Бюрократия: организационно-экономические пути преодоления ее избыточности на современном этапе рыночных реформ и место в региональном хозяйстве тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Бюрократия: организационно-экономические пути преодоления ее избыточности на современном этапе рыночных реформ и место в региональном хозяйстве"

На правахрукописи

МАХРОВСКИЙ Илья Александрович

БЮРОКРАТИЯ: ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПУТИ ПРЕОДОЛЕНИЯ ЕЕ ИЗБЫТОЧНОСТИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РЫНОЧНЫХ РЕФОРМ И МЕСТО В РЕГИОНАЛЬНОМ ХОЗЯЙСТВЕ

Специальность:

08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством (Региональная экономика)

08.00.01 - Экономическая теория (Общая экономическая теория)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Кострома - 2004

Работа выполнена в Костромском государственном технологическом университете

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор

Тяжов Анатолий Иванович

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Завьялов Федор Николаевич

кандидат экономических наук, доцент Смирнов Михаил Викторович

Ведущая организация

Костромской филиал Военного университета радиационной, химической и биологической защиты

Защита состоится « 29 » сентября 2004 г. в « .14 » часов на заседании диссертационного совета КМ 212.093.01 в Костромском государственном технологическом университете по адресу: 156005, г. Кострома, ул. Дзержинского, 17.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Костромского государственного технологического университета.

Автореферат разослан « 27 » августа 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета к.э.н., доцент

Мамон Н.В.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Происходящие в России социально-экономические и политические преобразования обусловили резкий рост численности бюрократического аппарата и степени его вмешательства в различные сферы жизни общества. Трансформирование тотхчитарного строя в государство рыночного типа не привело, как ожидалось, к уменьшению роли бюрократических структур в экономической жизни общества. Напротив, одновременно с ослаблением и в определенной степени делегитимизацией выполнения бюрократией своих социально значимых функций происходило углубление противоречий между интересами социума, с одной стороны, и интересами бюрократических структур, с другой. Во многих случаях произошло срастание интересов бюрократии и частного бизнеса. Имеют место новые, ранее не изучавшиеся процессы институциональной трансформации бюрократии тоталитарного режима в бюрократию общества переходного типа. Происходит перераспределение функций бюрократии между центром и регионами при ограниченных возможностях реализации этих функций на местах. Различные органы государственного контроля, действующие на региональном уровне, по многим причинам не всегда способны эффективно воздействовать на экономическое поведение хозяйствующих субъектов и потребовать от них неукоснительного исполнения законов. Одновременно происходит эволюция производственной бюрократии и её приспособление к меняющимся макроэкономическим данностям.

Все эти обстоятельства свидетельствуют о том, что выбор темы диссертационного исследования сделан своевременно, а тема имеет актуальный характер, какЛ с теоретической, так и с практической точек зрения.

Научная проблема. На основании суммирования опыта, накопленного экономической наукой, определить причины появления и особенности функционирования бюрократии в различных социально-экономических системах (в условиях рынка, командной экономики, трансформационной экономики), а также возможность и методы минимизации отрицательных бюрократических экстерналий на региональном и федеральном уровнях рыночного хозяйствования. В современной научной литературе отсутствует четкий ответ на вопрос, в какой мере бюрократия необходима для нормального функционирования рыночного хозяйства. Наблюдается три различных и слабо связанных между собой подхода к исследованию бюрократии. Одни ученые вообще не рассматривают ее как экономического агента и не замечают ее

воздействия, что объективно ведет к ее

■минимизации РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА

С-Птрб* .О» Я»'

Г I ьял

ш

отрицательных бюрократических экстерналий, так и учета положительных эффектов; другие отрицают ее положительную роль и относятся к бюрократии абсолютно отрицательно, отдавая предпочтение неформальным нормам и институтам; третьи же, напротив, относятся к бюрократии и ее экстерналиям чересчур некритично, не подвергая сомнению ее нужность и не замечая ее избыточности.

Разработанность проблемы. Изучением специфических черт бюрократии в свое время занимались Рицци Б., Турен А., Лефор К. и Касториадис К. Огромный вклад в науку внес своими исследованиями бюрократии Макс Вебер. Экономические проблемы бюрократии исследовались учеными, принадлежащими к различным школам экономической науки: ими занимались Ансофф И., Веблен Т., Гэлбрейт Дж.К., Друкер П., Миллс Р., Портер М., Самуэльсон П., Тейлор Ф., Файоль А., Форд Г., Хейне П., Эмерсон Г., Гастев А., Гольдштейн ГЛ., Градов А.П., Комаров Е.И., Найшуль В., Платов O.K., Попов Г.Х., Радыгин А., Ясин-Е. Пристальное внимание бюрократии уделяли классики марксизма. Свой вклад в исследование проблемы внесли Беркович М.И., Гутман Г.В., Сироткин СП., Скаржинский М.И., Тяжов А.И., Чекмарев В.В.

Современные исследователи бюрократии во главу угла ставят изучение рентоориентированного поведения чиновников. Выработано множество рекомендаций по решению тех или иных проблем, связанных с бюрократизацией экономики и общества, накоплен огромный практический материал по их применению. Тем не менее значительные ареалы бюрократических основ- и признаков остались практически неизученными, предоставляя современным исследователям широкое поле деятельности, особенно с точки зрения управления и принятия организационно-управленческих решений. Отдельных экономических исследований по изучению экономических корней бюрократии в условиях рынка и трансформационной экономики еще не предпринималось. В этих вопросах наблюдается фрагментарность оценок и суждений. До сих пор не выработано единого методического и методологического подхода к комплексному решению проблемы бюрократизации общества, несмотря на внесение множества разнообразных частных рекомендаций. В позднейшей научной литературе не представлены актуальные разработки и исследования монографического характера. Современное состояние нормативно-правовой базы также абсолютно не отражает насущность исследуемой проблемы.

Предметом исследования выступают организационно-экономические и управленческие отношения, возникающие в рамках. экономических систем - на региональном уровне и на уровне российского общества в целом - и оказывающие влияние на эволюцию аппарата управления.

Объектом исследования является институт бюрократии как механизм регулирования социально-экономических процессов в рамках отдельного предприятия, региона и рыночного хозяйства общества в целом.

Рабочая гипотеза:

Не все социально-экономические процессы, происходящие в гетерогенных обществах, регулируются рыночными отношениями и неформальными нормами экономического поведения хозяйствующих субъектов, что предполагает и делает экономически целесообразным использование формальных норм, генерируемых бюрократией. Существование бюрократии (как на уровне государства и общества, так и на мезо- и микроуровне) объективно обусловлено тем, что, в отличие от идеально сконструированных моделей общества, в реальном социуме существуют трансакционные издержки и оппортунистическое поведение социально-экономических субъектов, что диктует необходимость применения бюрократических методов и подчеркивает их эффективность.

Теоретической основой исследования послужили научные работы отечественных и зарубежных авторов по экономической теории, социологии, управлению и государственному регулированию экономики, как в масштабах общества в целом, так и на уровне отдельно взятого региона.

Методологическая основа исследования является плюралистичной. Она включает в себя понятийный аппарат институционализма, неоинституционализма, теорик рентоориентированного поведения и теории общественного выбора, экстраполированный на социально-экономические реалии рыночного хозяйства региона. Технологии и инструментарий исследования включают диалектический метод, методы макро- и микроэкономического анализа, теоретического моделирования, сравнений, обобщений и анализа данных, полученных эмпирическим путем.

