Эффективность управления государственной собственностью в рыночной экономике тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Эффективность управления государственной собственностью в рыночной экономике"

На правах рукописи

САВЧЕНКО АНДРЕЙ ВИКТОРОВИЧ

ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ

Специальность 08.00.01 - Экономическая теория

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Санкт-Петербург - 2005

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов»

Научный консультант: доктор экономических наук, профессор

ТАРАСЕВИЧ Леонид Степанович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

АФАНАСЕНКО Иван Дмитриевич

доктор экономических наук, профессор МЫСЛЯЕВА Ирина Николаевна

доктор экономических наук, профессор РЫБАКОВ Феликс Федорович

Ведущая организация: Государственный университет управления

Защита диссертации состоится «_2г_» 3 2005 г. в ' ^ ~ часов на заседании диссертационного совета Д 212.237.12 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023, Санкт-Петербург, ул. Садовая, д 21, ауд.48.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».

Автореферат разослан 2005 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Л.А. Миэринь

I. ОБЩАЯ ХАРАКТРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Государственная собственность - объективно необходимый элемент структуры современного общества. Её место тесно связано с ролью государства в экономике, наличием потребностей, удовлетворение которых не может обеспечить частное предпринимательство. Государственная собственность и государственный сектор служат фактором экономического роста, залогом стабильности и устойчивого развития, гарантом сохранения национального богатства. Вот почему в большинстве стран государственный сектор широко представлен.

В России в 90-е гг. произошла существенная трансформация государственной собственности. Сложились и стали реальностью различные формы собственности, которые пришли на смену тотальному огосударствлению. Сегодня государственный сектор существует наряду с частным предпринимательством, что является, безусловно, важным шагом вперед.

Однако в России до сих пор не выработана официальная политика по отношению к государственному сектору, его границам, сферам приложения. В этих условиях идет процесс разрушения государственной собственности. И даже там, где еще сохраняется государственная собственность, государство фактически самоустранилось от функций собственника. Речь, прежде всего, идет об управлении долей государственной собственности в акционерных обществах, где государство является держателем контрольного пакета акций, а также регулирования деятельности отраслей, составляющих естественную монополию государства. Не выработаны и, соответственно, не получили на практике широкого распространения методы стимулирования деятельности государственных предприятий. Эффективность использования ресурсов, находящихся в собственности государственных предприятий, также остается низкой.

Такое положение во многом обусловлено все еще широко распространенным представлением о неэффективности государственной собственности в том её виде, каком она существовала во времена СССР. И хотя за последние десять лет в России произошли существенные изменения как в масштабе, так и в структуре государственной собственности, все еще сильными остаются представления о неэффективности государственной собственности как таковой по сравнению с частной собственностью. Все это негативным образом сказывается на развитии государственного сектора экономики.

Современная ситуация осложняется еще двумя важными обстоятельствами: отсутствием в отечественной экономической науке

сколько-нибудь комплексной разработанной теории вопроса управления государственной собственностью, а также явным недостатком опыта реального использования органами государственной власти возможностей воздействия на экономические процессы через осознанное распоряжение той частью национального богатства, которая находится в государственной собственности.

Сегодня отчетливо ощущается необходимость серьезной корректировки стратегии и тактики реформы в направлении усиления роли государства в экономике, недопустимость продолжения курса на отказ государства от управления своей собственностью. Стало ясно, что такое усиление должно, прежде всего, проявиться в обеспечении функции государства как эффективного собственника и управляющего своей собственностью в той её части, которая полностью или частично закреплена за государством.

В целях решения этой задачи в настоящее время в России разработан ряд вариантов концепции управления государственной собственностью применительно к условиям современной трансформации экономики России. В них отражены многие аспекты управления государственной собственностью. Однако наиболее слабым местом данных вариантов концепции является недостаточное научное обеспечение предлагаемых направлений совершенствования управления государственной собственностью.

В этих условиях особо важное значение приобретает как теоретическое обоснование необходимости, границ и форм воздействия государства на экономическое развитие посредством формирования государственного сектора в экономике, так и поиск наиболее эффективных механизмов управления государственной собственностью применительно к специфическим российским условиям.

Степень разработанности проблемы. Вопросы формирования и экономической реализации государственной собственности рассматриваются экономической наукой на протяжении длительного времени. Сущность собственности как экономического явления пытались раскрыть в своих работах еще такие учетные как А. Смит, Д. Рикардо, П. Прудон, Дж. Милль, К. Маркс.

В советской экономической литературе вопросам собственности, в том числе и вопросам государственной собственности, уделялось много внимания. Активно обсуждались вопросы разграничения экономического и юридического содержания собственности, соотношение собственности и системы экономических отношений, уровни развертывания и формы реализации собственности в экономической системе. Все эти вопросы рассматривались в работах А. Еремина, Я. Кронрода, Н. Колесова, М. Колганова, В. Куликова, К. Хубиева, В. Черковца и других.

Непосредственно вопросы управления государственной собственностью рассматривались в работах Л. Абалкина, И. Афанасенко, Ю. Винслава, Г. Гутмана, А. Довгаева, В. Кошкина, Б. Мильнера, Д. Львова, Ю. Осипова, В Рутгайзера, А. Радыгина, Ф. Рыбакова, А. Синягова, Е. Торкановского, В. Шупыро, Ю. Швыркова и других.

В 90-е гг. вопросы приватизации, функционирования и управления государственной собственностью в период экономических реформ рассматривались в работах С. Глазьева, В. Клейнера, А. Лившица, О., Лукашенко, Д. Москвина, Ф. Шамхалова и других.

Значительный научный интерес представляют исследования зарубежных ученых по проблемам -институциональных основ функционирования собственности и её эффективности в рыночной экономике. Эти вопросы нашли отражение в трудах А. Алчиана, Р. Коуза, Д. Норта, А. Оноре, Дж. Стиглица, Э. Саваса, Р. Соло, Э. Хансена.

Зарубежные исследователи, как правило, не выделяли категорию «государственная собственность» в отдельную аналитическую плоскость и преимущественно вели речь о функциях государства в современной экономике, необходимости государственного вмешательства в экономику, границах и формах такого вмешательства.

Отечественные ученые, реализуя диалектический метод исследования, достигли более весомых результатов в изучении государственной собственности. Они не только проанализировали государственную собственность с функциональной, но и с историко-функциональной и структурной точки зрения, теоретически обосновали необходимость разгосударствления российской экономики, выработали практические рекомендации по реализации курса приватизации государственной собственности в России в 90-е гг. Эти вопросы получили отражение в работах Е. Балацкого, В. Иноземцева, Р. Капелюшникова, В. Кулькова, А. Никифорова А. Радыгина, В. Тамбовцева, В. Холодкова, К. Хубиева, Е. Шаститко, Л. Якобсона и других.

Вместе с тем, не все теоретические и практические вопросы государственной собственности исследованы глубоко и всесторонне. В частности, не создан адекватный требованиям современной российской экономики теоретико-методологический базис исследования процессов формирования и экономической реализации государственной собственности. По-прежнему недостаточно четко выделены структурные уровни государственной собственности и ее границы, не в полной мере определены пути повышения её социально-экономической реализации. Недостаточно исследован созидательный потенциал государственной собственности.

Актуальность темы, её недостаточная научная разработанность в современной экономической науке обусловили выбор темы диссертации, предопределили объект, предмет, цель и задачи данного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертации является определение места и роли государственной собственности в системе факторов экономического развития, разработка концепции управления государственной собственностью в условиях трансформирующейся экономики, социально-структурных реформ и выявление на этой основе наиболее эффективных механизмов управления государственной собственностью применительно к специфическим российским условиям.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- уточнить сущность и содержание государственной собственности в современной смешанной экономике, её место в системе экономических категорий;

- выявить место, роль и функции государственной собственности в рыночной экономике;

- уточнить соотношение понятий «государственная собственность» и «государственный сектор экономии»;

-определить основные критерии эффективности государственной собственности;

-выявить особенности формирования и воспроизводства государственной собственности в российской экономике;

-исследовать современный механизм экономической реализации государственной собственности;

- определить типы государственных предприятий, адекватные современному состоянию российской экономики;

-выявить объективную необходимость и определить направления совершенствования управления государственной собственностью в России;

-сформулировать основные принципы концепции управления государственной собственностью применительно к условиях трансформирующейся экономики и социально-структурных реформ;

-определить особенности естественных монополий в России и обосновать необходимость их государственного регулирования;

- выработать предложения по совершенствованию управления долей государственной собственности в акционерных обществах;

-рассмотреть целесообразность использования государственной собственности частным бизнесом посредством концессий;

- определить основные направления совершенствования организации и оплаты труда на государственных предприятиях.

Объектом исследования является система государственной собственности в современной экономике.

Предметом исследования являются социально-экономические отношения, возникающие в процессе функционирования и экономической реализации государственной собственности.

Теоретико-методологической основой исследования явились научные труды классиков экономической теории, а также работы отечественных и зарубежных ученых по вопросам развития рыночных отношений и места государственной собственности в современной экономической системе. Авторская исследовательская программа базировалась, прежде всего, на достижениях отечественной политической экономии и зарубежной институциональной экономической теории. При выявлении и обосновании современных особенностей формирования и экономической реализации государственной собственности был использован диалектический метод, применен системный подход при анализе внутренних механизмов воспроизводства государственной собственности. Исследование структурных уровней государственной собственности, а также поиск путей повышения социально-экономической эффективности её реализации объективно потребовали использования таких методов как научная абстракция, единство исторического и логического, восхождение от абстрактного к конкретному.

Информационную базу исследования составили документы и материалы органов государственной власти и управления, законодательные и нормативные акты РФ, субъектов РФ, программные документы и постановления Правительства РФ. В ходе исследования автором были использованы официальные статистические данные по Российской Федерации, данные Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ, данные Госкомстата, Бюро экономического анализа РФ, нормативная и справочная литература по исследуемой проблеме, материалы периодической печати, отчеты и доклады конференций, экспертные оценки.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании вопросов государственной собственности, теоретическом обосновании основных направлений повышения эффективности управления государственной собственностью в России.

К наиболее важным положениям, содержащим новизну, можно отнести следующие:

1. Уточнено экономическое содержание государственной собственности и определено соотношение понятий «государственная собственность» и «государственный сектор экономики». Выявлено, что государственный сектор представляет собой более узкое понятие и включает только ту часть экономических отношений, где государство

непосредственно участвует в производстве, распределении и обмене создаваемых материальных благ и услуг.

