Бюрократические механизмы воздействия государства на экономические процессы: пути оптимизации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Бюрократические механизмы воздействия государства на экономические процессы: пути оптимизации"

На правах рукописи

КУЗНЕЦОВ ДМИТРИЙ ИГОРЕВИЧ

БЮРОКРАТИЧЕСКИЕ МЕХАНИЗМЫ ВОЗДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА НА ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ: ПУТИ ОПТИМИЗАЦИИ

Специальность 08.00.01 - Экономическая теория

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург 2004

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».

Научный руководитель -

кандидат экономических наук, доцент Заостровцев Андрей Павлович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Селищев Александр Сергеевич

седании диссертационного совета Д 212.237.12 в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023, Санкт-Петербург, ул. Садовая, д. 21, ауд.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».

Автореферат разослан «_»_2004 года

Ведущая организация -

кандидат экономических наук Смирнов Марат Владимирович Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», Санкт-Петербург

Зашита состоится «_».

.2004 г. в_часов на за-

Ученый секретарь диссертационного совета

Л. А. Миэринь

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы. Исследуемая проблема приобретает особую актуальность в свете необходимости реформирования общественного сектора российской экономики и ориентации его работы на конечный результат - удовлетворение потребностей населения в оказываемых им услугах.

Россия переживает болезненный процесс трансформации социальных, правовых и хозяйственных отношений. Особую важность в связи с этим приобретает создание институциональных ограничений произвольному и разрушительному для делового климата поведению бюрократии, противодействие коррупции.

Вокруг бюрократии и ее функций постоянно ведется оживленная полемика. С одной стороны, большая часть общества желает повышения роли государства в качестве проводника эффективной социальной и экологической политики. С другой стороны, широкие слои населения недовольны давлением бюрократии на экономическую деятельность (в особенности, мелкий и средний бизнес), методами работы бюрократов и их поведением, зачастую нарушающим многие правовые нормы.

Актуальность диссертационного исследования подчеркивается общественной значимостью разворачивающейся в России реформы» бюджетной сферы, включая административную реформу. Основные ее задачи - создание эффективной системы расходования бюджетных средств, сокращение излишних функций различных бюро, разделение разрабатывающих правила и предоставляющих услуги органов. В то же время реформа не приведет к повышению качества услуг общественного сектора, если она будет проводиться силами самих бюрократов, вне заинтересованного общественного давления и контроля.

Для экономиста-теоретика актуальны следующие принципиальные вопросы. Что является целевой функцией бюро? Как построить модель поведения бюро? В какой мере органически присущая бюро неэффективность проявляет себя в различной институциональной среде? Возможно ли улучшение методов и результатов деятельности бюро как поставщика общественных благ? Возможно ли более эффективное предоставление общественных благ другими формами организаций?

Повышает актуальность исследования бюрократии в России тот факт, что она оказалась тесно связанной с процессами неконтролируемого «первоначального накопления». В них были втянуты представители всех уровней власти и именно это обстоятельство является главным

особенности России далеко не уникальны и могут быть проанализированы экономистом-теоретиком на основе существующих концепций поиска ренты и бюрократического вымогательства ренты.

Бюрократическое вымогательство ренты идет в обход закона. В связи с этим приобретает актуальность анализ правового аспекта необходимых реформ. Мировой опыт свидетельствует, что только те страны достигают стабильного прогресса в развитии экономики, где поведение бюрократии и рамки ее полномочий четко очерчены законом, а исполнение норм законодательства жестко контролируется обществом.

Степень разработанности проблемы. Экономисты обратились к проблемам бюрократии в конце 1960-х годов. Основателем экономического подхода к исследованию бюрократии является американский экономист В. Нисканен. Помимо него, большой вклад в развитие экономической теории бюрократии внесли Л. Мизес, Г. Таллок, Э. Дауне, А. Бретон, Р. Вайнтрауб, М. Фиорина, С. Пельцман, Дж. Стиглер, Э. Томпсон, Б. Вайнгаст, М. Олсон, Ж.-Л. Мигу, М. МакКабинс. Теория политического вымогательства рейты была выдвинута и развита Ф. МакЧисни.

В России исследованиями проблемы бюрократии и связанными с ней вопросами эффективности поставки общественных благ, поиска и вымогательства ренты и коррупции занимаются Е. Журавская, К. Со-нин, Б. Левин, В. Гимпельсон, В. Волков, Г. Сатаров, А. Аузан, П. Крючкова, И. Клямкин, Л. Тимофеев, Ю. Латов, С. Кордонский, В. May, Ф. Овсянникова, Д. Сорк, Р. НурееЕ., Л. Косаль, Р. Рывкина. Эти же проблемы применительно к России исследовали и известные зарубежные экономисты: А. Аслунд, П. МакНат, А. Шлейфер, Р.Вишни, Т. Ромер, Р. Эриксон, М. Олсон.

Вместе с тем, несмотря на все возрастающее внимание к экономическому анализу бюрократии в специальной литературе, ее поведение в современной России на основе применения разработанных во второй половине XX века политико-экономических теорий анализировалась недостаточно.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является рассмотрение генезиса и развития экономических концепций бюрократии и политического вымогательства, применение их к анализу поведения бюрократии в постсоветской России, разработка рекомендаций по оптимизации и повышению качества услуг бюрократического аппарата, минимизации негативных последствий его воздействия на экономику.

Реализация поставленной цели обусловила решение следующих

задач:

• проведение сравнительного анализа экономических концепций бюрократии,

• раскрытие механизмов и закономерностей взаимодействия бюрократии с окружающей ее институциональной и деловой средой,

• рассмотрение влияния различных институциональных условий функционирования бюджетной системы на поведение бюрократии,

• определение основных направлений проведения реформ общественного сектора, направленных на повышение эффективности государственного управления и понижение издержек отрицательного воздействия бюрократической системы.

Методологическая основа. Методологической основой диссертационной работы являются созданные на основе концепции рационального выбора современные экономические теории бюрократии. В качестве основных методов данного исследования выступают как общенаучные методы исследования (комплексность, системность, сравнение, обобщение), так и специальные, включающие сопоставление концепций поведения бюрократии, анализ и обобщение данных опросов.

Теоретическая и информационная база исследования. Теоретической основой диссертации стали работы У.Нисканена, Г.Таллока, М. Вебера, Э. Даунса, А. Бретона, Р. Вайнтрауба, М. Фиорины, С. Пельцмана, Дж. Стиглера, Э. Томпсона, Б. Вайнгаста, М. Олсона, Ж.-Л. Мигу, М. МакКабинса, М. Лундаля. Д. Норта, Дж. Стиглица, С. Ли, Ф. МакЧисни, Р. Вайнтрауба, П. МакНатта, Л. Мизеса, В. Волкова, Г. Сатарова, А. Аузана, П. Крючкова, И.Клямкина, Л. Тимофеева, Р. Нуреева, Ф. Овсянниковой, Ю. Латовой, В. Радаева, Л. Косаля, Р. РЫБКИНОЙ.

В качестве информационной базы были использованы законодательные и нормативные документы государственных органов власти Российской Федерации, данные контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга, результаты исследования ЦЭФИР «Мониторинг административных барьеров развития малого бизнеса в России», проведенного со второй половины 2001 по ноябрь 2003 г. на основе периодически повторяющихся опросов двух тысяч фирм в двадцати регионах Российской Федерации; материалы исследований влияния административных барьеров на российскую экономику, проведенных фондом ИНДЕМ, исследования бюджетирования и финансового планирования в регионах России МЦСЭИ «Леонтьевский Центр» (г. Санкт-Петербург), методические рекомендации относительно дебюрократизации российской экономики ИНП «Общественный договор», а также информация из электронных источников и периодической литературы.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

• проведен сравнительный анализ теоретических моделей, описывающих поведение бюрократии, выявлены их генезис и этапы развития, обосновано методологическое единство и индивидуальность этих моделей

• с позиций концепции вымогательства ренты объяснены причины, формы и масштабы воздействия бюрократического фактора на развитие национальной экономики;

• разработан и предложен вариант оптимизации деятельности бюрократии, реализующий на практике теоретические положения конституционной экономики и базирующийся на использовании эффективных ограничений в бюджетной сфере;

• раскрыты предпосылки и направления применения бюджетирования в общественном секторе России как средства улучшения качества услуг бюрократии, раскрыта его функциональная связь с перспективным финансовым планированием;

• обосновано внедрение предпринимательского управления и управляемой конкуренции в общественном секторе в качестве инструментов повышения производственной эффективности бюро, показаны возможности и определены условия применения этих инструментов;

• сформулированы предложения по принципиальному изменению российского законодательства (в том числе Бюджетного кодекса РФ), необходимые для практического внедрения бюджетирования.

Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая

значимость работы состоит в дальнейшей разработке теории поведения бюрократии, в частности, в описании влияния размеров государственного бюджета на бюрократию и возможностей для ограничения ее оппортунистического поведения.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью использования представленных в работе концепций поведения бюрократии как для дальнейших теоретических исследований, так и для выработки предложений по последующим действиям в ходе проведения реформы общественного сектора в России, повышению эффективности общественных расходов через бюджетирование и дальнейшим шагам в направлении реальной либерализации российской экономики.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при чтении курса «Экономика общественного сектора».

Апробация результатов исследования. Материалы диссертационной работы использованы МЦСЭИ «Леонтьевский Центр» (г. Санкт-Петербург) в разработке вопросов связи бюджетирования в об-

щественном секторе с перспективным финансовым планированием при создании проекта Кодекса лучшей практики перспективного финансового планирования в регионе РФ (2004 год) и кафедрой экономической теории и мировой экономики при подготовке учебных курсов «Экономика общественного сектора» и «Теория общественного выбора», а также учебного пособия «Экономика общественного сектора» часть 1 «Концепции теории общественного выбора» - СПб: Издательство СПбГУЭФ, 2002 г.

В соответствии с темой диссертации было издано 5 публикаций общим объемом 6,7 п. л.

Структура диссертационной работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка использованной литературы.

Во введении дается обоснование актуальности выбранной темы, ее методологическая основа, сформулированы цели и задачи, научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе раскрывается и систематизируется концепция поведения бюрократии В.Нисканена, показана ее эволюция от ранних этапов до позднейших модификаций. Рассматриваются альтернативные теоретические модели поведения бюрократии: приведены различные подходы к определению функций, мотивов и целей бюрократии, рассмотрены особенности производственного поведения бюро, его взаимоотношения с окружением, особенности и мотивы поведения политических организаций, от которых зависит функционирование и бюджеты бюро. Дается развернутое изложение концепции политического вымогательства (вымогательства ренты), механизмов его осуществления. Раскрыты особенности поведения бюрократии в демократическом государстве и государстве-хищнике.

Во второй главе выявляются пути оптимизации роли государства и возможности реализации их в России. На базе теории конституционной экономики рассматривается вопрос об институциональных (правовых) инструментах ограничения относительных размеров бюджетов как способа снижения давления бюрократии на экономику и сокращения неэффективных государственных расходов. В центре внимания находится проблема внедрения бюджетирования в общественном секторе России как способ обеспечения эффективности работы бюро через соединение оценки их деятельности с конечными результатами. Рассматриваются и методы внедрения конкурентных начал в деятельность государственных организаций и учреждений. Дерегулирование представлено как средство противодействия вымогательству ренты в российской экономике, снижения административных барьеров.

В заключении сформулированы основные выводы и предложения, полученные в результате проведенной работы.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Поведение бюрократии: теория В. Нисканена.

Экономическая наука, в отличие от социологии, рассматривает бюрократа как рационального максимизатора собственной полезности. При этом подчеркивается, что бюрократия как институт является неотъемлемой частью государства. Не умаляя значимости социологических теорий поведения бюрократии следует заметить, что они не отвечали на ряд важных вопросов, связанных с производственным поведением бюро и его взаимоотношений с окружающей средой.

Вильям Нисканен впервые подошел к исследованию деятельности бюро с позиции анализа «издержки - выгоды». В центре его внимания оказались следующие вопросы: каков объем выпускаемой продукции, каковы издержки его производства, как затраты и выпуск меняются с изменением условий. Применительно к бюро это означало соотношение бюджета и выпуска.

Суть концепции Нисканена заключалась в том, что производство общественных благ осуществляется в условиях двусторонней монополии, где бюро - монопольный поставщик, а спонсорская организация в лице политиков - монопольный покупатель. Предпочтения спонсора суммируются при предположении о том, что в определенном интервале ожидаемого выпуска спонсор готов предоставить больший бюджет за больший ожидаемый выпуск.

Спонсирующие бюро поли гики имеют право контроля над деятельностью бюро, утверждая бюджет и сменяя его руководителей. Однако роль спонсора ослабляется, поскольку он не обладает достаточными стимулами или возможностями для такого контроля. Поэтому власть спонсоров реализуется в захвате излишка бюро, который помимо денег может выражаться в объеме программ, в существовании которых заинтересованы спонсоры и/или бюрократы. Такой дележ возможен только в случае, когда бюджет и/или выпуск бюро больше оптимального.

Предполагается, что бюро покупает ресурсы на конкурентных рынках. Причем полная информация об объеме затрат на производство имеется только внутри бюро, но неизвестна окружающим.

Выполняя свою деятельность по выпуску услуг, бюрократ движим, прежде всего, стимулом максимизации бюджета. Во-первых, это необходимо для того, чтобы как можно дольше сохранять контроль над

подчиненными. И, во-вторых, поскольку максимизация возможна только в обмен на больший выпуск, бюрократам приходится поддерживать его на приемлемом для спонсоров уровне.

Построение базовой модели для бюро привело Нисканена к ряду существенных выводов относительно бюджета и выпуска бюро:

• как бюджет, так и выпуск бюро будут больше, чем те, которые максимизируют чистую ценность для спонсоров.

• при растущем неоптимальном выпуске цена предложения создает для продавцов факторов производства большую чистую ценность, чем это имело бы место при более низком оптимальном уровне выпуска.

• бюро, для которых спрос лишь недавно превысил минимальные затраты, а также те, которые сталкиваются с экзогенным увеличение затрат, поставляют равновесный уровень при минимально возможном бюджете; другие бюро, для которых спрос постоянно выше затрат, а также те, которые сталкиваются с экзогенным снижением затрат, поставляют равновесный выпуск при бюджете, который превышает минимально необходимые затраты.

Собственные размышления и замечания критиков привели Нис-канена к необходимости дальнейшего развития и существенной модификации своей первоначальной модели. Из модели следовал отнюдь не бесспорный вывод, что за исключением некоторых специальных случаев выпуск в результате максимизации бюджета бюрократия осуществляла эффективно. Жан-Люк Миге и Жерар Беланже попытались разрешить это противоречие, введя допущение, согласно которому бюрократы максимизируют дискретный бюджет, определяемый как разность между его общей величиной и минимальными затратами на ожидаемый политическими властями выпуск. Поскольку ни бюрократы, ни политики не могут претендовать на этот излишек как на личный доход, то они могут распределять его между собой. Распределение этого излишка не определено окончательно. Использующие политический контроль агенты контроля используют свою власть, угрожая бюро ужесточением контроля для захвата некоторой доли дискретного бюджета для своих специальных нужд. В свою очередь бюрократы делятся некоторой долей дискретного бюджета с законодателями в обмен на право свободного пользования своей частью. Различия между бюрократами и политиками заключаются в направлении траты своей доли дискретного бюджета, но ни одна из групп не заинтересована в сокращении своих расходов. В этом случае первоначальная модель Нисканена оказывается частным случаем более общей модели, где полезность бюрократа является функцией как дискретного бюджета, так и выпуска бюро.

Первоначальная модель Нисканена была основана на допущении, что спонсором бюро является беспристрастная подгруппа законодательного органа, но она занимает пассивную позицию при рассмотрении предложения бюро.

Необходимо понимать, что процесс проверки бюро проводится проверяющими комитетами, на которые оказывают давление те политики, чья заинтересованность в проведении проверок выше медианной для всех законодателей; кроме того, решения, принимаемые комитетами, крайне редко отменяются или исправляются. Законодатели принимают назначения комитетов, которые им требуется, причем эти назначения удовлетворяют спрос на услуги со стороны их избирателей. Выпуск, предпочитаемый бюро, гораздо ближе к выпуску, предпочитаемому проверяющим комитетом, чем к выпуску, который удовлетворяет медианного законодателя. При заданных издержках на механизмы контроля для снижения излишнего предложения и механизмах для снижения неэффективности производства, проверяющий комитет, обладающий высоким спросом, будет использовать больше инструментов для снижения неэффективности производства.

Развитие и модификация моделей поведения бюрократии.

Модель А. Бретона и Р. Винтроуба была реакцией на допущение Нисканена, по которому законодатели являются пассивной стороной в отношениях с бюро. В связи с этим ими было выдвинуто предположение о том, что законодатели способны влиять на деятельность бюро путем использования различных механизмов воздействия. Дав толчок для развития теории бюрократии, данная модель, тем не менее, не дала ответа на вопрос о мотивации законодателей.

