Развитие системы управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие системы управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления"

На правах рукописи

Вихорева Мария Васильевна

РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Специальность 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством» (теория управления экономическими системами)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Иркутск - 2006

Диссертация выполнена на кафедре экономики и государственного управления Байкальского государственного университета экономики и права

Научный руководитель: доктор экономических наук,

профессор Цвигун Ирина Всеволодовна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор Светник Тамара Васильевна

кандидат экономических наук, профессор Баранова Галина Ильинична

Ведущая организация: Сибирская академия государственной

службы, г.Новосибирск

Зашита состоится 24 марта 2006 года в 10-00 часов на заседании Диссертационного совета Д 212.070.01 при Байкальском государственном университете экономики и права по адресу: 664003, Иркутск, ул.К.Маркса, 24, корпус 9, зал заседаний Ученого Совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Байкальского государственного университета экономики и права по адресу: 664003, Иркутск, ул.Ленина, 11, корпус 2, ауд.101.

Автореферат разослан » февраля 2006 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

д.э.н., профессор Н.Н. Даниленко

ДООСА 4052^

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется процессами развития российского общества. В связи с проведением рыночных преобразований появились новые требования к развитию субъекта управления — государству, которое вынуждено делегировать многие функции хозяйственного регулирования своим гражданам, предприятиям, территориям. Большая роль в этом процессе принадлежит городам. Россия нуждается в городах с развитой экономикой, приемлемым уровнем жизни и современной городской культурой. Этим дело не ограничивается уже потому, что, будучи точками наиболее интенсивной жизнедеятельности, города образуют сеть опорных мест развития и управляемости страны, являются гарантией ее динамической устойчивости и целостности.

Социально-экономическое развитие городов является важнейшим фактором укрепления национальной экономики, но разбросанность наиболее крупных и развитых городов по большому пространству страны, неравномерная и невысокая плотность населения, наряду с его сокращающейся численностью, делают вопросы интенсивности городского развития в России стратегически значимыми. Ведущая роль в решении вопросов развития территорий принадлежит исполнительным органам государственного и муниципального управления, именно они являются субъектом управления развитием территорий, в связи с чем к ним предъявляются особые требования со стороны вышестоящих уровней власти и населения.

Практика управления показывает, что органы власти, являющиеся бюрократическими организациями, имеют ряд недостатков- волокита, отсутствие мотивации, подмена целей и т.д. Для их устранения необходимо, прежде всего, разрабатывать и применять новые подходы и методы управления, что требует углубления теории управления бюрократическими организациями на базе изучения положительного опыта, полученного в России и за рубежом.

К сожалению, * отечественной науке управления недостаточно разработан вопрос об эффективном функционировании бюрократических организаций, особенно в системе публичной власти. Пристальное внимание ученых уделяется внешней среде функционирования органов управления, в частности, на муниципальном уровне, но проблемам управления деятельностью в таких организациях посвящено крайне мало трудов. В ходе проведения реформы местного самоуправления данный вопрос приобретает особую актуальность.

Кроме вышесказанного, актуальность темы определяется следующим:

- реформирование местного самоуправления и «экономизация» деятельности его органов создают необходимость пересмотра принципов деятельности бюрократических организаций, особенно органов муниципального управления, поскольку именно они являются наиболее приближенной к народу властью;

- преодоление бюрократического наследия советской системы хозяйствования уже давно является необходимым условием успешного хода рыночных преобразований;

- органы власти за рубежом становятся все более гибкими и полноценными участниками рыночных отношений, следовательно, органы власти в России также имеют возможность стать полноценными субъектами рынка.

Степень разработанности проблемы рассматривается с точки зрения функционирования органов власти муниципального управления в современных условиях, учитывая, что они являются бюрократическими организациями.

Актуальные вопросы муниципального управления в России и за рубежом рассмотрены в трудах отечественных исследователей О.Б. Алексеева, Г.В. Барабашева, A.JI. Гапоненко, В.Н. Иванова, В.И. Патрушева.

В последние годы работы отечественных ученых позволили существенно продвинуть исследование научных и практических проблем, касающихся отдельных аспектов территориального управления. Особое внимание в этом плане обращают на себя труды Васькова С.Г., Гаврилова А.И, Горбунова Г., Маргачева В.М. и др.

Бурак Г.И., Кузнецова О.П., Рождественская И.А., Самаруха В.И., Чистяков Е.Г., Генисаретского О.И. и ряд других авторов исследуют вопросы управления социально-экономическим развитием города.

Проблемы эффективности субъекта управления в системах различного уровня описаны в трудах отечественных и зарубежных ученых И. Ансоффа, А. Вайсмана, П. Вейлла, Г. Десслера, Дж. Дункана, Л.И. Евенко, А.П. Его-рушкина, Б.З Мильнера Большой интерес в научной среде вызывают проблемы органов местного самоуправления как субъектов управления, это можно увидеть в трудах: Алексеева О.Б., Балобанова А.Е., Васильева A.A., Гапоненко А.Л., Генисаретского О.И.

Проблемы реализации бюрократии в организациях решаются в трудах отечественных ученых В.А. Федорова, В.П. Безобразова, И.А. Голосенко, С.А.Ефремова, Оболонского А В. и других.

За рубежом проблема управления деятельностью в бюрократических организациях, в том числе в органах местного самоуправления, проработана более глубоко. Основные идеи и концепции содержатся в трудах таких авторов как М.Вебер, Р. Роджерс, Г. Страйб, П. Пластрик, Д. Осборн и других.

В целом же в отечественной и зарубежной литературе разработка научных положений эффективного функционирования бюрократических организаций, в том числе и органов власти различных уровней, не получила комплексного освещения. В связи с изменением общественно-экономических отношений в РФ необходимы поиск новых теоретических и методологических подходов к исследованию данной проблемы и разработка методик выбора наиболее эффективных действий по их реализации.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка теоретических и методических положений по развитию системы управления деятельностью в бюрократических организациях, в частности,

исполнительных органах местного самоуправления (городских администрациях) в условиях подвижности внешней среды.

Исходя из укачанной цели, поставлены и решены следующие задачи:

- уточнена терминологическая база по вопросам местного самоуправления, муниципального управления и функционирования бюрократических организаций;

- обобщены существующие теоретические представления о формах и недостатках бюрократических организаций и определены новые формы проявления бюрократии в органах власти на примерах других стран;

- оценены состояние внутренней среды и уровень реализации функций управления в исполнительном органе местного самоуправления;

- обоснована возможность и необходимость изменения системы управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления, связанных с возрастающей неопределенностью внешней среды;

- определена базовая методология и ключевые элементы развития системы управления деятельностью в исполнительном органе местного самоуправления;

- определена надежность системы управления деятельностью в исполнительном органе местного самоуправления, характеризующую его как субъект управления городом.

Объектом исследования выступает деятельность исполнительных органов местного самоуправления, являющихся бюрократическими организациями.

Предметом исследования является система управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления.