2. Раскрыты особенности формирования и роль государственного сектора в экономическом развитии России. Определено, что формирование государственного сектора в России путем ограничения экономических функций государства и превращения государственного сектора из доминирующего в подчиненный уклад, предопределили современную структуру, а также перспективы развития и границы государственного сектора в России. На этом основании сделан вывод о неправомерности сокращения в настоящее время объемов государственного сектора, вследствие необходимости сохранения государственного контроля в таких сферах как электроэнергетика, газовое хозяйство, железнодорожные перевозки, поддержания приемлемого уровня цен на услуги, оказываемые населению, а также необходимости увеличения неналоговых доходов бюджетов.

3. Выявлены отличия поведения государственных предприятий от частных и на этом основании определены особенности оценки эффективности государственных предприятий. Показано, что в отличие от частных предприятий, государственные предприятия не всегда рассматривают прибыль как основной мотив деятельности, для них рыночная цена ресурса не является инструментом оптимального распределения ресурсов, они менее мобильны и свободны в своих действиях. Поэтому оценка эффективности деятельности государственных предприятий должна включать два уровня: микроэкономические показатели хозяйственной деятельности и степень удовлетворения потребностей в общественных благах. Доказано, что основным критерием оценки эффективности функционирования государственных предприятий в рыночных условиях является её социально-экономическая направленность.

4. Обоснованы пути повышения эффективности управления государственными предприятиями, включающие: составление единого реестра государственных предприятий; более четкое определение границ государственного сектора через внесение изменений в бюджетную классификацию РФ; уточнение обязанностей исполнительного органа власти по управлению государственным имуществом унитарного предприятия; определение условий найма и аттестации руководителей госпредприятий, а также уточнение требований, предъявляемым к ним; расширение возможностей для привлечения трудового коллектива к управлению государственными предприятиями. Определено, что само по себе сокращение государственных предприятий и преобразование государственных унитарных предприятий, основанных на праве

хозяйственного ведения, в казенные предприятия не способно повысить эффективность управления государственными предприятиями.

5. Раскрыты преимущества акционерных обществ с долей государственной собственности как наиболее предпочтительной формы государственных предприятий, позволяющих государству: быть полноценным субъектом рыночных отношений и сформировать эффективный механизм воспроизводства и использования государственной собственности; иметь дополнительный источник доходов от продажи акций, принадлежащих государству, сохраняя при этом контроль над предприятием; увеличивать капитал за счет новых эмиссий; расширять возможности слияния и концентрации капитала.

6. Раскрыты направления совершенствования управления государственными долями в акционерных компаниях через формирование института государственных представителей и расширение практики доверительного управления. Определено, что формирование эффективного института государственных представителей должно опираться на более четкое определение круга обязанностей государственных представителей; определение степени их самостоятельности при принятии тех или иных решений; совершенствование системы стимулов и экономической ответственности за ущерб, причиненный государственной собственности непрофессиональными действиями; развитие системы повышения квалификации и системы отбора.

7. Определена роль концессий как особого вида партнерских отношений государства и бизнеса и как формы повышения эффективности управления государственной собственностью. Определено, что использование концессий означает изменение подходов к формам участия государства в экономике и позволяет государству: привлечь частный сектор к выполнению некоторых своих функций и снизить давление на государственный бюджет; обеспечить внедрение элементов конкуренции в ранее монопольные отрасли государственной экономики и тем самым повысить их качественные стандарты; преодолеть неэффективность объектов инфраструктуры; привлечь высококвалифицированных специалистов к управлению предприятиями.

8. Раскрыты условия развития концессионных отношений в России, предполагающие: определение категорий государственных имуществ, которые могут быть предоставлены в пользование частным лицам; формулировка общих принципов пользования и характера пользовательских прав; определение участников концессионных отношений, в особенности со стороны собственника имущества; разработку порядка предоставления концессионных прав; определение основных условий концессионного договора.

9. Определены наиболее приемлемые для России формы концессионных соглашений, а также сфера их применения. Доказано, что в России наибольшее распространение должны получить инфраструктурные концессии, позволяющие привлечь частный капитал в отрасли экономики и социальные институты, играющие роль вспомогательных предприятий, обслуживающих сферу материального производства. Определено, что в России концессии принесут наибольший эффект в сфере распределения (передачи) электроэнергии; эксплуатации трубопроводов, компрессорных и распределительных станций в газовой отрасли; использования путейской инфраструктуры на железнодорожном транспорте; при эксплуатации объектов ЖКХ.

10. Выявлены особенности естественных монополий в России: преобладание государственной (смешанной) собственности на естественно монопольные виды деятельности; жесткость вертикально интегрированной структуры рынка, в которую встроены естественные монополии; недостаток правовой базы функционирования и государственного регулирования естественных монополий; нечеткость прав собственность; информационная асимметрия; высокая капиталоемкость естественных монополий вследствие привлечения крупномасштабных инвестиций не только для модернизации производственных мощностей в условиях научно-технического развития, но и для ликвидации значительного износа основных производственных фондов.

11. Раскрыты основные методы государственного регулирования деятельности естественных монополий в России. Показано, что регулирование естественных монополий через норму прибыли имеет в России свои ограничения, которые связаны с неотработанностью методов определения издержек естественных монополий, недостатками оценки имущества и определения «разумной» нормы прибыли. Наиболее приемлемым способом регулирования деятельности естественных монополий в России является метод предельных коэффициентов изменения цен, когда индексирование цен и тарифов на продукцию естественных монополий индексируется в соответствии с ростом общего уровня цен в экономике.

12. Определена зависимость эффективности функционирования государственной собственности от системы организации и стимулирования труда на государственных предприятиях. Выявлено, что существующие методы государственного регулирования оплаты труда на государственных предприятиях посредством установления минимальной заработной платы и использования единой тарифной системы (ETC) нуждаются в коренном реформировании и должны включать установление тарифной ставки первого разряда на уровне прожиточного

минимума; использование ETC в ранге рамочной тарифной сетки с возможностью ее дифференциации по регионам; введение более существенной дифференциации тарифных коэффициентов.

13. Определены возможности использования коллективных договоров и соглашений для улучшения стимулирования труда на государственных предприятиях. Показано, что при заключении коллективных договоров и соглашений должны быть четко разделены функции государства как работодателя и его функции как объективного посредника в социальном партнерстве. Посредством коллективных договоров и соглашений должны быть урегулированы вопросы стимулирования труда руководителей; конкретные условия предоставления дополнительных социальных услуг - негосударственные дополнительные пенсии, система медицинского страхования, система компенсаций стоимости отдыха и санаторного лечения, система дотаций на питание, жилищную политику, транспортные и образовательные субсидии.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные результаты могут быть использованы для обобщения богатого эмпирического материала, накопленного современной мировой практикой экономического развития и дальнейшей разработки методологической базы по вопросам собственности и государственной собственности, совершенствования управления государственными предприятиями.

Практическое значение работы состоит в том, что теоретические и практические рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы при решении научно-методологических и прикладных задач реформирования государственной собственности в современной экономике, выработке форм и методов повышения эффективности управления государственной собственностью, для определения форм использования государственной собственности частным бизнесом. Выводы, сделанные в работе, могут быть также использованы при определении направлений совершенствования системы регулирования естественных монополий в России, реформирования организации оплаты и стимулирования труда на государственных предприятиях.

Результаты диссертационного исследования могут применяться в учебной деятельности при изучении таких дисциплин как «Экономическая теория», «Институциональная экономика», «Государственное регулирование рыночной экономики», в процессе обучения в вузах и при повышении квалификации государственных служащих.

Апробация работы. Теоретические положения, выводы и практические рекомендации диссертации докладывались и обсуждались

на международных, всероссийских научных и научно-практических конференциях, круглых столах, проходивших в период 1995-2004 гг. в Совете Федерации ФС РФ, в МГУ им. М.В.Ломоносова, МГТУ им. Н.Э. Баумана, Финансовой академии при Правительстве РФ, в Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

Структура работы. Работа состоит из введения, пяти глав, пятнадцати параграфов, заключения, списка используемой литературы из 195 источников.

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

1. Роль государственной собственности и государственного сектора в экономическом развитии

В диссертации уточнено понятие «государственная собственность» и «государственный сектор экономики». Исходя из определения собственности в качестве реального производственного отношения, имеющего сложную структуру, в работе показано, что сущность государственной собственности нельзя сводить лишь к её материально-вещественному содержанию. Экономическое содержание собственности является более сложным и может быть раскрыто через ряд важных характеристик.

Первая. Государственная собственность представляет собой определенную систему отношений по поводу присвоения материальных и духовных благ государством в целях реализации общегосударственных (общенациональных) интересов. Государству могут принадлежать имущество, неимущественные права, денежные средства (бюджет). Без этого государственной собственности не существует. Государственная собственность может проявлять себя посредством аккумулирования и распределения той или иной части национального дохода. В то же время она может проявляться в форме особой государственной собственности, в форме государственного сектора или особого государственного уклада экономики. Государство может быть также включено в структуру правомочий в качестве одного из субъектов экономики.

Однако сама по себе принадлежность государству чего-либо еще не означает, что в экономической системе существует государственная собственность. Имущество, которое принадлежит государству, может использоваться не в интересах государства, а, например, в интересах отдельных хозяйствующих субъектов или даже граждан. В этом случае государственной собственности в экономическом смысле не существует. То, что принадлежит государству, является, по сути, частной

собственностью, т.к. реализует групповой или индивидуальный интерес. Только в том случае, когда в процессе использования принадлежащего государству имущества реализуются общенациональные интересы, можно говорить о наличии государственной собственности как таковой.

Вторая. Важной характеристикой, раскрывающей экономическое содержание государственной собственности, является способ и сфера возникновения данной формы собственности. Уяснить сущность государственной собственности невозможно вне исследования эволюции экономических функций государства и определения объективных основ и границ государственного вмешательства в регулирование рыночной экономики.

Хотя роль государства в экономическом развитии всегда была огромна, однако только после Великой депрессии 1929-1933 гг. стало ясно, что современная рыночная экономика не может эффективно функционировать без государственного вмешательства. Экономика, опирающаяся главным образом на рыночный механизм, органически неспособна к самоограничению потребления, поэтому данный механизм непригоден в качестве регулятора экономической жизни. Механизм рыночной экономики не в состоянии охватить все сферы экономической системы и подчинить их функционирование своим законам. В экономике любой страны имеются такие отрасли и сферы, которые или не могут развиваться по рыночным законам, или эффективность действия последних в таких сферах оказывается недостаточной. Рынок, руководствуясь коммерческим интересом, либо не хочет удовлетворять определенный круг потребностей из-за высоких издержек, низкой прибыли, значительных рисков, либо не может обеспечить эффективное производство товаров, либо не должен заниматься данными видами деятельности в силу возможности нанесения существенных потерь и порождения определенных угроз для существования общества.

