сравнений в работе Т. Саати и К. Керне предлагается шкала относительной важности, которая по утверждению авторов оказалась эффективной во многих приложениях. Согласно этой шкале применяются следующие коэффициенты относительной важности:

1 - равная важность;

3 - умеренное превосходство одного над другим;

5 - существенное или сильное превосходство;

7 - значительное превосходство;

9 - очень сильное превосходство;

2,4,6, 8 - промежуточные решения между двумя соседними суждениями.

Матрица попарных сравнений для определения приоритетов направлений расходования средств муниципальных бюджетов представлена в таблице 1.

Таблица 1. Матрица попарных сравнений направлений расходования средств местных бюджетов

Направления расходов Упра вле-ине ЖКХ Образование Здравоохранение Культура Физкультура Социальная политика Прочие расходы Приоритет

Управление 1 3 1/5 1/7 3 3 1/5 3 0,104

ЖКХ 1/3 1 1/3 1/2 4 5 3 5 0,146

Образование 5 3 1 3 4 7 5 7 0,268

Здравоохранение 7 2 1/3 1 1/3 1/5 3 7 0,159

Культура 1/3 1/4 1/4 3 1 1/2 2 5 0,094

Физкультура 1/3 1/5 1/7 5 2 Г~1 3 5 0,128

Социальная политика 5 1/3 1/5 1/3 1/2 1/3 1 3 0,082

Прочие расходы 1/3 1/5 1/7 1/7 1/5 1/5 1/3 1 0,019

Если в принятии решения участвует несколько экспертов и есть различия в выдвинутых суждениях, необходимо достичь согласия при выборе одного варианта из нескольких. Согласие может быть достигнуто путем обоснования аргументов, голосованием, с помощью расчета средней арифметической или геометрической, другими путями. При формировании расходной части местных бюджетов в группу экспертов целесообразно включить представителей от депутатов земского собрания, специалистов отрасли, в которой осуществляются расходы, а также от населения.

На третьем этапе использования МАИ в нашей задаче определяются приоритеты направлений расходования бюджетных средств. Локальный приоритет каждого направления вычисляется путем деления средней геометрической по каждой строке матрицы на сумму всех средних геометрических.

Наибольший приоритет (0,268) получили расходы на образование, за ними следуют расходы на здравоохранение (0,159), далее - на ЖКХ (0,146), физкультуру (0,128), управление (0,104), культуру (0,094), социальную политику (0,082) и прочие расходы (0,019). По нашему мнению, внедрение МАИ позволит распределять бюджетные средства более аргументированно и эффективно при условии независимости и соответствующей квалификации экспертов.

3. Усовершенствована модель системы контроля исполнения местных бюджетов, обосновано взаимодействие её основных элементов: видов, методов, методик контроля и субъектов, осуществляющих контроль, что позволяет повысить эффективность проведения контрольных мероприятий.

Проведенный нами анализ существующей организации контроля за исполнением местных бюджетов показал, что в настоящее время не сформирована целостная система рассматриваемого контроля. На рисунке 2 представлена предлагаемая диссертантом структура системы контроля за исполнением местных бюджетов.

Земское собрание района (городского округа)

Финансовое управление района (городского округа)

Глава администрации поселения

Глава местного самоуправления поселения

Главный бухгалтер администрации поселения

Кошролыю-счстная палата муниципального района (городского округа)

Г1о объектам Документальные

♦ +

Контроль бюджетов: - городских округов - муниципальных районов - городских I сселений - сельских поседений - Синтаксические - Арифметические - Семантические

Фактические

По целям - Контрольное измерение статей бюджета - Проверка наличия средств

+

- Ревизии - Аудит эффективности - Тематические проверки

Прочие

По времени

Процедуры контроля

- Предварительный

- Текущий

- Последующий

Рис. 2. Структура системы контроля исполнения местных бюджетов

В настоящее время субъектами, осуществляющими контроль в муниципальных образованиях, являются:

- в городских округах и муниципальных районах - глава администрации, земское собрание, финансовое управление;

- в поселениях - глава администрации, глава местного самоуправления, главный бухгалтер администрации.

Названные лица занимаются не только контролем исполнения бюджетов, но и их формированием. По мнению соискателя, объединение функций формирования и контроля за исполнением местных бюджетов в одном органе не способствует эффективности контрольных мероприятий. В целях соблюдения при осуществлении контроля принципа распределения ответственности и полномочий, направленного на усиление независимости контроля и повышение его результативности для проведения контрольных мероприятий следует создать специализированный орган - контрольно-счетную палату (КСП) муниципального района и городского округа в подчинении непосредственно контрольно-счетной палаты области.

Виды контроля исполнения бюджетов на местном уровне выделяются по различным критериям, в том числе по объектам, целям, временному признаку. По объектам предусматривается контроль бюджетов городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений. По целям следует выделить 1акие контрольные мероприятия, как, ревизии, аудит эффективности, тематические проверки.

Ревизия - это наиболее распространенный вид бюджетного контроля, охватывает комплекс взаимосвязанных проверок формирования и исполнения местных бюджетов. Ревизии проводятся в органах государственной власти, их отдельных структурных подразделениях, во внебюджетных фондах, на предприятиях и в организациях с государственным участием, в организациях всех форм собственности, получающих бюджетное финансирование. Результаты ревизий служат основой для принятия управленческих решений, способствуют профилактике нарушений в бюджетной сфере.

Лудит эффективности исполнения местных бюджетов представляет собой анализ и оценку определения экономичности, продуктивности и результативности использования бюджетных средств. В настоящее время аудит эффективности активно внедряется на уровне государственного управления, разработаны стандарты Счетной палаты России в области аудита эффективности, а также методики аудита эффективности использования финансовых и материальных ресурсов областных бюджетов, в частности, в Нижегородской области. Данный вид контрольных мероприятий следует внедрять и на уровне местных бюджетов, для чего требуется создать соответствующее методическое обеспечение.

Тематические проверки - контрольные мероприятия, которые, по нашему мнению, в зависимости от ситуации могут охватывать процедуры как ревизии, так и аудита эффективности формирования и исполнения отдельных статей бюджетов, их совокупностей, использования государственных средств, выделенных на реализацию муниципальных программ.