Информационной базой исследования послужили материалы, опубликованные в научных изданиях, монографической литературе, публикации в периодической печати, сайты Интернета. Использованы архивные материалы Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов России в Костромской области, Госкомстата России, а также собранные и обработанные автором сведения из других источников.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретико-прагматических подходов и принципов исследования организационно-экономических основ бюрократии, ее роли в региональном хозяйстве, а также в обосновании путей ее реформирования. В этой связи в диссертационной работе поставлены и решены следующие основные задачи:

- охарактеризованы факторы, определяющие направленность генезиса управления и способствующие или препятствующие формированию специфических типов бюрократии, как в рамках отдельного субъекта хозяйствования (региона, предприятия), так и экономики в целом;

— произведена классификация типов бюрократии, в том числе существующих в регионах и на предприятиях, и выполнен анализ функциональных особенностей этих типов в зависимости от различных социально-экономических и организационно-управленческих условий, установлены отличия между типами бюрократии на разных уровнях современного рыночного хозяйствования;

— обоснованы основные направления улучшения работы различных структур управления разных уровней и условия преодоления присущего им бюрократизма;

— обоснованы и конкретизированы антибюрократические меры, определены области и уровни их применимости и в зависимости от этого аргументирована эффективность организационно-управленческих мероприятий, направленных на преодоление избыточной бюрократии в органах исполнительной власти и управления на макро- и мезоуровне.

Положения, выносимые на защиту:

— в настоящее время бюрократия является необходимой составной частью любого общества;

— производственная бюрократия имеет принципиальные отличия от политико-экономической бюрократии;

— в рыночных обществах бюрократия действует в совершенно других условиях и с иными целями, чем в обществах нерыночных;

— прежние попытки совершенствования политической бюрократии были неудачны, так как исходили исключительно из самих бюрократических мер. Привлечение же к ним всего общества и опора на направленные институциональные изменения были бы более эффективны как на уровне государства, так и на региональном уровне;

— роль органов государственного контроля на региональном уровне весьма велика, они представляют собой один из организующих факторов экономической жизни региона и обеспечивают состыковку формальных норм с реальной хозяйственной практикой.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- обоснована объективная экономическая природа бюрократии, доказана ее сущностная связь с любым общественным строем и аргументирована необходимость ее наличия в социуме;

- разработана авторская система классификации бюрократии; бюрократия классифицирована по отношению к сферам человеческой деятельности и по типам обществ, в рамках которых она проявляется, а также уровням рыночного хозяйствования, включая региональный аспект;

- показан двойственный характер ряда переходных форм бюрократии, в том числе в связи с ее принадлежностью к разным уровням экономики;

- доказано наличие связи между формированием типов бюрократических структур и эволюцией общества в целом, а также факт наличия типов бюрократии, характерных для определенных социальных структур, как на уровне всей экономики, так и в региональном хозяйстве;

- произведена постановка и решение проблемы совершенствования бюрократии, определение применимости или непригодности тех или иных антибюрократических мер в целом и в условиях конкретного региона на этапе переходной экономики современной России;

- охарактеризованы роль и место государственных контрольных органов в региональной экономике, разработан комплекс мер по их реформированию, предложен пакет рекомендаций, предусматривающих преодоление избыточности бюрократии в экономической системе региона.

Соответствие требованиям паспорта специальности: диссертационная работа выполнена в соответствии с Паспортом ВАК специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика», п. 5.9 «Исследование тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических подсистем», п. 5.16 «Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления», п. 5.17 «проблемы разграничения полномочий и предметов ведения и эффективность государственного управления в территориальном аспекте», и Паспортом ВАК специальности 08.00.01 «Экономическая теория: общая экономическая теория», «Роль и функции государства и гражданского общества в функционировании экономических систем».

Апробация исследования: положения диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры экономической теории и кафедры экономики и

управления КГТУ, представлялись для участия в Шестой Костромской областной научной конференции молодых исследователей «Шаг в будущее» (КГТУ) и конференции «Россия в экономической системах всемирного хозяйства XXI века -диалектика содержания и формы собственности» (ЯГПУ). Отдельные положения исследования публиковались в «Вестнике КГУ» и научных изданиях (3 публикации общим объемом 4,155 уч-изд. л., из которых автору принадлежит 3,855 пл.). Теоретические выводы и практические результаты исследования использовались в практике работы КРУ Минфина РФ в Костромской области.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его результаты могут быть применены властными структурами всех уровней с целью выявления причин неэффективного функционирования структуры управления с целью ее совершенствования, снятия части отрицательных бюрократических экстерналий в рамках самих управленческих структур и разработки действенных антибюрократических мер в масштабах общества в целом и в отдельно взятом регионе.

Научное значение диссертационного исследования состоит в разработке теоретико-прикладных подходов к исследованию экономических основ бюрократии и оптимизации ее функций на уровне государства и региона.

Теоретические положения и выводы диссертационной работы могут быть использованы для преподавания курсов «Экономическая теория», «Экономика труда», «Управление персоналом», «Основы менеджмента», «Основы государственного управления» и «Региональная экономика».

Объем и структура диссертации.

Работа состоит из введения, трех глав по три параграфа в каждой, заключения и списка использованной литературы. Содержание диссертации изложено на 190 страницах. В диссертации представлены 5 таблиц, 15 рисунков. Список использованной литературы состоит из 132 источников, в том числе 13 - на иностранных языках. Логика и последовательность изложения материала отражены в структуре диссертации (см. рис. 1).

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, цель и основные задачи исследования, раскрывается научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Социально-экономические истоки и сущность бюрократии», представленной тремя параграфами, даны общие положения о бюрократии. В параграфе 1.1 «Общественное разделение труда и производственный бюрократизм» показана органическая связь бюрократии с наличием общественного разделения труда.

Рис. I. Структура диссертационной работы

Результатом произведенных исследований закономерно становится вывод об объективной природе бюрократии, неизбежности и - более того - желательности и даже необходимости ее наличия в производстве, регионе и обществе в целом. При отсутствии какого-либо внешнего, ограничивающего вмешательства в деятельность людей и неинституционализированности обменных отношений происходит вырождение последних и их оттеснение отношениями принуждения, недобровольного и неравноправного обмена. Поэтому необходимо отказаться от эмоционально-негативной оценки понятия бюрократии и воспринимать ее как способ управления посредством специализированных иерархических структур.

Произведена классификация бюрократии в целом по отношению к сферам общественного разделения труда - на производственную и политическую бюрократию (параграф 12 «Две модели исторического развития общественного разделения труда и два основных типа бюрократии»; см. табл. 1).

Охарактеризована производственная бюрократия как управленческий аппарат производственных единиц. Часто встречающееся понятие технократии, или техноструктуры, является частным случаем, индустриальной формой производственной бюрократии в целом. Показана неизбежность возникновения в процессе развития общественного разделения труда специализированных органов, направляющих деятельность производства,. Первоначально они представляют собой единое целое с его собственниками, однако впоследствии с развитием и укрупнением предприятия менеджмент отделяется от собственности и де-факто становится силой, определяющей деятельность предприятия, использующей как экономические, так и внеэкономические методы. При этом с углублением спецификации прав всех работников предприятия необходимость вмешательства производственной бюрократии управления минимизируется. Объективная необходимость возникновения разветвленной производственной бюрократии появляется при достижении предприятием определенных размеров, при которых прежняя система управления из единого центра становится неспособной охватить все многообразные изменения в производственном процессе, а тем более разумно руководить ими. Таким образом, возникновение производственной бюрократии есть неизбежное следствие децентрализации управления производством. Поэтому производственная бюрократия не существовала изначально, но возникла в эпоху промышленного переворота, когда рост размеров предприятий и объема их деятельности свел на нет преимущества унитарной системы управления.