Это относится, в первую очередь, к производству так называемых общественных товаров и услуг, а также к тем сферам экономики, которые не могут руководствоваться интересами прибыли. Поэтому государство берет на себя развитие таких сфер, как национальная оборона, охрана общественного порядка, государственное управление и удовлетворение общественных потребностей. Государство берет на себя также строительство и эксплуатацию сетей коммуникаций, единой энергетической системы, финансирует образование и здравоохранение. Государство позволяет сделать рыночную экономику экологически безопасной, гарантирует осуществление социально-экономических прав человека, организует поступательное движение научно-технического прогресса, сглаживает структурные и региональные диспропорции.

Третье. Важной характеристикой, раскрывающей экономическое содержание государственной собственности, является особый характер формирования собственности, управления и распределения доходов от использования государственной собственности.

Государственная собственность формируется либо путем национализации, либо путем строительства объектов за счет средств государства, либо путем покупки акций. Соответственно, все доходы от использования государственной собственности принадлежат государству и должны использоваться в общенациональных интересах. Поэтому и управление государственной собственностью (функции, формы, методы) должно строиться с учетом реализации основополагающих социальных и экономических интересов общества и государства.

Функции собственника и предпринимателя могут быть разделены, что находит свое проявление в существовании различных форм государственных предприятий. Правом владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом может не только собственник, но и, по его поручению, другое лицо. Однако только собственник может это делать исключительно по своему усмотрению, независимо от других лиц. Только собственник может владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом самостоятельно, руководствуясь лишь своими собственными экономическими и иными интересами. Именно в этом - в исключительном и всеобъемлющем характере полномочий собственника, в независимости его имущественного и правового положения от других лиц и заключается специфика права собственности.

Собственник не просто владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему имуществом, а делает это по своей собственной воле и желанию, имея при этом реальную возможность отстранять от него при необходимости всех других, мешающих осуществлению права собственности, лиц. Поэтому, если лицо, распоряжающееся государственной собственностью, не учитывает интересы государства, оно может быть отстранено от использования государственной собственности. Более того, государство может даже требовать возмещение ущерба за использование собственности не в общегосударственных интересах. В этом смысле отношения по управлению государственной собственностью являются особыми отношениями, т.к. их субъекты находятся в отношениях власти и подчинения, и воля одного субъекта всегда доминирует над волей другого, либо согласуется с волей другого на основе норм административного права. Поэтому участниками отношений в сфере управления государственной собственностью может быть ограниченный круг субъектов, обладающих особым правовым статусом, связанным с участием в реализации исполнительной власти (государственные органы, их руководители и иные субъекты, наделенные

полномочиями или функциями по реализации компетенции государственных органов, уполномоченных управлять государственным имуществом).

Необходимо иметь в виду, что во всех случаях, функционирование государственных предприятий должно исходить из примата общенациональных интересов. Поэтому критерием оценки эффективности использования государственной собственности могут быть только социально-экономические критерии, а сама природа государственной собственности в условиях рыночной экономики является двойственной, сочетающей в себе два начала - рыночное и нерыночное.

Возникновение и развитие государственной собственности, изменение её форм самым тесным образом связано с расширением экономических функций государства. Регулирование большинства экономических процессов невозможно без наличия у государства собственности. Поэтому по мере того, как возникали те или иные функции, формировался и соответствующий вид государственной собственности. На сегодняшний день государственная собственность служит одной из ключевых экономических опор государства и составляет важнейшую область государственного управления.

В работе показано, что понятие «государственная собственность» неотделимо от понятия «государственный сектор экономики». Однако необходимо иметь в виду, что государственная собственность и государственный сектор экономики представляет собой близкие, но те тождественные понятия. Государственная собственность более широкое понятие. Именно она составляет основу государственного сектора экономики и представляет собой систему отношений по поводу присвоения материальных и духовных благ государством в целях реализации общегосударственных (общенациональных) интересов. Под государственным же сектором экономики чаще всего понимают ту часть экономики, где государство реально управляет своей собственностью. То есть, государственный сектор представляет собой совокупность форм непосредственного участия государства в производстве, распределении и обмене материальных благ и услуг.

В отличие от государственной собственности, госсектор не включает бюджет, землю, природные ресурсы. Он включает в основном предприятия, основанные на госсобственности, а также хозяйственные общества, где отношения между участниками регулируются обязательственными правами. Помимо отношений собственности, возникающих по поводу владения, пользования и распоряжения государственными унитарными предприятиями, в госсекторе появляются отношения по поводу участия государства в управлении акционерным капиталом, которые регулируются нормами обязательственного права, а

не правами собственности. Кроме того, существуют объекты госсобственности, не относящиеся прямо к госсектору.

Государственный сектор экономики включает также целый ряд некоммерческих предприятий социальной сферы и производство общественных благ, что обусловлено все возрастающей социальной ролью государства в условиях современной экономики. Государство финансирует сферу образования, здравоохранения, осуществляет социальные выплаты, организует систему социального страхования.

В целом, причинами создания государственного сектора являются следующие условия:

- необходимость максимального увеличения производства общественных товаров и услуг для удовлетворения общественных потребностей в силу того, что рыночный механизм оказывается недостаточно эффективным в процессе функционирования предприятий общественного сектора или же им присущ длительный срок окупаемости долгосрочных капиталовложений;

- обеспечение контроля за деятельностью тех отраслей, которые государство считает важными для экономики страны или для её обороны;

- стремление государства располагать инструментом регулирования хозяйственной, в том числе инвестиционной деятельности или модернизации экономики через соответствующие программы в области НИОКР;

-обеспечение возможности межотраслевого перераспределения ресурсов, когда частные хозяйствующие субъекты сами не в состоянии его осуществить.

В работе показано, что формирование государственного сектора в России имеет свою специфику. Государственный сектор в нашей стране сформировался не путем наделения государства определенными экономическими функциями, а путем разгосударствления и приватизации тотально огосударствленной экономической системы, т.е. путем ограничения экономических функций государства и превращения государственного сектора экономики из доминирующего в подчиненный уклад. Это обстоятельство нельзя не учитывать при определении наиболее эффективных способов управления государственной собственностью.

В настоящее время в состав государственного сектора в России включаются все юридические лица, управление которыми осуществляется органами государственной власти. В состав госсектора входят: государственные унитарные предприятия (ГУПы); государственные учреждения; акционерные общества, в уставном капитале которых более 50% голосующих акций находится в федеральной собственности и/ или собственности субъектов Федерации. По данным Госкомстата России, на 1 января 2003 г. общее число организаций государственного сектора экономики

России составило 85 754 единицы, из них: государственные унитарные предприятия - 22377 единиц (26,1% от общего Числа организаций государственного сектора), государственные учреждения - 57116 единиц (66,6%) и хозяйственные общества с долей государственной собственности, превышающей 50% уставного капитала- 6 261 единица (73%).

Наибольший удельный вес государственный сектор в 2003 г. составлял в таких отраслях как электроэнергетика - 85,6 %; оборонный комплекс -51,6%; микробиологическая промышленность — 22,9%; медицинская промышленность - 17,1%. Наименьший - в машиностроении - 0,3%; химической и нефтехимической промышленности - 4,7%; пищевой промышленности - 4,2%; лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности — 5%.

Государственный сектор не занимает монопольного положения и в транспортном комплексе. Исключение составляет лишь железнодорожный транспорт. В 2003 г. на долю государственного сектора приходилось 39,6% перевозок грузов. Доля пассажирских перевозок, осуществляемых предприятиями государственного сектора, составила в 2003 г. 62,2%. Из них - 50% перевозок приходилось на железнодорожный транспорт, 17% -на автомобильный транспорт и 13% - на воздушный транспорт. Единственным видом транспорта, где государство до сих пор сохраняет монопольное положение - это магистральный трубопроводный транспорт нефти и нефтепродуктов.

На сегодняшний день государственный сектор играет существенную роль в развитии отраслей связи. В 2003 г. объем реализации платных услуг связи населению, оказываемых организациями государственного сектора составил 52%. Достаточно широко представлен государственный сектор в социальной сфере России. В него входят образовательные и лечебно-профилактические учреждения, учреждения социального обеспечения, культуры, искусства и другие.

В целом, о роли государственного сектора в экономическом развитии России можно судить по макроэкономическим показателям, представленным в таблице 1.

Таблица 1

Показатели развития государственного сектора экономики Российской Федерации

Показатели Единица измерения 2002 г. 2003 г. 2004 г.

Объем произведенной промышленной продукции (работ, услуг) организациями государственного сектора (без НДС и акциза) в % к предыдущем У году 103,5 102,1 103,2

Доля государственного сектора в общем объеме промышленной продукции (работ, услуг) без НДС и акциза % 15 14,6 14,4

Выпуск продукции сельского хозяйства сельскохозяйственными организациями государственного сектора Млрд руб. 39,2 41,4 47,4

Доля госсектора в общем выпуске продукции сельского хозяйства сельскохозяйственными предприятиями % 8,9 8,8 8,6

Инвестиции в основной капитал организаций государственного сектора за счет всех источников финансирования Млрд руб. 274,2 311,2 351,7

Доля госсектора в общем объеме инвестиций в основной капитал % 15,6 15 14,5

Оборот розничной торговли организаций государственного сектора экономики Млрд руб. 61,9 70,3 78,5

Доля госсектора в общем обороте розничной торговли % 1,7 1,6 1,5

Объем платных услуг населению оказываемых организациями государственного сектора экономики Млрд руб. 179,7 232 282

Доля госсектора в общем объеме платных услуг населению % 16,8 17 17

Объем услуг связи, оказываемых организациями государственного сектора экономики Млрд руб. 127,5 161,5 194,3

Доля госсектора в общем объеме Услуг организаций связи % 46,7 44,7 43

Численность работников организаций государственного сектора экономики Млн чел. 12,26 12,06 11,87

Доля занятых в организациях госсектора экономики в общей численности работников, занятых в экономике % 24,2 24,3 23,8

Фонд начисленной заработной платы работников организаций государственного сектора экономики Млрд руб. 682 826 965

Доля госсектора экономики в фонде начисленной заработной платы работников, занятых в экономике % 25,6 25,4 24,6

Приведенные показатели, а также проведенный автором анализ позволяют сделать следующие выводы.

В настоящее время государственный сектор в экономике России занимает весьма существенное положение как по объему производимой продукции и услуг, так и по количеству занятых. Государственный сектор преобладает в отраслях, имеющих оборонное или социальное значение, а также отраслях, которые относятся к числу естественных монополий. Вместе с тем в ряде важнейших отраслей промышленности, таких как нефтедобыча и нефтепереработка, машиностроение и металлургия государство утратило свои позиции. Растет также количество платных услуг, оказываемых государственными учреждениями в области образования, здравоохранения и культуры.

