Эффективное электронное правительство в системе управления крупного города тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Эффективное электронное правительство в системе управления крупного города"

1•

Журавлев Денис Максимович

На правах рукописи

Эффективное электронное правительство в системе управления крупного

города

специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (по отраслям и сферам деятельности): менеджмент

автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

3 0 СЕН 2010

Москва - 2010

004609177

Работа выполнена на кафедре теории и технологий управления факультета государственного управления Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.

Научный руководитель д.ф.н., профессор

Петрунин Юрий Юрьевич

Официальные оппоненты Д.э.н., профессор

Бобылева Алла Зиновьевна

к.э.н.

Тухбатов Расиль Равилович

Ведущая организация Государственный университет управления

Защита диссертации состоится 30 сентября 2010 года в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 501.00.02 при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, Москва, Ленинские горы, 1, стр. 46, МГУ имени М.В. Ломоносова, Экономический факультет, ауд. № 241.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке им. А.М. Горького 11-го учебного корпуса гуманитарных факультетов МГУ имени М.В. Ломоносова.

Автореферат разослан 30 августа 2010 года.

Ученый секретарь диссертационного совета к.э.н., доцент

В.Г. Попова

I. Общая характеристика работы Актуальность исследования. Перед Российским государством стоит цель существенного повышения собственной эффективности за счёт сокращения государственного аппарата и снижения издержек на его содержание и уровня коррупции при одновременном переводе трудоспособной части населения из непроизводительной сферы государственного управления в производительную при существенном увеличении качества предоставления государственных услуг. Осуществление поставленной цели достижимо средствами «электронного правительства» (ЭП), которое исследуется в настоящей работе. Идее создания ЭП уже более десятка лет, но именно в настоящее время эта тема становится особенно актуальной для России. О «необходимости перезагрузки всей системы общественных отношений» и создания «электронного правительства»1 заявил и Президент Д.А. Медведев. В этом ключе актуальность работы обоснована следующими причинами:

наличием политической воли: Правительство приняло решение о создании ЭП в РФ, утвердив новую редакцию Федеральной целевой программы «Электронная Россия» на 2002-2010 гг.;

высокой потребностью в ЭП для повышения эффективности функционирования системы государственного управления, оказания государственных услуг в России и проводимых для этого административной реформы, социальных программ, борьбы с коррупцией;

достигнутым высоким уровнем развития информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), средств связи и телекоммуникаций, имеющимися квалифицированными кадрами2;

накопленным существенным опытом создания элементов ЭП как в России, так в развитых зарубежных странах.

Особенно актуально создание ЭП в крупных городах (мегаполисах), поскольку именно в них сконцентрированы население и бизнесы, экономические ресурсы, развита информационно-телекоммуникационная инфраструктура, имеются квалифицированные кадры. Органы государственной власти и управления (ОГВиУ) также располагаются, как

1 Выступление Президента РФ Д.А. Медведева XI Съезд партии «Единая Россия» " На пути к обществу, основанному на знаниях: Доклад о развитии человеческого потенциала в

Российской Федерации. 2004 / Программа развития ООН. М., 2004.

правило, в крупных городах, а в таком мегаполисе, как Москва сконцентрированы все федеральные органы власти России.

Степень разработанности проблемы. Согласно исследованиям ведущих мировых научных организаций, занимающихся изучением проблем в области генезиса систем ЭП, в этом термине ключевым является именно подход к повышению эффективности государственного управления, а не использование информационно-коммуникационных технологий в управлении. В этой связи настоящая работа основывается на ключевом экономическом термине - эффективности экономических систем.

Эффективность управления. Вопросами эффективности управления занимались П.Ф. Друкер, М.Х. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоури, В.А. Бондаренко, Ф.З. Аралбаева, Ю.В. Кудашова, В.В. Коссов, В.Н. Лившиц, А.Г. Шахназаров, Г.В. Атаманчук, С.А. Батчиков, С.Ю. Глазьев, Н.Д. Банков, Ф.М. Русинов, A.M. Омаров, А.Ф. Сильченков, A.B. Тихомирова.

Экономика городов. Вопросы социально-экономического развития регионов и общетеоретические проблемы управления и государственного регулирования развития городов исследованы в работах многих отечественных ученых - Э.Б. Алаева, A.M. Белоуса, Л.А. Велихова, Воронина, М.В. Глазырина, В.Н. Лексина, В.Я. Любовного, Б.С. Хорева, А.Н. Швецова, Д.В. Данилова, B.C. Занадворова, A.B. Занадворовой, В.А. Яковлева.

Электронное правительство. По теме ЭП существует достаточно много теоретических и практических работ. Первыми из них были работы, инициированные крупными ГГ-корпорациями, производителями и поставщиками программного и аппаратного обеспечения и системными интеграторами типа IBM, Microsoft, Oracle, HP, Samsung и т.д. Практически все корпорации такого масштаба имеют продукты и целые технологии, ориентированные на государственный сектор экономики, а проводимые ими маркетинговые мероприятия создают большие рынки сбыта и продвижения продуктов, обеспечивающих формирование систем ЭП, однако предлагаемые ими решения в основном носят технический и технологический характер. Затем появились работы таких социологов, экономистов, специалистов по государственному управлению, как М.В. Дорошевич, В.В. Солодов, A.B. Сурин, Е.М. Стырин, И.Р. Агамирзян, Д.В. Баснак, Р.Ф. Азизов, В.И. Дрожжинов, A.B. Чугунов и другие. Предлагаемые ими решения основаны, в первую очередь, на задачах развития государственного управления и общества.

С позиций экономики как науки вопросы ЭП были наиболее фундаментально проработаны в рамках проекта Европейского сообщества e-Govemment Economics Project (eGEP 2.0). Существуют также работы по оценке экономической эффективности различных прикладных решений, которые могут использоваться как компоненты ЭП. Современное представление об ЭП является целостной концепцией, в которой описывается, какие функции и зачем должно выполнять ЭП. К настоящему времени реализовано много практических решений, преимущественно в развитых странах, которые обеспечивают оказание конкретных государственных услуг (получение документов, льгот и т.п.) средствами ИКТ. Тем не менее, до настоящего времени практически не разработаны вопросы создания электронного правительства как части системы управления крупного города и обеспечения его эффективности, основанного на понимании теории и методологии управления, актуальных задач развития урбанизированных территорий, а также анализе влияния инвестиций в ИКТ на общее экономическое состояния мегаполисов.