Теоретической базой послужили фундаментальные положения теории управления социально-экономическими процессами, государственного и муниципального управления, теории организации. В работе использованы монографии, научные статьи, прикладные разработки и результаты исследований отечественных и зарубежных ученых, посвященные изучению управления развитием на макро-, мезо- и микроуровнях.

Методологическая база исследования - системный подход, статистические методы измерения динамики, анализ и синтез, социологические методы (опрос), метод графического отображения результатов.

Информационной базой исследования явились нормативно-правовые документы федерального, регионального и местного уровня, информационные материалы органов муниципального управления и данные статистической отчетности, информационные ресурсы глобальной сети Internet, материалы сборников научных трудов, монографические исследования отечественных и зарубежных авторов, а также данные, собранные в городских администрациях.

Наиболее существенные результаты исследования заключаются в следующем:

1. Уточнены понятия «муниципальное управление» и «муниципальный менеджмент» с позиций управления собственной деятельностью исполнительного органа местного самоуправления.

2. Систематизированы существующие недостатки бюрократических организаций, проявляющиеся в виде бюропатологий, на основе обобщения теоретических представлений и результатов изменений в органах власти за рубежом.

3. Выявлена взаимосвязь компонентов внутренней среды и процесса управления в городских администрациях с результатами их деятельности, что позволило обосновать необходимость организационного развития в исполнительных органах местного самоуправления как субъектов управления муниципальными образованиями.

4. Разработана схема пошагового организационного развития исполнительных органов местного самоуправления и определено содержание функций процесса управления изменениями их системы деятельности.

5. Адаптирован ценностно-ориентированный подход к оценке системы управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления.

Достоверность и обоснованность научных положений выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается изучением и анализом значительного числа научных публикаций отечественных и зарубежных ученых, занимающихся исследованием различных аспектов поставленной в диссертации проблемы, о чем имеются соответствующие ссылки в тексте диссертации, а также анализом совокупности показателей и аналитических материалов, собранных автором в администрациях городов на территории Иркутской области.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

1. Расширено представление об организационных формах исполнительного органа местного самоуправления путем выделения такой формы, как «адаптивная бюрократия» в муниципальном управлении. Данная форма предусматривает возможность проявления адаптивности в деятельности бюрократических организаций и основывается на системе ценностей: клиентское отношение к населению, инициатива, компетентность, приспособляемость, эффективное использование ресурсов.

2. Разработан механизм развития системы управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления, суть которого заключается в выделении элементов организационного развития и рассмотрения их во взаимосвязи. Использование данного механизма позволяет осуществить переход к новой организационной форме - адаптивной бюрократии.

3. Разработана трехуровневая система критериев (глобальный, главный, частный) и показателей для оценки развития системы управления деятельностью в соответствии с целями устойчивого социально-экономического развития муниципального образования.

Теоретическая значимость работы. Положения и выводы исследования углубляют теорию управления в части изменения деятельности бюрокра-

тических организаций, возможно их использование органами власти в качестве теоретической базы для разработки нормативов деятельности исполнительных органов управления территориями, повышения эффективности управления социально-экономическим развитием территорий.

Практическая значимость .работы заключается в том, что реализация новой организационной формы - «адаптивная бюрократия» - путем проведения организационного развития субъектов местного самоуправления, будет способствовать более интенсивному социально-экономическому развитию территории (муниципального образования, субъекта федерации, страны в целом).

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы обсуждались на научно-практических конференциях: всероссийской междисциплинарной конференции «Научные школы Сибири: взгляд в будущее», октябрь 2003 г. г.Иркутск; на ежегодных научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава, докторантов, аспирантов Байкальского государственного университета экономики и права в 2003-2005 гг. г.Иркутск.

Методические рекомендации и практические разработки по теме диссертации прошли апробацию в администрациях городов Иркутской области Усолье-Сибирское, Черемхово, Свирск, о чем имеются справки о внедрении.

Теоретические и методологические основы диссертационного исследования используются при преподавании курсов «Теория управления», «Теория организации» для студентов факультета государственного и муниципального управления Байкальского государственного университета экономики и права и при переподготовке специалистов администраций муниципальных образований по программе дополнительного профессионального обучения.

Публикация. Автор имеет 10 публикаций, объемом 4,63 печатных листа, в том числе 1,5 п.л. на английском языке

Структура н объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Общий объем работы составляет 170 страниц. Структура диссертации полностью отражает цель и задачи исследования.

Во введении обосновывается актуальность темы, цели и задачи исследования, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы. В первой главе - «Теоретические аспекты муниципального управления как системы деятельности» - изучается терминологическая база муниципального управления, рассматриваются его особенности в РФ и проблемы органов местного самоуправления в роли субъектов управления развитием муниципальных образований. Раскрывается их сущность как бюрократических организаций и связанных с этим проблем, приводится зарубежный опыт их решения. Во второй главе - «Предпосылки развития системы управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления» - рассмотрен состав и проведена оценка компонентов внутренней среды бюрократических организаций на примере городской администрации. Глава содержит результаты обследования реализации функций управления

собственной деятельностью субъекта управления развитием города, выделены основные проблемы управления деятельностью в администрациях городов и пути их решения в России и за рубежом.

В третьей главе - «Развитие системы управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления на основе теоретико-методического подхода организационного развития» - разработан механизм развития системы управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления, суть которого заключается в выделении элементов организационного развития и рассмотрения их во взаимосвязи. Изложен авторский подход к оценке развития системы управления деятельностью в исполнительном органе местного самоуправления.

В заключении формулируются основные выводы, приводятся наиболее существенные результаты исследований и направления дальнейшего исследования данной проблемы.

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Уточнены понятия «муниципальное управление» и «муниципальный менеджмент» с позиций системного подхода. В качестве системы рассматривается деятельность исполнительных органов муниципального управления.

Наличие цели, субъекта и объекта управления, их взаимодействие являются основными компонентами всех видов управления, все другие компоненты управления как деятельности связаны с ними, ими определяются и влияют на них. Следовательно, субъект, объект и цель можно определить первичными компонентами управления как системы деятельности.

Такой вывод позволяет различать виды управления как системы деятельности между собой, в том числе и муниципальное управление. Необходимо отметить, что эта задача является актуальной, поскольку в последнее время в научной среде все чаще употребляется понятие «муниципальный менеджмент», которое тоже имеет множество трактовок. Поэтому возникает необходимость уточнить эти понятия по субъекту, объекту и цели. В таблице 1 представлена соответствующая позиция автора.

Таблица 1

Разделение понятий «менеджмент», «муниципальный менеджмент», «муниципальное управление», «местное самоуправление»_

Признак для сравнения Ме-неджмен т Муниципальный менеджмент Муниципальное управление Местное самоуправление

Субъект Менеджеры (руководители) Руководители всех уровней управления в исполнительном органе местного самоуправления по отношению к своим подчиненным Исполнительный орган местного самоуправления Население и представительный органы местного самоуправления

Продолжение таблицы 1

Объект Организация Руководители среднего и низового звена в исполнительном органе муниципального управления и их подчиненные Муниципальное образование Муниципальное образование

Цель Получение прибыли, увеличение доли рынка и т.д. Повышение эффективности деятельности исполнительных органов муниципального управления путем выработки или внедрения в практику имеющихся современных методов управления (в том числе применяемых в коммерческих структурах) Удовлетворение коллективных (общественных интересов)и потребностей местного сообщества; Организация внутреннего и внешнего экономического оборота; Создание условий, гарантирующих достойную жизнедеятельность не только живущим, но и будущим поколениям Самостоятельное и под свою ответственность решение населением и/или органами местного самоуправления вопросов местного значения

Таким образом, муниципальное управление как система деятельности -это система деятельности исполнительного органа местного самоуправления по достижению целей муниципального управления.

