Дискреционная фискальная политика России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Дискреционная фискальная политика России"

На правахрукописи

Булатова Вера Борисовна

I

Дискреционная фискальная политика России ее сущность и проблемы развития на современном этапе

Специальность 08 00 01 - Экономическая теория

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

□ □ЗОТОВ 13

Иркутск 2007

003070613

Диссертация выполнена на кафедре «Экономическая теория» Байкальского государственного университета экономики и права

Научный руководитель кандидат экономических наук, доцент

Демин Сергей Юрьевич

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Николаева Ирина Павловна

доктор экономических наук, профессор Багинова Виктория Матвеевна

Ведущая организация Красноярский государственный университет

Защита состоится «31» мая 2007 г в 15-00 часов на заседании Диссертационного совета К 212 070 02 при Байкальском государственном университете экономики и права по адресу 664003, г Иркутск, ул Ленина 11, корпус 3, аудитория 308

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Байкальского государственного университета экономики и права по адресу 664003, Иркутск, ул Ленина, 11, корпус 2, ауд 101

Автореферат диссертации размещен на официальном сайге университета \vw\v 1зеа ги

Автореферат разослан « 28 » апреля 2007г

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат экономических наук, доцент % оЙ/^* К) Б Коложвари

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Дальнейшее социально-экономическое развитие в России во многом зависит от государственной фискальной политики Одним из важных факторов, влияющих на основные макроэкономические параметры, является активное использование налогово-бюджетных инструментов в процессе регулирования социально-экономических пропорций территориального и отраслевого развития Значимость фискальной политики в обеспечении макроэкономической стабильности обусловлена возможностью сознательно и целенаправленно определять воздействие налогов и государственных расходов та экономические процессы в стране

Одним из главных факторов, сдерживающих рост производственной активности в России на протяжении практически всех 90-х годов прошедшего столетия, была нерациональная фискальная политика Налоговое бремя, которое установило государство, было явно чрезмерным и не позволяло производственным структурам вести нормальную экономическую деятельность Такой фискальный пресс повлек за собой целый ряд негативных явлений Во-первых, оказалась скованной предпринимательская активность Во-вторых, многие затратоемкие отрасли, наиболее важные и приоритетные с общегосударственных позиций, автоматически отсеклись от прибыльных сфер деятельности и начали стагнировать В результате произошла своеобразная структурная деградация российской экономики В-третьих, значительный налоговый пресс, стимулируя уклонение от уплаты налогов и развитие теневого сектора экономики, обострил бюджетные проблемы страны

Критическое состояние материального производства, в котором была занята подавляющая часть населения России, вызвало глубокие социальные деформации в обществе, из которых наиболее существенной явилось нарушение нормальных пропорций формирования денежных доходов населения, происходящее на фоне все более обостряющейся проблемы невыплаты заработной платы Финансирование образования, науки, культуры и здравоохранения из федерального бюджета не обеспечивало даже минимальных потребностей этих социально значимых областей Очевидно, что эти и многие другие проблемы были во многом обусловлены

неудовлетворительным функционированием налогово-бюджетного механизма Российской Федерации

Затяжной период глубокого экономического спада сменился оживлением экономической активности Экономика России демонстрирует высокие темпы роста на протяжении почти семи лет За этот период улучшились все основные макроэкономические показатели ВВП рос более чем на 6% в среднем за год, инфляция сократилась до 10%, значительно выросли доходы населения и предприятий, опережающими темпами увеличиваются инвестиции

Тем не менее, вызывают беспокойство качество и устойчивость этого роста, обусловленного в первые годы эффектом девальвации национальной валюты и интенсивным ипортозамещением, а в последние — главным образом благоприятной конъюнктурой мировых рынков сырьевых товаров В этой связи стали актуальными проблема конкурентоспособности экономики страны, выявление факторов, формирующих конкурентные преимущества, и здесь усиливается значение фискальной политики В частности, необходимо создание благоприятного налогового климата для производственной и предпринимательской деятельности, особенно инвестиционной, и обеспечение преференциальных налоговых условий для стимулирования приоритетных отраслей и региональных направлений движения капитала

Вы швает беспокойство и бюджетная зависимость от сырьевого экспорта Как известно, в условиях нестабильности внешней конъюнктуры становятся нестабильными доходы бюджета, что требует частого пересмотра либо величины государственных расходов, либо налоговых ставок, либо размеров заимствований Колебания экспортных цен на сырьевые товары сказываются и на финансовом состоянии частного сектора, что в условиях неразвитости финансового системы приводит к колебаниям потребительского и инвестиционного спроса и темпов роста экономики В связи с этим очевидна необходимость снижения зависимости федерального бюджета от ситуации на мировых рынках сырьевых товаров, что предполагает наличие продуманного налогово-бюджетного регулирования в стране

В современный период усиливается еще одна отрицательная тенденция, связанная с ростом региональных различий в условиях жизни и

предпринимательства, что может спровоцировать социальную нестабильность, особенно в периферийных районах страны Как известно, региональные власти в рыночных условиях имеют достаточно большие возможности в выборе средств воздействия на экономику Помимо прямого управления имуществом субъектов Федерации и принятия регламентирующих законов региональные власти могут воздействовать на любые хозяйственные субъекты, осуществляющие деятельность на подвластной рм территории инструментами фискальной прлцтики, т ч через налоговое регулирование и бюджетные расходы Однако на практике власти большинства субъектов РФ не в состоянии воспользоваться этими инструментами в полной мере Особенностью российской налогово-бюджетной системы является максимальная концентрация финансовых ресурсов и полномочий на уровне федерального бюджета

Вышесказанное определяет актуальность исследования в области налогово-бюджетного регулирования Анализ фискальной политики государства необходим для оценки эффективности налогово-бюджетной системы в стране, а также для разработки новых и корректировки уже имеющихся планов и программ по совершенствованию налогово-бюджетного механизма

Степень разработанности проблемы Принципальные положения взаимоотношений государства и хозяйствующих субъектов в области налогообложения и бюджетного финансирования разрабатывались еще У Пети, А Смитом, Д Риккардо, Дж С Миллем, а также русскими представителями классической экономической школы -ММ Сперанским, Н И Тургеневым и другими

В целом, теоретические взгляды на проблему налогово-бюджетного регулирования зависели непосредственно от роли в экономике, которая отводилась представителями различных экономических школ государству, его расходам и налогообложению

Основополагающая роль в развитии теории налогово-бюджетного регулирования принадлежит Дж М Кейнсу Неоценимым представляется его вклад в формирование дискреционной фискальной политики Последователи Кейнса - Э Хансен, Дж М Кларк, А Лернер, и др -завершили создание фискальной антициклической теории, сводящейся к

тому, что путем изменений в государственных доходах и расходах можно добиться равновесия в экономическом развитии В дальнейшем критике кейнсианской фискальной политики существенное внимание уделял М Фридмен и другие монетаристы Серьезный вклад в развитие налогово-бюджетного регулирования внесли представители экономики предложения (Дж Хикс, А Лаффер и др), рассмотревшие налогово-бюджетную систему с другой (отличной от кейнсианской) позиции

Среди наиболее известных ученых, цнесших значительный рклад в изучение вопросов влияния налогово-бюджетной почитики на экономические процессы, правомерно выделить Э Аткинсона, П Самуэльсона, Дж Стиглица и др

Проблемам налогово-бюджетной политики на современном этапе посвятили свои исследования многие отечественные экономисты О Врублевская, Е Гайдар, С Валентей, А Илларионов, В Пансков, М Романовский, А Улюкаев, Л Якобсон, Е Ясин и др

Однако, недостаточно работ системно и наиболее полно исследующих проблемы дискреционной фискальной политики К тому же по мере развития общества меняются его экономические и социальные условия и соответственно направления и структура фискальных отношений

Цель исследования: на основе работ отечественных и зарубежных авторов, нормативно-правовых актов и анализа фактических материалов определить место и роль фискальной политики в развитии российской экономики, а также обосновать необходимость мер по повышению эффективности налогово-бюджетного регулирования в современных условиях

В связи с этим были поставлены следующие задачи

- исследовать теоретические и практические проблемы налогово-бюджетного регулирования,

- проанализировать действующую структуру налогов и государственных расходов,

- выявить воздействие фискальных мероприятий на экономику России,

- оценить российскую модель бюджетного федерализма,

- выявить основные проблемы в области межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования

Объектом исследования являются фискальная политика, ее основные составляющие и воздействие на развитие важнейших проблем социально-экономического развития России

Предметом исследования является совокупность налогово-бюджетных отношений, подвергающихся регулированию посредством различных методов и инструментов

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют работы отечественных и зарубежных ученых-экономистов, посвященные проблемам налогово-бюджетного регулирования, межбюджетных отношений

В процессе исследования были использованы методы сравнительного экономического анализа и логического обобщения

Информационно-статистической базой исследования послужили данные Государственного Комитета РФ и Республики Бурятия по статистике, законодательные и нормативно-правовые документы РФ, материалы периодической экономической печати

Основные результаты диссертационного исследования:

- исследована роль и влияние основных инструментов фискальной политики - налогов и государственных расходов — на социально-экономические процессы в обществе,

- систематизированы теоретические принципы и методы воздействия дискреционной фискальной политики в закрытой и открытой экономической системе,

- сформулированы основные теоретические и практические проблемы реализации дискреционной фискальной политики,

- проведен комплексный анализ налогово-бюджетного регулирования в России,

- исследованы проблемы реализации фискальной политики в федеративном государстве, касающиеся разграничения расходных и доходных полномочий между различными уровнями бюджетной системы,

- на основе мирового опыта выделены основные критерии эффективной модели межбюджетных отношений,

- выделены и проанализированы основные этапы формирования российской модели бюджетного федерализма, а также выявлена ее

специфика,

- выделены основные проблемы развития межбюджетных отношений в России на современном этапе

Элементами научной нопнзпы отмечены следующие результаты:

- Сформулированы основные теоретические и практические проблемы реализации дискреционной фискальной политики К ним относятся проблемы, связанные с фактором неопределенности, обусловленного недостатком информации о реальной экономической ситуации и (или) ее искажения, наличие внутренних и внешних лагов, значительно снижающих действенность проводимых фискальных мероприятий, существование проблемы несогласованности ожиданий экономических агентов и стабилизационных решений правительства, ряд проблем политического свойства (существование определенного политического бизнес-цикла, коалиционный характер исполнительной власти, личные интересы политических деятелей)

- Уточнена экономическая сущность государственных расходов не только как элемента, но и как инструмента реализации фискальной политики, используемого во многих видах (в частности, таких как социальные расходы, расходы государства на развитие экономики, расходы на вооружение и материальное обеспечение внешней политики, платежи по государственному долгу)

- Доказано, что для современной России наиболее актуальными проблемами являются бюджетная зависимость от сырьевого экспорта, накладывающая определенные ограничения на фискальную политику, нестабильность налогово-бюджетного законодательства, растущее количество пробелов и противоречий в законодательстве, невысокая работоспособность законодательных актов, их необеспеченность ресурсным наполнением, значительная региональная дифференциация в условиях жизни и предпринимательства

- Выделена специфика российской модели бюджетного федерализма, состоящая в значительной централизации ряда важнейших полномочий и финансовых ресурсов на уровне федерального центра, и дополняющаяся административно-политическим контролем за субнациональными властями Обоснована необходимость повышения самостоятельности российских

регионов, наделении их дополнительными полномочиями и ресурсами

Теоретическая и практическая значимость работы Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в выявлении места и роли фискальной политики в развитии российской экономики, а также в обосновании необходимости определенных мер по повышению эффективности налогово-бюджетного регулирования

Практическая значимость работы заключается в том, что отдельные положения и выводы диссертации могут быть использованы органами государственного управления в процессе выработки налогово-бюджетной стратегии и обосновании политики межбюджетных отношений

Положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов и спецкурсов, подготовке студентов экономических специальностей и повышении квалификации специалистов

Апробация работы. Наиболее существенные положения и результаты исследования нашли отражение в восьми публикациях автора общим объемом 2,5 п л Основные положения диссертационного исследования докладывались на региональных научно-практических конференциях «Проблемы и перспективы развития транзитивной экономики России» (Иркутск, 1998), «Экономические реформы в России вопросы теории и методология исследования российского рынка» (Иркутск, 1999), «Научный и инновационный потенциал Байкальского региона глазами молодежи» (Улан-Удэ, 2004), «Перспективы роста российской экономики в свете реализации национальных проектов» (Иркутск, 2007)

Структура и объем диссертации. Актуальность рассматриваемой проблемы, ее практическая значимость определили выбор темы, поставленная цель и задачи определили логику и структуру диссертационной работы, которая состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений Основной текст работы изложен на 188 страницах (без списка использованной литературы и приложений) Диссертация содержит 8 таблиц, 9 графических изображений Кроме того, часть таблиц и иллюстрационного материала представлено в 9 приложениях

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы

В первой главе «Фискальная политика сущность, проблемы и противоречия» раскрываются основные теоретические положения в области фискальной политики, исследуются взгляды ученых различных экономических школ на рассматриваемую проблему, а также мировой опыт в области налогово-бюджетного регулирования, рассмотрены основные инструменты фискальной политики, их структура и роль в социально-экономическом развитии общества, систематизированы методические аспекты реализации дискреционной фискальной политики в закрытой и открытой экономической системе

Во второй главе «Механизм реализации дискреционной фискальной политики в условиях рыночной трансформации» выделены практические проблемы и сложности проведения мероприятий дискреционной фискальной политики, исследуются основные приоритеты и направления бюджетно-налогового регулирования в бывшем СССР и Российской Федерации Проведен анализ налоговых поступлений и расходных обязательств бюджетной системы Российской Федерации в современный период с указанием причин выявленной динамики

В третьей главе «Реализация дискреционной фискальной политики в федеративном государстве» определено, что эффективность проводимой фискальной политики в федеративном государстве во многом обусловлена соответствием базовых направлений политики в действиях федерального правительства и правительств субъектов Федерации Выделены основные принципы стандартной модели бюджетного федерализма, раскрыты основные критерии распределения расходных и налоговых полномочий между уровнями государственной власти, рассмотрен мировой опыт организации внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений Исследованы основные тенденции и проблемы развития межбюджетных отношений в современной России

В заключепин формулируются основные выводы в соответствии с поставленной целью и задачами, приводятся наиболее существенные результаты исследования

и

II Основные положения и результаты исследования, выносимые на защиту

1 Уточнена экономическая сущность государственных расходов не только как элемента, но и как инструмента реализации фискальной политики, используемого во многих видах. Известно, что в бюджетных расходах первое место занимают социальные расходы Одним из основных условий обеспечения устойчивых темпов экономического развития является социальная стабильность, кроме того, успех любых проводимых государством реформ измеряется общим повышением уровня реальных доходов населения, доступностью для широких слоев населения услуг социального характера (в области здравоохранения, образования, культуры, социального обслуживания)

В России социальная ориентация фискальной политики особенно усилилась в последние годы Тем не менее, остается актуальным определение уровня социальных гарантий, решения вопроса об их связи с заработной платой и прожиточным минимумом Кроме того, опыт организации социальной защиты в России свидетельствует о том, что не обеспечивается доведение в полном объеме бюджетных средств до населения Поэтому важным условием повышения эффективности расходов органов государственной власти и местного самоуправления, связанных с социальными трансфертами населению, являются, во-первых, четкое разграничение функций участников процесса управления государственными ресурсами, выделяемыми для социального обеспечения населения, во-вторых, соответствие этих функций задачам и полномочиям данных участников

Другим направлением использования бюджетных средств являются расходы государства на развитие экономики При этом приоритетными направлениями повышения эффективности государственных расходов в реальном секторе экономики в современной России являются - усиление конкурентных основ распределения бюджетных средств, расходуемых на закупки товаров и оплату услуг и подряда для

государственных нужд,

- отказ от дотирования неэффективных производств,

- направление бюджетных расходов на финансирование исследований, способствующих развитию экономического и научного потенциала государства

Из других расходов бюджета, которые всегда были значимы, выделяются расходы на вооружение и материальное обеспечение внешней политики Главными целями реформы системы финансирования бюджетных расходов на национальную оборону в России являются обеспечение обороноспособности при эффективности расходов, создание механизмов контроля, в том числе и гражданского, повышение социальной обеспеченности военнослужащих В области международной деятельности необходимо обеспечить соответствие расходов на ее осуществление целям и задачам внешней политики государства