К сожалению, Правительство РФ до сих пор не выработало четких критериев, согласно которым можно было бы определить, нужно то или иное предприятие государству или нет. В настоящее время, Правительство РФ исходит лишь из того, что государственный сектор экономики остается слишком большим, и это затрудняет эффективное управление им. Поэтому в 2004-2005 гг. предполагается поэтапное сокращение избыточной части государственного сектора, которая не обеспечивает выполнение функций государства. На наш взгляд, говоря о перспективах государственного сектора экономики в России необходимо, прежде всего, учитывать реальное социально-экономическое положение России. Несмотря на достигнутые темпы роста, положение отдельных отраслей, а также положение большинства граждан России вряд ли можно сегодня назвать стабильным. В этих условиях сокращение доли государственного сектора, особенно в таких сферах как электроэнергетика, газовое хозяйство, железнодорожные перевозки может негативным образом отразиться на деятельности большинства промышленных предприятий и предприятий сферы услуг, для которых энергозатраты и затраты на перевозки в структуре себестоимости все еще остаются значительными.

Для граждан перевод части государственных учреждений в коммерческие или даже некоммерческие государственные организации также будет означать повышение стоимости услуг, которые они оказывают населению. Вместе с ростом цен на перевозки и энергоносители это приведет к существенному снижению реального уровня жизни большинства населения.

Кроме того, необходимо иметь в виду, что в настоящее время доходы бюджетов разных уровней формируются в основном за счет налоговых поступлений. Доля неналоговых доходов, в том числе доходов от использования государственной собственности остается крайне низкой и не превышает 6-7%. В этих условиях дальнейшее сокращение объема государственной собственности поставит вопрос о поиске

дополнительных источников финансирования бюджетных расходов. И такие источники, скорее всего, придется искать в сфере увеличения налогов, что крайне нежелательно ни для хозяйствующих субъектов, ни для граждан.

2. Совершенствование форм и методов управления государственными предприятиями

В диссертации раскрыты отличия функционирования частных и государственных предприятий. В отличие от частных, государственные предприятия в меньшей степени адаптированы к рыночной среде. Это объясняется тем, что целью государственных предприятий является не просто удовлетворение потребностей общества, а удовлетворение таких потребностей, которые частный бизнес вряд ли бы стал удовлетворять в силу низкой доходности.

Поскольку первоочередной целью предприятий государственного сектора является решение макроэкономических проблем, обеспечение приемлемых условий воспроизводства совокупного общественного капитала, поэтому и критерий, в соответствии с которым они функционируют, не может ограничиваться только микроэкономическими показателями (рентабельность, фондовооруженность, фондоотдача и т.п.). Деятельность государственных предприятий следует оценивать с точки зрения народнохозяйственной эффективности в широком смысле слова.

Для государственных предприятий главным критерием эффективности работы должна быть оценка того, насколько успешно удается ей реализовать макроэкономические и/или социальные цели. С этой точки зрения возможную неэффективность государственных предприятий (в узкорыночном, микроэкономическом понимании) следует признать допустимой, если они справляются с функциями встроенного стабилизатора макроэкономических и социальных пропорций.

В настоящее время в России существует несколько типов государственных предприятий: государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления, а также предприятия, относящиеся к смешанной форме собственности (холдинги, ФПГ). В соответствии с Программой Правительства по совершенствованию управления государственной собственностью на 2003-2005 гг. предполагается отказаться от использования права хозяйственного ведения, аналогов которого нет в мировой практике и преобразовать сохраняемые в государственной собственности унитарные предприятия в казенные предприятия.

Сторонники отмены права хозяйственного ведения в отношении части государственных предприятий, считают, что данная форма

существенно сдерживает инициативу его руководителей и поэтому не способствует эффективному управлению. Кроме того, количество унитарных предприятий не соответствует возможностям государства по управлению ими и контролю за их деятельностью.1 Отсутствуют четкие критерии необходимости создания и функционирования унитарных предприятий, а низкая эффективность их деятельности приводит к недополучению доходов в федеральный бюджет.

На наш взгляд, ликвидация государственных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, является сегодня преждевременной, поскольку, во-первых, саму по себе эту форму нельзя назвать неэффективной, даже если она не имеет аналогов в мировой практике. Во-вторых, сокращение числа унитарных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения, может существенно сократить объем предоставляемых населению социально значимых услуг по доступным ценам, что может самым негативным образом отразиться на реальных доходах населения, которые и без того для большинства граждан являются невысокими. Кроме того, преобразование государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в казенные предприятия, еще не обеспечивает само по себе преодоления тех негативных последствий, которые заложены в такой форме государственных предприятий как казенное предприятие. На наш взгляд, все зависит от реально складывающейся практики использования данной формы государственных предприятий, и именно эта практика нуждается сегодня в коренном реформировании.

Прежде всего, чтобы эта форма работала, необходимо наладить элементарный учет ГУП. Информацию о государственных предприятиях, работающих на праве хозяйственного ведения, нужно собрать в единый перечень, а также сформировать реестр их экономической эффективности. Эта информация требует определенного анализа, просчета и только на её основе можно будет принимать решения о преобразовании тех или иных государственных предприятий.

К сожалению, сегодня ни в Законе о федеральном бюджете, ни в Законе о бюджетной классификации госсектор не выделен как самостоятельный объект управления, что также снижает эффективность управления государственными предприятиями. На наш взгляд, для более

1 На 1 января 2002 г. балансовая стоимость федерального недвижимого имущества закрепленного на праве хозяйственного ведения за 9 801 ФГУП составляла 2,9 трлн. руб. На 1 января 2003 г. эта цифра возросла до 3,3 трлн. руб. - См.: Игнатов В.М. Аналитическая записка «Деятельность федеральных государственных унитарных предприятий по обеспечению поступлений части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в федеральный бюджет в 2002-2003 годах». -Вебсайт Счетной палаты РФ. // http:// www.ach.gov.ru

четкого определения границ госсектора как объекта управления, следовало бы внести соответствующие изменения в бюджетную классификацию РФ, что позволило бы полнее оценить планируемые расходы государства на госсектор. В свою очередь, сопоставление данных об участии государственного сектора в формировании доходов и расходы на финансирование госсектора из бюджета помогло бы более точно определить эффективность функционирования госсектора.

На наш взгляд, в настоящее время в целях повышения эффективности управления государственной собственностью, следует более четко определить условия найма и аттестации руководителей госпредприятий. Следует выработать перечень специальных требований к руководителям госпредприятий, которые должны предоставлять на утверждение органу управления предложения о способе достижения цели; знакомить с финансово-экономическими результатами деятельности предприятий; отчитываться о ходе и результатах выполнения утвержденных программ и планов; знакомить с планом управленческих решений при недостижении целей государства и невыполнении программ и планов.

Необходимо также иметь в виду, что система органов управления государственным унитарным предприятием не может базироваться только на одном руководителе. Для повышения эффективности управления следует усилить роль общих собраний коллектива или Совета предприятия. Наличие таких органов поможет избежать злоупотреблений со стороны директора предприятия и повысить эффективность управления в целом.

Эффективное функционирование государственных предприятий невозможно себе представить без хорошо отработанных механизмов приватизации и национализации собственности. И если процесс приватизации в России боле или менее урегулирован, то вряд ли то же самое можно сказать в отношении национализации собственности.

Конечно, оптимизация состава и структуры госсектора является одной из важнейших задач. Но приватизация - это только один из способов изменения масштабов госсектора. Альтернативой приватизации является национализация, т.е. выкуп государством предприятий или пакетов акций у частных владельцев. По ряду объективных причин данный метод сейчас не используется. А между тем, национализация как способ управления государственными предприятиями имеет очень большое значение, поскольку позволяет: сохранить предприятия и другие объекты производственной и социальной сферы, имеющие стратегическое значение, для обеспечения национально-государственной безопасности страны или необходимых обществу; защитить потребителей от злоупотреблений, к которым можем привести нахождение в частной

собственности естественных монополий; осуществить структурную перестройку народного хозяйства; не допустить незаконного перевода прибылей за границу; установить контроль за использованием финансовых ресурсов, которыми располагают банки и другие учреждения кредитно-финансовой сферы; обеспечить реализацию социально-экономических целей, намеченных национальными планами правительства.

Кроме государственных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, следует, наш взгляд, более широко использовать такие новые организационные структуры как холдинги и финансово-промышленные группы (ФПГ), действующие под контролем государства. Именно они являются сегодня более жизнеспособными, а значит и более соответствующими интересам государства.

Образование государственных холдингов способно сегодня решить целый ряд задач, стоящих перед государственными предприятиями: обеспечить сокращение числа объектов управления и тем самым обеспечить более действенный контроль над государственными предприятиями; повысить самостоятельность менеджеров государственных предприятий и обеспечить их большую защищенность от вмешательства со стороны сотрудников министерств и ведомств; привлечь к управлению дочерних предприятий менеджеров-профессионалов, которые являются более квалифицированными, чем государственные чиновники; улучшить мониторинг деятельности дочерних компаний; обеспечить реструктуризацию убыточных предприятий, которые не могут быть как приватизированы из-за финансовой непривлекательности, так и закрыты по причинам социального характера.

Альтернативой приватизации можно также рассматривать создание финансово-промышленных групп (ФПГ). В отличие от холдинга, в ФПГ создается (или выбирается) центральная компания, которой, в соответствии с договором, заключаемым её участниками, делегируются полномочия по принятию решений, распоряжения собственностью и доходами. Если государственный пакет акций передается в доверительное управление центральной компании группы, то в таком случае ФПГ можно рассматривать в качестве альтернативы приватизации.

Создание ФПГ позволяет входящим в нее предприятиям пополнить оборотный капитал, смягчить трудности мобилизации инвестиционных ресурсов, получить целый ряд льгот, предусмотренных для ФПГ. Финансово-промышленные группы привлекают государство своей целостностью и надежностью, возможностью построения ФПГ в отраслях естественных монополий и в социально значимых сферах. Они могут

успешно использоваться для управления крупными государственными производственными комплексами, облегчить реализацию государственных программ.

Формирование ФПГ в России, включение государственных предприятий в состав ФПГ также способно решить целый ряд проблем государственных предприятий, и, прежде всего, вопросы экономической устойчивости и привлечения дополнительных инвестиционных ресурсов для развития государственного сектора экономики. Одновременно, в рамках ФПГ, снижается риск банкротства государственных предприятий, поскольку действует принцип солидарной ответственности.

3. Концессии как форма использования государственной собственности частным бизнесом

В большинстве развитых стран считается, что если прямая приватизация в таких важнейших сферах жизнеобеспечения как естественные монополии, отрасли производственной и социальной инфраструктуры невозможна и чревата своими социально-экономическими и политическими последствиями, то в качестве одной из мер повышения эффективности управления государственной собственностью можно использовать такую форму как концессии, представляющие собой особый вид партнерских отношений государства и бизнеса.