Определение муниципального управления как деятельности позволяет автору дать определения ее компонентам, что представлено в таблице 2.

Таблица 2

Описание компонентов муниципального управления как системы дея-

тельности

Компонент деятельности Классическое определение в теории управления Характеристика применительно к муниципальному управлению

1 2 3

Цель описание желаемого состояния объекта управления обеспечение устойчивого социально-экономического развития муниципального образования

Субъект лицо (группа), специально созданный орган или общество в целом, которые воздействуют на объект управления в целях обеспечения его функционирования и развития исполнительный орган местного самоуправления

Объект часть общества или общество в целом, на которые воздействует субъект управления муниципальное образование как социально-экономическая система

Средства явления, выраженные в двух формах: предметной (технические средства) и социальной (различные институты); потенции и ресурсы, посредством которых осуществляется деятельность ресурсы, используемые органами муниципального управления для воздействия на муниципальное образование с целью его развития. Ведущим ресурсом муниципального управления является власть и методы управления

Продолжение таблицы 2

1 2 3

Условия совокупность всех факторов, которые определяют деятельность и от которых в той или иной степени зависит ее протекание компоненты других видов деятельности. законотворческой, хозяйственной т.д.

Процесс совокупность всех операций, осуществляемых субъектом управления в ходе выполнения функций планирования, организации, мотивации и контроля совокупность всех действий, осуществляемых органами муниципального управления в ходе выполнения функций планирования, организации, мотивации и контроля

Результат синтез поставленной субъектом цели, свойств объекта, средств деятельности, необходимых и достаточных условий, социально-деятельностной среды и сферы общественной жизни, оказывающих специфическое влияние на систему управления, а также процесса самой деятельности, связывающего все эти компоненты в единое целое развитие муниципального образования. Но относительный характер знаний субъекта управления об объекте управления не позволяет рассчитывать на абсолютное совпадение цели и результата деятельности

Среда внешний фактор по отношению к субъекту и объекту, является в то же время важным внутренним составляющим системы взаимодействия между субъектом и объектом. в муниципальном управлении можно выделить 4 уровня среды: мегауро-вень - мировой масштаб; макроуровень - национальный масштабе; ме-зоуровень - субъект Федерации и муниципальное образование; микроуровень - муниципалитет

Примечание. Столбец 2 заполнен на основе ст. Груздева Г В. Управление как система деятельности' методологический аспект //Философия и общество 1998 №4 С 150-167; столбец 3 - на основе исследований автора

Все компоненты муниципального управления как системы деятельности оказывают влияние на его эффективность и способствуют его развитию.

Эффективность муниципального управления во многом предопределяется эффективностью субъекта управления, т.е. муниципалитета, который к тому же характеризуется нами еще и как микроуровень среды муниципального управления как системы деятельности. Поэтому муниципалитет следует рассматривать с двух позиций: как субъект деятельности по отношению к муниципальному образованию и как среду деятельности по отношению к работникам муниципалитета (рис. 1.). Таким образом, микроуровень среды муниципального управления и внутренняя среда муниципалитета тождественны.

Муниципальное образование

Субъект Муниципалитет Среда

Исполнительный аппарат муниципального управления (муниципальные служащие)

Рис. 1 Муниципалитет как среда и субъект муниципального управлении

По качественным параметрам субъект управления должен быть способным к решению задач по обеспечению нормальной жизнедеятельности и развития объекта управления.

2. Обобщены теоретические представления об органах власти, как бюрократических организациях, а также результаты изменений в органах власти за рубежом, что позволило выделить такую организационную форму как «адаптивная бюрократия» в местном самоуправлении.

Бюрократические отношения в муниципальном управлении имеют два контура - внешний (применительно к муниципальному образованию как объекту муниципального управления) и внутренний (внутри муниципалитета как субъекта муниципального управления).

В муниципальном управлении бюрократизм представляет особую опасность, поскольку влечет за собой отсутствие инициативы у работников органов местного самоуправления и провоцирует сохранение низкого профессионального уровня кадрового состава. Эффективность управления муниципальным образованием может бьггь достигнута лишь при условии сбалансированности целей, обеспеченности их ресурсами и применения специальных методов менеджмента.

Учитывая, что бюрократическая среда является микроуровнем среды муниципального управления, вышесказанное позволяет сделать вывод, что повышение эффективности муниципального управления напрямую зависит от преодоления издержек бюрократии в субъектах муниципального управления.

Органы местного самоуправления все чаще сталкиваются с противоречивыми требованиями. С одной стороны, эти организации вынуждены применять традиционный бюрократический механизм для обеспечения повседневных обыденных операций, но, с другой стороны, они должны обладать некоторыми свойствами, позволяющими им реализовывать задачи развития и, соответственно, развиваться самим.

Исходя из современных требований, в муниципалитетах необходимо формировать адаптивную бюрократию.1

Адаптивная бюрократия - это организационная форма исполнительного органа муниципального управления, основанная на системе ценностей:

- клиентское отношение к населению (клиентизм). Руководители всех уровней муниципалитета при постановке целей, задач, разработке заданий исходят из целей удовлетворения потребностей населения (клиента органов муниципального управления);

- инициатива. Руководители всех уровней муниципалитета создают условия для проявления инициативы в решении проблем муниципального управления и способствуют ее проявлению, а значит, способствуют развитию муниципальных образований;

- компетентность. Руководители всех уровней муниципалитета обеспечи-

1 Термин введен автором данного исследования

вают возможность для систематического повышения уровня собственной профессиональной компетентности и профессиональной компетентности сотрудников;

- приспособляемость. Деятельность муниципалитета всегда адаптируется к изменяющимся условиям, неизменным ориентиром служит миссия органов муниципального управления (у руководства на первом месте стоит не планирование и контроль действий работников, а предоставление им возможности наилучшим образом выполнять свои функции);

- эффективное использование ресурсов (время, финансы, усилия, власть).

В определении «адаптивная бюрократия» ключевым словом является

«бюрократия», однако данная организационная форма имеет ряд сходств с известными ранее формами бюрократических организаций, но не является их гибридом, поскольку обладает собственными характеристиками (таблица 3).