Не последнее место в расходной части бюджета современной России приходится на расходы по обслуживанию государственного долга Приоритетным направлением в области управления государственным долгом Российской Федерации является снижение долгового бремени на экономику страны и расходов федерального бюджета, связанных с погашением и обслуживанием государственного долга, и направлением высвобождающихся средств на социально-экономическое развитие страны 2 Сформулированы основные теоретические и практические проблемы реализации дискреционной фискальной политики На практике существует множество реальных процессов, осложняющих эффективную разработку и проведение дискреционной фискальной политики Это обусловлено, во-первых, фактором неопределенности относительно текущего положения в экономике, в частности, основных макроэкономических параметров и правильности самой макроэкономической модели В связи с этим возникает и проблема существования внутренних лагов, связанных с выработкой и реализацией конкретных правительственных решений Запаздывание воздействия налогово-бюджетных рычагов связано также с обычными административными процедурами В определении приоритетных направлений государственной фискальной политики задействовано большое количество различных органов законодательной и исполнительной власти, а

также требуется соотношение федеральных мер с мерами регионального правительства и местных властей Кроме того, существует и внешний лаг - с момента реализации фискальной политики до момента срабатывания мультипликативного эффекта Как известно, государственные инвестиции в развитие приоритетных отраслей экономики окупаются по истечении достаточно продолжительного периода времени Поэтому в целях повышения эффективности дискреционной фискальной политики целесообразен подсчет и анализ реагирования экономической системы на внедрение определенных налогово-бюджетных мероприятий, времени их положительного воздействия, а также возможных негативных последствий, что позволит правильно рассчитать долговременные тенденции развития экономики и разработать адекватную налогово-бюджетную стратегию Во-вторых, процесс постоянного пересмотра и изменения законодательства (что особенно актуально для современной России), создавая проблему уверенности и доверия со стороны экономических агентов, значительно снижает эффект от проводимых стабилизационных мероприятий В этой связи более целесообразна последовательная фискальная политика, ориентированная на долгосрочную перспективу

В-третьих, одним из основных факторов ограничивающих возможности стимулирующей фискальной политики в условиях недостаточных бюджетных возможностей является рост государственного долга Быстро растущий государственный долг может привести к потере контроля со стороны правительства за движением бюджета, а также в случае непроизводительного использования привлеченных займов - к ухудшению состояния платежного баланса и сокращению национального производства в будущем Серьезное последствие обслуживания госдолга, как известно, связано с эффектом вытеснения В частности, когда правительство осуществляет займы на рынке капиталов для рефинансирования долга или уплаты процентов по нему, этот прирост спроса на деньги иллюминирует рост процентной ставки, что приводит к снижению капитализированной стоимости, к сокращешпо частных инвестиций Наращивание государственного долга, таким образом, приводит к сокращению инвестиционных ресурсов в экономике, нарушению воспроизводственных процессов, снижению экономического роста Эффективная фискальная

политика предполагает выработку экономически обоснованного соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, а также поддержание объема государственного долга на экономически безопасном уровне Система управления государственным долгом должна быть ориентирована на обслуживание стратегических инвестиционных проектов, а государство выступать координатором и гарантом производственных инвестиций В-четвертых, характерная для России зависимость федерального бюджета от внешней среды, в частности, от колебаний экспортных цен на сырьевые товары, накладывает определенные ограничения на фискальную политику В условиях сильной внешней волатильности становятся нестабильными доходы бюджета, что требует частого пересмотра либо величины государственных расходов, либо налоговых ставок, либо размеров заимствований Главное требование к фискальной политики с учетом нестабильности внешней среды состоит в том, что любые проблемы должны рассматриваться исключительно в перспективе, длительность которой определяется частотой изменений условий торговли Внешняя волатильность делает не только ошибочным, но и даже опасным с экономической точки зрения статичный, те ограниченный рамками текущего года, подход к бюджетным проблемам Так, в России в 1985 г средняя цена на нефть (по «корзине ОПЕК») составила 48 долларов за баррель, но уже в 1986 г она упала более чем вдвое - до 23 долларов за баррель Если бы подобный перепад цен произошел в 2006 г, то потери бюджетных доходов только от нефтяного сектора составили бы 54 млрд долл (около 6% ВВП), что привело бы к глубочайшему финансовому кризису Кроме того, поддержание макроэкономической безопасности в условиях нестабильности внешней конъюнктуры накладывают ограничения на величину структурного дефицита и государственного долга Пока размеры дефицита и долга остаются в приемлемых пределах, параметры бюджета должны определяться исходя их оценки сравнительной эффективности государственных расходов Структурный дефицит может быть целесообразен, если предусматриваются проведение структурных реформ, наращивание высокоэффективных и стратегически важных для экономики страны государственных инвестиций И, наконец, в-пятых, на практике существенно осложняют эффективную

разработку и реализацию фискальной политики ряд проблем политического свойства (существование определенного политического бизнес-цикла, коалиционный характер исполнительной власти, личные интересы политических деятелей)

3. Выделена специфика российской модели бюджетного федерализма, состоящая в значительной централизации ряда важнейших полномочий и финансовых ресурсов на уровне федерального центра, и дополняющаяся административно-политическим контролем за субнациопальными властями. Обоснована необходимость повышения самостоятельности российских регионов, наделении их дополнительными полномочиями и ресурсами

В федеративном государстве фискальная политика является рычагом совместной деятельности федеральных и региональных органов власти Причем федеративная форма государственного устройства предполагает определенную самостоятельность регионов во всех сферах жизни Организацию бюджетных отношений, подразумевающую сочетание автономности различных уровней бюджетов с их взаимодействием в целях соблюдения интересов государства в целом, называют бюджетным федерализмом Главным в экономическом механизме бюджетного федерализма является поиск баланса федеральных и региональных социально-экономических интересов

Очевидно, что эффективность реализации дискреционной фискальной политики в федеративном государстве во многом обусловлена соответствием базовых направлений политики в действиях федерального правительства и в действиях правительств субъектов Федерации Так, если действия федерального центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства В условиях бюджетного федерализма это предполагает концептуальное решение ряда проблем, связанных с критериями целесообразности, во-первых, разделения расходов между центром и регионами, во-вторых, закрепления источников доходов между различными уровнями бюджетной системы, и, в-третьих, перераспределения средств между бюджетами разных уровней

Можно выделить три типа организации бюджетной системы для государств с федеративным устройством (рис 1)

Централизованные модели

Децентрализованные модели

Комбинированные модели

Основные принципиальные характеристики моделей

Три типа организации бюджетного устройства для федеративных государств

Разграничение расходных полномочий между ветвями власти, как правило, не соответствует наличию собственных доходных источников субъектов федерации, региональные программы осуществляются в основном за счет средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений, характерна сильная зависимость регионов от федерального центра

Регионы имеют почти полную финансовую самостоятельность, их собственные доходные источники

обеспечивают развитие региона, характерна значительная политическая и законодательная независимость региона от федерального центра

Осуществляется вертикальное (за счет трансфертов из федерального бюджета) и горизонтальное (пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации) выравнивание

Рис 1 Три типа бюджетного устройства в федеративных государствах

Существующий механизм бюджетного федерализма в России ближе к комбинированному типу бюджетного устройства Однако межбгоджетные отношения в Российской Федерации все еще находятся в стадии развития Тем не менее, отличительной особенностью современного этапа реформ в области межбюджетных отношений является централизация компетенции на федеральном уровне Подавляющая часть правового поля оказалась отдана в юрисдикцию федерального центра Так, за субъектами Российской Федерации числятся в настоящее время 53 полномочия, тогда как Федерация располагает почти 700-ми В последние годы произошла и значительная централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете в ущерб

бюджетам субъектов Федерации Доля налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете России снизилась с 56,6% в 1998 г до 30,9 % в 2005 г, доля же всех доходов бюджетов субъектов РФ снизилась соответственно с 54% до 33,8% (см табл 1)

Таблица 1

Доля бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете РФ в 1998-2005 гг (%)

Основные показатели бюджетов субъектов РФ 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Налоговые доходы 54,6 49,2 43,5 37,4 35,1 39,6 36,1 30,9