Все вышесказанное определило цели и задачи настоящего исследования.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка научных основ повышения эффективности управления мегаполисом для решения социальных и экономических проблем его жизнедеятельности за счет формирования эффективной системы электронного правительства.

В соответствии с указанной целью поставлены и решены следующие задачи:

- определены основные социально - экономические характеристики современного мегаполиса и динамика его развития, а также роль ЭП в системе государственного управления;

- выявлены причины низкого уровня развития электронного правительства в РФ и в основных крупных городах, а также причины отстающей динамики развития ЭП в крупных городах РФ;

- разработана архитектура системы ЭП, описаны основные ее элементы, а также показаны этапы развитая системы ЭП;

- показано влияние инвестиций в ЭП на изменение социально-экономических показателей мегаполиса;

- проведен экономический анализ, направленный на оценку эффективности формируемой системы ЭП, в том числе:

• определены основные критерии измерения эффективности ЭП крупного города, основанные на критериях экономической эффективности управления;

• построена система счетных индикаторов, определяющих показатели эффективности ЭП и степень влияния ЭП на повышение экономической эффективности системы управления мегаполисом;

• обоснованы основные элементы построенной модели ЭП, в частности проведен анализ эффектов и влияния инвестиции в ИКТ (в ЭП) на экономический рост в экономических модели при полной занятости и при наличии свободных трудовых ресурсов.

- построена модель ЭП, направленная на формирование методологического аппарата для оценки, во-первых, эффективности ЭП, а во-вторых, оценки влияния инвестиции, направляемых на развитие ЭП, на общеэкономический рост;

- рассмотрен механизм государственно-частного партнерства (ГЧП) в качестве инструмента эффективного финансирования и управления проектами создания ЭП.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является система управления мегаполисом в частях, связанных с применением информационно-коммуникационных технологий.

Предметом исследования являются теоретические, методологические и организационные основы совершенствования системы управления мегаполисом за счет формирования эффективной системы электронного правительства.

Теоретическая н методологическая основа исследования. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили основные положения современной экономической теории и общенаучные подходы к анализу экономической деятельности. Теоретической базой данной работы являются фундаментальные труды отечественных и зарубежных исследователей по проблемам экономики, эффективности управления, современной геоурбанистики, электронного правительства, тенденций глобализации и информатизации экономических процессов. В процессе работы анализировались законодательные акты Российской Федерации и зарубежных стран, методические и справочные материалы, статистические данные, отчеты и аналитические исследования российских и зарубежных источников, данные периодической печати, сообщения информационных агентств и сведения, полученные в сети Интернет.

Научная новизна работы. Результаты диссертационного исследования, содержащие элементы научной новизны:

1. Определена нормативно-технологическая архитектура и этапы развития системы электронного правительства:

• основными компонентами системы ЭП являются: нормативно - правовая, экономическая, техническая и технологическая базы, а также средства доступа к услугам ЭП;

• описание этапов развития ЭП основано на понятиях базовой и целевой архитектур, включающих деловые процессы и техническую инфраструктуру, а также соответствующий план действий - стратегию изменения по переводу ЭП из базового состояния в целевое;

2. Раскрыты причины низкого уровня развития ЭП и готовности к его созданию в РФ и в городе Москве, к числу которых относятся:

• отсутствие государственных услуг, предоставляемых средствами ИКТ в удаленном режиме;

• нарушение баланса архитектурных компонентов системы ЭП (на примере опыта программы «Электронная Москва»);

• наличие коррупционной составляющей, являющейся существенной угрозой формированию эффективного ЭП;

3. Построена экономическая модель ЭП и соответствующая методика оценки эффективности ЭП:

• модель основана на предположении, что услуги, предоставляются пользователям, которые выступают в трёх ролях: как налогоплательщики, как избиратели и как потребители;

• оценка эффективности, основанная на ролях пользователей, строится на трёх показателях: экономичности, демократичности и целевой эффективности;

• для введенных показателей эффективности предложена система количественной оценки, основанная на наборе счетных индикаторов, которая позволяет оценивать результаты процессов создания ЭП;

• показано, что современными экономическими методами можно не только оценивать и сравнивать результаты выполнения проектов ЭП, но и прогнозировать их;

4. Выявлено влияние инвестиций в ЭП на экономический рост:

• рассмотрено влияние инвестиций в ЭП на экономический рост при полной занятости и при наличии свободных трудовых ресурсов;

• рассмотрены эффекты, которые влияют на рост экономики в общественном секторе и рост валового продукта за счёт повышения производительности, в том числе

эффект Смита, эффект Рикардо, эффект реорганизации бизнес-процессов, эффект инновационных инвестиций и другие макроэкономические эффекты.

5. Показано повышение эффективности системы управления мегаполисом при наличии эффективной системы его электронного правительства. Для формирования количественных оценок эффективности указываются наборы счетных индикаторов.

6. Показано, что основой эффективной реализации программы создания ЭП является ее ориентированность на оказание услуг населению с использованием ИКТ.

7. Определены стратегии регионального инновационного развития, основанные на форсаит исследованиях:

• указаны области проведения форсайт исследований: сбор необходимой информации для выявления и использования существующего научно-технологического потенциала, а также формирование стратегии исследований и разработок;

• в условиях финансового и экономического кризиса выявлена тенденция перехода к информационному обществу и экономике знаний;

• в качестве дополнительного механизма финансирования проектов создания ЭП рассмотрены механизмы государственно-частного партнёрства и показана его эффективность;

Практическая значимость полученных результатов. Практическая значимость заключается в создании методологического и методического аппарата, позволяющего городским органам государственного, отраслевого и территориального управления крупных городов переходить на новые методы и способы, обеспечивающие значительное повышение эффективности управления и решения реальных социальных, экономических проблем. Результаты исследования могут быть также использованы при чтении курсов «Экономика города», «Государственное и муниципальное управление», «Стратегический менеджмент», «Информационный менеджмент».