Таблица 3

Сравнение механистической, профессиональной и адаптивной бюрократии

Параметр Механистическая бюрократия Профессиональная бюрократия Адаптивная бюрократия

Реализация функции «планирование» Интегрирована в единую систему, планы формулирует только высшее звено, а реализует среднее и низовое Во многом зависит от внешней среды, децентрализована и индивидуализирована Интегрирована в единую систему, планы формулирует только высшее звено, а реализует среднее и низовое, но во многом зависит от внешней среды

Реализация функции «организация» Стандартизация, централизация, жесткое разделение труда Стандартизация и де централизация Стандартизация на уровне низового звена, централизация, разделение труда

Реализация функции «мотивация» Недостаточно высокая, основа стабильность Очень высокая, обеспеченная возможностью самореализации Высокая за счет возможности личностного развития

Реализация функции «контроль» Прямой, жесткий контроль, наличие внешнего контроля Самоконтроль, тесная связь с клиентом Контроль со стороны населения, предоставление официальной информации органам государственной власти, самоконтроль

Стандарты деятельности Формируются внутри организации Формируются за пределами организации Формируются и внутри и за пределами организации

Отношение к обучению в организации Проводится время от времени Постоянное, поощряемое Постоянное, поощряемое, централизованное обучение, самообразование

Отношение к организационным изменениям Не приемлет перемены, пока их необходимость не осознает высшее руководство Принимает изменения, связанные с совершенствованием программ действий для предсказуемых ситуаций Принимает изменения, связанные с изменением объекта управления

Примечание: составлено на основе исследований Г Минцберга и личных исследований автора

Управление деятельностью в администрации включает в себя деятельность главы администрации и его аппарата по управлению людьми на уровне организации (муниципальными служащими и вспомогательным персоналом городских администраций).

Основной вывод, таким образом, заключается в следующем: если руководители всех уровней городских администраций овладеют эффективными навыками по управлению деятельностью своих подчиненных, то муниципальное управление будет более эффективным.

3. Выявлена взаимосвязь компонентов внутренней среды и процесса управления в городских администрациях с результатами их деятельности, что позволило обосновать необходимость организационного развития в исполнительных органах местного самоуправления как субъектов управления муниципальными образованиями.

Если компоненты внутренней среды исполнительного органа муниципального управления не предусматривают решения какой-либо задачи по социально-экономическому развитию города, то и во внешней среде она не найдет своего решения. В данном случае отсутствие инициативы в решении некоторых вопросов местного значения, низкий уровень подготовки персонала не позволяют муниципалитету достигать целей развития города, а сами цели являются размытыми и редко имеют количественное выражение.

Для получения этого результата автором в 2004 году было проведено изучение системы управления деятельностью в городской администрации г. Усолье-Сибирское Иркутской области. Этапы проведения данного исследования представлены на рисунке 2.

Для изучения городской администрации как субъекта управления развитием муниципального образования (т.е. мезоуровня среды муниципального управления) дана характеристика социально-экономической ситуации в городе.

В ходе изучения городской администрации как организации (микроуровня среды муниципального управления) был проведен анализ классических компонентов внутренней среды организации, таких как цели, задачи, структура, технология и персонал. В частности, при анализе целей организации большое внимание было уделено «Программе социально-экономического развития города Усолье-Сибирское на 2003-2005 гг », а при анализе задач была составлена функциональная матрица разделения труда в администрации г. Усолье-Сибирское.

Муниципальное управление, рассматриваемое в качестве системы деятельности, представляет собой, как и всякое управление, процесс реализации взаимосвязанных функций. Этот процесс по нашему мнению, необходимо изучить с двух позиций - во-первых, с позиций объекта управления (в данном случае муниципальных служащих - подчиненных) и, во-вторых, с позиций субъекта (руководителей всех уровней управления муниципалитета).

Рис. 2. Схема изучения системы управления деятельностью исполнительного органа местного самоуправления Для изучения объекта управления была проведена оценка процесса управления деятельностью в городских администрациях через оценку реализации функций управления на основании данных, полученных в ходе анкетного опроса сотрудников администрации г. Усолье-Сибирское. Автором разработан алгоритм применения критерия успешности реализации основных функций управления (планирование, организация, мотивация и контроль).

Для изучения субъекта управления было проведено обследование руководителей, находящихся на административном и технологическом уровне в структуре городской администрации г. Усолье-Сибирское. Им было предложено оценить по десятибалльной шкале собственный уровень владения знаниями и навыками в некоторых аспектах управления и указать оценку необходимости этих знаний и навыков в их профессиональной деятельности.

Анализ данных, полученных в ходе опросов руководителей и подчинен-

ных в городской администрации г Усолье-Сибирское показывает, что издержки внутренней (в процессе управления деятельностью) и, как следствие, внешней (в процессе муниципального управления) бюрократии тормозят процесс социально-экономического развития города. Следовательно, необходимо изменять процесс управления деятельностью в городской администрации для того, чтобы решать задачи социально-экономического развития города, т.е. требуется «запустить» процесс организационного развития муниципалитета как субъекта муниципального управления.

4. Разработан механизм изменения системы управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления на основе пошагового организационного развития, использование которого позволяет осуществить переход к новой организационной форме - адаптивной бюрократии.

Предлагаемая модель изменения системы управления деятельностью в городских администрациях состоит из четырех блоков (рисунок 3).

Функции блока (I) заключается в уточнении миссии и точном описании желаемого состояния организации после проведения изменений. В рамках второго блока (II) производится действия по описанию текущего состояния организации и оценке внешних и внутренних условий. Третий блок (III) включает в себя действия по управлению переходом в желаемое состояние. Четвертый блок (IV) - достигнутый результат.

и

Рис. 3. Схема шага развития городской администрации

Основными элементами механизма являются: субъект изменений, технология, оценка результата. Под субъектом изменений нами понимается команда, состоящая из двух групп. Первая группа - сотрудники структурного подразделения городской администрации - «Аппарат администрации» - в ли-

це его руководителя (управляющего делами, заместителя главы администрации) и сотрудников отдела кадров. Вторая группа - тренеры.

В качестве технологии изменения предлагается тренинг. Технология тренинга позволяет осуществить обучение, совмещенное с организационным развитием, т.е. дает возможность проводить организационные изменения, осуществлять повышение квалификации и переподготовку кадров «без отрыва от производства». Для разработки содержания тренингов необходимо проводить анализ потребностей в тренингах персонала городских администраций, но прежде необходимо их выявить. В работе предложен алгоритм выявления потребностей в тренинге.

В 2004 году автором был проведен анализ системы управления деятельностью в городской администрации г. Усолье-Сибирское, а также анализ потребностей в проведении тренинга и было установлено, что руководители различных звеньев управления практически не обладают систематизированными знаниями об управленческой деятельности Исходя из чего был разработан и проведен тренинг «Использование ресурсов руководителя». После проведения тренинга вновь был проведен опрос руководителей относительно их оценки уровня владения знаниями и навыками в области управления и их значимости. По сравнению с первоначальным опросом наблюдаются изменения, а именно: руководители стали выше оценивать не только уровень собственных знаний, но и их необходимость.

5. Адаптирован ценностно-ориентированный подход к оценке системы деятельности исполнительного органа муниципального управления, на основе которого разработана трехуровневая система критериев и показателей, характеризующих их, для внутренней оценки изменения системы деятельности в соответствии с целями устойчивого социально-экономического развития муниципального образования.