Доходы" 54,0 48,9 45,4 40,1 37,4 37,6 34,1 33,8

Расходы 54,1 51,6 54,4 54,2 49,3 50,0 50,8 49,5

Без учета финансовой помощи из федерального бюджета (за исключением сальдо непогашенных ссуд из федерального бюджета), а также доходов целевых бюджетных фондов

Источник «Российская экономика в 2005 году» на сайте Института экономики переходного периода - http //www let ru

Таким образом, федеральное правительство в России обладает широкими полномочиями, устанавливает единообразное законодательство по всем важнейшим вопросам, обеспечивает единство налоговой системы для всей федерации Примером такой системы может служить Федеративная Республика Германия Однако если в Германии субнациональные власти через партийную систему и Бундесрат имеют возможность оказывать значительное влияние на формирование политики федерального центра, то в России централизация полномочий и финансовых ресурсов в руках федерального центра дополняется административно-политическим контролем за субнациональными властями Совокупность решений, принятых в последние годы в области межбюджетных отношений, свидетельствует об окончательном оформлении этой системы Так, вступил в силу закон о фактической отмене выборности глав субъектов РФ и был проведен ряд выборов назначений по новой схеме Федеральный центр принял также ряд односторонних решений по монетизации льгот, осуществлению административной реформы и проведению национальных

проектов При этом субнациональным властям была отведена роль ответственных исполнителей отдельных мероприятий, спланированных и контролируемых федеральным центром

Ограниченность прав в фискальной политике российских региональных властей снижает возможности последних стимулировать значимые для регионов виды деятельности, как это могут делать, например, власти США Как известно, региональные власти в рыночных условиях имеют достаточно большие возможности в выборе средств воздействия на экономику Помимо прямого управления имуществом субъектов Федерации и принятия регламентирующих законов региональные власти могут воздействовать на любые хозяйственные субъекты, осуществляющие деятельность на подвластной им территории инструментами фискальной политики, т е через налоговое регулирование и бюджетные расходы Учитывая, что подавляющее большинство регионов РФ являются дотационными, приоритетным направлением развития межбюджетных отношений на современном этапе должно быть стимулирование экономического потенциала региона Если ранее концентрация финансовых ресурсов и полномочий на федеральном уровне была необходима для преодоления политической, социальной и экономической нестабильности в условиях трансформации государства, выплаты государственных долгов, ускоренного развития рыночных институтов, то на современном этапе развития страны чрезмерная централизация бюджетных полномочий на федеральном уровне стала тормозом развития региональной экономики

В России очень высока региональная дифференциация в условиях жизни и предпринимательства, и как следствие, доходной базы бюджетов Понятно, что концентрация средств в федеральном бюджете необходима для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов Однако опыт развития межбюджетных отношений в стране показал, что чрезмерное увлечение принципом выравнивания приводит к снижению стимулов для повышения налоговой базы у сильных регионов и к «иждивенчеству» слабых регионов В целом же по стране это приводит к сниженшо деловой активности В связи с этим очевидна необходимость повышения самостоятельности регионов, наделении их дополнительными полномочиями и ресурсами 4. Выделены проблемы межбюджетных отношений в России, связанные

с наличием мягких бюджетных ограничений региональных властей, происходящими политическими изменениями в стране, а также с законодательным обеспечением межбюджетных реформ. В процессе исследования мы попытались показать проблемы, существующие в системе межбюджетных отношений регионов и центра в современный период Одна из проблем связана с наличием мягких бюджетных ограничений региональных властей, которые помимо превышения эффективного уровня бюджетных расходов могут создать препятствия для роста частных инвестиций, а также привести к росту неэффективных инвестиционных проектов повышенного риска На практике это означает, что вероятность получения дополнительного финансирования снижает стимулы региональных властей к повышению эффективности бюджетных расходов в регионе Региональные власти в ожидании дополнительного финансирования могут также принимать на себя повышенные риски при осуществлении как бюджетных программ, так и заимствований

Немаловажное значение для дальнейшего развития межбюджетных отношений в России приобретают и происходящие в стране политические изменения, в частности, такие как изменение системы выборов глав субъектов РФ и начавшийся процесс объединения регионов Новая схема выборов губернаторов вынуждает федеральный центр обратиться к поиску новых инструментов, основанных на иерархическом контроле над механизмом межбюджетного регулирования При этом, очевидно, что все методики, созданные федеральным центром для оценки деятельности региональных властей главным образом будут учитывать интересы федерального центра в регионах Основная же задача субфедеральных властей, прежде всего, состоит в оказании определенного набора необходимых общественных благ за определенную цену в виде налогов с целью максимизации общественной функции полезности граждан данной территории Начавшийся в России процесс объединения регионов также может иметь вполне очевидные недостатки, связанные с его искусственным стимулированием федеральным центром

Среди негативных тенденций законодательного обеспечения межбюджетных отношений выделяется невысокая работоспособность актов, их необеспеченность ресурсным наполнением Большинство принятых за

последнее время законодательных актов направлено на внесение изменений в уже действующие законы Значительное количество законодательных норм, регламентирующих разграничение компетенции и полномочий, таким образом, приводит не к упорядочению общественных отношений, а напротив все далее запутывают их

Щ. Публнкацрц nq теме днссер | ации

1 Булатрвя. В Б Щдоги как инструмент фискальной цолитики // Становление и развитие рыночных отношений в транзитивной экономике Сб науч тр ИГЭА - Иркутск, 1998 - Деп в ИМИОН РАН № 54373 от 22 апреля 1998 г -189 с, 0,31 пл

2 Булатова В Б Механизм реализации и проблемы фискальной политики на современном этапе // Трансформация рыночных отношений в пореформенной России материалы международного симпозиума (сентябрь 1997 г) и научно-практической конференции (апрель, 1998 г) - Иркутск Издательство ИГЭА, 1998 - 150 с , 0,19 п л

3 Булатова В Б Налоговая политика в России проблемы и перспективы реформирования // Экономические и социально-политические реформы в России состояние, проблемы и перспективы Тезисы докладов научной конференции (22 октября 1998 г) - Иркутск Издательство ИГЭА, 1998 -132 с , 0,19 п л

4 Булатова В Б Экономические проблемы фискального федерализма в России на современном этапе // Социально-экономические проблемы развития региональной экономики в период реформ Тезисы докладов научной конференции -Иркутск Изд-во ИГЭА, 1999 —279 с, 0,31 пл

5 Булатова В Б Проблемы бюджетного дефицита вопросы теории и практика реформ в России // Экономические реформы в России вопросы теории и методология исследования российского рынка Сборник научных трудов каф «Экономическая теория» -Иркутск Изд-во ИГЭА, 1999 - 189 с , 0,37 п л

6 Булатова В Б Разграничение налоговых полномочий в системе бюджетного федерализма II Научный и инновационный потенциал Байкальского региона глазами молодежи Материалы научной конференции (21 апреля 2004 г) - Улан-Удэ Издательство Бурятского госуниверситета,

2004 - 260 с ,0,13 п л

7 Булатова В Б Современные тенденции и проблемы развития межбюджетных отношений в России II Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права), - № 3 - 2007 - 0,38 п л

8 Булатова В Б Проблемы развития межбюджетных отношений п России на современном этапе // Перспективы развития российской экономики после вступления в ВТО Сборник научных трудов кафедры «Экономическая теория» Иркутск Изд-во БГУЭП, 2007 - 0,69 п л

Подписано в печать 27 04 07 Формат 60x90 1/16 Печать Трафаретная Усл-печл 1,5 Уч-издл 1,33 Тираж 100 экз Заказ №5019

ИПОБГУЭП

Байкальский государственный университет экономики и права 664003, г Иркутск, ул Ленина, 11

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Булатова, Вера Борисовна

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. ФИСКАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА: СУЩНОСТЬ,

ПРОБЛЕМЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ

1.1. Сущность и роль фискальной политики в государственном регулировании экономики

1.2. Методические основы развития дискреционной фискальной политики

1.3. Инструменты реализации фискальной политики

1.3.1. Государственные расходы и их роль в социально-экономическом развитии общества

1.3.2. Налоги и их роль в дискреционной фискальной политике

ГЛАВА II. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ДИСКРЕЦИОННОЙ ФИСКАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ТРАНСФОР

МАЦИИ

2.1. Проблемы и сложности реализации дискреционной фискальной политики

2.2. Основные направления бюджетно-налогового регулирования в России

ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ДИСКРЕЦИОННОЙ ФИСКАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ

3.1. Распределение расходных обязательств и налоговых полномочий между уровнями государственной власти

3.2. Мировой опыт организации внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений

3.3. Современные тенденции и проблемы развития межбюджетных отношений в России

Диссертация: введение по экономике, на тему "Дискреционная фискальная политика России"

Актуальность темы исследования. Дальнейшее социально-экономическое развитие в России во многом зависит от государственной фискальной политики. Одним из важных факторов, влияющих на основные макроэкономические параметры, является активное использование налогово-бюджетных инструментов в процессе регулирования социально-экономических пропорций территориального и отраслевого развития. Значимость государственных расходов и налогов в обеспечении макроэкономической стабильности обусловлена возможностью сознательно и целенаправленно определять их воздействие на экономические процессы.