По времени контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий. Предварительный контроль осуществляется в ходе составления, обсуждения и утверждения проектов местных бюджетов и других проектов постановлений по бюджетно-финансовым вопросам. Он используется для повышения реалистичности планов, обоснованности финансовых программ, смет расходов, позволяет выбрать более эффективные способы удовлетворения потребностей муниципалитетов при ограниченных ресурсах, способствует предупреждению нецелевого использования бюджетных средств.

Текущий контроль - основной вид бюджетного контроля, в ходе которого проверяется правильность исполнения смет расходов бюджетными учреждениями, своевременность уплаты налогов и осуществления платежей. В ходе текущего контроля выявляется степень соблюдения финансовых норм и нормативов, установленных показателей по формированию и исполнению бюджета.

Последующий контроль выполняется при рассмотрении и утверждении отчетов об исполнении бюджетов. Его назначение состоит в том, чтобы проанализировать исполнение бюджета, выявить причины отклонений отчетных данных от запланированных, учесть результаты контроля при составлении бюджета на следующий период.

Методы контроля включают документальные, фактические и прочие. С применением фактических методов аудитор имеет возможность выборочно провести инвентаризации наличия денежных средств, обнаружить неиспользуемые товарно-материальные ценности, проверить наличие имущества.

К документальным методам контроля относятся сшпаксические, арифметические и семантические. Синтаксический, или формальный контроль документов предназначен для выявления правильности форм документов, наличия обязательных

реквизитов, корректности заполнения документов. Названный прием направлен, в частности, на установление в документах неоговоренных исправлений, подчисток, дописок, подлинности подписей должностных и материально-ответственных лиц.

Арифметическая проверка (пересчет) - представляет собой проверку арифметических расчетов в первичных документах, бухгалтерских записях, иных источниках информации.

Семантические методы связаны с выявлением содержания проверяемых операций, их законности или соответствия требованиям нормативных актов, целесообразности - направленности на достижение целей муниципального образования, выявление эффективности использования ресурсов.

К основным семантическим методам, результативным для контроля исполнения местных бюджетов, относятся:

- нормативная проверка;

- встречная проверка;

- аналитические методы.

Нормативная проверка предназначена для установления соблюдения нормативных актов, регламентирующих порядок формирования доходных и расходных статей бюджетов, контроля за их исполнением. К нормативной проверке можно отнести сканирование - просмотр документов для отбора нетипичных ситуаций, отличных от принятых способов совершения действий в процессах разработки и исполнения бюджетов. Встречная проверка, основанная на выявлении соответствия между взаимосвязанными событиями и документами, выполняется в форме подтверждения и прослеживания. Проверка внешних взаимосвязей осуществляется, главным образом, в форме подтверждения, а внутренних - прослеживанием. Подтверждение - получение преимущественно письменных ответов от третьих лиц, к примеру, от банков, покупателей, заемщиков, кредиторов, поставщиков, регистрационных бюро, арендодателей, органов статистики, других субъектов. Под прослеживанием понимается прием, в ходе которого проверяются взаимосвязи внутренней информации проверяемого субъекта. К разновидностям встречной проверки следует отнести подготовку альтернативных балансов. Для получения, к примеру, доказательств о реальности и полноте отражения в учете расходных обязательств целесообразно составить постатейный баланс, что способствует обнаружению отклонений от запланированных в бюджете расходов.

Велика роль в аудите эффективности аналитических методов, в том числе методов экономического анализа, которые при необходимости применяются и в ходе ревизионного контроля, тематических проверок. В процессе экономического анализа выявляются отклонения фактических событий и значений показателей от базисных, устанавливается влияние факторов на изменения результативных показателя, разрабатываются прогнозируемые решения. Без глубокого и всестороннего анализа невозможно сформулировать обоснованные выводы о результатах деятельности, выявить резервы использования бюджетных средств, обосновать планы и управленческие решения.

К группе прочих методов, используемых для реализации контрольных мероприятий относятся приемы организационного характера, а также сочетающие элементы фактических и документальных методов и т.п. В рассматриваемую группу включены такие, как обследование, опрос (тестирование) персонала проверяемых лиц, экспертиза, специальные методы областей сопутствующих аудиту услуг.

Методики контроля характеризуют процедуры контроля, а также технологию выполнения контрольных мероприятий. Процедуры контроля отражают действия субъектов контроля в целях достижения целей контрольных мероприятий. Для формирования процедур контроля используются рассмотренные выше методы.

Технология контроля раскрывает порядок действий участвующих в контрольных мероприятиях лиц, последовательность выполнения процедур контроля, состав и содержание входных документов и формируемых по результатам контроля.

4. Предложено создание в структуре администрации городских округов и муниципальных районов контрольно-счетной палаты в качестве специализированного подразделения для выполнения функций контроля исполнения местных бюджетов, что позволяет соблюдать принцип распределения ответственности и полномочий.

Соискателем разработано положение о деятельности контрольно-счетной палаты городского округа и муниципального района, определены должностные обязанности аудиторов КСП, полномочия его председателя, численность персонала КСП. При необходимости руководство КСП может привлекать к проверке главных бухгалтеров предприятий, организаций и учреждений соответствующего муниципального района и городского округа по заключаемым соглашениям.

В таблице 2 отражены должности работников контрольно-счетной палаты (КСП) городского округа и муниципального района. Суммы месячной заработной платы персонала КСП назначаются в соответствии с оплатой труда сотрудников существующих в настоящее время контрольно-счетных отделов муниципальных образований.

Таблица 2. Персонал контрольно-счетной палаты муниципального района и городского округа

ПИ Должность

1. Председатель контрольно-счетной палаты

2. Заместитель председателя контрольно-счетной палаты

3. Секретарь делопроизводитель

4. Аудитор

5. Аудитор

6. Аудитор

Соискателем предпринята попытка рассчитать количество сотрудников контрольно-счетной палаты муниципального района и городского округа в соответствии с рабочей нагрузкой на КСП в течение календарного года. Ежеквартально аудиторы должны проводить контрольные мероприятия в соответствии с перечнем задач, обобщенных в таблице 3, готовить заключения по итогам проверок, осуществлять иную текущую деятельность в соответствии с должностными обязанностями. К последней относятся, в частности, организационные мероприятия по подготовке материалов к заседанию Коллегии КСП, участие в разработке методического обеспечения контроля, исполнение поручений председателя КСП. Структура и содержание использованных в таблице 3 условных обозначений охарактеризованы ниже.