В отличие от Нисканена Таллок подошел к анализу бюрократии как к динамическому процессу. Размеры бюро становятся решающим фактором его деятельности, от которого зависит отношение бюро с окружающей средой, определяющей условия его существования. В модели Таллока бюрократ является монополистом и получает довольно большую полезность от роста бюро, поскольку это позволяет ему расширить спектр предлагаемых услуг и диверсифицировать спрос на деятельность бюро. Поэтому кривая спроса законодателей носит комбинированный характер. Она отражает оптимальный спрос со стороны как вышестоящих организаций, так и со стороны населения. С учетом интересов бюро и населения законодатель может установить производный спрос, выступающий компромиссом между двумя видами спроса (бюрократов и населения). Включение в анализ взаимодействия спроса законодателей и населения и отличает данную модель от модели Ниска-нена. К недостаткам данной модели можно отнести то, что правительст-

и

во в ней оказалось в зависимости от предпочтений населения и бюрократии, что исключает возможность говорить о наличие у него собственной, отличной от других сторон заинтересованности.

Если описанные выше модели рассматривали деятельность бюро с точки зрения расходов государства на его функционирование, то теория Бретона-Бреннана-Бьюкенена подходит к ограничению деятельности бюро в аспекте получаемых государством доходов. В этой модели правительство находится под полным контролем законодательства и является монопольным производителем общественных благ. Существует допущение, что граждане могут ограничивать его деятельность, сужая налоговую базу через уменьшение рабочего времени. В этом случае может возникнуть вероятность введения новых законов, невыгодных бюрократии, что вынуждает последнюю устанавливать компромиссную систему налогообложения. Фактически, в отличие от предыдущих моделей, данная предполагает возможность прямого влияния населения на деятельность бюрократии. Однако здесь остается вопрос, касающийся степени зависимости законодателей от желаний избирателей, признание исключительности которой приводит к отрицанию возможности существования у законодателей собственных интересов отличных или даже противоположных интересам избирателей. Соответственно данную модель можно считать неким частным случаем в общей практике.

Вымогательство ренты и его воздействие на экономику.

Концепция поиска ренты рассматривает процесс поиска неких политических выгод со стороны частных участников рынка. Описывая механизмы поиска ренты со стороны предпринимателей и давая оценку воздействия такого поиска на экономику, данная теория представляет политиков пассивной стороной, получателями благ, которые передают им борющиеся за разнообразные льготы лоббисты различных групп интересов. Такой подход фактически не оставляет политикам места для действий в качестве активных максимизаторов собственного благополучия.

Концепция извлечения ренты в центр внимания ставит активное рационально-эгоистическое поведение политиков. Здесь политики не «создают» ренты для одних частных агентов или групп интересов за счет других, а извлекают (вымогают) существующие частные ренты для себя. Извлечение ренты может быть связано и с наличием у частного агента ранее искусственно созданной ренты. Известно, что регулирование может породить высокие входные барьеры и, следовательно, достаточно прочную монопольную власть для закрепившихся на рынке фирм. Если же политики осуществят дерегулирование, то их владельцы понесут убытки. Последние заинтересованы компенсировать политикам воз-

держание от дерегулирования, а политики, в свою очередь, заинтересованы «стимулировать» собственников к такого рода компенсациям через периодически повторяющиеся угрозы дерегулирования.

Производители предпочитают платить политику за новые ренты, нежели за сохранение существующих. Однако на некоторых рынках возможности по созданию политических рент весьма низки по сравнению с возможностями изъятия частных рент. В то же время наличие большого запаса специфического для отрасли физического капитала делает ее весьма уязвимой для изъятия частной ренты в силу отсутствия или узости вариантов его альтернативного использования. Во многих случаях сбор информации стоит политику недешево, она, как правило, труднодоступна. Поэтому действующий в условиях неопределенности политик может предпочесть реализовать свою угрозу, с тем, чтобы выявить готовность частных агентов платить за устранение невыгодного для них политического решения. В результате нередко можно наблюдать, как уже принятые правовые акты после проведения лоббистской кампании корректируются или даже отменяются вовсе.

Бюрократия в данной модели играет роль «партнера» политиков в процессе вымогательства ренты. Делегирование части полномочий дает возможность политикам переложить ответственность за негативные последствия принятия тех или иных законов и сверх того предложить свои услуги по устранению проблем, которые они же сами и создали. При этом, чем хуже сложившаяся ситуация, тем больше возможностей для вымогательства.

Вымогательство ренты как характеристика политиков и бюрократии распространена в любой стране мира. Не зависимо от государственного строя имеют место потери общества, не важно происходит ли это в результате введения современных методов регулирования или в результате конфискаций, неперсонифицированных налогов или арестов в целях вымогательства, антиинфляционного контроля над ценами или антиинфляционного замораживания банковских счетов. В любом случае, все эти методы имеют примерно одинаковый механизм, ту же направленность и те же экономические последствия: снижение инвестиций, изменение формы активов на менее доходные, но более безопасные, сокрытие реальных доходов и т. д.. Разница заключается только в более или менее длительном времени пребывания у власти, которое и определяет скорость и разовый объем вымогательства.

Конституционные фискальные ограничения на поведение бюрократии.

Из представленных в первой главе теоретических моделей и эмпирических данных стало ясно, что ни бюрократию, ни правительст-

во нельзя определить как беспристрастных максимизаторов благосостояния общества. Сознательной целью этих групп (неважно действуют ли они в одном направлении или их приоритеты различаются) становится максимизация собственной полезности, которую они реализуют за счет разбухания общественного сектора. Рост общественного сектора в XX веке не мог не вызвать среди представителей школы общественного выбора появления теорий, направленных на снижение влияния государства как в количественном, так и в качественном выражении.

В качестве примера можно привести предложенное Джеймсом Бьюкененом принципиальное конституционное ограничение на финансовую политику государства. Суть его заключается в том, что существование бюджетного дефицита приводит к переводу обязанности по уплате бремени текущих общественных расходов на будущие поколения, которым придется платить налоги на их обслуживание и погашение, кроме того, существование дефицита обеспечивает свободу действий бюрократам, а значит и ее неподотчетность в деле распоряжения общественными финансами, следовательно, необходимо законодательное закрепление обязательности поддержания сбалансированного бюджета. Этот аргумент направлен против применения концепции «рикар-дианской эквивалентности» для оправдания бюджетного дефицита и государственных заимствований. Согласно логике Рикардо, финансирование бюджета за счет заимствований и за счет повышения налогов эквивалентны, так как сегодняшние налоги представляют собой просто дисконтированную стоимость будущих выплат по долгу. Непосредственное влияние сбалансированного бюджета направлено на ограничение свободы выбора лиц, исполняющих роль фискальных агентов государства - политиков и бюрократов, которые уполномочены выносить решения о налогах и расходах. Данная мера ограничит свободу действий для бюрократов, а значит и ее неподотчетность в деле распоряжения общественными финансами.

Другой вариант ограничить негативное воздействие государства, связан с уменьшением объема бюджета. Размер государственного сектора является основной детерминантой влияния государства на частный сектор. Негативное влияние роста государственных расходов имеет либо прямую направленность и выражается в переносе редких ресурсов в менее продуктивные сектора экономики, либо косвенную, что приводит к возможности повышения налогов в будущем с последующим понижением отдачи от инвестирования в частный сектор. Бюрократ, действующий как монополист, назначает цену, превышающую предельные издержки предоставления общественного блага, что приводит к постоянному завышению бюджета по сравнению с оптимальной его величи-

ной. Финансовый механизм трансакций находит свою реализацию через расходную часть бюджета и хотя налогообложение и заимствование, необходимые для обеспечения данных расходов, также имеют негативное влияние, их воздействие является вторичным. Если оценить воздействие налогов и займов на излишек бюрократа, то можно сказать, что в большей степени он возрастает в том случае, когда расходы государства обеспечиваются за счет текущих налогов, чем когда это финансирование происходит благодаря заимствованию. Для того чтобы понизить негативное воздействие государства на частный сектор необходимо ввести ограничения на расходы и налоги. В этом смысле даже не сбалансированный, но малый по объему бюджет оказывается предпочтительным путем достижения эффективности государства.

Практика оптимизации бюджетных расходов: бюджетирование, ориентированное на результат.