Одним из главных факторов, сдерживающих рост производственной активности в России на протяжении практически всех 90-х годов прошедшего столетия, была нерациональная фискальная политика. Налоговое бремя, которое установило государство, было явно чрезмерным и не позволяло производственным структурам вести нормальную экономическую деятельность. Такой фискальный пресс повлек за собой целый ряд негативных явлений. Во-первых, оказалась скованной предпринимательская активность. Во-вторых, многие за-тратоемкие отрасли, наиболее важные и приоритетные с общегосударственных позиций, автоматически отсеклись от прибыльных сфер деятельности и начали стагнировать. В результате произошла своеобразная структурная деградация российской экономики. В-третьих, значительный налоговый пресс, стимулируя уклонение от уплаты налогов и развитие теневого сектора экономики, обосгрил бюджетные проблемы страны.

Критическое состояние материального производства, в котором была занята подавляющая часть населения России, вызвало глубокие социальные деформации в обществе, из которых наиболее существенной явилось нарушение нормальных пропорций формирования денежных доходов населения, происходящее на фоне все более обостряющейся проблемы невыплаты заработной платы. Финансирование образования, науки, культуры и здравоохранения из федерального бюджета не обеспечивало даже минимальных потребностей этих социально значимых областей. Очевидно, что эти и многие другие проблемы были во многом обусловлены неудовлетворительным функционированием налогово-бюджетного механизма Российской Федерации.

Затяжной период глубокого экономического спада сменился оживлением экономической активности. Экономика России демонстрирует высокие темпы роста на протяжении почти семи лет. За этот период улучшились все основные макроэкономические показатели: ВВП рос более чем на 6% в среднем за год, инфляция сократилась до 10%, значительно выросли доходы населения и предприятий, опережающими темпами увеличиваются инвестиции.

Тем не менее, вызывают беспокойство качество и устойчивость этого роста, обусловленного в первые годы эффектом девальвации национальной валюты и интенсивным ипортозамещением, а в последние - главным образом благоприятной конъюнктурой мировых рынков сырьевых товаров. В этой связи стали актуальными проблема конкурентоспособности экономики страны, выявление факторов, формирующих конкурентные преимущества, и здесь усиливается значение фискальной политики. В частности, необходимо создание благоприятного налогового климата для производственной и предпринимательской деятельности, особенно инвестиционной, и обеспечение преференциальных налоговых условий для стимулирования приоритетных отраслей и региональных направлений движения капитала.

Вызывает беспокойство и бюджетная зависимость от сырьевого экспорта. Как известно, в условиях нестабильности внешней конъюнктуры становятся нестабильными доходы бюджета, что требует частого пересмотра либо величины государственных расходов, либо налоговых ставок, либо размеров заимствований. Колебания экспортных цен на сырьевые товары сказываются и на финансовом состоянии частного сектора, что в условиях неразвитости финансового системы приводит к колебаниям потребительского и инвестиционного спроса и темпов роста экономики. В связи с этим очевидна необходимость снижения зависимости федерального бюджета от ситуации на мировых рынках сырьевых товаров, что предполагает наличие продуманного налогово-бюджетного регулирования в стране.

В современный период усиливается еще одна отрицательная тенденция, связанная с ростом региональных различий в условиях жизни и предпринимательства, что может спровоцировать социальную нестабильность, особенно в периферийных районах страны. Как известно, региональные власти в рыночных условиях имеют достаточно большие возможности в выборе средств воздействия на экономику. Помимо прямого управления имуществом субъектов Федерации и принятия регламентирующих законов региональные власти могут воздействовать на любые хозяйственные субъекты, осуществляющие деятельность на подвластной им территории инструментами фискальной политики, т.е. через налоговое регулирование и бюджетные расходы. Однако на практике власти большинства субъектов РФ не в состоянии воспользоваться этими инструментами в полной мере. Особенностью российской налогово-бюджетной системы является максимальная концентрация финансовых ресурсов и полномочий на уровне федерального бюджета.

Вышесказанное определяет актуальность исследования в области налогово-бюджетного регулирования. Анализ фискальной политики государства необходим для оценки эффективности налогово-бюджетной системы в стране, а также для разработки новых и корректировки уже имеющихся планов и программ по совершенствованию налогово-бюджетного механизма.

Степень разработанности проблемы. Приниципальные положения взаимоотношений государства и хозяйствующих субъектов в области налогообложения и бюджетного финансирования разрабатывались еще У.Пети, А. Смитом, Д. Риккардо, Дж. С. Миллем, а также русскими представителями классической экономической школы - М. М. Сперанским, Н. И. Тургеневым и другими.

В целом, теоретические взгляды на проблему налогово-бюджетного регулирования зависели непосредственно от роли в экономике, которая отводилась представителями различных экономических школ государству, его расходам и налогообложению.

Основополагающая роль в развитии теории налогово-бюджетного регулирования принадлежит Дж. М. Кейнсу. Неоценимым представляется его вклад в формирование дискреционной фискальной политики. Последователи Кейнса - Э. Хансен, Дж. М. Кларк, А. Лернер, и др. - завершили создание фискальной антициклической теории, сводящейся к тому, что путем изменений в государственных доходах и расходах можно добиться равновесия в экономическом развитии. В дальнейшем критике кейнсианской фискальной политики существенное внимание уделял М. Фридмен и другие монетаристы. Серьезный вклад в развитие налогово-бюджетного регулирования внесли представители экономики предложения (Дж. Хикс, А. Лаффер и др.), рассмотревшие налогово-бюджетную систему с другой (отличной от кейнсианской) позиции.

Среди наиболее известных ученых, внесших значительный вклад в изучение вопросов влияния налогово-бюджетной политики на экономические процессы, правомерно выделить Э.Аткинсона, П. Самуэльсона, Дж. Стиглица и др.

Проблемам налогово-бюджетной политики на современном этапе посвятили свои исследования многие отечественные экономисты: О. Врублевская, Е. Гайдар, С. Валентей, А. Илларионов, В. Пансков, М. Романовский, А. Улюкаев, JI. Якобсон, Е. Ясин и др.

Однако, недостаточно работ системно и наиболее полно исследующих проблемы дискреционной фискальной политики. К тому же по мере развития общества меняются его экономические и социальные условия и соответственно направления и структура фискальных отношений.

Цель исследования: на основе работ отечественных и зарубежных авторов, нормативно-правовых актов и анализа фактических материалов определить место и роль фискальной политики в развитии российской экономики, а также обосновать необходимость мер по повышению эффективности налогово-бюджетного регулирования в современных условиях.

В связи с этим были поставлены следующие задачи:

- исследовать методические основы развития дискреционной фискальной политики с указанием фундаментальных проблем, значительно снижающих ее эффективность;

- проанализировать действующую структуру налогов и государственных расходов;

- выявить воздействие фискальных мероприятий на экономику России;

- оценить российскую модель бюджетного федерализма;

- выявить основные проблемы в области межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования.

Объектом исследования являются фискальная политика, ее основные составляющие и воздействие на развитие важнейших проблем социально-экономического развития России.

Предметом исследования является совокупность налогово-бюджетных отношений, подвергающихся регулированию посредством различных методов и инструментов.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют работы отечественных и зарубежных ученых-экономистов, посвященные проблемам налогово-бюджетного регулирования, межбюджетных отношений.

В процессе исследования были использованы методы сравнительного экономического анализа и логического обобщения.