Городская администрация в своей деятельности должна учитывать интересы множества субъектов, таких, как органы государственной власти, хозяйствующие субъекты и т.д. (помимо главного - населения муниципального образования). Это требует наличия четких ценностных установок у руководителя муниципалитета, муниципальных служащих, а также неукоснительного следования им. Использование ценностно-ориентированного подхода в муниципальном управлении позволит, на взгляд диссертанта, избежать дисфункциональных проявлений бюрократии в муниципальном управлении.

Система ценностей одновременно выступает и как основа целеполага-ния, и как глобальный критерий для оценки управления.

При использовании ценностно-ориентированного подхода большое внимание уделяется системе критериев (частных, главных и глобального). Критерии для оценки внешних эффектов от деятельности субъектов муниципального управления в теории и практике в целом уже разработаны и применяются (индекс развития человеческого потенциала, индекс физического качества жизни, ВНП или ВВП (абсолютная величина и на душу населения) и другие. Но критериям, отражающим взаимосвязь между внутренней бюро-

кратией и внешней, наукой уделено крайне мало внимания. Опираясь на труды отечественных и зарубежных специалистов в области муниципального управления, автором разработана система критериев для оценки системы управления деятельностью в исполнительном органе местного самоуправления (рисунок 4).

Рис. 4. Ценностно-ориентированный подход в муниципальном управлении

В качестве системы ценностей принята система ценностей адаптивной бюрократии.

Глобальным критерием автор считает надежность системы деятельности исполнительного органа местного самоуправления, выражаемый соотнесением использования имеющихся ресурсов к полученным результатам

Для обоснования данного критерия необходимо обратиться к кибернетическому представлению городской администрации как субъекта управления развитием города (рисунок 5), которое демонстрирует, что важнейшей характеристикой муниципалитета как субъекта развития города является его способность ставить социально-экономические цели и достигать их, т.е. эффективная и результативная деятельность исполнительного органа местного самоуправления по использованию ресурсов развития города. Конечное выражение эта способность находит в уровне и обоснованности плановых показателей развития города (вп).

Рис. 5. Муниципалитет как субъект управления развитием города

Таким образом, можно представить соответствие субъекта развития (муниципалитета) объекту развития (муниципальному образованию и его ресурсам) двумя выражениями (1 и 2).

I S„j - Оц |-*■ min при S„j > R„j-i (1)

0;еР

где: Snj - плановые показатели социально-экономического развития города j-периода; Оц - показатель возможностей i-pecypca социально-экономического развития города в j-период; Ro,-| - фактические показатели социально-экономического развития за предыдущий период (j-1); Р - предел ресурсов развития города;; j - период (год).

Rflj / SnJ = 1, (2)

где: Roj - фактические показатели социально-экономического развития за j-период; Snj - плановые показатели социально-экономического развития города за j-период.

Выражение (1) демонстрирует, что при планировании развития цели должны быть: достижимыми и превышать показатели предыдущих периодов, а субъект развития должен ставить их максимально точно.

Уравнение (2) представляет собой оценку результативности и позволяет провести оценку реализации планов развития, так как выражает минимизацию разрыва между фактическими и плановыми показателями развития территории. Поскольку цели управления должны ставиться максимально точно, а в идеале результат должен абсолютно совпадать с планом, то отношение между ними равно единице.

При выполнении условий (1) и (2) субъект управления развитием можно назвать надежным, а по динамике отклонений от минимума в (1) и от единицы в (2) судить о том, повышается или понижается надежность субъекта управления развитием территории.

В ходе диссертационного исследования была проведена оценка надежности системы управления деятельностью в администрации г. Усолье-Сибирское как субъекта управления социально-экономическим развитием по предложенному критерию, исходя из достижения определенной цели. В данном случае в качестве примера представлена цель увеличения объема промышленного производства, которая является единственной количественно выраженной целью в уже упомянутой «Программе социально-экономического развития города». Исходные данные и результаты представлены в таблицах 4 и 5.

Таблица 4

Показатели объема промышленного производства г. Усолье-Сибирское

2001 2002 2003 2004

Плановый объем промышленного производства по «Программе...», млн.руб. - - 2714 2610,3

Фактический объем промышленного производства, млн.руб. 2651 2585 2486 2686,2

Индекс физического объема, % - 97,51 96,17 108,05

Загруженность производственных мощностей, % 64,6 63 60,6 65,5

Примечание. Пределом развития в данном случае является показатель загруженности производственны* мощностей 100% или 4103 млн.руб. - объем промышленной продукции

Таблица 5

Результаты оценки надежности системы управления деятельностью в

городской администрации г. Усолье-Сибирское

Показатель Комментарий к показателю 2003 2004 Вывод

| ЭпГ-Оч | Разница между плановым 2714 - 41031 = |2610,3-41031= Наблюдается отклонение от максималь-

показателей и максимально возможным = 1389 = 1492,7 но возможного использования промышленного ресурса

Отношение Наблюдается повы-

/ £>1и фактически 2486 / 2714 = 2686,2 / 2610,3 = шение результатив-

полученного = 0,91 = 1,03 ности субъекта

показателя к управления

плановому

По данным таблицы 5 очевидно, что первое условие (1) надежности системы управления деятельностью в городской администрации не выполняется, поскольку разница между плановым показателем и максимально возможным его значением увеличивается. Второе условие (2) также не было выполнено: в 2003 году администрация переоценила (на 9 %) возможности использования промышленного ресурса, а в 2004 году недооценила (на 3 %).

По результатам наблюдения выполнения двух условий, обуславливающих надежность системы управления деятельностью в городской администрации г. Усолье-Сибирское, можно заключить, что надежность за рассматриваемый период не повысилась.

Уровень соответствия системы муниципального управления главным критериям связан с уровнем выполнения частных критериев, предложенных автором к использованию в данном контексте. Они представлены в таблице 6.

Таблица 6

Характеристика частных критериев, применяемых при ценностно-

Критерий Показатели Данные, необходимые для расчета

Эффективность в расходах бюджета -улучшение качества и доступности муниципальных услуг на 1 руб - восприятие объективности системы муниципальных закупок бизнес-сообществом - расходы муниципаль- ного бюджета, - результаты расходования бюджетных средств - опросы граждан - опросы предприятий

Экономичность как снижение издержек на муниципальные услуги - отношение фактических затрат по оказанию муниципальных услуг к плановым - себестоимость муниципальных услуг

Этичность (заботливое и справедливое отношение к населению) - количество злоупотреблений служебным положением; - беспристрастность (отсутствие предпочтений какой-либо организации или отдельному лицу); - количество случаев взяточничества - количество жалоб от населения - данные правоохрани- тельных органов

Отзывчивость (учет интересов клиентов) - скорость предоставления информации и оказания услуг, - вежливость муниципальных служащих - опросы граждан - опросы предприятий - количество жалоб

Открытость (информационная) - качество (полнота и достоверность) информации, предоставляемой муниципалитетом населению; - объем ресурсов, затрачиваемых гражданином на получение интересующей его информации; - количество отказов в предоставлении информации к количеству запросов (безотказность); - уровень информированности граждан о деятельности муниципалитета - опросы граждан - количество жалоб о не предоставлении информации

Применение ценностно-ориентированного подхода к оценке системы управления деятельностью в исполнительном органе местного самоуправле-

ния представляет интерес, прежде всего, для руководителей всех уровней управления в городской администрации, так как способствует грамотному осуществлению процесса целеполагания. Появляется возможность четко установить целевые направления деятельности исполнительного органа местного самоуправления.