В последние 10 лет концессионные отношения развиваются не только в промышленно развитых странах, но и развивающихся странах, странах с переходной экономикой. Повсеместное распространение этого процесса означает, что меняются подходы к формам участия государства в экономике. Это находит свое выражение в том, что, во-первых, государство все активнее привлекает предпринимательский и финансовый потенциал частного сектора к развитию сфер экономики, ранее составлявших безраздельную монополию публичной власти и государства.

Во-вторых, государство пытается освободиться от части своих функций и доверить их выполнение частному сектору, получая тем самым возможность сосредоточить свои усилия на выполнении новых функций, возникших перед государством в эпоху глобализации и новых угроз всеобщему миру. В-третьих, привлечение частного сектора на основе так называемого делегированного управления позволяет заметно снизить давление на государственный бюджет, поскольку переориентация на частный сектор значительной части финансовых рисков и расходов позволяет существенно экономить бюджетные средства. В-четвертых, состязательный порядок отбора участников партнерских отношений с

государством позволяет ввести элементы конкуренции в ранее монопольные отрасли государственной экономики и тем самым повысить их качественные стандарты. В-пятых, привлечение частного менеджерского корпуса, обладающего навыками поведения в условиях рыночных отношений, к осуществлению некоторых экономических и социальных функций государства, позволяет преодолеть неэффективность многих объектов инфраструктуры, составляющих государственную и муниципальную собственность.

В России концессии известны еще с конца XIX века. В начале XX века концессии широко использовались во многих отраслях экономики: в обрабатывающей и добывающей промышленности, сельском хозяйстве, железнодорожном строительстве. Начиная с 30-х гг. концессии в России прекратили свое существование. В настоящее время для возрождения такой формы как концессии необходимо, прежде всего, создание соответствующей правовой базы.

В законе о концессиях в первую очередь должны быть: указаны категории государственных имуществ, которые могут быть предоставлены в пользование частным лицам; сформулированы общие принципы пользования и характер пользовательских прав; определены участники концессионных отношений, в особенности со стороны собственника имущества; выработан порядок предоставления концессионных прав; определены основные условия концессионного договора.

Исходя из опыта большинства развитых стран, использующих в настоящее время концессии, можно отметить, что перечень объектов государственной и муниципальной собственности, предоставляемых в пользование инвесторов в России сегодня может быть достаточно широк и включать следующие объекты: природные ресурсы (полезные ископаемые, растительные, животные); объекты экономической инфраструктуры (автомобильные и железные дороги, трубопроводный транспорт, искусственные транспортные сооружения, энергетические предприятия и линии электропередачи, гидротехнические системы, морские, речные и воздушные порты и т.п.); группа объектов в сфере общественных услуг (общественный транспорт, городское хозяйство, коммунальные услуги, зоны производства общественных работ, местные службы, объекты экологии и др.; государственные и муниципальные предприятия (главным образом «лежачие»); некоторые виды хозяйственной либо иной общественно полезной деятельности, монополия на осуществление которой принадлежит государству (производство наркотических и спиртосодержащих веществ, табачных изделий, почтовая деятельность, естественные монополии).

Для государства концессии являются более выгодным способом повышения эффективности использования государственной собственности, чем, например, приватизация. Если при приватизации происходит поиск эффективного собственника и собственность передается ему навсегда, то при концессионных соглашениях поиск эффективного управляющего происходит в условиях, когда собственность остается в руках государства. Следовательно, если обнаруживается, что управляющий оказывается неэффективным, то у государства есть право на ответный ход вплоть до расторжения договора при сохранении всех вложенных на тот момент инвестиций. Поэтому в данной ситуации в большей степени рискует концессионер. Более того, именно он авансирует концедента, то есть в отличие от принятого порядка уплаты налогов, концессионер уплачивает концеденту плату не после подведения итогов своей деятельности, а с самого ее начала.

В отличие от договоров купли-продажи на товарных рынках, концессионный контракт носит долговременный характер. Его суть состоит в том, что государство при любых своих односторонних действиях сохраняет в неприкосновенности баланс финансовых интересов сторон, возмещая инвестору лишь понесенные им убытки от таких действий. При этом инвестор не вправе оспорить ни односторонних действий государства в судебном порядке (хотя может оспорить размер причитающейся ему компенсации или ее сроки), ни прекратить исполнение своих обязанностей по договору.

Договор концессии выгоден и для концессионера. Гибкие механизмы расчетов в зависимости от рыночной конъюнктуры позволяют инвестору заранее точно знать, на какие доходы он сможет рассчитывать в любой конкретной ситуации и тем самым планировать свои расходы, финансирование и возврат как заимствованных, так и собственных вложенных средств. Таким образом обеспечивается стабильность деятельности концессионера, позволяющая ему спокойно заниматься инвестиционной деятельностью, а не вывозить капитал из страны.

В работе показано, что в России следует более широко использовать инфраструктурные концессии (инфраструктурные объекты в сферах транспорта, электроснабжения, водоснабжения, наружного освещения, телекоммуникаций, почтовых услуг и т.п.). Также как и в других странах, в России следует разделить инфраструктурные концессии на две большие группы: концессии, объектом которых являются материальные имущественные комплексы, и концессии, объектом которых является осуществление определенной деятельности, не связанной с имущественными комплексами.

Одной из самых распространенных разновидностей концессий в области инфраструктуры является механизм ВОТ (Build, Operate, Transfer

- строительство - управление - передача). Данный механизм предполагает, что инфраструктурный объект создается за счет концессионера, после чего последний получает право эксплуатации данного объекта в течение срока, достаточного для того, чтобы окупить произведенные инвестиции. По истечении данного срока концессионер безвозмездно передает объект в собственность концедента. ВОТ используется при строительстве автострад, мостов, тоннелей, трубопроводов, аэропортов, электростанций, портов, стадионов, гидротехнических сооружений и других значимых объектов инфраструктуры, создание которых требует значительных средств.

Также широко используется схема ROT (Rehabilítate, Own, Transfer -передача государственного объекта - собственность - передача). Данный механизм предполагает передачу существующего объекта инфраструктуры, находящегося в государственной собственности, в частные руки на условиях осуществления модернизации данного объекта с последующей его эксплуатацией при принятии концессионером определенных обязанностей и ограничении его некоторых прав по отношению к объекту с последующей передачей объекта государству или без таковой. Существуют также контракты на управление (management contracts), контракты на предоставление услуг (service contracts), и концессии, связанные с разрешением заниматься определенной деятельностью.

В работе показано, что использование концессионных форм в России могло бы стать органичной частью реформы РАО ЮС, Газпрома, МПС и других естественных монополий, а также ЖКХ. При этом необходимо иметь в виду, что если одна часть из указанных отраслей совершенно лишена перспектив конкуренции и обречена на монопольное существование, то другая часть (объектов и видов деятельности) может работать с использованием элементов конкуренции.

Так, в энергоснабжении концессия приносит наибольший эффект только в сфере распределения (передачи) электроэнергии, тогда как в сфере производства и рыночного сбыта электроэнергии возможно участие нескольких конкурирующих субъектов. Соответственно дифференцируется газоснабжение: трубопроводы, компрессорные и распределительные станции - оптимальные концессионные объекты, тогда как производство газа и его розничная продажа в этом отношении не столь очевидны, ввиду принципиальной возможности конкуренции в этих сферах. На железнодорожном транспорте концессионной является путейская инфраструктура: рельсовое хозяйство, вокзалы, контрольно-сигнальные системы и т.д. Что касается вагонного транспорта, обслуживания пассажиро- и грузопотоков, дорожного сервиса, то они тоже могут быть организованы на конкурентных началах.

4. Совершенствование управления долей государственной собственности в акционерных компаниях.

В диссертации показано, что одним из важных направлений совершенствования управления государственной собственностью является формирование нового механизма управления государственными долями в акционерных компаниях, а также реформирование системы представительства интересов государства в акционерных обществах.

По сравнению с унитарными предприятиями, создание АО с государственным капиталом имеет ряд преимуществ. В-первых, в отличие от унитарных предприятий, АО с государственным участием являются полноценными субъектами рыночных отношений, что позволяет сформировать в них эффективный механизм воспроизводства и использования государственной собственности. Во-вторых, государство, продав долю в уставном капитале предприятия, может получить дополнительные средства в бюджет и в то же время сохранить контроль над предприятием. В-третьих, акционерная (долевая) форма предприятия позволяет за счет новых эмиссий акций увеличивать капитал предприятия и таким образом расширять производство, концентрируя капитал. В-четвертых, акционерная (долевая) форма предприятия дает возможность различных слияний, тем самым увеличивая капитал за счет его концентрации, что может благоприятно сказаться на функционировании государственных предприятий. И, наконец, в-пятых, государственные представители в АО с государственным капиталом в меньшей степени подвержены узковедомственным отраслевым интересам, поскольку чаще всего работают по контракту с представительными органами власти.

В настоящее время деятельность государственных органов по управлению государственными долями в акционерных обществах нельзя признать удовлетворительной. Эта деятельность нуждается в коренном реформировании и должна быть нацелена на решение двух основных задач:

1. Государство как собственник предприятия должно предоставлять большую самостоятельность менеджменту в практическом управлении предприятием.

2. Государство должно иметь возможность влиять на то, чтобы предприятие было обязано добиваться достижения указанных целей государства и чтобы исполнение этих обязательств контролировалось.

В настоящее время в АО с государственным капиталом около двух тысяч служащих занимаются тем, что представляют интересы государства в акционерных компаниях. Государство назначает своих представителей из числа государственных служащих или других граждан России, которые обязаны согласовывать свои действия с органами исполнительной власти.

При этом их деятельность чаще всего является неэффективной, что объясняется целым рядом причин. Во-первых, государственные представители обладают ограниченным набором прав и возможностей, что не позволяет им в должной мере влиять на принимаемые АО решения, которые противоречат государственным интересам. Во-вторых, деятельность государственных представителей чаще всего является дополнительной нагрузкой к их основным профессиональным обязанностям, а низкая оплата труда не создает соответствующих стимулов к эффективной работе. И, наконец, в-третьих, невысокий уровень профессионализма и квалификации в сфере коммерческого управления не позволяет государственным представителям полноценно участвовать в управлении АО.