Внедрение результатов. Основные результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на следующих конференциях: на конференции «Ломоносов-2007» в МГУ имени М.В. Ломоносова, на седьмой научно-практической конференции студентов и аспирантов факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова «Актуальные проблемы теории и практики управления», на 10-й выездной научно-практической конференции студентов, аспирантов и магистрантов ФГУ «Актуальные проблемы управления: теория и практика», а также на заседании кафедры Теории и технологий управления МГУ имени М.В. Ломоносова.

Структура п объем диссертационной работы. Поставленные цели и задачи исследования определили структуру, содержание и последовательность изложения в работе. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, приложений и имеет следующую структуру.

Введение

Глава 1. Электронное правительство в системе управления крупного города § 1.1. Система управления современных крупных городов § 1.2. Сущность электронного правительства § 1.3. Анализ мирового и отечественного опыта создания ЭП

Глава 2. Модель электронного правительства и методика оценки его эффективности

§ 2.1. Архитектура и этапы создания эффективного электронного правительства § 2.2. Экономическая модель электронного правительства § 2.3. Оценка эффективности модели электронного правительства

Глава 3. Создание эффективного электронного правительства крупного города § 3.1. Эффективность оказания государственных услуг и общественного доступа к

ним

§ 3.2. Эффективность проектов городской информатизации Заключение и выводы Библиографический список

II. Основное содержание работы

Теоретической основой диссертационной работы стали вопросы видов и критериев оценки эффективности управления как одной из основных экономических категорий, применяемых к социально-экономическим показателям и эффективности современных крупных городов.

При рассмотрении основных характеристик крупных городов и особенностей их экономик показаны преимущества концентрации населения, делается вывод об опережающем уровне развития сферы услуг и формулируется основная задача развития городской территории - реализация ее инфраструктуры, которая понимается как отраслевой комплекс, обеспечивающий потребности населения и региона в услугах, работах и продукции, имеющих общественную значимость (благо), а также создающий

необходимые условия для развития сферы обслуживания. Более детально рассматриваются услуги общественного сектора, показывается 4 основных фактора их роста: технологии, переход к новым методам организации производства, социальные изменения сферы потребления, вмешательство органов власти.

Для формирования критериев эффективности управления крупным городом мегаполис рассматривается как набор управляемых подсистем: экономики и финансов, жизнеобеспечения, социальной сферы, безопасности и управления. Показано, что основная задача управления устойчивым развитием мегаполиса состоит в обеспечении пропорционального развития всех сфер региональной инфраструктуры путем максимального улучшения и развития сферы обслуживания. В работе делается вывод о том, что эффективность указанных подсистем мегаполиса и процессов оказания услуг (под услугами понимаются в первую очередь государственные услуги) напрямую связана с применением в управлении современных информационных технологий - технологий электронного правительства (ЭП), преимущественно и используемых для оказания услуг населению, бизнесу и государству.

Анализ опыта мировых городов-лидеров по уровню развития ЭП, проведенный на примере Сеула и Гонконга, показал, что предпосылками лидерства в области инфокоммуникационных технологии, служит применение на национальном и региональных уровнях инструмента определения стратегических перспектив инновационного развития и выявления технологических прорывов, способных оказать позитивное воздействие на экономику и общество в долгосрочной перспективе - так называемая концепция форсайт исследований. Это, несомненно, говорит о том, что главным фактором создания эффективного ЭП крупного города является формирование эффективных и действенных стратегии развития.

На основе анализа успешных западных аналогов сформированы основные требования к архитектуре ЭП, процессу его развития, а также предложены комплексные практические рекомендации по управлению региональными проектами информатизации крупных городов РФ. Особое внимание уделено вопросам формальных определений государственной функции, государственных услуг и административного регламента.

На основе установленного факта о том, эффективность мегаполиса и процессов оказания услуг напрямую связана с применением современных информационных технологий, решается задача оценки эффективности самого ЭП и влияния инвестиций в ИКТ на экономический рост. Для решения задачи строится экономическая модель ЭП, основанная на одном из крупнейших проектов Европейского сообщества (ЕС) - проекте

eGEP (eGovernment Economics Project). Модель включает в себя три основных направления: определение и анализ затрат на создание, обеспечение и обслуживание услуг ЭП в ЕС, разработку методики оценки эффективности услуг ЭП, а также анализ эффектов от внедрения сервисов ЭП. Построенная модель ЭП схематически отражена на рисунке 1.

Электронное Правительство

(е - Government) определяется как:

Реорганизация госструктур, работающих с обществом + Переподготовка кадров

на основе Информационно — Коммуникационных Технологий

т

Эффект повышения финансовой и политической легитимности Электронного Правительства

; Масштабный • эффект от •»Ч повышения

t? .............. »

Увеличение производительности общества Демократичность

; Финансовые и Н организационные : преимущества

Политические преимущества

Эффективность

; Преимущества от лучшего качества ! и количества услуг

- Эффекты от первых успешных реализаций

- Эффекты ускорения после первых успешных реализаций

Эффект от повышения безопасности е-сервисое и снижения информационного неравенства

Рис 1. Модель электронного правительства

Для приведенной модели эффективность строится на трех основных критериях: экономичности, демократичности и целевой эффективности, которые предоставляют возможность проводить многофакторный анализ преимуществ, получаемых обществом в результате создания ЭП. Для сформированной модели ЭП и введенной системы критериев эффективности построен набор счетных параметров-индикаторов, для которых проводятся соответствующие процедуры нормализации, позволяющей унифицировать данные измерений, сделанных в разных единицах, диапазонах и масштабах, дающие возможность оценивать и сравнивать результаты процессов создания ЭП в контексте экономичности, демократичности и эффективности на всех стадиях развития ЭП.

Для разработанной системы индикаторов вводится взаимнооднозначное множество весовых коэффициентов (являющихся показателями важности и приоритета), необходимых для соответствующей оценки эффективности различных проектов, а также соответствующий набор коэффициентов для учета рисков, включающий в себя риски политические, операционные и внешние.