Определение уровня достижения частных, главных и глобального критериев может входить в обязанности аппарата администрации как координирующего структурного подразделения, участвующего в развитии системы управления деятельностью в городской администрации.

Публикации по теме диссертации:

1. Процесс муниципализации объектов социальной инфраструктуры: причины, проблемы и пути их решения: Сб. науч.трудов.- Иркутск, Изд-во БГУЭГ1, 2002. С. 91-95 (0,3 п.л.)

2. Анализ понятия конкурентоспособности: Сб. науч.трудов.- Иркутск, Изд-во БГУЭП, 2002. С. 262-266. (0,3 п л.)

3. The problems and prospects of organization in local government institutions in Russia/ -Braga, Universidade do Minho (Portugal), working paper #15, 2002 (1,5 п.л.)

4. О формировании местных исполнительных органов власти в России и за рубежом // Проблемы государственного социально-экономического развития территориальных систем: Сб.науч.трудов - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2003. - С. 157-166. (0,6 п.л.)

5. Проблемы профессиональной культуры и мотивации в органах государственного и муниципального управления // Исследование актуальных проблем современности: Сб.науч.трудов./Под науч.ред. д-ра экон.наук, проф., акд. МАИ ВШ В.И. Самарухи. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2003. -С.29-32. (0,3 п.л.) .

6. Процесс организационного развития в городских администрациях и управление им. И Вестник молодых ученых: Юбилейное приложение к «Известиям ИГЭА» (к 74-летию БГУЭП) / Науч. Ред. В.И Самаруха. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2004. С. 19-23. (0,3 п.л)

7. Особенности формирования управленческой идеологии в исполнительных органах местного самоуправления // Государственное регулирование и устойчивое развитие муниципальных образований: сб.науч.тр. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2004. С.123-132 (0,6 п.л.)

8. О формировании адаптивной бюрократии в городских администрациях // Проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы Круглого стола 3-го Байкальского экономического форума. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2004. С. 21-24 (0,3 п л.)

9. Принципы адаптивной бюрократии в муниципальном управлении. // Конкурентоспособность территорий и предприятий во взаимозависимом мире' Материалы VIII Всероссийского форума молодых ученых и студентов /

Отв. за выпуск В.П Иваницкий. - Екатеринбург' Изд-во Урал. гос. экон. унта, 2005. Ч.З. С. 41-42 (0,13 п.л.)

10. Надежность как критерий эффективности деятельности субъекта управления развитием муниципального образования. //Государственное регулирование и устойчивое развитие муниципальных образований: сб.науч.тр. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2005. - Вып.2. С. 136-141. (0,4 п.л.)

АВТОРЕФЕРАТ

ИД№06318от 26.11.01. Подписано в печать 17.02 06. Формат 60x90 1/16. Печать трафаретная Усл.печл. 1,5 Уч.-изд.л. 1,33. Тираж 100 экз. Заказ № 4060. ИПО БГУЭП.

Байкальский государственный университет экономики и права 664003, г. Иркутск, ул. Ленина, 11.

Л006А

h za

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Вихорева, Мария Васильевна

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО 11 УПРАВЛЕНИЯ КАК СИСТЕМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.

1.3. Изменения в системах деятельности органов местного самоуправления 42 за рубежом.

ГЛАВА 2. ПРЕДПОСЫЛКИ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ 56 ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

2.1. Влияние компонентов внутренней среды исполнительного органа ме- 56 стного самоуправления на результаты его деятельности.

2.2. Оценка процесса управления деятельностью в исполнительных органах 83 местного самоуправления.

2.3. Возможность учета зарубежной практики организационного развития в 96 органах местного самоуправления.

ГЛАВА 3. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ 108 ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ОСНОВЕ ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧЕСКОГО ПОДХОДА ОРГАНИЗАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ.

3.1. Управление организационным развитием органов местного само-108 управления.

3.2. Базовая технология приобретения навыков управления деятельностью 118 в условиях организационного развития.

3.3. Повышение надежности системы управления деятельностью в органах 141 местного самоуправления за счет организационного развития.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Развитие системы управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления"

Актуальность темы исследования определяется процессами развития российского общества. В связи с проведением рыночных преобразований появились новые требования к развитию субъекта управления — государству, которое вынуждено делегировать многие функции хозяйственного регулирования своим гражданам, предприятиям, территориям. Большая роль в этом процессе принадлежит городам. Россия нуждается в городах с развитой экономикой, приемлемым уровнем жизни и современной городской культурой. Этим дело не ограничивается уже потому, что, будучи точками наиболее интенсивной жизнедеятельности, города образуют сеть опорных мест развития и управляемости страны, являются гарантией ее динамической устойчивости и целостности.

Социально-экономическое развитие городов является важнейшим фактором укрепления национальной экономики, но разбросанность наиболее крупных и развитых городов по большому пространству страны, неравномерная и невысокая плотность населения, наряду с его сокращающейся численностью, делают вопросы интенсивности городского развития в России стратегически значимыми. Ведущая роль в решении вопросов развития территорий принадлежит исполнительным органам государственного и муниципального управления, именно они являются субъектом управления развитием территорий, в связи с чем к ним предъявляются особые требования со стороны вышестоящих уровней власти и населения.

Практика управления показывает, что органы власти, являющиеся бюрократическими организациями, имеют ряд недостатков: волокита, отсутствие мотивации, подмена целей и т.д. Для их устранения необходимо, прежде всего, разрабатывать и применять новые подходы и методы управления, что требует углубления теории управления бюрократическими организациями на базе изучения положительного опыта, полученного в России и за рубежом.

К сожалению, в отечественной науке управления недостаточно разработан вопрос об эффективном функционировании бюрократических организаций, особенно в системе публичной власти. Пристальное внимание ученых уделяется внешней среде функционирования органов управления, в частности, на муниципальном уровне, но проблемам управления деятельностью в таких организациях посвящено крайне мало трудов. В ходе проведения реформы местного самоуправления данный вопрос приобретает особую актуальность.

Кроме вышесказанного, актуальность темы определяется следующим:

- реформирование местного самоуправления и «экономизация» деятельности его органов создают необходимость пересмотра принципов деятельности бюрократических организаций, особенно органов муниципального управления, поскольку именно они являются наиболее приближенной к народу властью;

- преодоление бюрократического наследия советской системы хозяйствования уже давно является необходимым условием успешного хода рыночных преобразований;

- органы власти за рубежом становятся все более гибкими и полноценными участниками рыночных отношений, следовательно, органы власти в России также имеют возможность стать полноценными субъектами рынка.

Степень разработанности проблемы рассматривается с точки зрения функционирования органов власти муниципального управления в современных условиях, учитывая, что они являются бюрократическими организациями.