В отличие от производственной бюрократии, политическая бюрократия возникла практически одновременно с самим понятием власти. Уже государства древности имели жестко организованный «скелет» в виде разветвленных бюрократических устройств, обеспечивающих власть правителя над подданными. Впоследствии же происходила неизбежная и вызванная, кроме прочих причин, ростом размеров, численности и размаха деятельности государственной бюрократии, автономизация

Таблица 1

Общая характеристика типов бюрократии

Тип бюрократии Причины возникновения Поставленная задача Область интересов, сфера деятельности Факторы роста бюрократизма Факторы сдерживания бюрократизма Структурные процессе п изменения в 1СОДОЛСНИЯ Условия успеха преобразований

В целом На региональном уровне

Производственная бюрократия Трансакционные издержки и оппортунистическое поведение в процессе производства Минимизация трансакциониых издержек в процессе производства Отношения людей в процессе производства (материального и нематериального) Единоначалие владельца, оппортунизм менеджмента Низкий уровень социальной зрелости рабочих, их оппортунистическое поведение. Монопольное положение и большой размер предприятия Коллегиальность управления, распределенная собственность, низкий уровень трансакционных издержек, низкий уровень разделения труда, малый размер предприятия Сокращение числа промежуточных ступеней управления, оптимизация численности. Упрощение отчетности. Переход к коллегиальности управления. Возможно более полная спецификация прав участников производства. Справедливость распределения и моральное долженствование

Политическая бюрократия Трансакционные издержки и оппортунизм на уровне общества Производство общественных благ, недоступное прочим производителям. Подчинение общественным интересам, минимизация оппортунизма Отношения людей как членов общества, управление обществом или его частью (на уровне региона, муниципалитета Авторитаризм, своекорыстие управленцев, слабость контроля за ними со стороны. Слабость общественных институтов, отсутствие традиций самоуправления Правовое государство, прочные обратные связи между обществом и властью, патернализм. Развитые негосударственные институты Сокращение численности аппарата управления, совершенствование нормативной базы, контроль исполнения законов, кадровая политика Оптимизация численности и нормативной базы аппарата. Реализация контрольной и нака-зательной функций бюрократии. Опора на местное самоуправление и общественные институты Поддержка реформ «снизу» при достаточной политической воле, моральное долженствование, реальность результатов

последней от высшей власти, с одной стороны, и от общества, с другой, и превращение политической бюрократии в реально господствующую над всем обществом силу при формально сохраняющихся прежних полномочиях верховной власти, единоначалие которой фактически заменяется на коллективное управление бюрократии. На региональном и местном уровне также происходит обособление бюрократии, на этот раз от центральных структур.

В параграфе 1.3 «Рыночная и нерыночная бюрократия» произведена типизация бюрократии по отношению к существующим формам организации общественных отношений на рыночную и нерыночную бюрократию. Сделаны основополагающие выводы о существовании бюрократии в любом обществе. В условиях тоталитарной системы любого вида, или политического режима, бюрократия приобретает абсолютную власть и является единственным подлинно господствующим, правящим и имущим классом общества. Это с неизбежностью приводит к сращиванию производственной и политической бюрократии в единую административно-командную систему. Производство становится «производством ради производства», государственное управление также обеспечивает потребности и защищает интересы не социума, а свои собственные. Результатом становится полный отрыв управления от управляемых и возникновение бюрократизма как корыстного пренебрежения интересами общества со стороны лиц, уполномоченных защищать их.

Одновременно указано, что, несмотря на сохранение как производственной, так и политической бюрократии в условиях рыночной экономики и правового государства, бюрократические структуры приобретают совершенно новые задачи и функции, от степени успешности выполнения которых зависит как процветание всего общества, так и его отношение к бюрократии. Неизбежный в рыночных условиях отказ бюрократии от самодовления и господства над всеми общественными отношениями приводит ее к роли одного из участников этих отношений, на основе уже не столько принуждения, сколько обмена. Производственная бюрократия уже не навязывает своих интересов всему обществу через производство максимальных объемов продукции и максимальном потреблении сырья при одновременном пренебрежении качеством и сокращении ассортимента, как факторами, упрощающими управление производством, но подстраивает производство под потребности общества, проявляемые через механизмы рынка, и совершенствует сама себя в соответствии с потребностями производства. Политическая бюрократия также движется от своекорыстия к патернализму и от насилия над обществом - к службе ему. Государственная власть не теряет своей важности и в правовом обществе, особенно на ранних стадиях его развития, однако происходит переход от господства бюрократии над обществом к подконтрольности ему.

Сделан теоретический вывод, что нерыночная бюрократия выступает по отношению к обществу как коллективный диктатор, навязывающий свои требования и ценности, а рыночная бюрократия является фирмой по производству специфических

общественных и чаще всего нематериальных благ, которые в силу недостаточной развитости общественных отношений еще не могут быть произведены на чисто рыночлой основе. Поддержание обратной связи, подконтрольность бюрократии всех уровней обществу осуществляется в рыночных условиях через механизмы рынка - для производственной бюрократии и через систему представительных органов власти всех уровней - федерального, регионального и местного - для политической бюрократии. Обобщающим выводом может служить тезис о том, что, в то время, как нерыночная бюрократия стремится стать единственным источником норм и правил человеческого общежития, рыночная бюрократия сама использует складывающиеся в недрах общества неформальные нормы и правила как материал для законодательной и иной деятельности.

Показана неизбежность, при нарушении указанных условий, сползания рыночной бюрократии, оторвавшейся от управляемых, к политическому режиму, усиление роли чиновничества в государстве и расширение его прав (вначале неформальное, впоследствии законодательно закрепленное) за счет, естественно, прав граждан, превращающихся в подданных, а затем - фактически - в рабов. Никакие благие намерения не могут оправдать отсутствие прав контроля общества над аппаратом управления, ибо в этом случае бюрократия лишается стимулов преследовать чьи-либо интересы, кроме своих собственных.

Во второй главе исследования «Пути усиления и ослабления бюрократии в рыночных условиях», представленной тремя параграфами, охарактеризована двойственная роль государства как производителя чистых общественных благ и как институциональной формы усиления бюрократии на уровне отдельного региона и на уровне общества в целом. В параграфе 2.1 «Государство как фирма по производству общественных благ и как институциональная форма усиления бюрократии в рыночном хозяйстве» показана ошибочность мнения, что любые общественные блага могут быть на определенном этапе эволюции социума произведены исключительно на базисе частной инициативы. Также указывается на необходимость государственного контроля, как внешнего по отношению к участникам рынка, приводящего в равновесие их многообразные интересы и не дающего им ввергнуть в хаос все общество, еще недостаточно зрелое для устранения такой возможности собственными силами.

В то же время обращается особое внимание на опасность незаметного перерождения общественно оптимального государственного участия в экономике и контроля над ней в подавление того и другого. При этом отрицательные экстерналии могут превысить любые положительные следствия государственной деятельности по регулированию социально-экономических процессов.

Охарактеризованы и в общем виде классифицированы многочисленные попытки обуздания разросшегося бюрократического аппарата, предпринимавшиеся как в рыночных, так и в нерыночных обществах (параграф 2.2 «Теоретические основы преодоления бюрократизма»). В целом все они сводились к двум основным типам.

Либо борьба с бюрократизмом инициировалась «сверху» и главным исполнителем ее мер становилась верховная власть, либо происходило преодоление бюрократизма «снизу», через негосударственные институты и становящиеся общепринятыми неформальные нормы. Промежуточная природа региональной бюрократии вносила свою специфику в реализацию антибюрократических мер на региональном уровне.

В первом случае, несмотря на многообразие принимаемых мер, победить бюрократизм, как правило, не удавалось. Без опоры на общество (особенно в условиях политического диктата) правительство могло бороться с фактически неподконтрольной бюрократией только руками бюрократии же, что не только не приводило к желаемому результату, но умножало ряды чиновников и их неподконтрольность, приводя рано или поздно к коллапсу управляемости. Если же общество, достигшее определенной правовой зрелости, начинало противодействовать бюрократии «снизу», стихийно, но ежедневно и повсеместно, то происходило формирование новых норм общественных отношений, оттеснение избыточного государственного вмешательства, преодоление традиций государственной опеки и этатизма, рост гражданского самосознания и - как следствие - снятие бюрократизма.