Информационно-статистической базой исследования послужили данные Государственного Комитета РФ и Республики Бурятия по статистике, законодательные и нормативно-правовые документы РФ, материалы периодической экономической печати.

Основные результаты диссертационного исследования:

- исследована роль и влияние основных инструментов фискальной политики - налогов и государственных расходов - на социально-экономические процессы в обществе;

- систематизированы теоретические принципы и методы воздействия дискреционной фискальной политики в закрытой и открытой экономической системе;

- сформулированы основные теоретические и практические проблемы реализации дискреционной фискальной политики;

- проведен комплексный анализ налогово-бюджетного регулирования в России;

- исследованы проблемы реализации фискальной политики в федеративном государстве, касающиеся разграничения расходных и доходных полномочий между различными уровнями бюджетной системы;

- на основе мирового опыта выделены основные критерии эффективной модели межбюджетных отношений;

- выделены и проанализированы основные этапы формирования Российской модели бюджетного федерализма, а также выявлена ее специфика;

- исследованы основные проблемы развития межбюджетных отношений в России на современном этапе.

Элементами научной новизны отмечены следующие результаты:

- Сформулированы основные теоретические и практические проблемы реализации дискреционной фискальной политики. К ним относятся: проблемы, связанные с фактором неопределенности, обусловленного недостатком информации о реальной экономической ситуации и (или) ее искажения; наличие внутренних и внешних лагов, значительно снижающих действенность проводимых фискальных мероприятий; существование проблемы несогласованности ожиданий экономических агентов и стабилизационных решений правительства; ряд проблем политического свойства (существование определенного политического бизнес-цикла, коалиционный характер исполнительной власти, личные интересы политических деятелей).

- Уточнена экономическая сущность государственных расходов не только как элемента, но и как инструмента реализации фискальной политики, используемого во многих видах (в частности, таких как: социальные расходы, расходы государства на развитие экономики, расходы на вооружение и материальное обеспечение внешней политики, платежи по государственному долгу).

- Доказано, что для современной России наиболее актуальными проблемами являются: бюджетная зависимость от сырьевого экспорта, накладывающая определенные ограничения на фискальную политику; нестабильность налогово-бюджетного законодательства, растущее количество пробелов и противоречий в законодательстве, невысокая работоспособность законодательных актов, их необеспеченность ресурсным наполнением; значительная региональная дифференциация в условиях жизни и предпринимательства.

- Выделена специфика российской модели бюджетного федерализма, состоящая в значительной централизации ряда важнейших полномочий и финансовых ресурсов на уровне федерального центра, и дополняющаяся административно-политическим контролем за субнациональными властями. Обоснована необходимость повышения самостоятельности российских регионов, наделении их дополнительными полномочиями и ресурсами.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в выявлении места и роли фискальной политики в развитии российской экономики, а также в обосновании необходимости определенных мер по повышению эффективности налогово-бюджетного регулирования.

Практическая значимость работы заключается в том, что отдельные положения и выводы диссертации могут быть использованы органами государственного управления в процессе выработки налогово-бюджетной стратегии и обосновании политики межбюджетных отношений.

Положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов и спецкурсов, подготовке студентов экономических специальностей и повышении квалификации специалистов.

Апробация работы. Наиболее существенные положения и результаты исследования нашли отражение в восьми публикациях автора общим объемом 2,5 п.л. Основные положения диссертационного исследования докладывались на региональных научно-практических конференциях «Проблемы и перспективы развития транзитивной экономики России» (Иркутск, 1998), «Экономические реформы в России: вопросы теории и методология исследования российского рынка» (Иркутск, 1999), «Научный и инновационный потенциал Байкальского региона глазами молодежи» (Улан-Удэ, 2004), «Перспективы роста российской экономики в свете реализации национальных проектов» (Иркутск, 2007).

Структура и объем диссертации. Актуальность рассматриваемой проблемы, ее практическая значимость определили выбор темы, поставленная цель и задачи определили логику и структуру диссертационной работы, которая состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Основной текст работы изложен на 188 страницах (без списка использованной литературы и приложений). Диссертация содержит 8 таблиц, 9 графических изображений, 10 приложений. Кроме того, в приложениях представлено 6 таблиц и 1 рисунок.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Булатова, Вера Борисовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Радикальные преобразования, происходящие в экономике и социальной сфере России, делают чрезвычайно актуальной задачу целенаправленного использования фискальной политики в интересах развития страны. Решение данной задачи требует нахождения реальных путей усиления воздействия налогов и государственных расходов на национальную экономику, получения с их помощью высоких экономических и социально значимых результатов. Однако, несмотря на актуальность указанной задачи, отсутствует теоретическое обоснование мер по усилению воздействия фискальной политики на экономику и социальную сферу, что отрицательно сказывается на качестве принимаемого налогово-бюджетного законодательства, снижает эффективность государственного налогово-бюджетного регулирования социально-экономических процессов. Вышесказанное еще раз доказывает актуальность выбранной темы исследования.

Подводя итог анализу дискреционной фискальной политики, можно сделать следующие основные выводы и предложения:

1. В зависимости от выбора инструмента фискальной политики различают прямые и косвенные методы ее воздействия на экономические процессы. К прямым методам относятся способы бюджетного регулирования посредством государственных расходов. Первое место в бюджетных расходах большинства стран мира занимают затраты на социальные услуги. Действительно, одним из основных условий обеспечения устойчивых темпов экономического развития является социальная стабильность, кроме того, успех любых проводимых государством реформ измеряется помимо общего повышения уровня реальных доходов населения, доступностью для широких слоев населения услуг социального характера (в области здравоохранения, образования, культуры, социального обслуживания). В последние годы в России усиливается социальная ориентация фискальной политики - растут расходы на образование, здравоохранение, культуру. Тем не менее, отсутствует системный подход к организации социальной защиты населения, актуальной остается задача определения ключевых целей социальной защиты, в том числе определения уровня социальных гарантий, решения вопроса об их связи с заработной платой и прожиточным минимумом. Важным условием повышения эффективности расходов органов государственной власти и местного самоуправления, связанных с социальными трансфертами населению, является четкое разграничение функций участников процесса управления государственными ресурсами, выделяемыми для социального обеспечения населения, а также соответствие этих функций задачам и полномочиям данных участников.

К числу важнейших статей бюджетных расходов относятся так называемые расходы государства в экономику. Основными задачами фискальной политики России в реальном секторе экономики на современном этапе являются:

- совершенствование методов закупок товаров, услуг и подряда для государственных нужд с целью усиления конкурентных основ распределения бюджетных средств;

- отказ от дотирования неэффективных производств;

- внедрение современных методов размещения на конкурсной основе бюджетных средств, предусмотренных на инвестиции в отрасли промышленности, энергетики и строительства;

- направление бюджетных расходов на финансирование исследований, способствующих развитию экономического и научного потенциала государства.

Из других значимых расходов бюджета стран с рыночной экономикой выделяются расходы на вооружение и материальное обеспечение внешней политики. Главными целями реформы системы финансирования бюджетных расходов на национальную оборону в России являются обеспечение обороноспособности при эффективности расходов, создание механизмов контроля, в том числе гражданского, повышение социальной обеспеченности военнослужащих. В области международной деятельности необходимо обеспечить соответствие расходов на ее осуществление целям и задачам внешней политики государства.

Не последнее место в расходной части бюджета современной России приходится на расходы по обслуживанию государственного долга. Приоритетным направлением в области управления государственным долгом Российской Федерации является снижение долгового бремени на экономику страны и расходов федерального бюджета, связанных с погашением и обслуживанием государственного долга, с учетом будущего графика платежей, и направлением высвобождающихся средств на социально-экономическое развитие, достижение оптимального соотношения между объемами внутреннего и внешнего долга РФ.

Косвенным методом реализации фискальной политики являются налоги. Помимо чисто мобилизационной функции, обеспечивающей поступление средств для государственных нужд и осуществление фискальной политики в области государственных расходов, налоги выступают косвенным инструментом фискальной политики посредством воздействия на финансовые возможности производителей товаров и услуг и на размеры потребительского спроса.