Таблица 3. Кодификация видов контроля применительно к бюджету городского округа, его доходной и расходной части

Виды контроля по целям

Объекты контроля Ревизии Аудит Тематические

эффективности Проверки

Л 1 2 3

1000. Бюджет городского округа 10001 10002 10003

I ЮО.Доходная часть 11001 11002 И 003

11 Ю.Налоговые доходы (по видам налогов) 11101 11102 11103

1120. Неналоговые доходы 11201 11202 11203

1121. Доходы от сдачи в аренду имущества 11211 11212 11213

1122. Доходы от перечисления части прибыли 11221 11222 11223

мушщипалышх унитарных предприятии

1123. Доходы от продажи квартир 11231 11232 11233

1124. Доходы от реализации имущества, находящегося в муниципальной собственности 11241 11242 11243

1125. Прочие неналоговые доходы 11251 11252 11253

1 Ш.Безвозмездныс поступлешм 11301 11302 11303

1131. Дотации от других бюджетов бюджетной 11311 11312 11313

системы РФ

1132. Субвенции от других бюджетов бюджет- 11321 11322 11323

ной системы РФ

1133. Субсидии от других бюджетов бюджет- 11331 11332 11333

ной системы РФ

1134. Прочие безвозмездные поступления в ме- 11341 11342 11343

стные бюджеты

1200. Расходная часть 12001 12002 12003

1210. Управление 12101 12102 12103

1220. ЖКХ 12201 12202 12203

1230. Образование 12301 12302 12303

1240. Культура 12401 12402 12403

1250. Здравоохранение 12501 12502 12503

1260. Физкультура 12601 12602 12603

1270. Социальная политика 12701 12702 12703

1280. Прочие расходы 12801 12802 12803

Количество рабочих дней одного аудитора контрольно-счетной палаты составит 228 рабочих дней в год или 57 рабочих дней в квартал. По окончании года аудиторы КСП составляют годовой отчет. Обязанности аудиторов КСП и трудоемкость их исполнения каждым аудитором (в днях) отражены в таблице 4.

Структуру и штатное расписание контрольно-счетной палаты составляет ее председатель, утверждает представительный орган муниципального района и городского округа. Председатель КСП - должностное лицо муниципального образования, назначаемое на должность и освобождаемое от нее КСП области по рекомендациям главы местного самоуправления соответствующего муниципального образования.

Таблица 4. Обязанности аудиторов контрольно-счетной палаты и трудоемкость их исполнения за квартал

пи Контрольные мероприятия Трудоемкость (дни)

1. Подготовка к проверкам 3-5

2. Осуществление проверки 7-10

3. Обработка результатов 10

4. Составление заключения 5

5. Утверждение заключения председателем КСП 1

б. Представление заключения в представительный орган и аудируемому лицу 3

7. Размещение результатов проверки в СМИ 3

8. Текущая деятельность, прописанная в должностных обязанностях 20

ИТОГО 52-57

5. Классифицированы задачи контроля исполнения местных бюджетов, на основе проведённой кодификации видов контроля применительно к бюджету городского округа, его доходной и расходной части; предложен подход к разработке и представлению процедур контроля в качестве базовых элементов его методики.

Анализ законов о Счетной палате Российской Федерации (СПР РФ), а также о Контрольно-счетной палате Законодательного собрания Нижегородской области выявил необходимость систематизации задач контроля исполнения местных бюджетов в КСП городского округа и муниципального района. Выделение видов контроля по объектам и целям (см. рисунок 2) дает возможность обобщить задачи контроля доходной и расходной частей бюджетов муниципальных образований. Для примера в таблице 3 представлены идентификаторы задач КСП городского округа. В структуре идентификатора первый разряд отражает вид муниципального образования (1 - городской округ); второй разряд - соответственно доходную (1) и расходную (2) часть бюджета; третий разряд характеризует группы доходов (налоговые - 1, неналоговые - 2.) и направления расходов (1 - управление, 2 - ЖКХ и т.д.); четвертый разряд позволяет конкретизировать виды доходов и расходов; пятый разряд предназначен для отражения видов контроля по целям.

Для сокращения объема в таблице не представлены налоговые доходы по видам. Таким образом, идентификатор 11201 соответствует комплексной задаче ревизии неналоговых доходов, которая включает ревизию доходов от сдачи имущества в аренду (11211), доходов от продажи квартир (11231) и другие. Аналогично формируются наименования иных задач, идентификаторы которых указаны в таблице 3. Подобная систематизация перечня задач способствует четкому определению обязанностей сотрудников КСП, является необходимой предпосылкой разработки методического обеспечения контроля.

Несмотря на имеющиеся публикации методик выполнения контрольных мероприятий на уровне СПР РФ, а также областных контрольных органов, методическое обеспечение деятельности КСП муниципальных образований нуждается в разработке. Совокупность процедур контроля по видам контрольных ме-

роприятий образуют программы или методики контроля. Для формирования контрольных процедур мы предлагаем по каждой задаче контроля выбрать соответствующие методы проверок, определить состав необходимых для выполнения процедур нормативных актов и информации проверяемого субъекта. Для примера в таблице 5 представлен ряд сформированных автором процедур, указаны соответствующие источники информации.

Таблица S. Процедуры контроля исполнения местных бюджетов

Задачи Приемы и процедуры контроля Источники информации

Нормативные акты Информация проверяемого субъекта

Тематическая проверка доходов от сдачн в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности (11213) Нормативная проверка соблюдения положения о сдаче в аренду или безвозмездное пользование муниципального имущества, запрос отчета об иснолнешш бюджета по уплате аренды имущества, пересчет тарифных ставок по аренде имущества находящегося в муниципальной собственности Бюджетный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Положение "О порядке сдачи в аренду или безвозмездное пользование муниципального имущества" Приходные кассовые документы, отчет об исполне-шш бюджета по данному виду дохода договоры аренды, документы арендаторов

Аудит эффективности расходования средств на жилищно-коммунальное хозяйство (12202) Нормативная проверка соответствия проведенной работы в ЖКХ законам и распоряжениям правительства, соответствие собрашшх сумм за год утвержденным тарифам, с помощью аналитических методов сопоставляются финансовые результаты работы ЖКХ за различные периоды, выявляются и оцениваются отклонения, находятся их причины и составляется прогноз по их устранению или развитию Бюджетный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, законы и Постановления правительства о жилищно-коммунальном хозяйстве, распоряжения земского собрания о тарифах на новый календарный год Тарифы, кассовая книга, приходные и расходные кассовые документы, исполнение бюджета, договоры на поставку (запчастей, комплектующих, ГСМ и т.д.), отчет об исполнении бюджета по данному виду расхода

Аудит эффективности расходования средств на образование (12302) Нормативная проверка соответствия распределению средств в сфере образования утвержденным нормативным актам, с помощью аналитических методов сопоставляются финансовые результаты работы образовательных учреждений, полнота и адресность освоения средств за различные периоды, выявляются и оцениваются отклонения, находятся их причины и составляется прогноз по их устранению или развитию Бюджетный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, законы, постановления Правительства, распоряжения земского собрания об образовании Бухгалтерская отчетность образовательных учреждений, отчет об исполнении бюджета по данному виду расхода, договоры на поставку (продуктов питания, стройматериалов, запчастей, комплектующих, ГСМ и т.д.)