В параграфе 2.3 «Модели дебюрократизации переходной экономики России» аргументируется значимая для современной России необходимость в первоначальном антибюрократическом импульсе «сверху», который, будучи подхвачен обществом, привел бы к преодолению образовавшегося разрыва между гражданами и аппаратом управления. Утверждается, что общество страны в целом и отдельного региона в частности еще не достигло того уровня социального развития, чтобы можно было прогнозировать спонтанное преодоление бюрократизма «снизу». Намечен ряд мероприятий, желательных к проведению со стороны органов власти с целью преодоления бюрократических препон и открытию свободного пути правового и социального творчества общества. Одной из важнейших мер должна стать стабилизация существующих норм и правил, формализованных в государственном законодательстве и нормативной базе, ибо их изменчивость дезориентирует общество. Также признана необходимость претворения в жизнь декларированного, но не выполняемого принципа равенства всех перед законом и увеличения ответственности чиновников перед обществом, в том числе и путем их выборности. С целью повышения уровня квалификации работников управления и их подконтрольности государству и обществу предлагается создание специального государственного органа - Федеральной кадровой службы. Исследована и охарактеризована сфера государственного контроля, знакомая автору по личному опыту; показана злокачественность существующего в ней параллелизма и обоснована необходимость его устранения как одна из основных мер на пути дебюрократизации. С целью принципиального уменьшения бюрократизма признано целесообразным передать часть бюрократических полномочий, особенно на региональном и местном уровне, частным, негосударственным организациям, не допуская в то же время их оппортунизма. Наконец, наиболее значимой и

перспективной мерой по преодолению отрицательных бюрократических экстерналий видится переход от принуждения к моральному долженствованию как основному побудительному мотиву деятельности чиновника. При этом антибюрократические общественные инициативы, направленные «снизу», должны органически дополняться организационно-правовыми мероприятиями верхнего эшелона государственной власти (см. рис. 2). Определена применимость указанных мер на региональном уровне и следующая из этого специфика.

- Политическая воля верховной власти

- Сокращение избыточной численности бюрократии

- Упрощение структуры аппарата управления, устранение параллелизма

- Систематизация и упрощение нормативной базы

- Усиление контроля за исполнением законодательства

- Совершенствование кадровой политики

Избыточность бюрократии (бюрократизм)

Расширение роли обычного права и местного самоуправления Моральное долженствование как приоритетный стимул работы чиновника

Осуществление части полномочий негосударственными организациями

Опора на общественные институты

Рис. 2. Система мер по оптимизации бюрократии и преодолению бюрократизма.

В третьей главе «Контрольно-ревизионная система как бюрократическая форма государственного контроля экономической жизни региона», представленной тремя параграфами, характеризуется место и роль органов государственного финансового контроля в экономической жизни региона. На конкретном примере доказывается

необходимость и важность бюрократического контроля экономической жизни региона, что еще усугубляется его дотационностью и, следовательно, большим объемом приходящих в область трансфертов из федерального бюджета. Показана специфика региональных контролирующих органов Министерства финансов РФ и их организационная структура, функции и задачи (параграф 3.1 «Специфика организации структур государственного финансового контроля на региональном уровне»).

Региональное Контрольно-ревизионное управление МФ РФ — это орган федерального уровня, прямо подчиняющийся Минфину и, таким образом, никому не подведомственный на уровне региона. Финансируется оно также из федерального бюджета. Это обеспечивает максимальную независимость его от проверяемых им организаций и учреждений.

Организационная структура КРУ построена по линейно-функциональному принципу. Наряду с натачием специализированных отделов, имеются и отделы, сформированные по простому территориальному признаку - кустовые отделы КРУ. Их задачей является проведение ревизий и проверок в районах, за пределами областного центра, и в обеспечение этих функций в большинстве районов Костромской области предусмотрены штаты контролеров-ревизоров и специалистов.

Требования к проведению ревизий КРУ весьма высоки, и их выполнение обеспечивает актам ревизий и проверок весьма высокий статус. Контрольно-ревизионное управление является единственным экспертным органом, чьи заключения являются единственными признаваемыми судами всех уровней экспертными заключениями по финансово-экономической деятельности организаций или отдельных лиц, в отношении которых проводились следственные мероприятия. Большая часть всех проходящих через регион средств федерального бюджета, законность и целесообразность их расходования также находятся под контролем КРУ. Таким образом, Контрольно-ревизионное управление выступает как один из важнейших рычагов федеральной власти в регионе, как полномочный орган почти всеобъемлющего финансового контроля и как гарант сохранности и законности расходования бюджетных средств, в первую очередь федеральных.

Однако оно не имеет полномочий самостоятельно взыскивать с виновных лиц и организаций суммы незаконного использования ими средств федерального бюджета и других нарушений. Поэтому КРУ в своей деятельности взаимодействует с другими организациями региона: с правоохранительными органами (как по вопросам проведения по их поручению ревизий и проверок, становящимися основанием для возбуждения уголовных дел, так и по вопросам взыскания с виновных сумм нанесенного ущерба и другим санкциям в адрес нарушителей финансовой дисциплины); с органами Федерального казначейства (по поводу проверок бюджетных средств и взыскания сумм нецелевых расходов и прочих нарушений с допустивших их бюджетных учреждений); с другими органами финансового контроля; а также с органами государственной власти и местного самоуправления (параграф 3.2

«Взаимодействие региональных органов государственного финансового контроля с другими бюрократическими организациями региона»; см. рис. 3).

Результаты деятельности КРУ весьма значительны и объективно свидетельствуют о высокой эффективности работы ревизоров и о значительном дисциплинирующем влиянии, оказываемом проводимыми ими ревизиями и проверками на потенциальных нарушителей. Кроме того, в результате работы КРУ в бюджет возвращаются значительные денежные средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, что улучшает экономическое положение региона и вносит вклад в общую конституционализирующую роль государственных контрольных органов. Автором предложен ряд показателей, характеризующих работу КРУ, и проведен анализ их динамики. В результате сделан вывод о том, что, несмотря на то, что в деле обеспечения финансовой дисциплины достигнуты значительные результаты, существующие проблемы и противоречия не позволяют контрольным органам и бюрократии в целом выполнять свои общественно значимые функции в полной мере. Их рассмотрению посвящен параграф 3.3 «Проблемы и противоречия бюрократического контроля в региональной экономике и их влияние на эффективность управленческой деятельности» (см. табл. 2).

Таблица 2

Проблемы и противоречия взаимодействия Контрольно-ревизионного управления с другими бюрократическими организациями региона

Объект взаимодействия Проблемы и противоречия Влияние на эффективность управленческой деятельности Решение

1 2 3 4

Правоохранительные органы Тенденция к росту объемов поручаемых ревизий и проверок Недостаток времени и кадров на проведение прочих (профильных) ревизий, снижение показателей их качества Установление предельного числа и/или объема проверок, проводимых КРУ по заданию правоохранительных органов (например, 25%)

Внезапность назначения ревизий и проверок Нарушение планов работы КРУ Предварительное согласование планов работы

Недоведение до суда и наказания большинства выявленных КРУ нарушений. Нарушение порядка отчетности и переписки правоохранительных органов с КРУ Искажение отчетности обеих сторон, сокрытие выявленных нарушений, недоведение до конца наказательной функции бюрократии в целом' Усиление контроля и надзора за взаимодействием КРУ и правоохранительных органов.