При разработке фискальных мероприятий целесообразно учитывать последствия от применения различных налогов. Эти последствия зависят как от особенностей механизма налогообложения (способа взимания налога, структуры налоговых ставок, определения налоговой базы и сферы действия налога), так и от условий действующей предпринимательской среды, спроса и предложения на рынке, структуры рынков и периода адаптации к новым налоговым условиям. Так, индивидуальный подоходный налог является достаточно эффективным рычагом фискальной политики, позволяющим с помощью системы льгот, выбора объекта и ставок налогообложения регулировать уровень доходов населения и соответственно структуру личного потребления и сбережения граждан, стимулировать наиболее рациональное использование получаемых доходов. В России в целях ослабления налоговой нагрузки на заработную плату вместо действовавшей прогрессивной шкалы ставок подоходного налогообложения физических лиц с 2001 г. введена единая ставка налога на доходы физических лиц в размере 13%. Подобное мероприятие не оказало отрицательного воздействия на динамику поступлений от указанного налога. Более того, отмечен некоторый рост поступлений, связанный как с улучшением общей экономической ситуации, обусловившей рост совокупных доходов населения, так и с позитивной тенденцией постепенной легализации доходов физических лиц.

Наряду с индивидуальным подоходным налогом важным инструментом в системе мер прямого налогообложения практически во всех странах мира является налога на прибыль организаций. Ставка налога носит, как правило, пропорциональный характер и может изменяться в зависимости от источника получения дохода (прибыли). Такая прямая зависимость от дохода обуславливает влияние налога на инвестиционные процессы и процесс наращивания капитала. В теории налогообложения отмечается также возможность предприятия (корпорации) перемещать часть налогового бремени на потребителей через цены на свою продукцию, а также сдвигать часть налога назад на фактор «рабочей силы» или другие факторы производства, снижая соответствующие закупочные цены. Исходя из этих соображений и в целях разработки эффективных фискальных мероприятий, очевидно, что налог на прибыль должен быть по возможности нейтральным к аллокации ресурсов в сфере производства и инвестарования, чтобы не дать импульс оттоку капиталов, сокращению производства, эффекту ускорению инфляции издержек. Благодаря непосредственной связи этого налога с размером полученного дохода государство через механизм предоставления или отмены льгот, амортизационной политики и регулирования ставки процента способно поощрять или ограничивать инвестиционную активность в различных отраслях экономики и регионах. Именно при налогообложении прибыли наиболее очевидно реализуются приоритеты государственной фискальной политики.

С точки зрения развития отечественного производства важное значение имеет введение в действие главы 25 Налогового кодекса РФ, в которой существенна снижена ставка налога - с 35 до 24%, а также снимается большинство ограничений при отнесении затрат на себестоимость при исчислении налоговой базы тех или иных расходов, связанных с получением прибыли. Так, в полном объеме принимаются к вычету расходы на рекламу (ст. 264 НК РФ), практически в полном объеме - добровольное страхование (ст. 263 НК РФ), расходы на подготовку и переподготовку кадров (ст. 264 НК РФ). Кроме того, вводится более гибкий механизм амортизации имущества для целей налогообложения, предусматривающий применение ускоренной амортизации и снижение сроков полезной эксплуатации имущества (ст. 258-259 НК РФ). Существенно изменен порядок списания расходов на научные исследования и (или) опытно-конструкторские разработки, в частности, теперь предусматривается равномерное их списание в составе прочих расходов в течение трех лет. Причем расходы на НИОКР, которые не дали положительного результата, также могут быть списаны аналогичным образом (ст. 262 НК РФ).

Немаловажная роль в стимулировании процессов обновления основных фондов отводится налогу на имущество организаций. Через заинтересованность предприятий в уплате меньших сумм налога стимулируется процесс освобождения от излишнего, неиспользуемого имущества. В целях стимулирования отечественного производства в Налоговом кодексе РФ применительно к налогу на имущество организаций предусмотрено существенное сужение объектов налогообложения за счет исключения из налогообложения таких объектов, как готовая продукция, сырье и материалы, товары и некоторые другие.

Имущественные налоги с населения, в определенной степени дополняющие налогообложение физических лиц, воздействуют на формирование структуры личной собственности граждан. Манипулируя механизмом налогообложения имущества, государство способно сглаживать имущественную дифференциацию населения, мобилизуя преимущественно денежные средства состоятельных граждан. В настоящее время к числу имущественных налогов, взимаемых в Российской Федерации с физических лиц, относятся: налог на имущество, налог на наследование и дарение, транспортный налог, земельный налог.

В отношении косвенных налогов на потребление (НДС, акцизы, налог с продаж, таможенные пошлины) можно отметить, что введение (увеличение базы) налога провоцирует рост цен и соответственно может привести к сокращению спроса на облагаемые товары. При этом распределение налогового бремени между продавцами и покупателями, и соответственно, масштабы изменений в ценах и производстве (объеме продаж) зависят от эластичности спроса и предложения. Чем менее эластичен спрос на товар, тем большая часть налога ложится на потребителей, а чем менее эластично предложение товаров, тем большую часть налога платят производители. В России около 70% суммы косвенных налогов оплачивается домашними хозяйствами через различные цены, в которых налоговая составляющая колеблется в среднем в пределах 45-50%.

Налоговую систему России по обеспечению доходной части бюджета с момента ее образования и на протяжении всего периода реформирования принято считать системой, построенной на преобладании косвенного налогообложения. Кончено, косвенные налоги являются более надежными и стабильными источниками доходов государства. Однако высокие косвенные налоги, будучи ценообразующим фактором, сокращают платежеспособный спрос, а, следовательно, и объемы производства, реализации и потребления товаров и услуг, что влечет за собой сокращение налоговых поступлений. Кроме того, конечными плательщиками косвенных налогов становятся не только население, но и предприятия-производители (продавцы) в случае нарушения процесса реализации продукции и невозможности переложения налогов через цены на потребителей (товары могут вообще быть непроданы либо проданы по ценам, не возмещающим налоги). Поэтому высокие косвенные налоги также влияют на финансовое состояние предприятий-производителей (продавцов), заставляют их уходить полностью или частично в сферу теневой экономики. В связи с этим представляется вполне обоснованным и правомерным решением снижение уровня косвенного налогообложения в России. Так, с 1 января 2004 г. отменен налог с продаж, снижена ставка НДС с 20 до 18% (в дальнейшем предполагается уменьшить ее до 15-16%).

Основным требованием при формировании и реформировании налоговой системы является оптимальное сочетание фискальной и экономической задачи в налогообложении. Это предполагает, с одной стороны, пополнение доходов государства для реализации его функций, а другой - создание благоприятного налогового климата для предпринимательской деятельности, особенно инвестиционной, и обеспечение преференциальных налоговых условий для стимулирования приоритетных отраслей и региональных направлений движения капитала.

2. На практике существуют множество реальных процессов, осложняющих эффективную разработку и проведение дискреционной фискальной политики. Это обусловлено, во-первых, с фактором неопределенности относительно текущего положения экономики, в частности, основных макроэкономических параметров и правильности самой макроэкономической модели. В связи с этим возникает и проблема существования внутренних лагов, связанных с выработкой и реализацией конкретных правительственных решений. Запаздывание воздействия налогово-бюджетных рычагов связано также с обычными административными процедурами. В определении приоритетных направлений государственной фискальной политики задействовано большое количество различных органов законодательной и исполнительной власти, а также требуется соотношение федеральных мер с мерами регионального правительства и местных властей. Кроме того, существует и внешний лаг - с момента реализации фискальной политики до момента срабатывания мультипликативного эффекта. Так, государственные инвестиции в развитие приоритетных отраслей экономики окупаются по истечении достаточно продолжительного периода времени. Поэтому в целях повышения эффективности фискальной политики целесообразен подсчет и анализ реагирования экономической системы на внедрение определенных налогово-бюджетных мероприятий, времени их положительного воздействия, а также возможных негативных последствий, что позволит правильно рассчитать долговременные тенденции развития экономики и разработать адекватную налогово-бюджетную стратегию.

Во-вторых, процесс постоянного пересмотра и изменения налогово-бюджетного законодательства (что особенно актуально для России), создавая проблему уверенности и доверия со стороны экономических агентов, значительно снижает эффект от проводимых стабилизационных мероприятий. В этой связи более целесообразна последовательная фискальная политика, ориентированная на долгосрочную перспективу.