В тех случаях, когда сокращение бюджета невозможно в силу объективных обстоятельств, единственным способом повышения отдачи от расходов на бюджетные услуги является введение бюджетирования, ориентированного на результат. Бюджетирование предполагает распределение средств не по видам затрат, а по программам или стратегическим целям в соответствии с государственными приоритетами. Контроль за использованием бюджетных средств их распорядителями смещается с внешнего контроля за целевым использованием этих средств к внутреннему контролю за эффективностью расходов. Программно-целевой бюджет учитывает отдаленные последствия принимаемых решений, позволяет сравнивать разные способы достижения поставленных целей, производить выбор оптимальных решений с учетом возможности реализации разных сценариев развития, что повышает обоснованность принимаемых решений и позволяет лучше контролировать их выполнение. Чиновники фактически превращаются в менеджеров, имеющих большую свободу в выборе средств достижения поставленных перед ними программ. При этом их ответственность за конечный результат усиливается и принимает конкретный характер. При внедрении этой системы бюджет представляет собой документ, в котором планы и приоритеты на предстоящий год выражены как в финансовых показателях, так и в показателях социальной эффективности деятельности министерств (комитетов). Успешное применение методов среднесрочного финансового планирования в сочетании с бюджетированием, ориентированным на результат, в значительной степени зависит от существования подкрепляющей их законодательной базы. В этом смысле необходима реформа бюджетного законодательства России (в первую

очередь, Бюджетного кодекса РФ), которая предусматривала бы следующие шаги:

• увязку государственных расходов с получением значимых для общества результатов;

• ориентацию расходов бюджета на необходимые обществу товары и услуги;

• законодательное закрепление обязательности исполнения получателем бюджетных средств условий финансирования конкретных расходов;

• внедрение целевых показателей, для достижения которых выделяются соответствующие ассигнования;

• введение обязательности подачи отчетов о результативности произведенных за предшествующий период затрат;

• законодательное закрепление требования представлять в законодательные (представительные) органы проект закона о бюджете в формате, позволяющем четко проследить связь между бюджетной политикой и результатами деятельности, которые хочет достичь правительство в будущем финансовом году;

• установить самостоятельность руководителей министерств (комитетов) в управлении государственными ресурсами.

Без внедрения бюджетирования в долгосрочной перспективе постатейное распределение бюджетных средств, ориентация на затраты и игнорирование результатов могут привести к финансированию избыточных структур, предоставлению услуг, которые не отвечают потребностям общества по качеству, времени или месту предоставления и к снижению общей эффективности расходов.

Внедрение бюджетирования в практику реформирования неэффективных бюрократических организаций стоит сопровождать введением механизмов предпринимательского управления и управляемой конкуренции в бюджетном секторе. Использование данной практики заставляет бюрократию постоянно считаться в своей деятельности с законами рынка, существенно ослабляет ее монопольный статус и, как следствие, сужает круг возможностей для оппортунистического поведения.

Пути противодействия вымогательству ренты: дерегулирование и спецификация функций бюрократии.

Вымогательство ренты в России имеет повсеместное распространение, оно охватывает практически весь бизнес, который постоянно имеет дело с таким поведением властей. Объясняется это, в частности, чрезвычайно большими полномочиями исполнительной власти и представляющей ее бюрократии в области регулирования экономической деятельности. В российских регионах явно обозначилась тенденция к формированию государств-хищников, занимающихся

формированию государств-хищников, занимающихся широкомасштабным извлечением частных рент как под прикрытием закона (прежде всего закона о банкротстве), так и прямой противоправной конфискацией частных рент. Все эти обстоятельства приводят к необходимости проведения административной реформы, которая предполагает осуществление ряда действий.

Установление жесткой дисциплины в области законотворчества, что предполагает четкое разграничение законодательной и исполнительной власти и, как следствие, ограничение возможности для бюрократического вымогательства ренты. Предлагаемые меры по снижению бюрократического вымогательства будут эффективны только при соблюдении ряда условий:

• активное поведение хозяйствующих субъектов как в плане создания добровольных механизмов ответственности, так и в плане противодействия незаконному вмешательству государственных органов в хозяйственную деятельность, пресечения попыток вымогательства ренты на уровне отдельных ведомств и регионов;

• последовательные действия правительства по реализации этого комплекса мер, в том числе по преодолению ведомственного лобби;

• реформирования судебной системы как основного способа разрешения споров. Только при наличии эффективной системы разрешения споров возможен реальный запуск механизмов экономической ответственности по частной, а не государственной инициативе.

Исследования различных аналитических центров показали, что торможение реформ, направленных на снижение бюрократического давления на экономику России, связано, прежде всего, с невыполнением законов на местах, а также из-за наличия многочисленных, зачастую противоречащих основам федеративного устройства актов исполнительной власти. В связи с этим, следующий шаг в сторону понижения бюрократического давления на экономику может быть связан с максимальной регламентацией проверочной деятельности контрольных ведомств, чтобы затруднить использование надзорных механизмов в качестве инструментов для вымогательства ренты. С данным шагом напрямую связано создание добровольных механизмов ответственности внутри общества, эффективная деятельность которых сможет ограничить вмешательство государства в экономику и, как результат, понизить возможность для вымогательства ренты.

Разграничение полномочий между центром и регионами. Реформированием должны быть охвачены все виды взаимодействий, к которым относятся публично-правовые отношения, возникающие в связи с разграничением предметов ведения и полномочий, реализацией

функций и полномочий регулирования и управления, распределением материальных, финансовых и иных ресурсов и составляющие основу взаимоотношений в социально-экономической сфере между Российской Федерацией и ее субъектами. Приспособление системы управления к условиям федерализма предполагает децентрализацию собственно исполнительно-распорядительной деятельности (предоставление существенно большей самостоятельности органам исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам совместного ведения) при усилении и более четком описании функций федерального центра по установлению общих правил (стандартов) и контролю за их соблюдением.

Создание негосударственных структур, которые способны оказывать влияние на ход реформ и обладающих достаточным влиянием, чтобы пересмотреть неправильно решенный вопрос, опираясь при этом не на узкий круг мнений, а на результаты широкого публичного обсуждения.

Наилучших результатов в плане оптимизации роли государства возможно достичь при комплексном применении всех выше перечисленных мер.

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:

1. Кузнецов Д.И. Экономическая теория бюрократии Нисканена: социально-экономический подход. - СПб: Изд-во СПбГУЭФ, 2003.-1,5 п.л.

2. Кузнецов Д.И. Экономическая теория бюрократии Нисканена: бюджетное и производственное поведение. - СПб: Изд-во СПбГУЭФ, 2003.- 1,3 п.л.

3. Кузнецов Д.И. Экономическая теория бюрократии Нисканена: условия экономического равновесия. - СПб: Изд-во СПбГУЭФ, 2003.- 1,3 п.л.

4. Кузнецов Д.И. Экономическая теория бюрократии: альтернативные подходы. - СПб: Изд-во СПбГУЭФ, 2003. - 1,3 п.л.

5. Кузнецов Д.И. Бюрократия в отсутствии демократии. - СПб: Изд-во СПбГУЭФ, 2003. - 1,3 п.л.

КУЗНЕЦОВ ДМИТРИЙ ИГОРЕВИЧ АВТОРЕФЕРАТ

Лицензия ЛР № 020412 от 12 02.97

Подписано в печать 11 П 04 Формат 60x84 1/16 Бум офсетная Печ л 1,1 Бум л 0,55 РТП изд-ва СПбГУЭФ Тираж 70 экз Заказ 902

Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул, д 21

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Кузнецов, Дмитрий Игоревич

Введение.

Глава 1. Бюрократия в механизме экономической организации.

1.1. Поведение бюрократии: теория В. Нисканена.

1.2. Развитие и модификация моделей поведения бюрократии.

1.3. Вымогательство ренты и его воздействие на экономику.

1.3.1. Концепция вымогательства (извлечения) ренты.

1.3.2. Вымогательство ренты в государствах-хищниках.

1.3.3. Вымогательство ренты в развитых странах на примере

Глава 2. Пути оптимизации роли государства.

2.1. Конституционные фискальные ограничения на экономическое поведение бюрократии.

2.1.1. Рост общественного сектора в XX веке.

2.1.2. Теория сбалансированного бюджета Дж. Бьюкенена.

2.1.3. Концепция максимального ограничения влияния государства.

2.2. Практика оптимизации бюджетных расходов: бюджетирование, ориентированное на результат.

2.2.1. Основные характеристики процесса программно-целевого бюджетирования.

2.2.2, Предпринимательское управление и управляемая конкуренция.

2.2.3, Внедрение программно-целевого бюджетирования: опыт США.

2.2.4. Преимущества бюджетирования.

2.3. Пути противодействия вымогательству ренты: дерегулирование и спецификация функций бюрократии.

2.3.1. Вымогательство ренты в России.

2.3.2. Дерегулирование и оптимизация роли бюрократии.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюрократические механизмы воздействия государства на экономические процессы: пути оптимизации"

Актуальность темы. Исследуемая проблема приобретает особую актуальность в свете необходимости реформирования общественного сектора российской экономики и ориентации его работы на конечный результат ~ удовлетворение потребностей населения в оказываемых им услугах.