Органы Федерального казначейства Непринятие Казначейством части материалов ревизий КРУ Снижение показателей работы КРУ, безнаказанность нарушителей финансовой дисциплины и ее ухудшение Повышение качества проведения ревизий и оформления их результатов

Низкий процент взыскания сумм выявленных и принятых нарушений с виновных организаций и лиц Безнаказанность нарушителей финансовой дисциплины, непроизводительная работа КРУ, подрыв идеи государственного финансового контроля Ужесточение внешнего контроля за деятельностью Казначейства и принимаемыми им мерами взыскания

Продолжение таблицы 2

1 2 3 4

Счетная палата РФ Дублирование проверок Непроизводительная трата государственных ресурсов, взаимный подрыв авторитета контролирующих органов Согласование планов ревизий и проверок

Региональные и местные финансовые органы «Перекрестные проверки» Снижение качества проводимых проверок как следствие отсутствия должной компетенции Специализация контрольных органов на «своих» участках

Дублирование проверок Непроизводительная трата государственных ресурсов, взаимный подрыв авторитета контролирующих органов Согласование планов ревизий и проверок

Администрация региона и органы местного самоуправления Проведение КРУ ревизий по их просьбе, но без компенсации, в нарушение Положения о КРУ Некомпенсируемое отвлечение рабочего времени и прочих ресурсов КРУ Обеспечение платности услуг КРУ в случае необходимости и возможности проведения ревизий

Слабая реализация материалов ревизий и проверок Сокрытие выявленных КРУ нарушений, ослабление финансовой дисциплины региона Укрепление взаимодействия КРУ с правоохранительными органами с целью доведения до логического конца наказательной функции бюрократии

Проверяемый органами КРУ объем финансовых потоков, является причиной постоянной нехватки ревизоров.Однако установленные штаты специалистов не только не увеличиваются, но постоянно находятся под угрозой сокращения. Есть и другие проблемы: не всегда доводятся до конца бюрократические функции КРУ (по выявленным нарушениям во многих случаях не следует наложения санкций); налицо противоречия между органами бюрократического контроля по ряду вопросов, в том числе из-за нахождения их в совместном ведении; слабая преемственность и быстрая изменчивость нормативной базы; отсутствие прямой заинтересованности КРУ и его сотрудников в результатах своей работы (созданный по решению Правительства в 2000 г. Фонд КРУ был тогда же расформирован); наконец, имеющиеся в структуре управления самого КРУ недостатки также оказывают негативное влияние на его деятельность. По преодолению указанных недостатков в работе предложен ряд мер, которые, являясь простыми и не требующими крупных затрат, в то же время значительно улучшат ситуацию.

В заключении приведены обобщения и выводы, вытекающие из диссертационного исследования и имеющие практическое значение для совершенствования деятельности бюрократических структур различных уровней управления.

Таким образом, проблема дебюрократизации социально-экономических отношений, имеющая столь важное значение для современной России и всего мира, характеризуется многообразием используемых для ее решения подходов, и лишь применяя их в комплексе можно рассчитывать на успех.

Проведенные исследования поставили ряд вопросов для отдельного и более подробного рассмотрения и показали необходимость дальнейшего изучения проблемы бюрогоатии.

Результаты исследования опубликованы в следующих изданиях:

Махровский ИА, Тяжов А.И. Специфика и структура экономической теории // Вестник КГУ, 2002. - №6. - 0,6 пл. / 03 п.л.

Махровский ИА Бюрократизация экономики России на современном этапе экономических реформ. - Кострома, изд-во КГТУ, 2004. - 1,875 пл.

Махровский И.А. Производственный, бюрократизм: причины возникновения, особенности генезиса. - Кострома, изд-во КГСХА, 2004. - 1,68 п.л.

Подписано в печать « 22_ »_07_2004. Формат бумаги 60x84 1/16

Печать трафаретная. Печ. л. 1,0. Заказ 548. Тираж 100. Редакционно-издательский отдел Костромского государственного технологического университета 156 005, г. Кострома, ул. Дзержинского, 17

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Махровский, Илья Александрович

Введение.

ГЛАВА 1. Социально-экономические истоки и сущность бюрократии.

1.1. Общественное разделение труда и производственный бюрократизм.

1.2. Две модели исторического развития общественного разделения труда и два основных типа бюрократии.

1.3. Рыночная и нерыночная бюрократия.

ГЛАРА 2. Пути усиления и ослабления бюрократии в рыночных условиях.

2.1. Государство как фирма по производству общественных благ и как институциональная форма усиления бюрократии в рыночном хозяйстве.

2.2. Теоретические основы преодоления бюрократизма.

2.3. Модели дебюрократизации переходной экономики России.

Глава 3. Контрольно-ревизионная система как бюрократическая форма государственного контроля экономической жизни региона.

3.1. Специфика организации структур государственного финансового контроля на региональном уровне.

3.2. Взаимодействие региональных органов государственного финансового контроля с другими бюрократическими организациями региона.

3.3. Проблемы и противоречия бюрократического контроля в региональной экономике и их влияние на эффективность управленческой деятельности.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюрократия: организационно-экономические пути преодоления ее избыточности на современном этапе рыночных реформ и место в региональном хозяйстве"

Актуальность темы исследования. Происходящие в России социально-экономические и политические преобразования обусловили резкий рост численности бюрократического аппарата и степени его вмешательства в различные сферы жизни общества. Трансформирование тоталитарного строя в государство рыночного типа не привело, как ожидалось, к уменьшению роли бюрократических структур в экономической жизни общества. Напротив, одновременно с ослаблением и в определенной степени делегитимизацией выполнения бюрократией своих социально значимых функций происходило углубление противоречий между интересами социума, с одной стороны, и интересами бюрократических структур, с другой. Во многих случаях произошло срастание интересов бюрократии и частного бизнеса. Имеют место новые, ранее не изучавшиеся процессы институциональной трансформации бюрократии тоталитарного режима в бюрократию общества переходного типа. Происходит перераспределение функций бюрократии между центром и регионами при ограниченных возможностях реализации этих функций на местах. Различные органы государственного контроля, действующие на региональном уровне, по многим причинам не всегда способны эффективно воздействовать на экономическое поведение хозяйствующих субъектов и потребовать от них неукоснительного исполнения законов. Одновременно происходит эволюция производственной бюрократии и её приспособление к меняющимся макроэкономическим данностям.

Все эти обстоятельства свидетельствуют о том, что выбор темы диссертационного исследования сделан своевременно, а тема имеет актуальный характер, как с теоретической, так и с практической точек зрения.

Научная проблема. На основании суммирования опыта, накопленного экономической наукой, определить причины появления и особенности функционирования бюрократии в различных социально-экономических системах (в условиях рынка, командной экономики, трансформационной экономики), а также возможность и методы минимизации отрицательных бюрократических экстерналий на региональном и федеральном уровнях рыночного хозяйствования. В современной научной литературе отсутствует четкий ответ на вопрос, в какой мере бюрократия необходима для нормального функционирования рыночного хозяйства. Наблюдается три различных и слабо связанных между собой подхода к исследованию бюрократии. Одни ученые вообще не рассматривают ее как экономического агента и не замечают ее воздействия, что объективно ведет к ее недооценке как в плане минимизации отрицательных бюрократических экстерналий, так и учета положительных эффектов; другие отрицают ее положительную роль и относятся к бюрократии абсолютно отрицательно, отдавая предпочтение неформальным нормам и институтам; третьи же, напротив, относятся к бюрократии и ее экстерналиям чересчур некритично, не подвергая сомнению ее нужность и не замечая ее избыточности.

Разработанность проблемы. Изучением специфических черт бюрократии в свое время занимались Рицци Б., Турен А., Лефор К. и Касториадис К. Огромный вклад в науку внес своими исследованиями бюрократии Макс Вебер. Экономические проблемы бюрократии исследовались учеными, принадлежащими к различным школам экономической науки: ими занимались Ансофф И., Веблен Т., Гэлбрейт Дж.К., Друкер П., Миллс Р., Портер М., Самуэльсон П., Тейлор Ф., Файоль А., Форд Г., Хейне П., Эмерсон Г., Гастев А., Гольдштейн Г.Я., Градов А.П., Комаров Е.И., Найшуль В., Платов O.K., Попов Г.Х., Радыгин А., Ясин Е. Пристальное внимание бюрократии уделяли классики марксизма. Свой вклад в исследование проблемы внесли Беркович М.И., Гутман Г.В., Сироткин С.П., Скаржинский М.И., Тяжов А.И., Чекмарев В.В.