Для того, чтобы институт государственных представителей заработал эффективно, необходимо, на наш взгляд, принять целый ряд нормативных документов, регламентирующих деятельность государственных представителей. В этих документах должны быть, в первую очередь, определены: круг обязанностей государственных представителей; степень их самостоятельности при принятии тех или иных решений; система стимулов; экономическая ответственность за ущерб, причиненной государственной собственности непрофессиональными действиями или неквалифицированным выполнением своих функций; система повышения квалификации государственных представителей; система отбора государственных служащих для выполнения этой функции.

Чтобы создать институт представителей, государство должно располагать достаточно большим потенциалом квалифицированных кадров с опытом работы в управлении предприятиями. И этих кадров, видимо, придется готовить специально. Государственными представителями могут быть не только чиновники, но и специалисты из коммерческих структур, с которыми органы исполнительной власти должны заключать соответствующий договор. Но в любом случае, право представлять государство в акционерных обществах, имеющих в собственности пакеты государственных акций, должно передаваться исключительно на конкурсной основе. Видимо, имеет смысл также, в целях стимулирования деятельности государственных представителей, внести изменение в законодательство об АО, позволяющее направлять часть дивидендов, получаемых от госпакета акций, на стимулирование деятельности государственных представителей.

В том случае, когда у государства нет возможности использовать институт представителей, можно пойти по другому пути - использовать контрактную систему, предполагающую передачу акций государства, в

доверительное управление непосредственно руководству АО или отдельному менеджеру.

Сегодня институт доверительного управления в России фактически не работает, а конкретные примеры передачи объектов государственной собственности в доверительное управление имеют неоднозначные результаты. Во многом это объясняется тем, что в настоящее время в России отсутствуют в достаточном количестве управляющие компании, а также отсутствуют источники финансирования деятельности данных компаний. В то же время следует говорить и о недостаточной проработке законодательного решения вопроса о системе доверительного управления в России.

В работе показано, что развитие системы доверительного управления может осуществляться только в условиях отмены ряда ограничений для деятельности доверенного лица. Кроме того, следует кардинально пересмотреть процедуру составления контракта и конкурсного отбора доверительных управляющих. Следует также разработать положение и типовой договор о доверительном управлении, который должен обязательно включать механизм обеспечения экономической ответственности менеджера за нанесенный ущерб государственной собственности в результате невыполнения контракта, а также определять систему стимулов для менеджера.

Сегодня, хотя передача в доверительное управление предусматривает конкурсную процедуру привлечения доверительных управляющих, однако она не определяет необходимость подготовки участниками конкурсов предложений о наилучшем способе достижения этой цели, а также порядок отчетности, контроля, основания для применения мер ответственности в отношении доверительного управляющего. Условием эффективности доверительного управления в условиях рынка может быть только заинтересованность участников этого процесса. При этом в доверительное управление должны, в первую очередь, передаваться не лучшие, стабильно работающие предприятия, а те, которые нуждаются в улучшении финансового положения.

5. Роль государства в регулировании деятельности естественных монополий

В диссертации автор исходит из того, что естественные монополии -это один из «провалов» рынка, который обусловливает необходимость либо формирования государственной собственности, либо государственного регулирования этого сектора экономики. В мировой практике накоплен широкий спектр инструментов государственного

регулирования естественной монополии, который в России еще недостаточно используется.

Естественная монополия -это такое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции, а товары, производимые субъектами естественной монополи, не могут быть заменены в потреблении другими товарами.

Наличие естественной монополии во многом обусловлено технологическими особенностями. Как правило, естественные монополии представлены сетевыми структурами (трубопроводный транспорт, системы водоснабжения, линии электропередач, железнодорожные пути и т.п.), в которых высоки постоянные издержки, что обеспечивает экономию на масштабах, т.е. снижение удельных (на единицу продукции) издержек по мере увеличения объемов производства. Именно это определяет эффективность сосредоточения выпуска у единственного производителя. К тому же конкуренция здесь невозможна вследствие исключительно высоких невозвратных издержек.

Естественная монополия существует, когда эффект её масштаба настолько велик, что один хозяйствующий субъект может снабжать весь рынок, имея более низкие издержки, чем были бы издержки у ряда конкурирующих с ним хозяйствующих субъектов. Крупные предприятия обладают лучшей технической оснащенностью и большей мощностью, за счет чего происходит повышение производительности труда и понижение издержек на единицу продукции, что означает более эффективное использование ресурсов. Поэтому естественная монополия становится желанным явлением для общества.

В то же время, необходимость ограничения монопольных тенденций, неизбежно возникающих в отраслях естественных монополий, заставляет государство установить контроль над естественными монополиями, поскольку весьма распространенным явлением для естественных монополий становится злоупотребление его монопольным положением в форме завышения издержек или вздувания прибыли, что сводит на нет более высокую техническую эффективность. Поэтому очень часто именно естественные монополии становятся объектами национализации.

Опыт большинства стран показал, что именно государственная или смешанная собственность в сфере естественной монополии позволяет наилучшим образом контролировать предоставление обществу жизненно-важных видов продукции (услуг), обеспечить национальную безопасность, поддерживать единое экономическое пространство. Государственная собственность на естественно монопольные виды деятельности через представительство государства в менеджменте

помогает осуществлять государственный контроль над финансовыми потоками естественной монополии.

Особенности механизма функционирования естественной монополии, представленной государственной или смешанной формой собственности, проявляются в методах ценообразования на продукцию или услуги естественной монополии, а также в ограничении конкурентных отношений и информационной асимметрии.

В России, соответствии с законом «О естественных монополиях», субъектом естественной монополии признается хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятое производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи. Таким образом, естественные монополии охватывают не всю соответствующую отрасль хозяйства (газовую, железнодорожную и т.п.), а лишь её «передающие» или «перевозящие» элементы.

В этой связи в работе доказана неправомерность отождествления естественной монополии с вертикально интегрированной структурой, объединяющей в единый цикл производство, передачу, распределение и сбыт продукции (услуги). Если происходит такое объединение, то происходит размывание сферы деятельности естественной монополии и приписывания ей несвойственных признаков и механизмов функционирования. Естественная монополия должна быть функционально обособлена от вертикально интегрированных связей. В структуре вертикально интегрированного цикла естественная монополия может быть представлена лишь процессом транспортировки и распределения продукции (услуги). Отождествление же естественной монополии и вертикально интегрированной структуры чревата искажением механизма функционирования естественной монополии, что, в свою очередь, может привести к выбору неадекватных методов её государственного регулирования.

В большинстве стран регулирование деятельности компаний на рынках естественных монополий происходит в соответствии с двумя основными моделями: 1) регулирование нормы прибыли; 2) регулирование тарифов (цен). Выделение в качестве самостоятельных этих двух методов еще не означает, что в первом случае регулируется только норма прибыли, а во втором цена (тариф). И в том, и в другом случае используются норма прибыли и цена. Однако в первом случае тариф устанавливается на базе фиксированного (гарантированного)

уровня прибыльности, во втором - прибыльность косвенно задается через соотношение высоты тарифа и величины ожидаемых издержек.

Естественные монополии в России имеют свои особенности. Современной тенденцией по развитию и реформированию естественных монополий в России является сохранение преимущественно государственной собственности в данном секторе хозяйственной деятельности, которая позволяет осуществлять контроль над финансовыми потоками через представительство в совете директоров, менеджменте компаний естественных монополий.

Предприятия естественных монополий для России и для большинства субъектов РФ являются системо - и бюджетообразующими. Вместе с тем, в силу значительного износа основных производственных фондов естественные монополии нуждаются в привлечении крупномасштабных инвестиций в их модернизацию. В России естественные монополии встроены в жесткую вертикально интегрированную структуру рынка, объединяющую в единый цикл производство, передачу, распределение и сбыт продукции, представленную крупнейшими монополистами-гигантами РАО «ЮС России», РАО «Газпром» и др., которые уже долгое время доминируют на рынке. Такой характер вертикально интегрированных структур сложился с учетом регионально-климатических, социально-экономических (наследие командно-административной системы, специфика условий формирования рыночных отношений) и правовых (отсутствие развитых рыночных институтов) особенностей развития России.

В соответствии с законом «О естественных монополиях», в России органы регулирования естественных монополий могут применять два основных метода регулирования деятельности естественных монополий: 1) ценовое регулирования, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня. 2) определение потребностей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей. Необходимость применения второго метода прямо детерминирована природой естественных монополий. Производимые в них товары нередко объективно ограничены по своим ресурсам, а то и вовсе исчерпаемы (полное использование разведанных месторождений, сокращение добычи и т.п.). Это обстоятельство позволяет субъектам естественных монополий выборочно, по своему усмотрению, продавать товары одним потребителям и лишать этих товаров других потребителей. Вмешательство государства призвано защитить интересы всех потребителей.

В работе показано, что перечисленных двух методов явно недостаточно для того, чтобы естественные монополии в России осуществляли свою деятельность не в ущерб общенациональным интересам. Эти методы должны быть дополнены еще рядом мер, более полно учитывающих специфическую российскую ситуацию. Кроме того, и сами по себе методы, выделенные в законе «О естественных монополиях», нуждаются в уточнении.

Прежде всего, это касается регулирования цен. Как известно, в России регулирование цен может осуществляться путем установления фиксированных цен, предельных цен, надбавок, предельного уровня рентабельности, декларирования повышения цен и предельных коэффициентов изменения цен. Использование фиксированных, а также предельных цен или надбавок в целях эффективного регулирования естественных монополий в условиях достаточно высокой инфляции, которая до сих пор существует в России, нецелесообразно. Более того, в настоящее время регулирование цен естественных монополий в России осуществляется преимущественно в форме установления верхнего предела тарифов (определяемого относительно темпа инфляции или роста индекса цен в промышленности). Однако чаще всего определение этой цены осуществляется не на базе квалифицированных расчетов, прогнозов и т.п., а «на глазок». Естественно, такая цена не может в полной мере играть роль регулятора деятельности естественных монополий.

Как альтернатива непосредственного ценового регулирования предлагается регулирование тарифов на продукцию естественных монополий через разумную норму прибыли на используемый капитал. Однако необходимо иметь в виду, что в этих условиях может возникнуть много проблем. Прежде всего, в условиях России возникают проблемы с определением издержек естественных монополий. Цены на продукцию таких монополий, отражающие их реальные и необходимые издержки, в силу независящих от компаний обстоятельств, могут быть непомерно высоки для экономики, что и наблюдается в России. В этих условиях возникает необходимость прибегать к чисто административному установлению цен, с тем, чтобы поддержать их на низком, приемлемом для потребителей уровне и одновременно компенсировать убытки производителей посредством субсидирования. Недостаток подобной практики состоит в том, что заморозить цены оказывается проще, чем изыскивать средства для выплаты субсидий, а потому полуавтоматический режим корректировки цен естественных монополий (процентная индексация их по динамике издержек) оказывается предпочтительнее.