В-третьих, одним из основных факторов ограничивающих возможности стимулирующей фискальной политики в условиях недостаточных бюджетных возможностей является рост государственного долга. Наращивание государственного долга, как известно, приводит к сокращению инвестиционных ресурсов в экономике, нарушению воспроизводственных процессов, снижению экономического роста. Эффективная фискальная политика предполагает выработку экономически обоснованного соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, а также поддержание объема государственного долга на экономически безопасном уровне.

В четвертых, характерная для России зависимость федерального бюджета от внешней среды, в частности, от колебаний экспортных цен на сырьевые товары, накладывает определенные ограничения на фискальную политику. В условиях сильной внешней волатильности становятся нестабильными доходы бюджета, что требует частого пересмотра либо величины государственных расходов, либо налоговых ставок, либо размеров заимствований. Главное требование к фискальной политике с учетом нестабильности внешней среды состоит в том, что любые проблемы должны рассматриваться исключительно в перспективе, длительность которой определяется частотой изменений условий торговли. Внешняя волатильность делает не только ошибочным, но и даже опасным с экономической точки зрения статичный, т.е. ограниченный рамками текущего года, подход к бюджетным проблемам. Условия поддержания макроэкономической безопасности накладывают ограничения на величину структурного дефицита и государственного долга. Пока размеры дефицита и долга остаются в приемлемых пределах, параметры бюджета должны определяться исходя из оценки сравнительной эффективности государственных расходов. Структурный дефицит может быть целесообразен, если предусматриваются проведение структурных реформ, наращивание (и повышение эффективности) государственных инвестиций и т.п.

И, наконец, в-пятых, на практике существенно осложняют эффективную разработку и реализацию фискальной политики различные политические факторы. В России одним из факторов, определивших неустойчивый характер фискальной политики в начале 90-х годов прошедшего столетия, являлся коалиционный по своей сути характер исполнительной власти, в состав которой входили представители различных групп давления, что приводило к произвольности и непоследовательности принимаемых решений. Отсутствие конституционных условий, необходимых для проведения жесткой целенаправленной фискальной политики вызывало многочисленные популистские решения, приводило к принятию завышенных обязательств по бюджетным расходам. В дальнейшем на возможности сокращения расходных обязательств в России серьезное влияние стал оказывать заложенный в Конституции (1993 г.) механизм формирования институтов власти, согласно которому компетенция Федерального Собрания -Государственной думы и Совета Федерации - была максимально урезана, а Президент наделен непомерной исполнительной властью. Сильная президентская власть была призвана ограничить популистскую и лоббистскую активность законодателей. Однако на практике независимость от Государственной думы поставила депутатов в политически беспроигрышную ситуацию, когда парламент не несет ответственность за результаты социально-экономического курса. Помимо этого, политики могут быть в большей степени ориентированы на функционирование экономики в период их правления, а не на разработку перспективных планов развития, что может привести к росту внутренних и внешних заимствований (т.е. к наращиванию государственного долга). И, наконец, при разработке конкретных программ дискреционной политики экономическая логика нередко уступает место политическим лозунгам, ссылкам на исторические прецеденты, бюрократическим препятствиям, личным интересам государственных деятелей и т.д. Если исключить использование власти в интересах узкого круга лиц за счет интересов большинства, то главное, что требуется - разработка и проведение разумного политического курса, отвечающего интересам общества и государства. Хотя это довольно сложная задача, поскольку нужды и взгляды различных слоев общества не совпадают, да и в правительстве, как правило, не бывает полного единомыслия.

3. В федеративном государстве фискальная политика является рычагом совместной деятельности федеральных и региональных органов власти. Так, если действия «центра» направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства. В связи с этим необходима наибольшая координация центра и регионов в проведении налогово-бюджетного регулирования.

Организацию бюджетных отношений, подразумевающую сочетание автономности различных уровней бюджетов с их взаимодействием в целях соблюдения интересов государства в целом, называют бюджетным федерализмом. Главным в экономическом механизме бюджетного федерализма является поиск баланса федеральных и региональных социально-экономических интересов.

В мировом опыте организации системы бюджетного федерализма выделяются следующие общие черты для бюджетно-налоговых отношений между центром и регионами:

- предметы ведения и компетенция разграничены таким образом, что они не перекрещиваются друг с другом на разных уровнях власти;

- до минимума сокращена взаимная ответственность по предметам ведения и компетенции, по финансовым операциям;

- налоговые власти являются видимыми и активными на местном уровне и отвечают за сбор налогов, а центральное правительство осуществляет мониторинг за деятельностью региональных ведомств, чтобы обеспечивать надлежащий контроль;

- трансфертные перечисления являются преимущественно общего назначения, нежели конкретного и получатель может осуществлять свои программы (задачи) самостоятельно.

4. Отличительной особенностью современного этапа реформ в области межбюджетных отношений является централизация компетенции на федеральном уровне. Подавляющая часть правового поля оказалась отдана в юрисдикцию федерального центра. Так, за субъектами Российской Федерации числятся в настоящее время 53 полномочия, тогда как Федерация располагает почти 700-ми. В последние годы произошла и значительная централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете в ущерб бюджетам субъектов Федерации.

Среди тенденций законодательного обеспечения федеративных отношений сохраняются невысокая работоспособность актов, их необеспеченность ресурсным наполнением. Большинство принятых за последние время законодательных актов направлено на внесение изменений в уже действующие законы. Причиной подобного явления послужили во многом обстоятельства объективного характера, а именно единовременное проведение сразу нескольких реформ, растущее количество пробелов и противоречий в законодательстве. На нестабильность законодательства повлияли также и некоторые чисто процессуальные недоработки, в частности, практика поспешного принятия законов, в результате чего они начинают претерпевать изменения почти сразу после принятия, а содержащаяся в них модель нормативно-правового регулирования так и остается незавершенной. В результате очевидна физическая невозможность законодателей и правоприменителей адекватно воспринимать смысл содержащихся в законах правовых норм. Значительное количество законодательных норм, регламентирующих разграничение компетенции и полномочий, приводит не к упорядочению общественных отношений, а напротив все далее запутывают их.

Принятие значительного количества законодательных актов в рамках федеративной реформы плохо взаимосвязано и зачастую нарушает логику проводимого реформирования. Попытки децентрализации компетенции и ресурсов закончились тем, что подавляющее большинство полномочий отошло федеральному центру, укрепление бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов, борьба с нефинансируемыми федеральными мандатами привели к обратным последствиям. Регионы лишаются значительной части полномочий и выделяемых под них финансовых ресурсов, попутно вводятся жесткие санкции к руководству регионов за несоблюдение финансовой дисциплины, учреждается институт фактически «назначаемых» губернаторов. Современному этапу реформирования законодательной базы межбюджетных отношений так и не удалось полностью решить основные задачи, стоящие перед ним, а именно -удовлетворить всех граждан России полагающимися им общественными благами.

Таким образом, очевидна необходимость в повышении самостоятельности регионов, наделении их дополнительными полномочиями и ресурсами при одновременном усилении региональной ответственности. Целесообразно увеличение в законодательном процессе на федеральном уровне удельного веса инициатив регионов. Чрезвычайно важной является и реформа местного самоуправления - одного из ключевых государственных и общественных институтов.

Необходимой мерой по оптимизации законодательного процесса межбюджетных отношений является обеспечение наибольшей стабильности законодательства, прежде всего, имеется в виду Налоговый и Бюджетный кодексы.

Представляется необходимым и усиление координации федеральных и региональных органов исполнительной власти. По-прежнему острым остается вопрос об организации исполнительной власти в масштабах всей Федерации, т.е. обеспечения единства системы исполнительной власти. Признание разделения исполнительной власти на два уровня (федерального и регионального) привело к недооценке механизмов их взаимодействия. Понимание единства системы и форм ее осуществления является условием эффективного решения экономических, политических и социальных задач. Между тем в настоящее время существуют серьезные недостатки в построении и деятельности исполнительных органов власти. Их функции и ответственность, взаимодействие по-прежнему определены нечетко. Многие недостатки объясняются слабым правовым обеспечением управления. В связи с этим целесообразно отрегулировать вопросы организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления с усилением ответственности должностных лиц за осуществление ими своих функций и полномочий. Распределение властных функций должно способствовать достижению стратегической цели государства, а именно - значимому росту благосостояния граждан.