Современные исследователи бюрократии во главу угла ставят изучение рентоориентированного поведения чиновников. Выработано множество рекомендаций по решению тех или иных проблем, связанных с бюрократизацией экономики и общества, накоплен огромный практический материал по их применению. Тем не менее значительные ареалы бюрократических основ и признаков остались практически неизученными, предоставляя современным исследователям широкое поле деятельности, особенно с точки зрения управления и принятия организационно-управленческих решений. Отдельных экономических исследований по изучению экономических корней бюрократии в условиях рынка и трансформационной экономики еще не предпринималось. В этих вопросах наблюдается фрагментарность оценок и суждений. До сих пор не выработано единого методического и методологического подхода к комплексному решению проблемы бюрократизации общества, несмотря на внесение множества разнообразных частных рекомендаций. В позднейшей научной литературе не представлены актуальные разработки и исследования монографического характера. Современное состояние нормативно-правовой базы также абсолютно не отражает насущность исследуемой проблемы.

Предметом исследования выступают организационно-экономические и управленческие отношения, возникающие в рамках экономических систем - на региональном уровне и на уровне российского общества в целом - и оказывающие влияние на эволюцию аппарата управления.

Объектом исследования является институт бюрократии как механизм регулирования социально-экономических процессов в рамках отдельного предприятия, региона и рыночного хозяйства общества в целом.

Рабочая гипотеза:

- Не все социально-экономические процессы, происходящие в гетерогенных обществах, регулируются рыночными отношениями и неформальными нормами экономического поведения хозяйствующих субъектов, что предполагает и делает экономически целесообразным использование формальных норм, генерируемых бюрократией. Существование бюрократии (как на уровне государства и общества, так и на мезо- и микроуровне) объективно обусловлено тем, что, в отличие от идеально сконструированных моделей общества, в реальном социуме существуют трансакционные издержки и оппортунистическое поведение социально-экономических субъектов, что диктует необходимость применения бюрократических методов и подчеркивает их эффективность.

Теоретической основой исследования послужили научные работы отечественных и зарубежных авторов по экономической теории, социологии, управлению и государственному регулированию экономики, как в масштабах общества в целом, так и на уровне отдельно взятого региона.

Методологическая основа исследования является плюралистичной. Она включает в себя понятийный аппарат институционализма, неоинституционализма, теории рентоориентированного поведения и теории общественного выбора, экстраполированный на социально-экономические реалии рыночного хозяйства региона. Технологии и инструментарий исследования включают диалектический метод, методы макро- и микроэкономического анализа, теоретического моделирования, сравнений, обобщений и анализа данных, полученных эмпирическим путем.

Информационной базой исследования послужили материалы, опубликованные в научных изданиях, монографической литературе, публикации в периодической печати, сайты Интернета. Использованы архивные материалы Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов России в Костромской области, Госкомстата России, а также собранные и обработанные автором сведения из других источников.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретико-прагматических подходов и принципов исследования организационно-экономических основ бюрократии, ее роли в региональном хозяйстве, а также в обосновании путей ее реформирования. В этой связи в диссертационной работе поставлены и решены следующие основные задачи:

- охарактеризованы факторы, определяющие направленность генезиса управления и способствующие или препятствующие формированию специфических типов бюрократии, как в рамках отдельного субъекта хозяйствования (региона, предприятия), так и экономики в целом;

- произведена классификация типов бюрократии, в том числе существующих в регионах и на предприятиях, и выполнен анализ функциональных особенностей этих типов в зависимости от различных социально-экономических и организационно-управленческих условий, установлены отличия между типами бюрократии на разных уровнях современного рыночного хозяйствования;

- обоснованы основные направления улучшения работы различных структур управления разных уровней и условия преодоления присущего им бюрократизма;

- обоснованы и конкретизированы антибюрократические меры, определены области и уровни их применимости и в зависимости от этого аргументирована эффективность организационно-управленческих мероприятий, направленных на преодоление избыточной бюрократии в органах исполнительной власти и управления на макро- и мезоуровне.

Положения, выносимые на защиту:

- в настоящее время бюрократия является необходимой составной частью любого общества;

- производственная бюрократия имеет принципиальные отличия от политико-экономической бюрократии;

- в рыночных обществах бюрократия действует в совершенно других условиях и с иными целями, чем в обществах нерыночных;

- прежние попытки совершенствования политической бюрократии были неудачны, так как исходили исключительно из самих бюрократических мер. Привлечение же к ним всего общества и опора на направленные институциональные изменения были бы более эффективны как на уровне государства, так и на региональном уровне;

- роль органов государственного контроля на региональном уровне весьма велика, они представляют собой один из организующих факторов экономической жизни региона и обеспечивают состыковку формальных норм с реальной хозяйственной практикой.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- обоснована объективная экономическая природа бюрократии, доказана ее сущностная связь с любым общественным строем и аргументирована необходимость ее наличия в социуме;

- разработана авторская система классификации бюрократии; бюрократия классифицирована по отношению к сферам человеческой деятельности и по типам обществ, в рамках которых она проявляется, а также уровням рыночного хозяйствования, включая региональный аспект;

- показан двойственный характер ряда переходных форм бюрократии, в том числе в связи с ее принадлежностью к разным уровням экономики;

- доказано наличие связи между формированием типов бюрократических структур и эволюцией общества в целом, а также факт наличия типов бюрократии, характерных для определенных социальных структур, как на уровне всей экономики, так и в региональном хозяйстве;

- произведена постановка и решение проблемы совершенствования бюрократии, определение применимости или непригодности тех или иных антибюрократических мер в целом и в условиях конкретного региона на этапе переходной экономики современной России;

- охарактеризованы роль и место государственных контрольных органов в региональной экономике, разработан комплекс мер по их реформированию, предложен пакет рекомендаций, предусматривающих преодоление избыточности бюрократии в экономической системе региона.

Соответствие требованиям паспорта специальности: диссертационная работа выполнена в соответствии с Паспортом ВАК специальности 08.00.05 -«Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика», п. 5.9 «Исследование тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических подсистем», п. 5.16 «Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления», п. 5.17 «проблемы разграничения полномочий и предметов ведения и эффективность государственного управления в территориальном аспекте», и Паспортом ВАК специальности 08.00.01 «Экономическая теория: общая экономическая теория», «Роль и функции государства и гражданского общества в функционировании экономических систем».

Апробация исследования: положения диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры экономической теории и кафедры экономики и управления КГТУ, представлялись для участия в Шестой Костромской областной научной конференции молодых исследователей «Шаг в будущее» (КГТУ) и конференции «Россия в экономической системах всемирного хозяйства XXI века - диалектика содержания и формы собственности» (ЯГГ1У). Отдельные положения исследования публиковались в «Вестнике КГУ» и научных изданиях (3 публикации общим объемом 4,155 уч-изд. л., из которых автору принадлежит 3,855 п.л.). Теоретические выводы и практические результаты исследования использовались в практике работы КРУ Минфина РФ в Костромской области.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его результаты могут быть применены властными структурами всех уровней с целью выявления причин неэффективного функционирования структуры управления с целью ее совершенствования, снятия части отрицательных бюрократических экстерналий в рамках самих управленческих структур и разработки действенных антибюрократических мер в масштабах общества в целом и в отдельно взятом регионе.

Научное значение диссертационного исследования состоит в разработке теоретико-прикладных подходов к исследованию экономических основ бюрократии и оптимизации ее функций на уровне государства и региона.

Теоретические положения и выводы диссертационной работы могут быть использованы для преподавания курсов «Экономическая теория», «Экономика труда», «Управление персоналом», «Основы менеджмента», «Основы государственного управления» и «Региональная экономика».

Объем и структура диссертации.

Работа состоит из введения, трех глав по три параграфа в каждой, заключения и списка использованной литературы. Содержание диссертации изложено на 190 страницах. В диссертации представлены 5 таблиц, 15 рисунков. Список использованной литературы состоит из 132 источников, в том числе 13 - на иностранных языках. Логика и последовательность изложения материала отражены в структуре диссертации (см. рис. 1).

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Махровский, Илья Александрович

Результаты работы КРУ МФ РФ в Костромской области в 1999-2002 г.г.