Актуальные вопросы муниципального управления в России и за рубежом рассмотрены в трудах отечественных исследователей О.Б. Алексеева, Г.В. Барабашева, A.JI. Гапоненко, В.Н. Иванова, В.И. Патрушева.

В последние годы работы отечественных ученых позволили существенно продвинуть исследование научных и практических проблем, касающихся отдельных аспектов территориального управления. Особое внимание в этом плане обращают на себя труды Васькова С.Г., Гаврилова А.И, Горбунова Г., Маргачева В.М. и др.

Бурак Г.И., Кузнецова О.П., Рождественская И.А., Самаруха В.И., Чистяков Е.Г., Генисаретского О.И. и ряд других авторов исследуют вопросы управления социально-экономическим развитием города.

Проблемы эффективности субъекта управления в системах различного уровня описаны в трудах отечественных и зарубежных ученых И. Ансоффа, А. Вайсмана, П. Вейлла, Г. Десслера, Дж. Дункана, Л.И. Евенко, А.П. Его-рушкина, Б.З. Мильнера. Большой интерес в научной среде вызывают проблемы органов местного самоуправления как субъектов управления, это можно увидеть в трудах: Алексеева О.Б., Балобанова А.Е., Васильева А.А., Гапоненко A.JL, Генисаретского О.И.

Проблемы реализации бюрократии в организациях решаются в трудах отечественных ученых В.А. Федорова, В.П. Безобразова, И.А. Голосенко, С.А.Ефремова, Оболонского А.В. и других.

За рубежом проблема управления деятельностью в бюрократических организациях, в том числе в органах местного самоуправления, проработана более глубоко. Основные идеи и концепции содержатся в трудах таких авторов как М.Вебер, Р. Роджерс, Г. Страйб, П. Пластрик, Д. Осборн и других.

В целом же в отечественной и зарубежной литературе разработка научных положений эффективного функционирования бюрократических организаций, в том числе и органов власти различных уровней, не получила комплексного освещения. В связи с изменением общественно-экономических отношений в РФ необходимы поиск новых теоретических и методологических подходов к исследованию данной проблемы и разработка методик выбора наиболее эффективных действий по их реализации.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка теоретических и методических положений по развитию системы управления деятельностью в бюрократических организациях, в частности, исполнительных органах местного самоуправления (городских администрациях) в условиях подвижности внешней среды.

Исходя из указанной цели, поставлены и решены следующие задачи:

- уточнена терминологическая база по вопросам местного самоуправления, муниципального управления и функционирования бюрократических организаций;

- обобщены существующие теоретические представления о формах и недостатках бюрократических организаций и определены новые формы проявления бюрократии в органах власти на примерах других стран;

- оценены состояние внутренней среды и уровень реализации функций управления в исполнительном органе местного самоуправления;

- обоснована возможность и необходимость изменения системы управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления, связанных с возрастающей неопределенностью внешней среды;

- определена базовая методология и ключевые элементы развития системы управления деятельностью в исполнительном органе местного самоуправления;

- определена надежность системы управления деятельностью в исполнительном органе местного самоуправления, характеризующую его как субъект управления городом.

Объектом исследования выступает деятельность исполнительных органов местного самоуправления, являющихся бюрократическими организациями.

Предметом исследования является система управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления.

Теоретической базой послужили фундаментальные положения теории управления социально-экономическими процессами, государственного и муниципального управления, теории организации. В работе использованы монографии, научные статьи, прикладные разработки и результаты исследований отечественных и зарубежных ученых, посвященные изучению управления развитием на макро-, мезо- и микроуровнях.

Методологическая база исследования - системный подход, статистические методы измерения динамики, анализ и синтез, социологические методы (опрос), метод графического отображения результатов.

Информационной базой исследования явились нормативно-правовые документы федерального, регионального и местного уровня, информационные материалы органов муниципального управления и данные статистической отчетности, информационные ресурсы глобальной сети Internet, материалы сборников научных трудов, монографические исследования отечественных и зарубежных авторов, а также данные, собранные в городских администрациях.

Наиболее существенные результаты исследования заключаются в следующем:

1. Уточнены понятия «муниципальное управление» и «муниципальный менеджмент» с позиций управления собственной деятельностью исполнительного органа местного самоуправления.

2. Систематизированы существующие недостатки бюрократических организаций, проявляющиеся в виде бюропатологий, на основе обобщения теоретических представлений и результатов изменений в органах власти за рубежом.

3. Выявлена взаимосвязь компонентов внутренней среды и процесса управления в городских администрациях с результатами их деятельности, что позволило обосновать необходимость организационного развития в исполнительных органах местного самоуправления как субъектов управления муниципальными образованиями.

4. Разработана схема пошагового организационного развития исполнительных органов местного самоуправления и определено содержание функций процесса управления изменениями их системы деятельности.

5. Адаптирован ценностно-ориентированный подход к оценке системы управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления.

Достоверность и обоснованность научных положений выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается изучением и анализом значительного числа научных публикаций отечественных и зарубежных ученых, занимающихся исследованием различных аспектов поставленной в диссертации проблемы, о чем имеются соответствующие ссылки в тексте диссертации, а также анализом совокупности показателей и аналитических материалов, собранных автором в администрациях городов на территории Иркутской области.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

1. Расширено представление об организационных формах исполнительного органа местного самоуправления путем выделения такой формы, как «адаптивная бюрократия» в муниципальном управлении. Данная форма предусматривает возможность проявления адаптивности в деятельности бюрократических организаций и основывается на системе ценностей: клиентское отношение к населению, инициатива, компетентность, приспособляемость, эффективное использование ресурсов.

2. Разработан механизм развития системы управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления, суть которого заключается в выделении элементов организационного развития и рассмотрения их во взаимосвязи. Использование данного механизма позволяет осуществить переход к новой организационной форме - адаптивной бюрократии.

3. Разработана трехуровневая система критериев (глобальный, главный, частный) и показателей для оценки развития системы управления деятельностью в соответствии с целями устойчивого социально-экономического развития муниципального образования.

Теоретическая значимость работы. Положения и выводы исследования углубляют теорию управления в части изменения деятельности бюрократических организаций, возможно их использование органами власти в качестве теоретической базы для разработки нормативов деятельности исполнительных органов управления территориями, повышения эффективности управления социально-экономическим развитием территорий.

Практическая значимость работы заключается в том, что реализация новой организационной формы - «адаптивная бюрократия» - путем проведения организационного развития субъектов местного самоуправления, будет способствовать более интенсивному социально-экономическому развитию территории (муниципального образования, субъекта федерации, страны в целом).

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы обсуждались на научно-практических конференциях: всероссийской междисциплинарной конференции «Научные школы Сибири: взгляд в будущее», октябрь 2003 г. г.Иркутск; на ежегодных научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава, докторантов, аспирантов Байкальского государственного университета экономики и права в 2003-2005 гг. г.Иркутск.

Методические рекомендации и практические разработки по теме диссертации прошли апробацию в администрациях городов Иркутской области Усолье-Сибирское, Черемхово, Свирск, о чем имеются справки о внедрении.