Россия переживает болезненный процесс трансформации социальных, правовых и хозяйственных отношений. Особую важность в связи с этим приобретает создание институциональных ограничений произвольному и разрушительному для делового климата поведению бюрократии, противодействие коррупции.

Вокруг бюрократии и ее функций постоянно ведется оживленная полемика. С одной стороны, большая часть общества желает повышения роли государства в качестве проводника эффективной социальной и экологической политики. С другой стороны, широкие слои населения недовольны давлением бюрократии на экономическую деятельность (в особенности, мелкий и средний бизнес), методами работы бюрократов и их поведением, зачастую нарушающим многие правовые нормы.

Актуальность диссертационного исследования подчеркивается общественной значимостью разворачивающейся в России реформы бюджетной сферы, включая административную реформу. Основные ее задачи - создание эффективной системы расходования бюджетных средств, сокращение излишних функций различных бюро, разделение разрабатывающих правила и предоставляющих услуги органов. В то же время реформа не приведет к повышению качества услуг общественного сектора, если она будет проводиться силами самих бюрократов, вне заинтересованного общественного давления и контроля.

Для экономиста-теоретика актуальны следующие принципиальные вопросы. Что является целевой функцией бюро? Как построить модель поведения бюро? В какой мере органически присущая бюро неэффективность проявляет себя в различной институциональной среде? Возможно ли улучшение методов и результатов деятельности бюро как поставщика общественных благ? Возможно ли более эффективное предоставление общественных благ другими формами организаций?

Повышает актуальность исследования бюрократии в России тот факт, что она оказалась тесно связанной с процессами неконтролируемого «первоначального накопления». В них были втянуты представители всех уровней власти, и именно это обстоятельство является главным препятствием для сокращения массовой коррупции. Вместе с тем эти особенности России далеко не уникальны и могут быть проанализированы экономистом-теоретиком на основе существующих концепций поиска ренты и бюрократического вымогательства ренты.

Бюрократическое вымогательство ренты идет в обход закона. В связи с' этим приобретает актуальность анализ правового аспекта необходимых реформ. Мировой опыт свидетельствует, что только те страны достигают стабильного прогресса в развитии экономики, где поведение бюрократии и рамки ее полномочий четко очерчены законом, а исполнение норм законодательства жестко контролируется обществом.

Степень разработанности проблемы. Экономисты обратились к проблемам бюрократии в конце 1960-х годов. Основателем экономического подхода к исследованию бюрократии является американский экономист В. Нисканен. Помимо него, большой вклад в развитие экономической теории бюрократии внесли JL Мизес, Г. Таллок, Э. Дауне, А. Бретон, Р. Вайнтрауб, М. Фиорина, С. Пельцман, Дж. Стиглер, Э. Томпсон, Б. Вайнгаст, М. Олсон, Ж.-Л. Мигу, М. МакКабинс. Теория политического вымогательства ренты была выдвинута и развита Ф. МакЧисни.

В России исследованиями проблемы бюрократии и связанными с ней вопросами эффективности поставки общественных благ, поиска и вымогательства ренты и коррупции занимаются Е. Журавская, К. Сонин, Б. Левин, В. Гимпельсон, В. Волков, Г. Сатаров, А. Аузан, П. Крючкова, И. Клямкин, Л. Тимофеев, Ю. Латов, С. Кордонский, В. May, Ф. Овсянникова, Д.

Сорк, Р, Нуреев, JI. Косаль, Р. Рывкина. Эти же проблемы применительно к России исследовали и известные зарубежные экономисты: А. Аслунд, П. МакНат, А. Шлейфер, Р .Вишни, Т. Ромер, Р. Эриксон, М. Олсон.

Вместе с тем, несмотря на все возрастающее внимание к экономическому анализу бюрократии в специальной литературе, ее поведение в современной России на основе применения разработанных во второй половине XX века политико-экономических теорий анализировалась недостаточно.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является рассмотрение генезиса и развития экономических концепций бюрократии и политического вымогательства, применение их к анализу поведения бюрократии в постсоветской России, разработка рекомендаций по оптимизации и повышению качества услуг бюрократического аппарата, минимизации негативных последствий его воздействия на экономику.

Реализация поставленной цели обусловила решение следующих задач:

• проведение сравнительного анализа экономических концепций бюрократии,

• раскрытие механизмов и закономерностей взаимодействия бюрократии с окружающей ее институциональной и деловой средой,

• рассмотрение влияния различных институциональных условий функционирования бюджетной системы на поведение бюрократии,

• определение основных направлений проведения реформ общественного сектора, направленных на повышение эффективности государственного управления и понижение издержек отрицательного воздействия бюрократической системы.

Методологическая основа. Методологической основой диссертационной работы являются созданные на основе концепции рационального выбора современные экономические теории бюрократии. В качестве основных методов данного исследования выступают как общенаучные методы исследования (комплексность, системность, сравнение, обобщение), так и специальные, включающие сопоставление концепций поведения бюрократии, анализ и обобщение данных опросов.

Теоретическая и информационная база исследования. Теоретической основой диссертации стали работы У.Нисканена, Г.Таллока, М. Вебера, Э. Даунса, А. Бретона, Р. Вайнтрауба, М. Фиорины, С. Пельцмана, Дж. Стиглера, Э. Томпсона, Б. Вайнгаста, М. Олсона, Ж.-Л. Мигу, М. МакКабинса, М. Лундаля, Д. Норта, Дж. Стиглица, С. Ли, Ф. МакЧисни, Р. Вайнтрауба, П. МакНатта, Л. Мизеса, В. Волкова, Г. Сатарова, А. Аузана, П. Крючкова, И.Клямкина, Л. Тимофеева, Р. Нуреева, Ф. Овсянниковой, Ю. Латовой, В. Радаева, Л. Косаля, Р. Рыбкиной.

В качестве информационной базы были использованы законодательные и нормативные документы государственных органов власти Российской Федерации, данные контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга, результаты исследования ЦЭФИР «Мониторинг административных барьеров развития малого бизнеса в России», проведенного со второй половины 2001 по ноябрь 2003 г. на основе периодически повторяющихся опросов двух тысяч фирм в двадцати регионах Российской Федерации; материалы исследований влияния административных барьеров на российскую экономику, проведенных фондом ИНДЕМ, исследования бюджетирования и финансового планирования в регионах России МЦСЭИ «Леонтьевский Центр» (г. Санкт-Петербург), методические рекомендации относительно дебюрократизации российской экономики ИНП «Общественный договор», а также информация из электронных источников и периодической литературы.

Научная новизна. Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

• проведен сравнительный анализ теоретических моделей, описывающих поведение бюрократии, выявлены их генезис и этапы развития, обосновано методологическое единство и индивидуальность этих моделей

• с позиций концепции вымогательства ренты объяснены причины, формы и масштабы воздействия бюрократического фактора на развитие национальной экономики;

• разработан и предложен вариант оптимизации деятельности бюрократии, реализующий на практике теоретические положения конституционной экономики и базирующийся на использовании эффективных ограничений в бюджетной сфере;

• раскрыты предпосылки и направления применения бюджетирования в общественном секторе России как средства улучшения качества услуг бюрократии, раскрыта его функциональная связь с перспективным финансовым планированием;

• обосновано внедрение предпринимательского управления и управляемой конкуренции в общественном секторе в качестве инструментов повышения производственной эффективности бюро, показаны возможности и определены условия применения этих инструментов;

• сформулированы предложения по принципиальному изменению российского законодательства (в том числе Бюджетного кодекса РФ), необходимые для практического внедрения бюджетирования.

Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость работы состоит в дальнейшей разработке теории поведения бюрократии, в частности, в описании влияния размеров государственного бюджета на бюрократию и возможностей для ограничения ее оппортунистического поведения.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью использования представленных в работе концепций поведения бюрократии как для дальнейших теоретических исследований, так и для выработки предложений по последующим действиям в ходе проведения реформы общественного сектора в России, повышению эффективности общественных расходов через бюджетирование и дальнейшим шагам в направлении реальной либерализации российской экономики.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при чтении курса «Экономика общественного сектора».

Апробация результатов исследования. Материалы диссертационной работы использованы МЦСЭИ «Леонтьевский Центр» (г. Санкт-Петербург) в разработке вопросов связи бюджетирования в общественном секторе с перспективным финансовым планированием при создании проекта Кодекса лучшей практики перспективного финансового планирования в регионе РФ (2004 год) и кафедрой экономической теории и мировой экономики при подготовке учебных курсов «Экономика общественного сектора» и «Теория общественного выбора», а также учебного пособия «Экономика общественного сектора» часть 1 «Концепции теории общественного выбора» - СПб: Изд-во СПбГУЭФ, 2002 г.