Целью сформированной модели ЭП является теоретическое обоснование основных экономических эффектов от создания ЭП, в первую очередь основанных на показателях экономичности и демонстрирующих влияние инвестиции в ИКТ на экономический рост. Используются два подхода к этому вопросу: модель при полной занятости (рис.2) и модель с учётом наличия свободных трудовых ресурсов (рис.3).

В первой модели развитие ИКТ должно оказывать влияние по двум каналам: инвестиционное влияние, повышающее производительность труда, и влияние за счёт технологического прогресса, способствующего как эффективности отдельных структур, так и общеэкономическому развитию.

Рис 2. Модель ЭП при полной занятости.

Влияние развития ИКТ на экономику по модели с неполной занятостью схематически показано на рисунке 3.

Повышение возвожностей производства

Динамический рост

Кумулятивный процесс

«

спроса, занятости

Мультипликатор

Экономически рост

Рис 3. Модель ЭП при наличии свободных трудовых ресурсов

В экономической модели ЭП рассматриваются эффекты, которые влияют на рост экономики в общественном секторе и на рост валового продукта за счёт повышения производительности, в том числе:

- эффект Смита (эффективность/экономичность);

- эффект Рикардо (замена/интеграция технология/персонал);

- эффект реорганизации бизнес-процессов;

- эффект инновационных инвестиций;

- иные макроэкономические эффекты.

Для каждого из приведенных эффектов, на основании введенной системы индикаторов, которые позволяют дать экономическую оценку ряда эффектов от ЭП по данным оценок групп пользователей ЭП, вводятся счетные формулы, позволяющие оценить эффект от реализации сервисов ЭП и соответствующую общую эффективность ЭП.

Практические аспекты формирования электронного правительства в крупных городах РФ начинаются с изучения вопроса готовности Москвы как крупнейшего мегаполиса РФ к созданию ЭП, основанного на данных исследований, проводимых Организацией Объединенных Наций. Из 192 стран Российская Федерация показала негативную динамику и в 2007 год заняла 60-ю строчку в мировом рейтинге по причине повсеместного отсутствия госуслуг, предоставляемых средствами ИКТ. В аналогичном

обследовании готовности к созданию ЭП правительств мировых мегаполисов3, проведенном в 2007 г., позиции Москвы лучше: 25-е место из 86 возможных.

Вопросы эффективности оказания государственных услуг на муниципальном уровне рассматриваются на примере использования принципа «одного окна». В Москве ведётся Единый реестр документов, часть из которых выдается в режиме «одного окна», насчитывающий в настоящее время 165 документов. Число обращений заявителей за документами «одного окна» постоянно возрастает с 2,5 млн. в 2005 г. до более чем 4-х млн. в 2008. При этом подавляющее число обращений приходится на отраслевые службы «одного окна», из которых наибольшее число документов выдают службы Комплекса экономической политики и развития (40%), Комплекса городского хозяйства (30%) и Комплекса социальной сферы (25%). Диаграмма, приведенная на рис.4, показывает статистику обращений за наиболее востребованными документами и распределение числа обращений за ними по держателям «одного окна».

498131

Рис. 4. Статистика обращений за наиболее востребованными документами

На рисунке 5 приведена статистика востребованности документов в разрезе выдающих их организаций - держателей одного окна.

3 Holzer, M. & Kim. S.T., 2007, "Digital Governance in Municipalities Worldwide. A Longitudinal Assessment of Municipal Websites Throughout the World", The E-Governance Institute, Rutgers University, Newark and the Global e-policy e-government Institute, Sungkyunkwan, University.

Рис. 5. Распределение обращений по держателям «одного окна»

Из статистических данных известно, сколько документов выдает служба за заданный временной интервал. Исходя из представленных данных, предложена формула оценки эффективности работы служб:

Э = . Счел-. 1дней, где 1^0бр. - общее число обращений за заданный временной интервал; СЧел.- число сотрудников службы «одного окна»; ^.ней - число рабочих дней в заданном временном интервале; Э - коэффициент эффективности работы службы.

Коэффициент эффективности работы служб, по сути показывает среднесуточную нагрузку сотрудников. В диссертации, в частности, проведено сравнение эффективности служб различных ведомств: ГУП «МосгорБТИ» (ТБТИ) и префектур административных округов Москвы, на основании чего выявлены причины огромных очередей в ТБТИ и сформировавшегося коррупционного рынка. Сделан вывод о необходимости усиления служб ТБТИ, при этом а функции районных служб одного окна предложено передать в префектуры, а госслужащих служб управ заменить либо курьерами, либо решать вопросы

коммуникаций между управами и префектурой средствами информационно-коммуникационных технологий.

Предложенная методика оценки эффективности, несмотря на её упрощённость, позволяет делать на основе статистических данных мотивированные выводы и принимать взвешенные управленческие решения, касающиеся качества оказываемых услуг и эффективности ЭП. Рассматривая фактор доступности государственных услуг, которые носят очевидно персонифицированный характер, можно сделать вывод о том, что электронное удостоверение личности является одним из важнейших компонентов эффективного оказания услуг, и, следовательно, электронного правительства, а также, что проект электронного удостоверения личности гражданина может быть эффективно реализован только во взаимосогласованной поддержке на федеральном уровне.

С точки зрения управления процессом информатизации проводится исследование городской целевой программы «Электронная Москва». Показано, что результаты деятельности программы оказались неудовлетворительными по ряду следующих причин: не преодолены информационные межведомственные барьеры, недостаточен объем информатизации процессов, сопутствующих оказанию государственных услуг, недостаточен объем информационных услуг, оказываемых населению.

Полученные данные свидетельствуют о том, что сам по себе большой бюджет на информатизацию не гарантирует успешного создания эффективного ЭП, если нарушается баланс архитектурных компонентов ЭП. В работе также проведен анализ планируемых к реализации проектов ГЦП «Электронная Москва» на 2009-2011 годы, основанный на заложенных в бюджет статьях расходов, схематически изображенных на рисунке 6.