Теоретические и методологические основы диссертационного исследования используются при преподавании курсов «Теория управления», «Теория организации» для студентов факультета государственного и муниципального управления Байкальского государственного университета экономики и права и при переподготовке специалистов администраций муниципальных образований по программе дополнительного профессионального обучения.

Публикации. Автор имеет 10 публикаций, объемом 4,63 печатных листа, в том числе 1,5 п.л. на английском языке

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Общий объем работы составляет 170 страниц. Структура диссертации полностью отражает цель и задачи исследования.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Вихорева, Мария Васильевна

Выводы:

1. Для перехода к адаптивной бюрократии в муниципалитетах - организационной форме, наиболее способствующей достижению целей муниципального управления, необходимо проводить в них организационное развитие. Разработан механизм развития системы управления деятельностью, заключающийся в управлении переходом исполнительного органа местного самоуправления к новой организационной форме (адаптивной бюрократии) на основе теоретико-методического подхода организационного развития и последующей оценке проведенных изменений в системе управления деятельностью. Основными элементами предлагаемого механизма являются: субъект развития, технология развития, оценка результатов развития.

2. Схема осуществления организационного развития состоит из четырех блоков, наиболее важным из которых является блок «Управление переходом к адаптивной бюрократии». Он заключает в себе классические функции процесса управления: планирование, организацию, мотивацию и контроль. Осуществление изменений основывается на планировании желаемого состояния - адаптивной бюрократии. Важен выбор методов проведения изменений, субъекта изменений, что входит в содержание функции «организация». Высокий уровень реализации функции «мотивация» гарантирует вовлеченности и заинтересованность сотрудников в процессе изменения системы управления деятельностью в городской администрации. Проведение контроля позволяет выяснить результаты изменений системы деятельности исполнительного органа муниципального управления.

3. В целях внесения текущих коррекций в процесс организационного развития исполнительного органа местного самоуправления в соответствии с профессиональными нуждами муниципальных служащих необходимо проводить систематическое изучение их потребности в обучении. Для этого необходимо следовать разработанному автором алгоритму выявления потребностей в тренинге. В данном алгоритме предусмотрено устранение недостатков в знаниях и навыках муниципальных служащих, а также возможность корректировки ценностей деятельности.

Базовой технологией приобретения навыков управления деятельностью выбран тренинг, как элемент механизма организационного развития в исполнительных органах местного самоуправления, отвечающий текущим (переподготовка) и перспективным (улучшение результатов деятельности) потребностям руководителей и подчиненных на муниципальной службе.

4. Применение ценностно-ориентированного подхода к оценке изменения в системе управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления является элементом заключительного контроля процесса перехода городской администрации к адаптивной бюрократии. При этом использована система ценностей адаптивной бюрократии: в качестве глобального критерия - надежность, характеризующая систему деятельности как способную обеспечить соответствие процесса функционирования системы условиям внешней среды, определяемая соотнесением эффективности использования имеющихся ресурсов к полученным результатам; в качестве главных критериев - точность оценки ресурсов развития муниципального образования, результативность субъекта муниципального управления; в качестве частных критериев - эффективность, экономичность, этичность, отзывчивость, открытость.

153

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В диссертационной работе проведено теоретическое и практическое исследование проблем в системе деятельности исполнительных органов муниципального управления, от решения которых во многом зависит направленность и темпы дальнейших преобразований в России, политическая, экономическая и социальная стабильность в обществе. Это в свою очередь требует четко выработанной политики улучшения деятельности органов муниципального управления, концепции, определяющей дальнейший путь развития бюрократических организаций в системе публичной власти.

В проведенном исследовании поставленная проблема эффективного функционирования исполнительных органов муниципального управления рассмотрена под определенным углом зрения - с позиций управления деятельностью в бюрократических структурах. Но это не сужает проблему, а направляет поиск подходов и решений в наиболее значимое и практически реализуемое русло. Диссертационная работа подтвердила правомерность выбора методологической базы, объединяющий экономический, управленческий и социологический подходы. Это позволило сделать нетрадиционным анализ деятельности городских администраций через оценку реализации функций управления.

Органы муниципального управления являются бюрократическими организациями, что вызывает ослабление их способности быть субъектами социально-экономического развития муниципального развития. Это объясняется проявлением бюрократических отношений в двух сферах: 1) внутри организации; 2) между организацией и обществом. Поэтому необходимо менять характер управления деятельностью внутри организации, чтобы сделать возможным преодоление дисфункций бюрократии во внешней среде. Проведенное обследование реализации функций управления в городских администрациях и разработанный критерий оценки их успешности позволяют утверждать, что муниципалитеты на сегодняшний день являются бюрократическими структурами механистического типа.

Выяснено, что административные реформы являются отражением глобальной тенденции по переосмыслению природы и роли всех уровней государственного управления в жизни современного общества. В целом стратегия этих реформ направлена на замену традиционной бюрократической машины гибкими структурами, на изменение характера и стиля управленческой деятельности в соответствии с проблемами неустойчивого развития, конкурентных отношений, рыночных ориентиров и оценок.

В исследовании реализован комплексный подход к исследованию процессов и условий, предопределяющих процесс устойчивого социально-экономического развития территории, в частности, соответствию субъекта управления развитием муниципального образования поставленным перед ним целям и задачам. В диссертации показана применимость подхода и возможность получения результатов, отличающихся от традиционных исследований бюрократических организаций, ограниченных рамками имеющихся в наличии показателей и методик. Доказано, что сложившаяся практика функционирования органов власти на местном уровне не способствует реализации миссии городских администраций, которая состоит в повышении качества жизни населения территории.

Исследование позволило сделать вывод о значимости результатов деятельности исполнительных органов местного самоуправления, поскольку они оказывают влияние на местные и общехозяйственные условия России. Для повышения степени соответствия субъекта развития объекту развития, необходимо изменять компоненты внутренней среды субъекта, для чего следует разработать действенный инструмент, позволяющий реализовывать эффективное управление деятельностью, нацеленный на повышение уровня и качества реализации миссии организации. Разработанный механизм проведения изменения системы деятельности в городских администрациях способствует созданию адаптивной бюрократии, основным принципом которой является адаптивность субъекта управления развитием к вызовам внешней среды.

Предложенная организационная форма исполнительных органов местного самоуправления - адаптивная бюрократия - основана на системе ценностей, которая приобретается муниципальными служащими в процессе обучения.

Практическая значимость работы состоит в возможности изменения ситуации на местном уровне за счет использования механизмов и технологий, нацеленных на организационное развитие бюрократических структур с учетом предъявляемых к ним на современной этапе развития общества требований.

Проведенное исследование расширяет возможности анализа деятельности бюрократических организаций. Ценностно-ориентированный подход может использоваться органами государственного и муниципального управления как в целях диагностики, так и в целях эффективного управления социально-экономическими процессами на территориях. А разработанная в его рамках трехуровневая система критериев, позволяет проводить оценку результатов деятельности исполнительных органов местного самоуправления в процессе перехода к адаптивной бюрократии.

Использование предлагаемого механизма изменения системы управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления следует рассматривать как основу для повышения эффективности социально-экономической политики на всех уровнях управления развитием территорий.