В соответствии с темой диссертации было издано 5 публикаций общим объемом 6,7 п. л.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Кузнецов, Дмитрий Игоревич

Выводы

Из представленных в первой главе теоретических моделей и эмпирических данных стало ясно, что ни бюрократию, ни правительство нельзя определить как беспристрастных максимизаторов благосостояния общества. Сознательной целью этих групп (неважно действуют ли они в одном направлении или их приоритеты различаются) становится максимизация собственной полезности, которую они реализуют за счет разбухания общественного сектора. Рост общественного сектора в XX веке не мог не вызвать среди представителей школы общественного выбора появления теорий, направленных на снижение влияния государства как в количественном, так и в качественном выражении.

В качестве примера можно привести предложенное Джеймсом Бьюкененом принципиальное конституционное ограничение на финансовую политику государства. Суть его заключается в том, что существование бюджетного дефицита приводит к переводу обязанности по уплате бремени текущих общественных расходов на будущие поколения, которым придется платить налоги на их обслуживание и погашение, кроме того, существование дефицита обеспечивает свободу действий бюрократам, а значит и ее неподотчетность в деле распоряжения общественными финансами, следовательно необходимо законодательное закрепление обязательности поддержания сбалансированного бюджета. Непосредственное влияние подобной нормы направлено на ограничение свободы выбора лиц, выполняющих роль фискальных агентов государства - политиков и бюрократов, которые уполномочены выносить решения о налогах и расходах.

Другой вариант ограничить негативное воздействие государства связан с уменьшением объема бюджета. Размер государственного сектора является основной детерминантой влияния государства на частный сектор. Финансовый механизм трансакций находит свою реализацию через расходную часть бюджета и хотя налогообложение и заимствование, необходимые для обеспечения данных расходов, также имеют негативное влияние, их воздействие является вторичным. Если оценить воздействие налогов и займов на излишек бюрократа, то можно сказать, что в большей степени он возрастает в том случае, когда расходы государства обеспечиваются за счет текущих налогов, чем когда это финансирование происходит благодаря заимствованию. Для того чтобы понизить негативное воздействие государства на частный сектор необходимо ввести ограничения на расходы и налоги. Малый по объему пусть даже не сбалансированный бюджет оказывается наилучшим путем достижения экономического роста.

В тех случаях, когда сокращение бюджета невозможно в силу объективных обстоятельств, эффективным способом понижения отрицательного воздействия государства является введение бюджетирования, ориентированного на результат. Бюджетирование предполагает распределение средств не по видам затрат, а по программам или стратегическим целям в соответствии с государственными приоритетами. Контроль за использованием министерствами и ведомствами бюджетных средств смещается с внешнего контроля за целевым использованием выделенных средств к внутреннему контролю министерств за эффективностью расходов. При этом предполагается ознакомление общества с производимыми бюджетными тратами через печать. Программно-целевой бюджет учитывает отдаленные последствия принимаемых решений, позволяет сравнивать разные способы достижения поставленных целей, производить выбор оптимальных решений с учетом возможности реализации разных сценариев развития, что повышает обоснованность принимаемых решений и позволяет лучше контролировать и их выполнение. Министерские чиновники фактически превращаются в менеджеров, имеющих большую свободу в выборе средств достижения поставленных перед ними программ. При этом их ответственность за конечный результат усиливается и принимает конкретный характер. При внедрении этой системы бюджет представляет собой документ, в котором планы и приоритеты правительства на предстоящий год выражены как в финансовых показателях, так и в показателях социальной эффективности деятельности министерств. Для организации перспективного планирования на основе бюджетирования необходимы существенные изменения в бюджетном законодательстве РФ, которые обеспечат четкую увязку деятельности министерств и ведомств с реальными потребностями общества, возможность планирования этой деятельности на длительную перспективу и способы ее оценки, а так же обозначат ответственность за проведение этой деятельности. Бюджетирование, ориентированное на результат, таким образом, может способствовать понижению возможности для рентоориентированного поведения. Внедрение бюджетирования в практику реформирования неэффективных бюрократических организаций может сопровождаться введением механизмов предпринимательского управления и управляемой конкуренции, введение которых исключает атрофию эффективности. Введение данной практики заставляет бюрократию действовать по законам рынка, исключая ее монопольный статус и, как следствие, возможность для рентоориентированного поведения.

Масштабы вымогательства ренты в России имеет колоссальный размах, оно охватывает практически весь бизнес, который постоянно имеет дело с таким поведением властей. Объясняется это, в частности, чрезвычайно большими полномочиями исполнительной власти и представляющей ее бюрократии в области регулирования экономической деятельности. В российских регионах явно обозначилась тенденция к формированию государств-хищников, занимающихся широкомасштабным извлечением частных рент как под прикрытием закона (прежде всего закона о банкротстве), так и прямой противоправной конфискацией частных рент. Все эти обстоятельства приводят к необходимости проведения административной реформы, которая предполагает следующие действия:

• установления жесткой дисциплины в области законотворчества, что предполагает четкое разграничение законодательной и исполнительной власти, что ограничит возможности для бюрократического вымогательства ренты;

• максимальная регламентация проверочной деятельности контрольных ведомств, чтобы затруднить использование надзорных механизмов в качестве инструментов для вымогательства ренты. С данным шагом напрямую связано создание добровольных механизмов ответственности внутри общества, эффективная деятельность которых сможет ограничить вмешательство государства в экономику и как следствие понизить возможность для вымогательства ренты.

• разграничение полномочий между центром и регионами, реформированием должны быть охвачены все виды взаимодействий к которым относятся публично-правовые отношения, возникающие в связи с разграничением предметов ведения и полномочий, реализацией функций и полномочий регулирования и управления, распределением материальных, финансовых и иных ресурсов и составляющие основу взаимоотношений в экономической сфере между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

• приспособление системы управления к условиям федерализма что предполагает децентрализацию собственно исполнительно-распорядительной деятельности (предоставление существенно большей самостоятельности органам исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам совместного ведения) при усилении и более четком описании функций федерального центра по установлению общих правил (стандартов) и контролю за их соблюдением.

• создание негосударственных структур, которые способны оказывать влияние на ход реформ, обладающих достаточной властью, чтобы «перерешить» неправильно решенный вопрос, причем перерешить, опираясь не на личное мнение, а на результаты широкого публичного обсуждения.

В завершении нужно добавить, что наилучших результатов в плане оптимизации роли государства возможно достичь при комплексном применении всех выше перечисленных мер.

Заключение

Обобщая материал, изложенный в работе, можно сделать ряд существенных выводов, касающихся особенностей поведения бюрократии вообще в современной России в частности:

1. Экономическая наука, в отличие от социологии, рассматривает бюрократа как максимизатора собственной полезности. При этом подчеркивается, что бюрократия как институт является неотъемлемой частью государства. Не умаляя значимости первых теорий поведения бюрократии нужно сказать, что они не отвечали на ряд важных вопросов, связанных с производственным поведением бюро и его взаимоотношений с окружающей средой.

2. Уильям Нисканен впервые подошел к исследованию деятельности бюро с позиции анализа «издержки - выгоды». В центре его внимания оказались следующие вопросы: каков объем выпускаемой продукции, каковы издержки его производства, как затраты и выпуск меняются с изменением условий. Применительно к бюро это означало соотношение бюджета и выпуска.

Суть концепции Нисканена заключалась в том, что производство общественных благ производится в условиях двусторонней монополии, где бюро - монопольный поставщик, а спонсорская организация в лице политиков - монопольный покупатель. Предпочтения спонсора суммируются предположением о том, что в определенном интервале ожидаемого выпуска спонсор готов предоставить больший бюджет за больший ожидаемый выпуск.

Спонсирующие бюро политики имеют право контроля за деятельностью бюро, утверждая бюджет и сменяя руководящую команду. Однако роль спонсора ослабляется, поскольку он не обладает достаточными стимулами или возможностями для такого контроля. Поэтому власть спонсоров реализуется в захвате излишка бюро, который помимо денег может выражаться в объеме программ, в существовании которых заинтересованы спонсоры и/или бюрократы. Такой дележ возможен только в случае, когда бюджет и/или выпуск бюро больше оптимального. Предполагается, что бюро покупает ресурсы на конкурентных рынках. Причем полная информация об объеме затрат на производство имеется только внутри бюро, но неизвестна окружающим.

Выполняя свою деятельность по выпуску услуг, бюрократ движим, прежде всего стимулом максимизации бюджета. Во-первых, это необходимо для того чтобы как можно дольше сохранять контроль над подчиненными. И во-вторых, поскольку максимизация возможна только в обмен на больший выпуск, бюрократам приходится поддерживать его на приемлемом для спонсоров уровне.