Несмотря на позиционирование программы как ориентированной на переход к этапу, на котором на первый план выходят вопросы эффективного комплексного использования ИКТ для предоставления государственных услуг и повышения эффективности городского управления, анализ показал, что на основную статью расходов - услуги населению и бизнесу - планируется потратить 39% бюджета, при этом важнейшие инфраструктурные проекты, которые могли бы заложить основу эффективного ЭП мегаполиса, либо вообще не рассматриваются, либо реализуются фрагментарно, что говорит о сомнительной эффективности планируемой к реализации программы.

МЛН. руб.-;--;-

Финансирование проектов гип "Электронная Москва" (2009-2011 годы) >— год

вооо

7000 6000

5000 4-------

Обеспечение 4000 — жизнедеятельности города 18,5 илрд. руб., 64.4% |

3000 2000 1030

о

всего 28,8 илрд. руб.

И 2011 2010 К 2009

Информатизация органов управления -

городом 3,2 млрд. руб., 11.1%

Инфориаиионно-телекомиуникаиионная

инфраструктура 7,1 млрд. руб., 24,6%

р й:

1 В \ И I Я £ ££■-. .1

■ №

А л? л?

^ //,^ /V /V // /V # <? <Г * , ■

¿> ✓ / у /

у/ & ' ^УУУУ'УУ/У9 ^ У УУУ

Ж

/ *уV ^ / /

о*3 ■О'- &

«г Л»

¿Г -Г

С

Рис. 6. Планируемое финансирование ГЦП ЭМ (2009-2011 гг.)

Отдельным пунктом в работе рассмотрен механизм государственно-частного партнерства (ГЧП) как средства повышения эффективности процесса создания ЭП. В диссертации представлен краткий анализ форм и видов использования ГЧП, а также основные аспекты соответствующего зарубежного и отечественного опыта, на основе которого проведена оценка возможности применения ГЧП в целом и его отдельных видов для повышения эффективности процесса формирования ЭП, а также сформулированы основные выгоды для каждой из участвующих в партнерстве сторон. В работе сделан вывод о перспективности использования механизмов ГЧП в сфере ИКТ и предложены механизмы использования ГЧП для реализации проектов ЭП.

При рассмотрении влияния ЭП на коррупционную составляющую экономики РФ показано, что необходимым условием возникновения коррупции является возможность непосредственного контакта госчиновников с населением и субъектами предпринимательства в процессе оказания государственных услуг. На основании этого делается вывод, что использование средств удалённого доступа к госуслугам может частично ликвидировать предпосылки к возникновению коррупции и незаконных форм

частного предпринимательства. Отдельно в работе рассмотрено коррупционное влияние в сфере ИКТ: анализ ряда проведенных государственных закупок в сфере ИКТ показал, что коррупция является одной из основных угроз созданию эффективного ЭП в России.

Одним из ключевых результатов, полученных в результате исследования, является предложенный практический подход к оценке эффективности системы управления крупного города по уровню развития (эффективности) системы его электронного правительства, а также возможность сформировать наборы соответствующих счетных показателей эффективности. В этом ключе предлагаемый подход может стать связующим звеном между федеральными инициативами4 по созданию ЭП в РФ и инициативами региональными5 по оценке эффективности управления регионами и крупными городами.

Публикации по теме диссертации

1. Петрунин Ю.Ю., Журавлев Д.М. Концепция создания системы социально-ориентированных ресурсов интернет общения и развития гражданских сообществ жителей крупного города // Ученые труды факультета Государственного управления. -2009. - Выпуск 7-2 п.л. (лично автора - 1 .п.л.)

2. Журавлев Д.М. Экономическая модель электронного правительства // Результаты 10-й выездной научно-практической конференции студентов, аспирантов и магистрантов ФГУ «Актуальные проблемы управления: теория и практика» - 2009. - 0.5 п.л.

3. Журавлев Д.М. Городская целевая программа «Электронная Москва» и ее роль в процессах управления городом // Государственное управление. Электронный вестник - 2008. - Выпуск № 16 - Режим доступа: ЬПр://е-ioiirnal.sna.msu.ni/images/File/2008/16/Zhuravlev.pdf - 1 п.л.

4. Журавлев Д.М. Эффективное электронное правительство крупного города // Вестник молодых ученых «Ломоносов». - 2007. - Выпуск IV. - 0.5 п.л.

4 Выступление В.В. Путина на Одиннадцатом съезде партии «Единая Россия»

' Ю.М. Лужков - интервью «Региональная информатизация - создание модели «Электронный город будущего», Вестник МАГ № 7-8/2009 - Региональная информатизация. Стратегические приоритеты

Публикации в изданиях из перечня ведущих рецензируемых научных журналов:

5. Журавлев Д.М. Оценка эффективности оказания государственных услуг // Вестник Московского Университета. Серия XXI. Управление (государство и общество). -2009. -№3-0.5 п.л.

ЖУРАВЛЕВ ДЕНИС МАКСИМОВИЧ

ЭФФЕКТИВНОЕ ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ КРУПНОГО ГОРОДА

.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (по отраслям и сферам деятельности): менеджмент

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Усл.пл. - 1.0 Заказ №02343 Тираж: 150экз.

Копицентр «ЧЕРТЕЖ.ру» ИНН 7701723201 107023, Москва, ул.Б.Семеновская 11, стр.12 (495) 542-7389 www.chertez.ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Журавлев, Денис Максимович

введение.з

1 электронное правительство в системе управления крупного города.

1.1 Система управления современных крупных городов.

1.2 Сущности электронного правительства.

1.3 Анализ мирового и отечественного опыта создания ЭП.

2 модель электронного правительства и методика оценки его эффективности.

2.1 Архитектура и этапы создания эффективного электронного правительства.

2.2 Экономическая модель электронного правительства.

2.3 Оценка эффективности модели электронного правительства

3 создание эффективного электронного правительства крупного города.

3.1 Эффективность оказания государственных услуг и общественного доступа к ним.