Предлагаемый диссертантом подход к разработке и представлению методик контроля исполнения местных бюджетов способствует качественному выполнению контрольных мероприятий.

6. Даны предложения по организации контроля исполнения бюджетов городских и сельских поселений путем передачи контрольных функций счетной палате муниципального района в целях обеспечения независимости контроля, повышения его результативности.

Для решения проблемы контроля за исполнением бюджетов городских и сельских поселений в условиях действующего законодательства соискатель считает возможным заключение соглашения (договора) между поселением и муниципальным районом в лице контрольно-счетной палаты. Схема организации контроля исполнения бюджетов городских и сельских поселений через КСП муниципального района представлена на рисунке 3._

Контрольно-счётная палата области

л о

I"

о

и

Контрольно-счётная палата муншщлальпого района

К |

ю

'S

3 я и ■■о

4 К о. <и

03

н

о R.

К

5

8 2 ю

8 |

ю

И

S ° я

ц

§

8

ä с. к с

а

о X о

et

S

S и

w

S

и

о

S"

>>

Q. О С

й л

я

К «

С

я х, а S С! 3 И

Я

я ад

я к

u S

я о

5 ч

О Ц)

Я о

о О

Я я

Ю ö

2 6

§ §

Н VO

о

Администрация поселения

«

о я н •о о й е*

со р

я

о

я о

Рис. 3. Схема организации контроля за исполнением бюджетов городских и сельских поселений через KC1I муниципального района

Контрольно-счетная палата муниципального района при осуществлении контроля исполнения бюджетов поселений проверяет:

1. Основные этапы санкционирования расходов бюджета:

- составления и утверждения бюджетной росписи;

- утверждения и доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств;

- утверждения и доведения уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств.

2. Порядок ведения лицевых счетов распорядителей и получателей средств местного бюджета.

3. Распоряжения в отделение казначейства на списание денежных средств с лицевого счета распорядителя (получателя) бюджетных средств на счета поставщиков товаров, работ, услуг (при наличии подтверждающей документации: муниципальные контракты, акты выполненных работ, счета).

4. Выписки по лицевым счетам распорядителя (получателя) бюджетных средств.

5. Осуществление предварительного, текущего и последующего контроля за расходованием бюджетных средств аудиторами КСП муниципального района.

Положительными моментами предлагаемой соискателем схемы организации контроля за исполнением бюджетов городских и сельских поселений через контрольно-счетную палату муниципального района являются:

- целостность и единство исполнения бюджетов поселений и консолидированного бюджета муниципального района;

- наличие единого информационного пространства с использованием автоматизированной системы управления бюджетным процессом на территории муниципального района;

- формирование оперативной информации об исполнении бюджетов поселений и консолидированного бюджета района в целом;

- выполнение контроля исполнения бюджетов поселений квалифицированными специалистами районного финансового органа.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах к изданиях, рекомендованных ВАК

1. Козлов С.Н. Определение классификации муниципальных образований по уровню дотационное™ [Текст] / С.Н. Козлов // Региональная экономика (теория и практика). - 2010. - С. 40-47. - 0,8 пл.

2. Козлов С.Н. Проблемы сбалансированности бюджетов муниципальных образований [Текст] / С.Н. Козлов // Региональная экономика (теория и практика). - 2010. - С. 30-31. - 0,2 п.л.

3. Козлов С.Н. Совершенствование перспективного (стратегического) планирования местных бюджетов [Текст] / С.Н. Козлов // Региональная экономика (теория и практика). - 2011. - С. 54-59. - 0,5 п.л.

4. Козлов С.Н. Методика аудита эффективности использования финансовых и материальных средств муниципальных образований Нижегородской области [Текст] / С.Н. Козлов // Вестник АГАУ. - 2011. - С. 110-114. - 0,5 пл.

Материалы научно-практических конференций и статьи, опубликованные в сборниках научных трудов

5. Козлов С.Н. Отечественный и зарубежный опыт организации местного самоуправления в сельских поселениях [Текст] / С.Н. Козлов // Социально-экономические проблемы развития регионов в современных условиях: материалы X научно-практической конференции студентов и молодых ученых. - Кня-гинино: НГИЭИ, 2007. - С. 32-34. - 0,2 пл.

6. Козлов С.Н. Основные проблемы эффективного функционирования местного самоуправления [Текст] / С.Н. Козлов, Л.А. Шоина // Социально-экономические проблемы развития регионов в современных условиях: материалы X научно-практической конференции студентов и молодых ученых. - Кня-гинино: НГИЭИ, 2007. - С. 27-28.-0,1 пл.

7. Козлов С.Н. Совершенствование бюджетной системы РФ [Текст] / С.Н. Козлов // Нижегородская сессия молодых ученых. - Н.Новгород, 2007. - С. 27-28.-0,1 п.л.

8. Козлов С.Н. Формы и методы обеспечения сбалансированности бюджета [Текст] / С.Н. Козлов // Наследие А. В. Чаянова и будущее АПК России. Материалы межрегиональной научно-практической конференции, 28-29 января 2008 - Княгинино: Нижегородский государственный инженерно-экономический институт, 2008. - С. 27-28. - 0,2 п.л.

9. Козлов С.Н. Совершенствование бюджетного устройства [Текст] / С.Н. Козлов // Социально-экономические проблемы развития Нижегородской области: материалы XI научно-практической конференции студентов и молодых ученых. - Княгинино: НГИЭИ, 2007. - С. 32-34. - 0,2 пл.