Построение базовой модели для бюро привело Нисканена к ряду существенных выводов относительно бюджета и выпуска бюро:

• как бюджет, так и выпуск бюро будут больше, чем те, которые максимизируют чистую ценность для спонсоров.

• при растущем неоптимальном выпуске цена предложения создает для продавцов факторов производства большую чистую ценность, чем это имело бы место при более низком оптимальном уровне выпуска.

• Бюро, для которых спрос лишь недавно превысил минимальные затраты, а также те, которые сталкиваются с экзогенным увеличение затрат, поставляют равновесный уровень при минимально возможном бюджете. Другие бюро, для которых спрос постоянно выше затрат, а также те, которые сталкиваются с экзогенным снижением затрат, поставляют равновесный выпуск при бюджете, который превышает минимально необходимые затраты.

Собственные размышления и замечания критиков привели Нисканена к необходимости дальнейшего развития и существенной модификации своей первоначальной модели. Допущение о максимизации бюрократами бюджетов своих бюро казалось Нисканену вначале и вероятным и необходимым условием для продвижения внутри бюро. Это допущение приводило к выводу о том, что выпуск, за исключением некоторых специальных случаев произведен эффективно. Однако по его собственным наблюдениям это допущение не соответствовало практике. Жан-Люк Миге и Жерар Беланже попытались разрешить это противоречие введя допущение, согласно которому бюрократы максимизируют дискретный бюджет, определяемый как разность между его общей величиной и минимальными затратами на ожидаемый политическими властями выпуск. Поскольку ни бюрократы, ни политики не могут претендовать на этот излишек как на личный доход, то они могут распределять его между собой. Распределение этого излишка не определено окончательно. Использующие политический контроль агенты контроля используют свою власть, угрожая бюро ужесточением контроля для захвата некоторой доли дискретного бюджета для своих специальных нужд. В свою очередь бюрократы делятся некоторой долей дискретного бюджета с законодателями в обмен на право свободного пользования своей частью. Различия между бюрократами и политиками заключаются в различие направления траты своей доли дискретного бюджета, но ни одна из групп не заинтересована в сокращении своих расходов. В этом случае первоначальная модель Нисканена оказывается частным случаем более общей модели, где полезность бюрократа является функцией как дискретного бюджета, так и выпуска бюро.

Зависимость между условиями, ценимыми бюрократом, и функционированием бюро определяется структурой вознаграждения, которая устанавливается контролирующей правительственной группой. Эта структура является общей для всех кандидатов на данный пост, хотя и может изменятся в зависимости от положения в иерархии. Дискретный бюджет имеет наибольшее значение в том случае, когда выпуск бюро не вносит вклад в повышение дохода или служебных благ бюрократа.

Первоначальная модель Нисканена была основана на допущении, что спонсором бюро является беспристрастная подгруппа законодательного органа, но она занимает пассивную позицию при рассмотрении предложения бюро.

Необходимо понимать, что процесс проверки бюро проводится проверяющими комитетами, на которые оказывают давление те политики, чья заинтересованность в проведении проверок выше медианной для всех законодателей; кроме того, решения, принимаемые комитетами, крайне редко отменяются или исправляются. Законодатели принимают назначение комитетов, которое им требуется, причем эти назначения удовлетворяют спрос на услуги со стороны их избирателей, выпуск, предпочитаемый бюро, гораздо ближе к выпуску, предпочитаемому проверяющим комитетом, чем к выпуску, который удовлетворяет медианного законодателя. При заданных издержках на механизмы контроля для снижения излишнего предложения и механизмах для снижения неэффективности производства, проверяющий комитет, обладающий высоким спросом, будет использовать больше инструментов для снижения неэффективности производства. Вторая проблема вытекает из того, что законодатели обладают значительной свободой в использовании своего времени и штатных ресурсов. Некоторые варианты использования данных услуг обладают определенными преимуществами, которые специфичны конкретно для их избирательных регионов и (или) помощников в избирательной компании. Функция управления для законодателей является общественным благом, выгоды от управления достаются всему обществу в виде функции налоговых затрат. Это создает реальную «проблему безбилетника» для законодателей, и ожидание того, что контрольная деятельность не будет проводиться в полной мере.

3. Модель А. Бретона и Р. Винтроуба была реакцией на допущение Нисканена, по которому законодатели являются пассивной стороной в отношениях с бюро. В связи с этим ими и было выдвинуто предположение о том, что законодатели способны влиять на деятельность бюро путем использования различных механизмов воздействия. Дав толчок для развития теории бюрократии, данная модель, тем не менее, не дала ответа на вопрос о мотивации законодателей.

В отличие от Нисканена, Таллок подошел к анализу бюрократии как к динамическому процессу. Его интересовали факторы роста бюро. Размеры бюро становятся решающим фактором его деятельности, от которого зависит отношение бюро с окружающей средой, определяющей условия его существования. В модели Таллока бюрократ является монополистом и получает довольно большую полезность от роста бюро, поскольку это позволяет ему расширить спектр предлагаемых оплачиваемых услуг и диверсифицировать спрос на деятельность бюро. Поэтому кривая спроса законодателей носит комбинированный характер. Она отражает оптимальный спрос со стороны как вышестоящих организаций, так и со стороны населения. С учетом интересов бюро и населения законодатель может установить производный спрос, выступающий компромиссом между двумя видами спроса (бюрократов и населения). Включение в анализ взаимодействия спроса законодателей и населения и отличает данную модель от модели Нисканена. К недостаткам данной модели можно отнести то, что правительство в ней оказалось в зависимости от предпочтений населения и бюрократии, что исключает возможность говорить о наличие у него собственной, отличной от других сторон заинтересованности.

В отличие от модели Нисканена в модели Бретона-Бреннана-Бьюкенена внимание акцентируется на ограничении деятельности бюрократии посредством законов о налогах. Другими словами, если описанные выше модели рассматривали деятельность бюро с точки зрения расходов государства на его функционирование, то данная модель подходит к ограничению деятельности бюро в аспекте получаемых государством доходов. В модели Бретона-Бреннана-Бьюкенена правительство находится под полным контролем законодательства и является монопольным производителем общественных благ. Существует допущение, что граждане могут ограничивать его деятельность, сужая налоговую базу через уменьшение рабочего времени. В этом случае может возникнуть вероятность введения новых законов, невыгодных бюрократии, что вынуждает последнюю устанавливать компромиссную систему налогообложения. Фактически, в отличие от предыдущих моделей, данная предполагает возможность прямого влияния населения на деятельность бюрократии. Однако здесь остается вопрос, касающийся степени зависимости законодателей от желаний избирателей, признание исключительности которой приводит к отрицанию возможности существования у законодателей собственных интересов отличных или даже противоположных интересам избирателей. Соответственно данную модель можно считать неким частным случаем в общей практике.

4. Концепция поиска ренты рассматривает процесс поиска неких политических выгод со стороны частных участников рынка. Описывая механизмы поиска ренты со стороны предпринимателей и давая оценку воздействия такого поиска на экономику, данная теория представляет политиков пассивной стороной, получателями благ, которые передают им борющиеся за разнообразные льготы лоббисты различных групп интересов. Такой подход фактически не оставляет политикам места для действий в качестве активных максимизаторов собственного благополучия.

Концепция извлечения ренты в центр своего внимания ставит активное рационально-эгоистическое поведение политиков. Здесь политики не «создают» ренты для одних частных агентов или групп интересов за счет других, а извлекают (вымогают) существующие частные ренты для себя. Извлечение ренты может быть связано, в частности, и с наличием у частного агента ранее искусственно созданной ренты. Известно, что регулирование может породить высокие входные барьеры и, следовательно, достаточно прочную монопольную власть для закрепившихся на рынке фирм. Если же политики осуществят дерегулирование, то ее владельцы понесут убытки. Последние заинтересованы компенсировать политикам воздержание от дерегулирования, а политики, в свою очередь, заинтересованы «стимулировать» собственников к такого рода компенсациям через периодически повторяющиеся угрозы дерегулирования. Будут ли предприниматели платить политику за «рентосозидание» или же за воздержание от полного изъятия частной ренты - зависит от условий спроса и предложения. Чем более неэластичным, при прочих равных условиях, становится спрос на продукцию отрасли, тем более вероятной становится плата за создание политической ренты по сравнению с платой за воздержание от изъятия существующей частной ренты. Когда же, например, отраслевое предложение абсолютно эластично, то отсутствует излишек производителей, а значит, нет никакой возможности изымать частные ренты. С другой стороны, когда спрос на продукцию отрасли абсолютно эластичен, то извлечение частной ренты является единственно возможной политической стратегией.