3.2 Эффективность проектов городской информатизации.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Эффективное электронное правительство в системе управления крупного города"

Актуальность исследования. Перед Российским государством стоит цель существенного повышения собственной эффективности за счёт сокращения государственного аппарата и снижения издержек на его содержание и уровня коррупции при одновременном переводе трудоспособной части населения из непроизводительной сферы государственного управления в производительную при существенном увеличении качества предоставления государственных услуг. Осуществление поставленной цели достижимо средствами «электронного правительства» (ЭП), которое исследуется в настоящей работе. Идее создания ЭП уже более десятка лет, но именно в настоящее время эта тема становится особенно актуальной для России. О «необходимости перезагрузки всей системы общественных отношений» и создания «электронного правительства»1 заявил и Президент Д.А. Медведев. В этом ключе актуальность работы обоснована следующими причинами: наличием политической воли: Правительство приняло решение о создании ЭП в РФ, утвердив новую редакцию Федеральной целевой программы «Электронная Россия» на 2002-2010 гг.; высокой потребностью в ЭП для повышения эффективности функционирования системы государственного управления, оказания государственных услуг в России и проводимых для этого административной реформы, социальных программ, борьбы с коррупцией; достигнутым высоким уровнем развития информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), средств связи и телекоммуникаций, имеющимися квалифицированными кадрами2;

1 Выступление Президента РФ Д.А. Медведева XI Съезд партии «Единая Россия»

2 На пути к обществу, основанному на знаниях: Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации. 2004 / Программа развития ООН. М., 2004. накопленным существенным опытом создания элементов ЭП как в России, так в развитых зарубежных странах.

Особенно актуально создание ЭП в крупных городах (мегаполисах), поскольку именно в них сконцентрированы население и бизнесы, экономические ресурсы, развита информационно-телекоммуникационная инфраструктура, имеются квалифицированные кадры. Органы государственной власти и управления (ОГВиУ) также располагаются, как правило, в крупных городах, а в таком мегаполисе, как Москва сконцентрированы все федеральные органы власти России.

Степень разработанности проблемы. Согласно исследованиям ведущих мировых научных организаций, занимающихся изучением проблем в области генезиса систем ЭП, в этом термине ключевым является именно подход к повышению эффективности государственного управления, а не использование информационно-коммуникационных технологий в управлении. В этой связи настоящая работа основывается на ключевом экономическом термине - эффективности экономических систем.

Эффективность управления. Вопросами эффективности управления занимались П.Ф. Друкер, М.Х. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоури, В.А. Бондаренко, Ф.З. Аралбаева, Ю.В. Кудашова, В.В. Коссов, В.Н. Лившиц, А.Г. Шахназаров, Г.В. Атаманчук, С.А. Батчиков, С.Ю. Глазьев, Н.Д. Байков, Ф.М. Русинов, A.M. Омаров, А.Ф. Сильченков, А.В. Тихомирова.

Экономика городов. Вопросы социально-экономического развития регионов и общетеоретические проблемы управления и государственного регулирования развития городов исследованы в работах многих отечественных ученых - Э.Б. Алаева, A.M. Белоуса, JI.A. Велихова, Воронина, М.В. Глазырина, В.Н. Лексина, В.Я. Любовного, Б.С. Хорева, А.Н. Швецова, Д.В. Данилова, B.C. Занадворова, А.В. Занадворовой, В.А. Яковлева.

Электронное правительство. По теме ЭП существует достаточно много теоретических и практических работ. Первыми из них были работы, инициированные крупными IT-корпорациями, производителями и поставщиками программного и аппаратного обеспечения и системными интеграторами типа IBM, Microsoft, Oracle, HP, Samsung и т.д. Практически все корпорации такого масштаба имеют продукты и целые технологии, ориентированные на государственный сектор экономики, а проводимые ими маркетинговые мероприятия создают большие рынки сбыта и продвижения продуктов, обеспечивающих формирование систем ЭП, однако предлагаемые ими решения в основном носят технический и технологический характер. Затем появились работы таких социологов, экономистов, специалистов по государственному управлению, как М.В. Дорошевич, В.В. Солодов, А.В. Сурин, Е.М. Стырин, И.Р. Агамирзян, Д.В. Баснак, Р.Ф. Азизов, В.И. Дрожжинов, А.В. Чугунов и другие. Предлагаемые ими решения основаны, в первую очередь, на задачах развития государственного управления и общества.

С позиций экономики как науки вопросы ЭП были наиболее фундаментально проработаны в рамках проекта Европейского сообщества e-Government Economics Project (eGEP 2.0). Существуют также работы по оценке экономической эффективности различных прикладных решений, которые могут использоваться как компоненты ЭП. Современное представление об ЭП является целостной концепцией, в которой описывается, какие функции и зачем должно выполнять ЭП. К настоящему времени реализовано много практических решений, преимущественно в развитых странах, которые обеспечивают оказание конкретных государственных услуг (получение документов, льгот и т.п.) средствами ИКТ. Тем не менее, до настоящего времени практически не разработаны вопросы создания электронного правительства как части системы управления крупного города и обеспечения его эффективности, основанного на понимании теории и методологии управления, актуальных

- 5 задач развития урбанизированных территорий, а также анализе влияния инвестиций в ИКТ на общее экономическое состояния мегаполисов.

Все вышесказанное определило цели и задачи настоящего исследования.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка научных основ повышения эффективности управления мегаполисом для решения социальных и экономических проблем его жизнедеятельности за счет формирования эффективной системы электронного правительства.

В соответствии с указанной целью поставлены и решены следующие задачи:

- определены основные социально - экономические характеристики современного мегаполиса и динамика его развития, а также роль ЭП в системе государственного управления;

- выявлены причины низкого уровня развития электронного правительства в РФ и в основных крупных городах, а также причины отстающей динамики развития ЭП в крупных городах РФ;

- разработана архитектура системы ЭП, описаны основные ее элементы, а также показаны этапы развития системы ЭП;

- показано влияние инвестиций в ЭП на изменение социально-экономических показателей мегаполиса; проведен экономический анализ, направленный на оценку эффективности формируемой системы ЭП, в том числе:

• определены основные критерии измерения эффективности ЭП крупного города, основанные на критериях экономической эффективности управления;

• построена система счетных индикаторов, определяющих показатели эффективности ЭП и степень влияния ЭП на повышение экономической эффективности системы управления мегаполисом;

• обоснованы основные элементы построенной модели ЭП, в частности проведен анализ эффектов и влияния инвестиции в ИКТ (в ЭП) на экономический рост в экономических моделях при полной занятости и при наличии свободных трудовых ресурсов. построена модель ЭП, направленная на формирование методологического аппарата для оценки, во-первых, эффективности ЭП, а во-вторых, оценки влияния инвестиции, направляемых на развитие ЭП, на общеэкономический рост; - рассмотрен механизм государственно-частного партнерства (ГЧП) в качестве инструмента эффективного финансирования и управления проектами создания ЭП.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является система управления мегаполисом в частях, связанных с применением информационно-коммуникационных технологий.