10.Козлов С.Н Способы обеспечения сбалансированности бюджета [Текст] / С.Н. Козлов // Изменяющаяся Россия: аграрные преобразования начала XXI века - результаты и перспективы. Научные труды НАЭКОР. Вып. 12. Том 2. -М.: Издательство ФГНУ "Росинформагротех", 2008. - С. 34-37. - 0,2 п.л.

11 .Козлов С.Н. Бюджет как механизм реализации регулирующей функции государства в экономике региона [Текст] / С.Н. Козлов, О.Ф. Захарова // Социально-экономические проблемы развития муниципальных образований: материалы XII областной научно-практической конференции студентов и молодых ученых. - Княгинино: НГИЭИ, 2008. - С. 155-157. - 0,2 п.л.

12. Козлов С.Н. Место и роль государственных финансов в экономике региона [Текст] / С.Н. Козлов, А.Г. Хламова // Социально-экономические проблемы развития муниципальных образований: материалы XII областной научно-практической конференции студентов и молодых ученых. - Княгинино: НГИЭИ, 2008. - С. 75-77.-0,2 п.л. (вклад автора-0,1 п.л.)

13.Козлов С.Н. Условия, факторы и источники финансовой устойчивости муниципальных образований [Текст] / С.Н. Козлов, Л.Г. Макарова // Социально-экономические проблемы развития муниципальных образований: материалы XII областной научно-практической конференции студентов и молодых ученых. -Княгинино: НГИЭИ, 2008. - С. 75-77.-0,2 пл. (вклад автора - 0,1 пл.)

14. Козлов С.Н. Доходы федерального бюджета Российской Федерации [Текст] / С.Н. Козлов, А.Н. Гришанова // Социально-экономические проблемы развития муниципальных образований: материалы XIII областной научно-практической конференции студентов и молодых ученых. - Княпшино: НГИ-ЭИ, 2009. - С. 75-79. - 0,3 п.л. (вклад автора - 0,2 п.л.)

15. Козлов С.Н. Реформирование и оптимизация расходных полномочий муниципальных образований [Текст] / С.Н. Козлов // Социально-экономические проблемы развитии муниципальных образований: материалы XIII областной научно-практической конференции студентов и молодых ученых. - Княгинино: НГИЭИ, 2009. - С. 87-89. - 0,2 пл.

16. Козлов С.Н. Неэффективное распределение налоговой базы для формирования доходной части муниципального бюджета [Текст] / С.Н. Козлов // Молодежь и наука: реальность и будущее: Материалы II Международной научно-практической конференции (г. Невинномысск, 3 марта 2009) / Редкол.: в 9 томах, (7 том). - Невинномысск: НИЭУП, 2009. - С. 575-576. - 0,4 пл. (вклад автора-0,1 п.л.)

17.Козлов С.Н. Методический подход к планированию расходов и сбалансированию бюджетов муниципальных образований [Текст] / С.Н. Козлов // Социально-экономические проблемы развития муниципальных образований: материалы XIV международной научно-практической конференции студентов и молодых ученых (Том 1). - Княгинино: НГИЭИ, 2009. - С. 71-75. - 0,4 пл. (вклад автора - 0,25 п.л.)

18.Козлов С.Н. Условия финансовой устойчивости муниципальных образований [Текст] / С.Н. Козлов // Системы управления и контроля в российских и европейских компаниях: труды международной научной конференции, Н.Новгород, 16-17 сентября 2008 г./ под ред. Н.С. Петрухина, С. Терцани. -Н.Новгород, 2009. - С. 103-107. - 0,2 пл.

19. Козлов С.Н. Изыскание новых источников финансирования бюджетов сельских поселений [Текст] / С.Н. Козлов // Проблемы становления и развития аграрной экономики: материалы международной научно-практической конференции, посвященной 85-столетию со дня рождения академика РАСХН В.А. Добрынина. - Княгинино: НГИЭИ, 2009. - С. 71-75. - 0,25 пл.

Ю.Козлов С.Н. Совершенствование налоговой и законодательной базы для формирования новых источников финансирования муниципальных образований [Текст] / С.Н. Козлов // Труды Нижегородского регионального отделения Вольного экономического общества России. Выпуск 5. - Н.Новгород, 2009. - С. 143151-1,0 пл.

21 .Козлов С.Н. Укрепление доходной базы муниципальных образований [Текст] / С.Н. Козлов // Вестник Нижегородского государственного инженерно-экономического института. Серия экономические науки. Выпуск 1. - Княгинино: НГИЭИ, 2010. - С. 110-123. - 0,5 п.л.

Автореферат

Подписано в печать 26.09.2011 г. Заказ Л» К1/1103. Тираж 100 экз. Отпечатано в КОПИЦЕНТРЕ ООО "Ланфорт", г. Йошкар-Ола, ул. К.Маркса, 110, т. 45-55-64

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Козлов, Сергей Николаевич

ВВЕДЕНИЕ

1. СИСТЕМА ФОРМИРОВАНИЯ И КОНТРОЛЯ ИСПОЛНЕНИЯ МЕСТНЫХ

БЮДЖЕТОВ, АКТУАЛЬНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЕЕ СОВЕРШЕНСТВОВА

1.1. Состав местных бюджетов, их назначение и место в структуре бюд- 10 жета Российской Федерации

1.2. Оценка действующего порядка формирования и контроля исполнения 21 местных бюджетов

2. АНАЛИЗ МЕТОДИК ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДНОЙ И РАСХОД

НОЙ ЧАСТЕЙ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

2.1. Методики формирования и выявление резервов доходной части 41 бюджетов муниципальных образований

2.2. Развитие методик формирования расходной части бюджетов муни- 68 ципальных образований

3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНТРОЛЯ

ИСПОЛНЕНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

3.1. Структура системы контроля исполнения бюджетов муниципальных 84 образований

3.2. Организация и методики контроля исполнения бюджетов городских округов и муниципальных районов

3.3. Организация контроля исполнения бюджетов городских и сельских поселений

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование методического обеспечения формирования местных бюджетов и контроля их исполнения"

Актуальность темы исследования. Проведение в России реформы местного самоуправления, отправной точкой которой стало принятие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06 октября 2003 г. № 131-ФЭ, - дело исключительной важности и сложности. Этот закон призван способствовать повышению эффективности местного самоуправления, стабильности и устойчивости его финансовой базы, развитию* экономики муниципальных образований. Названный закон претерпел с 2003 года большое1 количество изменений, но это не привело к покрытию расходов местных бюджетов собственными доходами.