При регулировании нормы прибыли неизбежно возникнут проблемы с оценкой имущества. Оценка имущества по воспроизводственной стоимости сама по себе - это очень сложный процесс, который в условиях России усложняется еще двумя обстоятельствами. Во-первых, инфляционными деформациями реальной стоимости объекта оценки, а, во-вторых, высокой степенью морального и физического износа оборудования российских компаний.

Вторая крупная проблема после оценки имущества - это установление «разумной» нормы прибыли. Например, в США, регулирующие агентства разрешают корпорациям в отраслях естественных монополий устанавливать такие тарифы, которые приносят им прибыль, равную прибыли, получаемой в том же регионе и за тот же самый период времени на такие же капиталовложения в другие предприятия, за исключением особо рискованных, высокоприбыльных и спекулятивных кампаний. Верхним пределом определяется норма прибыли, обеспечивающая разумный уровень дивидендов на акционерный капитал, а нижним - доходность на государственные облигации.

В условиях России вряд ли можно использовать этот метод. Установить прибыль для субъектов естественных монополий на уровне, который приносят акции российских предприятий или, тем более, государственные ценные бумаг (ГКО, ОФЗ и т.п.) невозможно. К тому же никто не знает, какова средняя норма прибыли по стране. Официальная статистика не оперирует этим показателем. Кроме того, нельзя не учитывать и прямые недостатки метода регулирования нормы прибыли, который сам по себе носит затратный характер. Этот метод побуждает предпринимателей всячески увеличивать тарифную базу, включая, например, неосязаемые активы в целях завышения оценки вложенного капитала и получения большей прибыли.

Таким образом, регулирование цен и тарифов на продукцию естественных монополий посредством установления фиксированной нормы прибыли на вложенный капитал корпорации будет являться в условиях России административным стимулятором для поиска незаконных путей получения «справедливой» прибыли. Поэтому этот способ вряд ли может быть широко использован в России.

На этом основании в работе сделан вывод, что наиболее приемлемым способом регулирования деятельности естественных монополий в России является метод предельных коэффициентов изменения цен, когда индексирование цен и тарифов на продукцию естественных монополий будет индексироваться в соответствии с ростом общего уровня цен в экономике. При использовании этого метода необходимо более точно определить исходную базовую цену, которую

предстоит индексировать, а по истечении определенного времени и пересматривать. Целесообразно при этом учитывать не только сложившуюся структуру и стоимость издержек производства, но и предусматривать их динамику в будущем, изменение цен на отдельные компоненты издержек.

Необходимо иметь в виду, что само по себе (в принципе) государственное регулирование деятельности естественных монополий несовершенно. Для качественного регулирования цен и тарифов на продукцию естественных монополий у государства всегда не хватает времени и не хватает необходимой информации. Поэтому альтернативой ценовому регулированию может быть внедрение элементов конкуренции и реструктуризация естественных монополий.

6. Совершенствование организации и оплаты труда на государственных предприятиях

В работе показано, что повышение эффективности управления государственной собственностью зависит не только от того, насколько правильно определены границы государственной собственности и выбраны те или иные методы управления ею. В не меньшей степени эффективность функционирования предприятий, созданных на базе государственной собственности, зависит от того, насколько работники этих предприятий заинтересованы в результатах своего труда, улучшении показателей деятельности государственных предприятий.

Немаловажное значение при этом имеет существующая система регулирования социально-трудовых отношений. Она может либо препятствовать нормальному функционированию государственных предприятий, формировать такие условия, когда большинство работников будут предпочитать работу в частном секторе работе на государственных предприятиях. Но эта система может и наоборот, способствовать привлечению в государственный сектор, в силу его особой народнохозяйственной значимости и достаточно высоких социальных гарантий, молодых, талантливых и высококвалифицированных специалистов.

В настоящее время в государственном секторе экономики трудится около 12 млн. человек. Если учитывать занятых и в муниципальном секторе экономики, то общая занятость составит 24,2 млн. человек. При этом на долю основных производственных отраслей (промышленность, транспорт, сельское хозяйство, связь, строительство) в настоящее время приходится 37% от численности всех работников государственного сектора.

Для предприятий государственного сектора экономики в целом характерна довольно низкая заработная плата. Общий фонд заработной платы работников организаций государственного сектора в 2002 году составил 682 млрд. рублей. В 2003 году он был равен 826 млрд. рублей (рост по сравнению с 2002 г. в 1,2 раза). Предполагается, что в 2004 году фонд заработной платы должен составить 965 млрд. руб. Однако, несмотря на абсолютный рост фонда оплаты труда, средняя заработная плата в государственном секторе продолжает оставаться низкой. В 2002 г. она составляла 4636 рублей, в 2003 г. - 5708 рублей. В 2004 г. она составила 6775 рублей.

Будучи крупным собственником ресурсов, государство в России выступает и крупным работодателем. При этом администрация государственных предприятий наряду с другими работодателями, выступает как участник рыночной конкуренции и не может пользоваться особыми привилегиями. Однако в действительности государство как работодатель имеет много преимуществ по сравнению с другими работодателями. К сожалению, оно это не использует.

В отношениях с работниками оно, напротив, осуществляет более жесткую политику. Так, известно, что на некоторых государственных предприятиях, например, в здравоохранении, транспорте запрещены забастовки. Примерно в половине государственных учреждений коллективные договора не заключаются вовсе. При определении заработной платы, государство, как правило, исходит из минимального уровня, которое оно само и гарантирует.

В отношении работников государственных предприятий государство использует два основных рычага регулирования заработной платы -установление минимальной заработной платы и регулирование оплаты труда посредством ETC.

В работе показано, что в настоящее время уровень минимальных социальных гарантий, в том числе гарантий в области оплаты труда, является, по сути, фикцией. Он не обеспечивает физиологического выживания человека даже наполовину. В настоящее время не только минимальный, но даже средний размер оплаты труда в России в соизмерении с размером прожиточного минимума представляет собой достаточно малозначимую величину при неудовлетворительной ее динамике.

Еще больше недостатков наблюдается при организации заработной платы на основе ETC, которая была введена в России с октября 1992 года. Хотя ETC сыграла свою положительную роль, однако сегодня, как отмечается в работе, она нуждается в коренном реформировании. Главными недостатками организации заработной платы на базе ETC является несоответствие существующей системы оплаты труда уровню

квалификации и профессионализма работников, наличие уравниловки в оплате труда, отсутствие реальных стимулов к повышению квалификации. Ныне существующая тарифная система слабо связана с объемом и качеством труда. Уравниловке способствует также слишком уж ограниченная дифференциация тарифных коэффициентов, используемых при переходе от одного разряда к другому.

В работе показано, что в настоящее время вряд ли целесообразно полностью отказываться от ETC и переходить к отраслевым принципам организации и оплаты труда. В настоящее время ETC следует лишь модернизировать. Чтобы обеспечить единые принципы дифференциации базовых окладов в' зависимости от сложности работы, тарифные коэффициенты в ETC также необходимо сохранить. Базовые оклады для всех работников в регионах и муниципальных образованиях должны быть гарантированы на федеральном уровне. Если же финансовые возможности регионов или отдельных организаций позволяют установить оклады работникам государственных предприятий на более высоком уровне, то они должны делать с использованием существующих тарифных коэффициентов ETC, либо путем введения равных доплат по всем разрядам или доплат по регрессивной шкале, либо использовать оба варианта доплат одновременно.

Чтобы повысить стимулирующую роль заработной платы, а также предусмотреть возможность повышения окладов у специалистов по каждому из 18-ти разрядов ETC, целесообразно предусмотреть 5-10 квалификационных уровней, предусматривающих доплаты по высшему квалификационному уровню до 25-30% оклада по результатам ежегодно проводимой оценки персонала. При этом может быть использован дифференцированный подход к установлению количества квалификационных уровней к различным категориям работников государственного сектора экономики.

В целом, на наш взгляд, в настоящее время должен сохраниться сам принцип оплаты труда на основе тарифной сетки. Однако основы ее построения должны быть существенно скорректированы по следующим направлениям:

- установление тарифной ставки первого разряда на уровне прожиточного минимума;

- использование ETC в ранге рамочной тарифной сетки с возможностью ее дифференциации по регионам;

- введение более существенной дифференциации тарифных коэффициентов, чем ныне существующие;

- оплата труда на основе ETC должна быть дополнена за счет зарабатываемых бюджетными учреждениями внебюджетных средств.

На наш взгляд, сегодня правомерно поставить вопрос о придании работникам отраслей бюджетной сферы статуса государственных служащих. С введением диапазона ETC в бюджетной сфере появилась опасность увеличения разрыва в оплате труда между госслужащими и работниками отраслей бюджетной сферы. В этой связи вполне правомерно поставить вопрос о введении в будущем ETC для всех категорий персонала, финансируемых из бюджета.

В настоящее время важным является вопрос поддержания покупательной способности заработной платы работников государственных предприятий в связи с инфляцией, то есть её своевременная индексация, которая на государственном уровне фактически не осуществляется. Те законодательные изменения минимального размера оплаты труда (МРОТ), которые не очень регулярно производятся, по большому счету индексацией назвать нельзя. Вместе с тем, проведение индексации заработной платы имеет не только важное значение для повышения уровня жизни населения, но и для обеспечения нормального функционирования экономики. Ключевой вопрос в системе индексации заработной платы состоит в том, чтобы определить, в какой степени должно компенсироваться её инфляционное обесценение и что должно быть выбрано в качестве индексируемой величины. В работе показано, что в качестве таковой можно выбрать любую часть заработной платы - минимальную или полную заработную плату, а также фонд оплаты труда.

Многие вопросы индексации заработной платы, а также вопросы, связанные с введением разного рода надбавок и доплат к заработной плате могут в настоящее время решаться с помощью коллективных договоров и соглашений. К сожалению на многих государственных предприятиях коллективные договора не заключаются вовсе, что создает общую ненормальную обстановку и является плохим «примером» для частных предпринимателей. Коллективные договора и соглашения для государственных предприятий должны стать нормой. При этом функции государства как работодателя должны быть четко отделены от функций объективного посредника в социальном партнерстве. Государство как посредник в отношениях различных социальных групп, должно представлять общество в целом, защищать законные права личности и стремиться к достижению консенсуса всех участников социального партнерства. При этом государство должно выполнять законодательные, финансовые, административные и информационные функции.

Государство как работодатель должно стремиться максимально расширить круг вопросов, решаемых посредством коллективных договоров. Прежде всего, это касается доплат и надбавок стимулирующего характера. В коллективных договорах и соглашениях

можно также предусмотреть системы стимулирования труда руководителей, а также санкции к ним в случае неудовлетворительной работы. Например, приостанавливать выплату руководителю вознаграждения за результаты финансово-хозяйственной деятельности, если были допущены нарушения нормативных требований по охране труда, экологических и санитарных норм, если есть задолженность работникам предприятия по премиям, доплатам, компенсациям, предусмотренным законодательством и коллективным договором.