Показатели 1999 2000 2001 2002

1 2 3 4 5

Проведено проверок 453 508 421 298 в т.ч. в бюджетных организациях 366 457 411 268 в т.ч. получателях средств федерального бюджета 163 314 249 195

По требованию правоохранительных органов 40 45 35 49

Проверок, в ходе которых выявлены финансовые 110 125 132 122 нарушения в т.ч. в бюджетных организациях 90 96 116 94 в т.ч. г.олучателях средств федерального бюджета 31 54 63 65

Сумма финансовых нарушений, всего, тыс. руб. 32459 49174 36981 960253

Сумма нецелевого и незаконного использования 27922 18198 13551 54086 в т.ч. бюджетных 22460 18198 13551 5042 в т.ч. средств федерального бюджета 1488 15038 10371 1820

Сумма недостач, тыс. руб. 4537 23067 4805 731 в т.ч. бюджетных 152 55 4805 1 в т.ч. средств федерального бюджета 67 48 4765 1

Недопоступление платежей в бюджет, тыс. руб. 0 2753 39 5694 в т.ч. в федеральный бюджет 0 1592 0 5694 в региональный бюджет 0 1161 39 0

Направлено представлений в органы Федерального 1368 240 1227 369 казначейства, на сумму, тыс. руб.

Принято ОФК, на сумму, тыс. руб. 1365 236 1120 369

1 2 3 4 5

Фактически взыскано ОФК, тыс. руб. 414 125 891 126

Сумма возмещенного ущерба, всего, тыс. руб. 414 12961 11435 8266 в т.ч. перечислено в добровольном порядке, тыс. руб. 0 698 4134 7079

Передано следственным органам материалов ревизий 17 52 42 55

Передано следственным органам на сумму ущерба, 5822 37184 26410,8 911613 тыс. руб. в т.ч. по средствам федерального бюджета 1136 36738 12110 15545

Возбуждено уголовных дел 15 9 0 21

Возбуждено уголовных дел на сумму ущерба, тыс. руб. 5622.7 24458,5 0 362910

Передано в суды по результатам следствия 6 12 7 4

Передано в суды по результатам следствия, на сумму, 402 7118,8 3808,4 1286 тыс. руб.

Взыскано по решению суда, тыс. руб. 0 6263 669,6 607

Принято постановлений и решений органов гос. власти 63 29 39 9 и местного самоуправления

Число лиц, привлеченных к дисциплинарной и 86 67 33 23 материальной ответственности

Перечислено в регион из федерального бюджета, тыс. 1151682 1707542 1754851 1801440 руб.

Из них проверено КРУ, тыс. руб. 904002 1004234 1003410 1018802

Расходы на содержание КРУ, тыс. руб. 5210 5617 6685 9247 в т.ч. з/п с начислениями, тыс. руб. 3095 3421 3714 6745

Число ревизоров 58 58 54 56

Общий штат 70 68 68 69

В целом можно сказать, что работа КРУ приводит к улучшению финансовой дисциплины в регионе и что налицо дисциплинирующее и конституционализирующее воздействие на предприятия и организации. При проведении повторных проверок в бюджетных организациях и учреждениях Костромской области, как правило, ранее выявленные нарушения повторно не фиксируются. Несмотря на относительный рост числа проверок, в ходе которых были выявлены финансовые нарушения, нецелевое использование бюджетных средств за период с 1999 по 2002 год сократилось по сумме на 78%, а средняя величина допущенных нарушений - на 69%. Доля добровольно возмещаемых убытков увеличилась с 5% в 2000 г. до 86% в 2002 г.

Хотя общий объем выявленных нарушений по видимости растет - в 2002 г. он увеличился по сравнению с 1999 г. почти в 30 раз - однако такой рост произошел не за счет средств федерального бюджета, а за счет средств организаций, в которых проводились проверки по поручению правоохранительных органов. Так как проводимые в таких организациях ревизии и проверки КРУ нерегулярны, они не могут иметь профилактического действия, и увеличение числа выявленных нарушений следует рассматривать как показатель, положительно свидетельствующий о работе КРУ, а не как указание на недостатки последней.

Эффективность работы контрольно-ревизионного органа можно оценить, сопоставив некоторые основные показатели. Автором с этой целью предложен ряд формул:

Эффективность контроля в целом, %:

Эо = Св / С X 100%, (1) где Св - сумма возмещенного ущерба, выявленного ревизиями и проверками, тыс. руб.,

С - общие расходы на содержание контрольного органа, тыс. руб.

Средняя эффективность работы 1 ревизора, тыс. руб.:

Эср = Св / (2) где Св - сумма возмещенного ущерба, выявленного ревизиями и проверками, тыс. руб.,

Ир - число ревизоров, участвующих в проверках.

Результативность работы 1 ревизора, тыс. руб.:

Г = Со/Ыр, (3) где Со - общая сумма выявленного ревизиями ущерба, тыс. руб.

Оптимальность структуры контрольных органов, %:

0 = ^ЖоХ 100%, (4) где N0 - общее число сотрудников контрольного органа.

Степень охвата ревизиями и проверками поступающих в регион средств федерального бюджета, %:

Ср = Спф / Сбо X 100%, (5) где Спф - фактически проверенная сумма средств бюджета, тыс. руб.; Сбо - общий объем средств бюджета, подлежащий проверке, тыс. руб.

Интегральный показатель деятельности контрольного органа:

П = Эо X Р X О X Ср. (6)

Динамика показателей деятельности КРУ отражены в таблице 4.

Заключение

Результатом произведенных исследований закономерно становится вывод об объективной природе бюрократии, неизбежности и - более того -желательности и даже необходимости ее наличия в производстве и обществе в целом. При отсутствии какого-либо внешнего, ограничивающего вмешательства в деятельность людей и неинституционализированности обменных отношений происходит вырождение последних и их оттеснение отношениями принуждения, недобровольного и неравноправного обмена. Поэтому необходимо отказаться от негативной оценки понятия бюрократии как власти профессиональных органов управления.

По отношению к сферам общественного разделения труда бюрократия классифицирована на производственную и политическую, а по типу организации общественных отношений - на рыночную и нерыночную.

Производственная бюрократия - это управленческий аппарат производственных единиц. В процессе развития общественного разделения труда неизбежно возникают органы, направляющие деятельность производства. Первоначально они представляют собой единое целое с его собственниками, однако впоследствии с развитием и укрупнением предприятия менеджмент отделяется от собственности и де-факто становится силой, определяющей деятельность предприятия, использующей как экономические, так и внеэкономические методы (последние, увы, стали характерны для развивающегося российского капитализма). При этом с углублением спецификации прав всех работников предприятия необходимость вмешательства производственной бюрократии управления минимизируется. Объективная необходимость возникновения разветвленной производственной бюрократии появляется при достижении предприятием определенных размеров, при которых прежняя система управления из единого центра становится неспособной охватить все изменения в производственном процессе, а тем более разумно руководить ими. Возникновение производственной бюрократии, таким образом, есть неизбежное следствие децентрализации управления производством. Поэтому производственная бюрократия не существовала изначально, но возникла в эпоху промышленного переворота, когда рост размеров предприятий и объема их деятельности свел на нет преимущества унитарной системы управления.

Политическая бюрократия, напротив, возникла практически одновременно с самим понятием власти. Уже государства древности имели жестко организованный «скелет» в виде разветвленных бюрократических устройств, обеспечивающих власть правителя над подданными. Впоследствии же происходила неизбежная и вызванная, кроме прочих причин, ростом размеров, численности и размаха деятельности государственной бюрократии, автономизация последней от высшей власти, с одной стороны, и от общества, с другой, и превращение политической бюрократии в реально господствующую над всем обществом силу при формально сохраняющихся прежних полномочиях верховной власти, единоначалие которой фактически заменяется на коллективное управление бюрократии.

Сделаны основополагающие выводы о существовании бюрократии в любом обществе. В условиях тоталитарной системы любого вида, или политического режима, бюрократия приобретает абсолютную власть и является единственным подлинно господствующим, правящим и владеющим всей собственностью классом общества. Это с неизбежностью приводит к сращиванию производственной и политической бюрократии в единую административно-командную систему. Производство становится «производством ради производства», государственное управление также обеспечивает потребности и защищает интересы не социума, а свои собственные. Результатом становится полный отрыв управления от управляемых и возникновение собственно бюрократии и бюрократизма как корыстного пренебрежения интересами общества со стороны лиц, уполномоченных защищать их.