Производители предпочитают платить политику за новые ренты, нежели за сохранение существующих. Однако на некоторых рынках возможности по созданию политических рент весьма низки по сравнению с возможностями изъятия частных рент. В то же время наличие большого запаса специфического для отрасли физического капитала делает ее весьма уязвимой для изъятия частной ренты в силу отсутствия или узости вариантов его альтернативного использования. Во многих случаях сбор информации стоит политику недешево, она, как правило, труднодоступна. Поэтому действующий в условиях неопределенности политик может предпочесть реализовать свою угрозу, с тем, чтобы выявить готовность частных агентов платить за устранение невыгодного для них политического решения. В результате нередко можно наблюдать, как уже принятые правовые акты после проведения лоббистской кампании корректируются или даже отменяются вовсе. Бюрократия в данной модели играет роль «партнера» политиков в процессе вымогательства ренты. Делегирование части полномочий дает возможность политикам переложить ответственность за негативные последствия принятия тех или иных законов и сверх того предложить свои услуги по устранению проблем, которые они же сами и создали. При этом, чем хуже сложившаяся ситуация, тем больше возможностей для вымогательства.

Вымогательство ренты как характеристика политиков и бюрократии распространена в любой стране мира. Не зависимо от государственного строя имеют место потери общества, не важно происходит ли это в результате введения современных методов регулирования или в результате конфискаций, неперсонифицированных налогов или арестов в целях вымогательства, антиинфляционного контроля над ценами или антиинфляционного замораживания банковских счетов. В любом случае, все эти методы имеют примерно одинаковый механизм, ту же направленность и те же экономические последствия: снижение инвестиций, изменение формы активов на менее доходные, но более безопасные в плане вымогательства, сокрытие реальных доходов и т. д. Разница заключается только в более или менее длительном времени пребывания у власти, которое и определяет скорость и разовый объем вымогательства.

5. Из представленных в первой главе теоретических моделей и эмпирических данных стало ясно, что ни бюрократию, ни правительство нельзя определить как беспристрастных максимизаторов благосостояния общества. Сознательной целью этих групп (неважно действуют ли они в одном направлении или их приоритеты различаются) становится максимизация собственной полезности, которую они реализуют за счет разбухания общественного сектора. Рост общественного сектора в XX веке не мог не вызвать среди представителей школы общественного выбора появления теорий, направленных на снижение влияния государства как в количественном, так и в качественном выражении.

6. В качестве примера можно привести предложенное Джеймсом Бьюкененом принципиальное конституционное ограничение на финансовую политику государства. Суть его заключается в том, что существование бюджетного дефицита приводит к переводу обязанности по уплате бремени текущих общественных расходов на будущие поколения, которым придется платить налоги на их обслуживание и погашение, кроме того, существование дефицита обеспечивает свободу действий бюрократам, а значит и ее неподотчетность в деле распоряжения общественными финансами, следовательно необходимо законодательное закрепление обязательности поддержания сбалансированного бюджета. Этот аргумент направлен против применения концепции «рикардианской эквивалентности)) для оправдания бюджетного дефицита и государственных заимствований. Согласно логике Рикардо, финансирование бюджета за счет заимствований и за счет повышения налогов эквивалентны, так как сегодняшние налоги представляют собой просто дисконтированную стоимость будущих выплат по долгу. Непосредственное влияние сбалансированного бюджета направлено на ограничение свободы выбора лиц, выполняющих роль фискальных агентов государства - политиков и бюрократов, которые уполномочены выносить решения о налогах и расходах.

7. Другой вариант ограничить негативное воздействие государства связан с уменьшением объема бюджета. Размер государственного сектора является основной детерминантой влияния государства на частный сектор. Бюрократ действует как монополист, назначая цену, превышающую предельные издержки предоставления общественного блага, что приводит к постоянному увеличению бюджета. Финансовый механизм трансакций находит свою реализацию через расходную часть бюджета и хотя налогообложение и заимствование, необходимые для обеспечения данных расходов, также имеют негативное влияние, их воздействие является вторичным. Если оценить воздействие налогов и займов на излишек бюрократа, то можно сказать, что в большей степени он возрастает в том случае, когда расходы государства обеспечиваются за счет текущих налогов, чем когда это финансирование происходит благодаря заимствованию. Для того чтобы понизить негативное воздействие государства на частный сектор необходимо ввести ограничения на расходы и налоги. Малый по объему пусть даже не сбалансированный бюджет оказывается наилучшим путем достижения эффективности государства.

8. В тех случаях, когда сокращение бюджета невозможно в силу объективных обстоятельств, эффективным способом понижения отрицательного воздействия государства является введение бюджетирования, ориентированного на результат. Бюджетирование предполагает распределение средств не по видам затрат, а по программам или стратегическим целям в соответствии с государственными приоритетами. Контроль за использованием министерствами и ведомствами бюджетных средств смещается с внешнего контроля за целевым использованием выделенных средств к внутреннему контролю министерств за эффективностью расходов. При этом предполагается ознакомление общества с производимыми бюджетными тратами через печать. Программно-целевой бюджет учитывает отдаленные последствия принимаемых решений, позволяет сравнивать разные способы достижения поставленных целей, производить выбор оптимальных решений с учетом возможности реализации разных сценариев развития, что повышает обоснованность принимаемых решений и позволяет лучше контролировать и их выполнение. Министерские чиновники фактически превращаются в менеджеров, имеющих большую свободу в выборе средств достижения поставленных перед ними программ. При этом их ответственность за конечный результат усиливается и принимает конкретный характер. При внедрении этой системы бюджет представляет собой документ, в котором планы и приоритеты правительства на предстоящий год выражены как в финансовых показателях, так и в показателях социальной эффективности деятельности министерств. Для организации перспективного планирования на основе бюджетирования необходимы существенные изменения в бюджетном законодательстве РФ, которые обеспечат четкую увязку деятельности министерств и ведомств с реальными потребностями общества, возможность планирования этой деятельности на длительную перспективу и способы ее оценки, а так же обозначат ответственность за проведение этой деятельности. Бюджетирование, ориентированное на результат, таким образом, может способствовать понижению возможности для рентоориентированного поведения. Внедрение бюджетирования в практику реформирования неэффективных бюрократических организаций может сопровождаться введением механизмов предпринимательского управления и управляемой конкуренции, введение которых исключает атрофию эффективности. Введение данной практики заставляет бюрократию действовать по законам рынка, исключая ее монопольный статус и, как следствие, возможность для рентоориентированного поведения. Масштабы вымогательства ренты в России имеет колоссальный размах, оно охватывает практически весь бизнес, который постоянно имеет дело с таким поведением властей. Объясняется это, в частности, чрезвычайно большими полномочиями исполнительной власти и представляющей ее бюрократии в области регулирования экономической деятельности. В российских регионах явно обозначилась тенденция к формированию государств-хищников, занимающихся широкомасштабным извлечением частных рент как под прикрытием закона (прежде всего закона о банкротстве), так и прямой противоправной конфискацией частных рент. Все эти обстоятельства приводят к необходимости проведения административной реформы, которая предполагает осуществление ряда действий.

Установление жесткой дисциплины в области законотворчества, что предполагает четкое разграничение законодательной и исполнительной власти, что ограничит возможности для бюрократического вымогательства ренты.

Следующий шаг в сторону понижения бюрократического воздействия на экономику связан с максимальной регламентацией проверочной деятельности контрольных ведомств, чтобы затруднить использование надзорных механизмов в качестве инструментов для вымогательства ренты. С данным шагом напрямую связано создание добровольных механизмов ответственности внутри общества, эффективная деятельность которых сможет ограничить вмешательство государства в экономику и как следствие понизить возможность для вымогательства ренты. Разграничение полномочий между центром и регионами реформированием должны быть охвачены все виды взаимодействий к которым относятся публично-правовые отношения, возникающие в связи с разграничением предметов ведения и полномочий, реализацией функций и полномочий регулирования и управления, распределением материальных, финансовых и иных ресурсов и составляющие основу взаимоотношений в экономической сфере между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Приспособление системы управления к условиям федерализма что предполагает децентрализацию собственно исполнительно-распорядительной деятельности (предоставление существенно большей самостоятельности органам исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам совместного ведения) при усилении и более четком описании функций федерального центра по установлению общих правил (стандартов) и контролю за их соблюдением.

Создание негосударственных структур, которые способны оказывать влияние на ход реформ, обладающих достаточной властью, чтобы «перерешить» неправильно решенный вопрос, причем перерешить, опираясь не на личное мнение, а на результаты широкого публичного обсуждения.

10.Наилучших результатов в плане оптимизации роли государства возможно достичь при комплексном применении всех выше перечисленных мер.