Предметом исследования являются теоретические, методологические и организационные основы совершенствования системы управления мегаполисом за счет формирования эффективной системы электронного правительства.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили основные положения современной экономической теории и общенаучные подходы к анализу экономической деятельности. Теоретической базой данной работы являются фундаментальные труды отечественных и зарубежных исследователей по проблемам экономики, эффективности управления, современной геоурбанистики, электронного правительства, тенденций глобализации и информатизации экономических процессов. В процессе работы анализировались законодательные акты Российской Федерации и зарубежных стран, методические и справочные материалы, статистические данные, отчеты и аналитические исследования российских и зарубежных источников, данные периодической печати, сообщения информационных агентств и сведения, полученные в сети Интернет.

Научная новизна работы. Результаты диссертационного исследования, содержащие элементы научной новизны:

1. Определена нормативно-технологическая архитектура и этапы развития системы электронного правительства:

• основными компонентами системы ЭП являются: нормативно — правовая, экономическая, техническая и технологическая базы, а также средства доступа к услугам ЭП;

• описание этапов развития ЭП основано на понятиях базовой и целевой архитектур, включающих деловые процессы и техническую инфраструктуру, а также соответствующий план действий - стратегию изменения по переводу ЭП из базового состояния в целевое;

2. Раскрыты причины низкого уровня развития ЭП и готовности к его созданию в РФ и в городе Москве, к числу которых относятся:

• отсутствие государственных услуг, предоставляемых средствами ИКТ в удаленном режиме;

• нарушение баланса архитектурных компонентов системы ЭП (на примере опыта программы «Электронная Москва»);

• наличие коррупционной составляющей, являющейся существенной угрозой формированию эффективного ЭП;

3. Построена экономическая модель ЭП и соответствующая методика оценки эффективности ЭП:

• модель основана на предположении, что услуги, предоставляются пользователям, которые выступают в трёх ролях: как налогоплательщики, как избиратели и как потребители;

• оценка эффективности, основанная на ролях пользователей, строится на трёх показателях: экономичности, демократичности и целевой эффективности;

• для введенных показателей эффективности предложена система количественной оценки, основанная на наборе счетных индикаторов, которая позволяет оценивать результаты процессов создания ЭП;

• показано, что современными экономическими методами можно не только оценивать и сравнивать результаты выполнения проектов ЭП, но и прогнозировать их;

4. Выявлено влияние инвестиций в ЭП на экономический рост:

• рассмотрено влияние инвестиций в ЭП на экономический рост при полной занятости и при наличии свободных трудовых ресурсов;

• рассмотрены эффекты, которые влияют на рост экономики в общественном секторе и рост валового продукта за счёт повышения производительности, в том числе эффект Смита, эффект Рикардо, эффект реорганизации бизнес-процессов, эффект инновационных инвестиций и другие макроэкономические эффекты.

5. Показано повышение эффективности системы управления мегаполисом при наличии эффективной системы его электронного правительства. Для формирования количественных оценок эффективности указываются наборы счетных индикаторов.

6. Показано, что основой эффективной реализации программы создания ЭП является ее ориентированность на оказание услуг населению с использованием ИКТ.

7. Определены стратегии регионального инновационного развития, основанные на форсайт исследованиях:

• указаны области проведения форсайт исследований: сбор необходимой информации для выявления и использования существующего научно-технологического потенциала, а также формирование стратегии исследований и разработок;

• в условиях финансового и экономического кризиса выявлена тенденция перехода к информационному обществу и экономике знаний;

• в качестве дополнительного механизма финансирования проектов создания ЭП рассмотрены механизмы государственно-частного партнёрства и показана его эффективность;

Практическая значимость полученных результатов. Практическая значимость заключается в создании методологического и методического аппарата, позволяющего городским органам государственного, отраслевого и территориального управления крупных городов переходить на новые методы и способы, обеспечивающие значительное повышение эффективности управления и решения реальных социальных, экономических проблем. Результаты исследования могут быть также использованы при чтении курсов «Экономика города», «Государственное и муниципальное управление», «Стратегический менеджмент», «Информационный менеджмент».

Внедрение результатов. Основные результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на следующих конференциях: на конференции «Ломоносов-2007» в МГУ имени М.В. Ломоносова, на седьмой научно-практической конференции студентов и аспирантов факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова «Актуальные проблемы теории и практики управления», на 10-й выездной научно-практической конференции студентов, аспирантов и магистрантов ФГУ «Актуальные проблемы управления: теория и практика», а также на заседании кафедры Теории и технологий управления МГУ имени М.В. Ломоносова.

Структура и объем диссертационной работы. Поставленные цели и задачи исследования определили структуру, содержание и последовательность изложения в работе. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, приложений и имеет следующую структуру.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Журавлев, Денис Максимович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ И ВЫВОДЫ

Эффективная система ЭП может быть построена только на основе теории и методологии управления, с учётом видов и критериев оценки эффективности управления.

Города играют ключевую роль в экономике, именно на их территории в большинстве своем сосредоточены рынки, здесь формируются решения, города являются своеобразными посредниками между производителями, потребителями и органами власти. Важнейшей задачей городской территории является реализация инфраструктуры и сферы услуг, для решения которой органам власти необходимо формировать эффективную стратегию и систему городского управления, направленную на повышение комфортности городской жизни, в том числе за счет применения в управлении современных информационных технологий.