На местном уровне в настоящее время нет четкой, методики образования доходов. В связи с тем, что большую часть (60-70%)-местных бюджетов в,РФ составляют средства, получаемые от вышестоящих бюджетов, муниципалитеты не заинтересованы в увеличении своей доходной базы. Недостаточно отрегулирована система расходов местных бюджетов.' Отсутствуют общепринятые нормативы использования средств местных бюджетов по направлениям. Существующая! система контроля за исполнением местных бюджетов также имеет ряд недостатков, которые не позволяют ей эффективно функционировать на всех уровнях местной власти.

Проблема укрепления финансов муниципальных образований в рыночных условиях недостаточно исследована в экономической литературе. В связи с изложенным выше, а также с учетом основных задач проводимой в стране реформы местного самоуправления актуальны проблемы разработки методологических основ и организационно-методического обеспечения укрепления доходной базы местных бюджетов, обоснования направлений расходов муниципальных образований, повышения качества контроля за исполнением местных бюджетов.

Степень изученности проблемы. Основы теории построения бюджетной системы заложены такими зарубежными экономистами, как А. Вагнер, К.

Виксель, А. Лаффер, А. Маршалл, Д. Рикардо, П. Самуэльсон и др. Проблемы местных бюджетов в России и в СССР в разное время исследовали: А.Д. Александрова, М.В. Васильева, JI.C. Величко, С.А. Вешняков, Г.И. Герасимова, В.А. Голощапов, О.Н. Горбунова, B.C. Демченко, P.A. Кудряшов, Н.С. Максимова, В.И. Матвеева, В.Н. Менчинский, И.Г. Морозов, Г.Б. Поляк, И.Н. Смирнов, СП. Солянникова, Я.Н. Степанов, В.Н. Твердохлебов, М.Ф. Ужвен-ко, Б.И. Филимонов, Я.Б. Хесин, С.Я. Чугунов, В.А. Шаврин, H.A. Ширкевич.

В^связи с проводимой в стране муниципальной реформой вопросам укрепления местных финансов уделяется все больше внимания. Исследованиями этих проблем занимаются: Р.Х. Адуков, А.Г. Андреев, К.С. Вартапетов, Т.Н. Данилова, В.Г. Игнатов, А.Г. Игудин, И.В. Караваева, М.М. Качурина, A.M. Лавров, В.Н. Лексин, Н.В. Львов, В:С. Мокрый, Г.Б. Поляк, Л.И. Пронина, А.Ю. Пантелеев, Е.Д. Рыжаков, С.П. Сазонов, К.И. Таксир, С.А. Трунов, Н.К. Фролова, В.Б. Христенко,- A.B. Чернянский, А.Г. Шишкин и другие.

Проблемам контроля использования государственных средств посвящены труды Ю.М. Воронина, С.Н. Рябухина, А.Н. Саунина, C.B. Степашина, С.О. Шохина, С.М. Шахрая, других авторов.

Общесистемные теоретические вопросы контроля? и аудита изложены в трудах М.А. Азарской, С.М'. Бычковой, Е.М. Гутцайта, О.В. Голосова, Ю.А. Данилевского, Л.Г. Макаровой, М.В. Мельник, O.A. Мироновой, В.И. Подольского, В.П. Суйца, А.Д; Шеремета и др.

Однако проблемы организации бюджетных отношений в муниципальных образованиях в силу их новизны и специфики, связанной* с особенностями местного самоуправления, разработаны в меньшей степени.

Актуальность темы, ее недостаточная изученность определили цель и задачи исследования.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования -разработка научных и практических рекомендаций по развитию механизма формирования местных бюджетов, контроля за их исполнением.

Для, достижения поставленной цели в работе сформулированы следующие задачи:

- разработка предложений по совершенствованию методик формирования?: бюджетов городских округов, муниципальных районов, городских и сельских-поселений;

- постановка проблемы стимулирования заинтересованности муниципальных образований в увеличении собственных доходов;и обоснование приоритетов направлений расходов местных бюджетов;

- разработка новой; структуры системы контроля за исполнением местных бюджетов; :

- определение целесообразности создания в структуре администрации городских округов и муниципальных районов контрольно-счетной-палаты;;

- систематизация* задач контроля < исполнения ме стных бюджетов < и определение подхода к. формированию контрольных процедур;

- разработка порядка организации контроля1 исполнениям бюджетов- городских »сельских поселений:

Область исследования. Содержание диссертации соответствует специальности 08Ш0:10> "Финансы, денежное обращение и кредит" Паспорта научных специальностей ВАК РФ.

Объект и предмет исследования Объектом; исследования являются бюджеты муниципальных образований и межбюджетные отношения. Предмет исследования^ составляют вопросы методологии, методики и организации формирования местных бюджетов, контроля за их исполнением.

Теоретическая и методологическая основа исследования; Теоретической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в области межбюджетных отношений; принципов, методологии формирования и контроля, исполнения; бюджетов муниципальных образований, аудиторской деятельности.

Методологической основой исследования-является система научных подходов и методов, используемых при изучении предмета исследования. При выполнении диссертационной работы, формулировании выводов по ее результатам использовались,, в частности, историко-логический, системный подходы, методы статистического и экономического' анализа, анализа иерархий^ нормативной ивстречной проверок и другие.

Научная новизна исследования заключается в теоретическом, обосновании и разработке методического обеспечения; комплекса; вопросов формирования и контроля исполнения местных бюджетов:

На защиту выносятся следующие основные результаты исследования, обладающие научной новизной::

- усовершенствована* методика определения* расчетных налоговых доходов местных; бюджетов;;: что способствует выявлению резервов увеличения доходов и.мобилизации источников финансирования муниципальных образований; . ■

- сформулированы предложения по > стимулированию заинтересованности муниципальных образований в увеличении собственных доходов и обоснованию на базе метода анализа иерархий-приоритетов .направлений расходов в составе' местных бюджетов в целях повышения^ эффективности использова-ниябюджетных средств;

- разработана структура системы контроля за исполнением местных бюджетов; определены ее элементы, характеризующие субъекты, осуществляющие контроль, виды, методы и методики контроля;

- рекомендовано создание в структуре администрации городских округов и муниципальных районов контрольно-счетной палаты в качестве специализированного подразделения для выполнения функций контроля за исполнением местных бюджетов;

- систематизирован перечень задач контроля исполнения местных бюджетов; предложен подход к разработке и представлению процедур контроля в качестве базовых элементов его методики;

- предложен вариант организации контроля исполнения бюджетов городских и сельских поселений путем передачи: контрольных функций счетной палате муниципального района в целях обеспечения независимости контроля, повышения его результативности.