Одновременно указано, что, несмотря на сохранение как производственной, так и политической бюрократии в условиях рыночной экономики и правового государства, бюрократические структуры приобретают совершенно новые задачи и функции, от степени успешности выполнения которых зависит как процветание всего общества, так и его отношение к бюрократии. Неизбежный в рыночных условиях отказ бюрократии от самодовления и господства над всеми общественными отношениями приводит ее к роли одного из участников этих отношений, на основе уже не столько принуждения, сколько обмена. Производственная бюрократия уже не навязывает своих интересов всему обществу через производство максимальных объемов продукции и максимальное потребление сырья при одновременном пренебрежении качеством и сокращении ассортимента, как факторами, упрощающими управление производством, но подстраивает производство под потребности общества, проявляемые через механизмы рынка, и оптимизирует сама себя в соответствии с потребностями производства. Политическая бюрократия также движется от своекорыстия к патернализму и от насилия над обществом - к службе ему. Государственная власть не теряет своей важности и в правовом обществе, особенно на ранних стадиях его развития, однако происходит переход от господства бюрократии над обществом к подконтрольности ему.

В целом нерыночная бюрократия выступает по отношению к обществу как коллективный диктатор, абсолютно подчиняющий себе социум, а рыночная бюрократия является фирмой по производству специфических общественных и чаще всего нематериальных благ, которые в силу недостаточной развитости общественных отношений еще не могут быть произведены на чисто рыночной основе. Поддержание обратной связи, подконтрольность бюрократии всех уровней обществу осуществляется в условиях рынка через механизмы рынка -для производственной бюрократии и через систему представительных органов властл - для политической бюрократии. Обобщающим выводом может служить тезис о том, что, в то время, как нерыночная бюрократия стремится стать единственным источником норм и правил человеческого общежития, рыночная бюрократия сама использует складывающиеся в недрах общества неформальные нормы и правила как материал для законодательной и иной деятельности.

При нарушении указанных условий и отрыве рыночной бюрократии от управляемых происходит сползание общества к политическому режиму, усиление роли чиновничества в государстве и расширение его прав (вначале неформальное, впоследствии законодательно закрепленное) за счет, естественно, прав граждан, превращающихся в подданных, а затем -фактически - в рабов. Никакие благие намерения не могут оправдать отсутствие прав контроля общества над аппаратом управления, ибо в этом случае он лишается стимулов преследовать чьи-либо интересы, кроме своих собственных.

Как в рыночных, так и в нерыночных обществах предпринимались многочисленные попытки обуздания разросшегося бюрократического аппарата. В общем виде все они сводились к двум основным типам. Либо антибюрократические меры инициировались «сверху» и их главным исполнителем становилась верховная власть, либо происходило преодоление бюрократизации «снизу», через негосударственные институты и становящиеся общепринятыми неформальные нормы.

В первом случае, несмотря на многообразие принимаемых мер, победить бюрократизм, как правило, не удавалось. Без опоры на общество (особенно в условиях политического диктата) правительство могло бороться с бюрократией только руками бюрократии же, что не только не приводило к желаемому результату, но умножало ряды чиновников и их неподконтрольность.

Если же общество, достигшее определенной правовой зрелости, начинало противодействовать бюрократии «снизу», стихийно, но ежедневно и повсеместно, то происходило формирование новых норм общественных отношений, оттеснение избыточного государственного вмешательства, преодоление традиций государственной опеки и этатизма, рост гражданского самосознания и - как следствие - снятие бюрократизма.

В современной России, не достигшей еще того уровня социального развития, чтобы можно было прогнозировать спонтанное преодоление бюрократизма «снизу», имеется необходимость в первоначальном антибюрократическом импульсе «сверху», который, будучи подхвачен обществом, приведет к преодолению образовавшегося разрыва между гражданами и аппаратом управления. Намечен ряд мероприятий, желательных к проведению со стороны органов власти с целью преодоления бюрократических препон и открытия свободного пути правового и социального творчества общества. Какие-то из них могут быть реализованы на региональном или субрегиональном уровне, для других обязательно содействие федеральных властей. Одной из важнейших мер должна стать стабилизация существующих норм и правил, формализованных в государственном законодательстве и нормативной базе, ибо их изменчивость дезориентирует общество. Также признана необходимость претворения в жизнь декларированного, но не выполняемого принципа равенства всех перед законом и увеличения ответственности чиновников перед обществом, в том числе и путем их выборности. С целью повышения уровня квалификации работников управления и их подконтрольности государству и обществу предлагается создание специального государственного органа - Федеральной кадровой службы. Исследована и охарактеризована сфера государственного контроля, известная автору «изнутри»; показана злокачественность существующего в ней параллелизма и обоснована необходимость его устранения как одна из основных мер на пути дебюрократизации. С целью принципиального уменьшения бюрократизма признано целесообразным передать часть государственным полномочий частным организациям, не допустив в то же время их оппортунизма. Наконец, наиболее значимой и перспективной мерой по преодолению отрицательных бюрократических экстерналий видится переход от принуждения к моральному долженствованию как основному побудительному мотиву деятельности чиновника. При этом антибюрократические общественные инициативы должны органически дополняться организационно-правовыми мероприятиями верхнего эшелона государственной власти.

Охарактеризованы роль и место органов государственного финансового контроля в экономической жизни региона. Показана специфика региональных контролирующих органов Министерства финансов РФ и их организационная структура, функции и задачи. На конкретном примере доказывается необходимость и важность бюрократического контроля экономической жизни региона, что еще усугубляется его дотационностью и, следовательно, большим объемом приходящих в область трансфертов из федерального бюджета.

Результаты деятельности КРУ объективно свидетельствуют о высокой эффективности работы ревизоров и о значительном дисциплинирующем влиянии, оказываемом проводимыми ими ревизиями и проверками на потенциальных нарушителей. Это оказывает неоспоримое оздоровляющее и конституционализирующее действие на региональную экономику. Кроме того, в результате работы КРУ в бюджет возвращаются значительные денежные средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению.

Проверяемый органами КРУ объем финансовых потоков крайне велик, что является причиной постоянной нехватки ревизоров. Однако установленные штаты специалистов не только не увеличиваются, но находятся под угрозой сокращения. Есть и другие проблемы: не всегда доводятся до конца бюрократические функции КРУ (по выявленным нарушениям во многих случаях не следует наложения санкций); налицо противоречия между органами бюрократического контроля по ряду вопросов, в том числе из-за нахождения их в совместном ведении; слабая преемственность и быстрая изменчивость нормативной базы; отсутствие прямой заинтересованности КРУ и его сотрудников в результатах своей работы (созданный по решению Правительства в 2000 г. Фонд КРУ был тогда же спешно расформирован); наконец, имеющиеся в структуре управления самого КРУ недостатки также оказывают негативное влияние на его деятельность. По преодолению указанных недостатков в работе предложен ряд мер, которые, являясь простыми и не требующими крупных затрат, в то же время должны значительно улучшить ситуацию в сфере охраны правопорядка, расширить область, охваченную в настоящее время контрольными действиями КРУ, обеспечить более полную сохранность государственных финансов и повысить эффективность их использования, оказав таким образом благотворное воздействие на всю экономическую систему региона. При этом определено, какие из предложенных мероприятий могут быть предприняты региональной бюрократией по собственной инициативе, а какие должны быть разработаны вышестоящими органами власти.

Таким образом, раскрытие социально-экономических корней бюрократии находится в глубинной связи с имеющей столь важное значение для современной России и всего мира проблемой дебюрократизации. Последняя характеризуется многообразием используемых для ее решения подходов, и лишь применяя их в комплексе можно рассчитывать на успех. Проведенные исследования поставили ряд вопросов для отдельного и более подробного рассмотрения и показали необходимость дальнейшего изучения проблемы бюрократии.