Эффективное ЭП может быть создано именно в крупных городах. По результатам современных международных исследований, готовность России в целом к созданию ЭП недостаточна. Однако, в крупных городах России, по экономическим условиям, реализация систем возможна.

Задача создания ЭП является комплексной, интеграционной и междисциплинарной. Имеется в виду, что традиционное участие только специалистов по государственному управлению и информационным технологиям для этих задач недостаточно. Более того, в первую очередь требуется оптимизация (реинжиниринг) бизнес процессов взаимодействия между государством и обществом. Это невозможно сделать без участия в процессе согласования и выработки решений эффективного взаимодействия как общества (населения и субъектов предпринимательства), с одной стороны, так и политических сил, желающих сделать такие преобразования.

Заметим, что участие в этом процессе действующих государственных чиновников, особенно представляющих ведомства, если и требуется, то только для разъяснения понимания существующих бизнес процессов. Поскольку нет примеров эффективного реформирования органов государственной власти и ведомств изнутри. Поскольку суть любого развития любого ведомства заключается в экстенсивном расширении (бюджет, штатное расписания, техническое оснащение и т.д.) — прикрываясь лозунгами об общественной потребности, но без всякой консультации с обществом.

Стратегия регионального технологического развития, требуемая для создания эффективного ЭП может использовать способ выявления технологий и будущих элементов инновационной системы, основанный на технологии «предвидения» (foresight), что позволит создать прорывные инициативы перехода к информационному обществу, которое должно начинаться с крупных региональных центров, имеющих высокую плотность населения и развитую инфраструктуру.

Создание системы ЭП, требует архитектурного планирования с ее учётом жизненного. ЭП является не новой конструкцией, создаваемой с нуля, а эволюционной модернизацией действующей модели государственного управления с использованием ИКТ. При этом важно понимать, что для создания эффективного ЭП модернизация должна затрагивать не только технические и информационные средства, а, в первую очередь, сами процессы управления. В прикладном плане, должны рассматриваться процессы модернизации бизнес-процессов взаимодействия органов государственной власти и общества с учётом мнения последнего, на основе чего должна модернизироваться нормативно-правовая база, делающая легитимными электронные административные регламенты этого взаимодействия. Эти регламенты становятся основой ЭП, определяющими государственные услуги населению и субъектам предпринимательства.

Эффективное ЭП должно, во-первых, защитить интересы граждан и бизнеса от компьютеризованных органов власти, а во-вторых,

- 167предоставить гражданам и органам власти удобные средства электронного учета, документооборота и взаимодействия. Целью ЭП должно стать раскрытие государственной информации. Вся несекретная информация государства должна быть общедоступной и бесплатной.

Кроме того, нормативно-правовая база должна обеспечить и бюджетное финансирование перехода к ЭП. В частности, для проектов автоматизации оказания госуслуг в режиме «одного окна» в городе Москве, показано, что, несмотря на существенное и избыточное финансирование проектов, их результаты не стали достаточно эффективными именно из-за недостаточной оптимизации бизнес-процессов оказания услуг и отсутствием консультаций с обществом.

Хотя задача организации продуктивного взаимодействия общества и государства в вопросах реформирования отношений друг с другом является вопросом, скорее, социологическим, представляется перспективным и экономический, прикладной способ такого взаимодействия. Это государственно-частное партнёрство (ГЧП). При этом государство не должно заниматься производством и приобретением оборудования и данных - оно должно посредством нормативно-правового регулирования создать условия для развития частной инициативы и привлечения частных инвестиций в эти сферы и приобретать только необходимый для выполнения своих функций набор услуг. И начинать надо не с создания государственных монополий, а с участия частного бизнеса, а через него и общества, в формировании открытого, доверительного и взаимовыгодного сотрудничества власти и бизнеса.

Проекты создания эффективного ЭП могут быть как отраслевыми («вертикальными»), так и общесистемными («горизонтальными»), которые нужны для эффективной реализации «вертикальных» проектов. Основными «горизонтальными» интеграционным проектами создания эффективного ЭП должны стать проекты унифицированного электронного удостоверения личности гражданина и создание многофункциональных

- 168центров общественного доступа к госуслугам. Проект электронного удостоверения личности гражданина является ключевым для создания ЭП и может быть эффективно реализован только на федеральном уровне.

Коррупционная составляющая занимает существенный сектор экономики России, влияющая вплоть до уровня полной неконкурентоспособности отечественной продукции не только на внешних, но и на внутренних рынках. Средствами удалённого доступа к госуслугам с использованием ИКТ, за счёт изоляции госчиновников от заявителей, можно ликвидировать предпосылки к возникновению коррупции. Коррупция также является одной из основных угроз созданию эффективного ЭП в России. Показано, что даже если полностью исключить человеческий фактор не удаётся, оптимизацией административных регламентов можно существенно снизить риски возникновения коррупции.

Хотя технические и технологические вопросы создания ЭП выходят за рамки настоящего исследования, для сохранения целостности работы были рассмотрены ключевые нормативные и организационные вопросы в этой сфере: технологической унификации, стандартизации (профилирования), «инфраструктуры доверия» и т.п.

Современными экономическими методами можно не только оценивать и сравнивать результаты выполнения проектов ЭП, но и прогнозировать их. При этом речь идёт не только об оценке счётных в денежном выражении экономических и организационных эффектов (экономичности), но и о политических эффектах (демократичности) и качественно-количественных эффектов оказания госуслуг (эффективности). Предложенная методика позволяет учитывать не только однократное увеличение производительности общества за счет внедрения ИКТ в сферу госуслуг, но и ряд кумулятивных и масштабных эффектов.

В методике предлагаются приоритеты, направления и индикаторы аналитической модели ЭП, а также определение композитных индикаторов

-169и учёт рисков. В экономической модели рассмотрены модели при полной и неполной занятости.

Развитием методики может быть разработка необходимого комплекта документации для сбора исходных данных и специального программного обеспечения для прогнозирования, оценки, количественного и качественного сравнения результатов реализации проектов ЭП. При этом, предложенная модель позволит отслеживать эффективность реализации проектов ЭП и сравнивать их результаты в динамике развития проектов.