Теоретическое значение полученных результатов состоит в том, что выполненное исследование содержит комплексное решение проблемных вопросов теории, методологии, организации и методики формирования и контроля исполнения местных бюджетов. Теоретические и методологические положения, развитые автором в диссертации рекомендуются к внедрению в системе формирования и контроля исполнения местных бюджетов, к использованию в учебном процессе по финансовым дисциплинам, аудиту, ревизии и контролю в высших учебных заведениях, в системе профессиональной переподготовки и повышения квалификации кадров.

Практическая значимость заключается в том, что основные положения диссертации, выводы и предложения автора рекомендуются к применению в администрациях субъектов Российской Федерации и местного самоуправления для развития способов организации и методик формирования^ бюджетов муниципальных образований, контроля за их исполнением.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения-диссертационного исследования докладывались, обсуждались и получили положительную оценку на научно-практических конференциях: X научно-практической конференции студентов и молодых ученых "Социально-экономические проблемы развития регионов в современных условиях" (г. Княгинино, 2006 г.); XI межвузовской научно-практической конференции студентов и молодых ученых "Социально-экономическое развитие муниципальных образований: проблемы и пути их решения" (г. Княгинино, 2007 г.); Нижегородской сессии молодых ученых, межрегиональной научно-практической конференции "Наследие A.B. Чаянова и будущее АПК России" (г. Княгинино, 2008 г.); научно-практической конференции "Изменяющаяся Россия: аграрные преобразования начала XXI века - результаты и перспективы" НАЭКОР (г. Москва, 2008 г.); XII-XIV международных научно-практических конференциях студентов и молодых ученых "Социально-экономические проблемы развития муниципальных образований" (г. Княгинино, 2008 г., 2009 г.); II Международной научно-практической конференции "Молодежь и наука: реальность и будущее" (г. Невинномысск, 2009 г.); международной научной конференции "Системы управления и контроля в российских и европейских компаниях" (г. Н. Новгород, 2009 г.); международной научно-практической конференции, посвященной 85-столетию-со дня рождения академика РАСХН В.А. Добрынина "Проблемы становления и развития аграрной экономики" (г. Княгинино, 2009 г.).

В отделах финансового управления администраций Княгининского, Лысковского, Сергачского районов Нижегородской области приняты ю внедрению предложенные автором диссертации: методика определения расчетных налоговых доходов местных бюджетов; порядок определения приоритетов направлений расходов местных бюджетов с использованием метода анализа иерархий;-усовершенствованные способы организации и методики контроля за исполнением местных бюджетов. В учебном процессе НГИЭИ эти разработки используются в дисциплинах: Основы местного самоуправления, Финансы и кредит специальности 08.05.02.65 "Экономика и управление на-предприятиях АПК", а также рекомендуются в целях,развития содержания дисциплин: Управление государственными финансами, Финансы по направлениям 080100.68 Экономика (бакалавр), 080200.68 Менеджмент (бакалавр); 080200.68 Менеджмент (магистратура); 080100.68' Экономика (магистратура):

Публикация результатов исследования. По результатам диссертационного исследования опубликовано 20 научных работ общим объемом 5,5 п. л., в том числе 4 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК России — 2,0 п.л.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии, иллюстрирована таблицами, рисунками и приложениями

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Козлов, Сергей Николаевич

5: Выводы и предложения- Обобщение. по разделам, заключения^ контрольно-счетной палаты и, рекомендации "представительному органу по утверждению ;■ либо отклонению • (с указанием причин и имеющих место фактов нарушения бюджетного законодательства), отчет администрации муниципального образования по исполнению ме стного бюджета.

Анализ, законов • о Счётной палате Российской; Федерации (СПР РФ); а также: о Контрольно-счетной палате Законодательного5 собрания 11ижегород-. ской области выявил необходимость - систематизации задач контроля исполнения местных бюджетов в КСП городского округа и муниципального рай-она[Т6, 27, 28,29]. Выделение видов контроля по объектам; и целям; (см. рис. 3.1) дает возможность обобщить задачи:контроля доходной и расходной частей бюджетов муниципальных образований. Для. примера? в табл. 3.6 представлены, идентификаторы задач КСП городского5 округа: В1 структуре иденг: тификатора первый разряд отражает вид муниципального образования (1 — городской округ); второй разряд — соответственно доходную (1) и расходную (2) часть бюджета; третий разряд характеризует группы доходов (налоговые - 1, .неналоговые - 2.) и направленияфасходов (1 - управление, 2 - ЖКХ и т.д.); четвертый разряд позволяет конкретизировать, виды; доходов и расходов;; пятый разряд предназначен для отражения видов' контроля- по целям. Для сокращения объема в таблице не представленьгналоговые доходы по видам. Таким образом, идентификатор 11201 соответствует комплексной задаче ревизии, неналоговых доходов; которая! включает ревизию доходов ^ от сдачи имущества в аренду (11211), доходов от продажи квартир (11231) и другие. Аналогично формируются наименования иных задач, идентификаторы которых указаны в табл.3.6.

Подобная систематизация перечня задач способствует четкому определению обязанностей сотрудников КСП, является необходимой предпосылкой разработки методического обеспечения контроля.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По результатам диссертационного исследования соискателем получены результаты, обладающие научной новизной, и сформулированы выводы по совершенствованию системы формирования и контроля исполнения местных бюджетов.

1. Усовершенствована методика определения расчетных налоговых доходов: местных бюджетов,, что способствует выявлению резервов увеличения доходов? и мобилизации1 источников финансирования- муниципальных образований. Диссертантом рассмотрены.методики формирования доходов местных бюджетов Московской и Нижегородской областей, предназначенные для оценки потенциалов ? доходов территорий на планируемый финансовый год. Указанные методики; применяются исполнительными? органами государственной власти и местного самоуправления областей при разработке проектов областного и местных бюджетов на очередной финансовый год. Прогноз до-: ходов; формируется исходя из обеспеченности муниципального образования налоговой базой; текущих и прогнозируемых показателей? социально--■ экономического развития области., Потенциал доходов консолидированного бюджета области формируется? за: счет региональных: и местныхналогов; и сборов; отчислений от федеральных налогов и сборов; а также неналоговых доходов. •. ■••'.'■

На базе проанализированных способов определения; доходных статей местных бюджетов; преследуя» цель, выявления дополнительных источников доходов, повышения' точности расчетов, автором диссертации сформулированы предложения по совершенствованию порядка формирования ряда статей налоговых доходов! муниципальных образований. Величина налоговых доходов бюджетов определяется в соответствии с налоговым потенциалом -максимально; возможными: в условиях действующего налогового законодательства суммами начислений налогов в муниципальных образованиях. Апробация предлагаемых нами изменений порядка определения налоговых доходов на примере Княгининского муниципального района по данным 2010 года показала возможность увеличения расчетного налогового потенциала вследствие взыскания недоимки прошлых периодов и использования ряда коэффициентов, позволяющих уточнить расчеты.

2. Сформулированы предложения по стимулированию заинтересованности муниципальных образований в увеличении собственных доходов и обоснованию на базе метода анализа иерархий приоритетов направлений расходов в составе местных бюджетов в целях повышения эффективности использования бюджетных средств. Для стимулирования заинтересованности муниципальных образований в увеличении собственных доходов следует поставить в зависимость суммы выделяемых муниципальным образованиям расходов от их собственных доходов. В связи с этим мы предлагаем при расчете нормативов бюджетных расходов муниципальных образований на очередной финансовый год применять поправочный коэффициент увеличения собственных доходов муниципального образования.

В настоящее время структура расходов местных бюджетов, как и подход к распределению бюджетных средств по направлениям, достаточно субъективны. Для определения приоритетных направлений использования бюджетных средств, по-нашему мнению, целесообразно использовать>метод анализа иерархий (МАИ); позволяющий организовать разработку решений коллективом экспертов. Результаты, использование МАИ группой экспертов, в которую вошли представители депутатов земского собрания, отрасли, в которой осуществляются? расходы, и населения, показали, что наибольший приоритет получили расходы на образование, за ними следуют расходы на здравоохранение, далее - на ЖКХ, физкультуру, управление, культуру, социальную политику и прочие расходы. По нашему мнению, внедрение МАИ позволит распределять бюджетные средства более аргументированно и эффективно при условии независимости и соответствующей квалификации экспертов.

3. Разработана структура системы контроля исполнения местных бюджетов, определены ее элементы, характеризующие субъекты, осуществляющие контроль, виды, методы и методики контроля. Проведенный нами анализ существующей организации контроля исполнения местных бюджетов показал, что в настоящее время не сформирована целостная система рассматриваемого контроля. Субъектами, осуществляющими контроль в муниципальных образованиях, являются: глава администрации, земское собрание (глава местного самоуправления), финансовое управление, главный бухгалтер администрации. Названные лица занимаются не только контролем исполнения бюджетов, но и их формированием. По мнению соискателя, объединение функций формирования и контроля за исполнением местных бюджетов в одном органе не способствует эффективности контрольных мероприятий. В' целях соблюдения при осуществлении контроля принципа распределения ответственности и полномочий, направленного на усиление независимости контроля и повышение его результативности для проведения контрольных мероприятий следует создать специализированный орган - контрольно-счетную палату (КСП)' муниципального района и городского округа в подчинении непосредственно контрольно-счетной палаты области.

Виды контроля исполнения, бюджетов, на местном-уровне выделяются по различным критериям, в том числе-по объектам, целям; временному признаку. По объектам предусматривается контроль бюджетов городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений. По целям следует выделить такие контрольные мероприятия, как, ревизии; аудит эффективности, тематические проверки. Методы контроля включают документальные, фактические и прочие. Методики контроля характеризуют процедуры контроля, а также технологию выполнения контрольных мероприятий. Процедуры контроля- отражают действия субъектов контроля в целях достижения целей контрольных мероприятий. Технология контроля раскрывает порядок действий участвующих в контрольных мероприятиях лиц, последовательность выполнения процедур контроля, состав и содержание входных документов и формируемых по результатам контроля.

4. Рекомендовано создание в структуре администрации городских округов и муниципальных районов контрольно-счетной палаты в качестве специализированного подразделения для выполнения функций контроля испол-кеу^^А^лгнъоь^д^^л^л^^ору^а^лр^ рагч^/го?:0"" ппттп^ОИНР Г»

2. Сформулированы предложения по стимулированию заинтересованности муниципальных образований в увеличении собственных доходов и обоснованию на базе метода анализа иерархий приоритетов направлений расходов в составе местных бюджетов в целях повышения эффективности использования бюджетных средств. Для стимулирования заинтересованности муниципальных образований в увеличении собственных доходов следует поставить в зависимость суммы выделяемых муниципальным образованиям расходов от их собственных доходов. В связи с этим мы предлагаем при расчете нормативов бюджетных расходов муниципальных образований на очередной финансовый, год применять поправочный коэффициент увеличения собственных доходов муниципального-образования:

В настоящее время структура расходов местных бюджетов, как и подход к распределению бюджетных средств.по направлениям, достаточно субъективны. Для определения приоритетных направлений* использования бюджетных средств, по нашему мнению, целесообразно использовать метод анализа иерархий (МАИ), позволяющий организовать разработку решений коллективом экспертов. Результаты использование МАИ группой экспертов, в которую вошли представители депутатов земского собрания, отрасли, в которой осуществляются расходы, и населения, показали, что наибольший приоритет получили расходы на образование, за ними следуют расходы на здравоохранение, далее - на ЖКХ, физкультуру, управление, культуру, социальную политику и прочие расходы. По нашему мнению, внедрение МАИ: позволит распределять бюджетные средства более аргументированно и эффективно при условии независимости и соответствующей квалификации экспертов.

3. Разработана структура системы контроля исполнения местных бюджетов, определены ее элементы, характеризующие субъекты, осуществляющие исполнения бюджетов городских и сельских поселений в условиях действующего законодательства соискатель считает возможным заключение соглашения (договора) между поселением и муниципальным районом в лице контрольно-счетной палаты.

Положительными моментами предлагаемой соискателем схемы организации контроля исполнения бюджетов городских и сельских поселений через контрольно-счетную палату муниципального района являются: целостность и единство исполнения бюджетов поселений и консолидированного бюджета муниципального района; наличие единого информационного пространства с использованием автоматизированной системы управления бюджетным процессом на территории муниципального района; выполнение контроля исполнения бюджетов поселений квалифицированными специалистами районного финансового органа.