В настоящее время в системе мотивации труда все большую популярность приобретает система социального стимулирования - так называемые социальные пакеты на предприятии. Они включают систему негосударственных дополнительных пенсий, систему медицинского страхования, систему компенсаций стоимости отдыха и санаторного лечения, систему дотаций на питание, жилищную политику, транспортные и образовательные субсидии.

Конкретные условия предоставления всех этих дополнительных социальных услуг, а также их перечень должны быть предметом обсуждения при заключении коллективного договора. При этом необходимо иметь в виду, что работники должны иметь возможность выбора дополнительного вознаграждения из некоторого количества вариантов. Наиболее эффективным принципом организации его является, на наш взгляд, принцип «социального кафетерия», согласно которому работнику из множества предлагаемых социальных программ предлагается выбрать, например, те четыре или пять, которые в данный момент его больше всего мотивируют. Ими могут быть и пенсионные программы, и медицинские, и страховые программы.

Одной из особенностей организации оплаты и стимулирования труда на государственных предприятиях являются ограниченные возможности для роста заработной платы в силу специфики деятельности государственных предприятий. В этих условиях дополнительным стимулом для привлечения работников в государственный сектор могла бы стать система дополнительных государственных гарантий для работников государственного сектора, так как это существует в других странах.

Можно было бы построить специальную систему гарантированной занятости для работников государственного сектора. Её смысл состоит в том, что за счет части государственных средств, предназначенных на реализацию программы занятости и поддержку безработных, формируется специальный фонд занятости для работающих в государственном секторе экономики. Средства этого фонда могли бы использоваться на выплаты двух видов: переобучение и переквалификацию работников государственного сектора в связи со структурными изменениями, либо на

поддержание (выплату пособий) квалифицированных кадров в период временного спада производства, с тем, чтобы при улучшении конъюнктуры производства они вновь смогли быть использованы в государственном секторе в соответствии со своими навыками. Таким образом, государство может обезопасить себя от вымывания квалифицированных кадров и массовый переход их в частный сектор.

В качестве одной из мер стимулирования труда на государственных предприятиях можно рассматривать также использование различных форм участия членов трудового коллектива в управлении производством.

III. ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1.Аристер Н.И., Савченко А.В. Необходимость формирования финансово-промышленных групп в России // Вопросы экономики переходного периода. М.,1996. - 0,2 п.л.(в т.ч. автором 0.15 п.л.).

2. Рудык Э., Савченко А. Национализация: цели, основания, технологии // Российский экономический журнал. -1998 -№9-10 - 0.9 пл. (в т.ч. автором 0.4 п.л.).

3. Савченко А.В. Управление собственностью государственных предприятий России // Препринт 1998г. - 1.25 пл.

4. Савченко А.В. Несколько тезисов о приватизации // Российский экономический журнал. -1998 -№11-12 - 0.2 п.л.

5.Половинкин П. Д., Савченко А. В. Основы управления государственной собственностью в России: Проблемы Теории и практики. - М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2000. - 13,8 пл. (в т.ч. автором -7 пл.).

6. Савченко А.В. Управление государственной собственностью в период реструктуризации нефтегазового комплекса. // Пятая всероссийская конференция молодых ученых, специалистов и студентов по проблемам газовой промышленности России «Новые технологии в газовой промышленности» 23-26 сентября 2003 г. -0.1 пл.

7. Савченко А.В. Государственная собственность: вопросы теории и современной российской практики. - Препринт. Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов -2003г.-2.1п.л.

8. Савченко А.В. в составе авторского коллектива. Глоссарий специальных терминов и понятий в сфере налогообложения организаций финансово-кредитной сферы. Первое Издание. - М. «Оргсервис - 2000», 2003 г., 336 стр.-0,2 п.л.

9. Савченко А.В. в составе авторского коллектива. Глоссарий специальных терминов и понятий в сфере налогообложения организаций финансово-кредитной сферы. Второе издание Издание. - М. «Оргсервис -2000», 2003 г., 453 стр. - 0,2 п.л.

10. Савченко А.В. Управление государственной собственностью в России: проблемы совершенствования. // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ. - 2004. -№4(40).-0.5 п.л.

П.Савченко А.В. Государственный сектор экономики России: состояние и перспективы. // Информационно-аналитический журнал «Нефть, газ и бизнес»'- 2004. - № 5. - 0.4 п.л.

12. Савченко А.В. Государственный сектор экономики России. // Информационно-аналитический журнал «Нефть, газ и бизнес» - 2004 № 7 -0.4 п.л.

13. Савченко А.В. Государственная собственность и государственный сектор как инструменты регулирования рыночной экономики: Препринт. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2004. - 1.6 п.л.

14. Савченко А.В. Государственное предпринимательство России, его формы и эффективность: Препринт. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2004. -2.6 п.л.

15. Савченко А.В. Регулирование деятельности естественных монополий в России. - М.:ТЭИС, 2004. - 2.3 п л.

16. Савченко А.В. Пути повышения эффективности управления государственными предприятиями в России. - М.: 2004. -2.2 п.л.

САВЧЕНКО АНДРЕЙ ВИКТОРОВИЧ АВТОРЕФЕРАТ

Лицензия ЛР № 020412 от 12.02.97

Подписано в печать 23.0S.0S. Формат 60x84 1/16. Бум. офсетная. Печ. л. 2,6. Бум. л. 1,3. РТП изд-ва СПбГУЭФ. Тираж 100 экз. Заказ 402.

Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21.

556

■is mas

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Савченко, Андрей Викторович

Введение.

Глава I. Государственная собственность и государственный сектор как инструменты регулирования рыночной экономики.

1.1. Экономическое содержание государственной собственности.

1.2. Объективные границы и роль государственной собственности в экономическом развитии.

1.3. Государственный сектор как фактор устойчивого и безопасного развития.

Глава II. Государственное предпринимательство в России: его формы и эффективность.

2.1. Государственный сектор как форма государственного регулирования экономики России.

2.2. Типы государственных предприятий.

2.3. Управление государственным сектором и оценка его эффективности.

2.4. Объективная необходимость и основные направления реформы управления государственной собственностью.

Глава III. Совершенствование управления государственной собственностью.

3.1. Пути повышения эффективности управления государственными предприятиями.

3.2. Концессии как форма использования государственной собственности частным бизнесом.

3.3. Совершенствование управлений долей государственной собственности в акционерных компаниях.

Глава IV. Особенности управления государственной собственностью в сфере естественных монополий.

4.1. Роль естественных и государственных монополий в экономическом развитии.

4.2. Методы регулирования деятельности естественных монополий.

4.3. Особенности регулирования естественных монополий в России.

Глава V . Совершенствование оплаты и стимулирования труда на государственных предприятиях.

5.1. Особенности регулирования оплаты труда на государственных предприятиях.

5.2. Основные направления совершенствования организации и оплаты труда на государственных предприятиях.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Эффективность управления государственной собственностью в рыночной экономике"

Актуальность темы исследования. Государственная собственность -объективно необходимый элемент структуры современного общества. Её место тесно связано с ролью государства в экономике, наличием потребностей, удовлетворение которых не может обеспечить частное предпринимательство. Государственная собственность и государственный сектор служат фактором экономического роста, залогом стабильности и устойчивого развития, гарантом сохранения национального богатства. Вот почему в большинстве стран государственный сектор широко представлен.

В России в 90-е гг. произошла существенная трансформация государственной собственности. Сложились и стали реальностью различные формы собственности, которые пришли на смену тотальному огосударствлению. Сегодня государственный сектор существует наряду с частным предпринимательством, что является, безусловно, важным шагом вперед.

Однако в России до сих пор не выработана официальная политика по отношению к государственному сектору, его границам, сферам приложения. В этих условиях идет процесс разрушения государственной собственности. И даже там, где еще сохраняется государственная собственность, государство фактически самоустранилось от функций собственника. Речь, прежде всего, идет об управлении долей государственной собственности в акционерных обществах, где государство является держателем контрольного пакета акций, а также регулирования деятельности отраслей, составляющих естественную монополию государства. Не выработаны и, соответственно, не получили на практике широкого распространения методы стимулирования деятельности государственных предприятий. Эффективность использования ресурсов, находящихся в собственности государственных предприятий, также остается низкой.

Такое положение во многом обусловлено все еще широко распространенным представлением о неэффективности государственной собственности в том её виде, каком она существовала во времена СССР. И хотя за последние десять лет в России произошли существенные изменения как в масштабе, так и в структуре государственной собственности, все еще сильными остаются представления о неэффективности государственной собственности как таковой по сравнению с частной собственностью. Все это негативным образом сказывается на развитии государственного сектора экономики.

Современная ситуация осложняется еще двумя важными обстоятельствами: отсутствием в отечественной экономической науке сколько-нибудь комплексной разработанной теории вопроса управления государственной собственностью, а также явным недостатком опыта реального использования органами государственной власти возможностей воздействия на экономические процессы через осознанное распоряжение той частью национального богатства, которая находится в государственной собственности.

Сегодня отчетливо ощущается необходимость серьезной корректировки стратегии и тактики реформы в направлении усиления роли государства в экономике, недопустимость продолжения курса на отказ государства от управления своей собственностью. Стало ясно, что такое усиление должно, прежде всего, проявиться в обеспечении функции государства как эффективного собственника и управляющего своей собственностью в той её части, которая полностью или частично закреплена за государством.

В целях решения этой задачи в настоящее время в России разработан ряд вариантов концепции управления государственной собственностью применительно к условиям современной трансформации экономики России. В них отражены многие аспекты управления государственной собственностью. Однако наиболее слабым местом данных вариантов концепции является недостаточное научное обеспечение предлагаемых направлений совершенствования управления государственной собственностью.

В этих условиях особо важное значение приобретает как теоретическое обоснование необходимости, границ и форм воздействия государства на экономическое развитие посредством формирования государственного сектора в экономике, так и поиск наиболее эффективных механизмов управления государственной собственностью применительно к специфическим российским условиям.

Степень разработанности проблемы. Вопросы формирования и экономической реализации государственной собственности рассматриваются экономической наукой на протяжении длительного времени. Сущность собственности как экономического явления пытались раскрыть в своих работах еще такие учетные как А. Смит, Д. Рикардо, П. Прудон, Дж. Милль, К. Маркс.

В советской экономической литературе вопросам собственности, в том числе и вопросам государственной собственности, уделялось много внимания. Активно обсуждались вопросы разграничения экономического и юридического содержания собственности, соотношение собственности и системы экономических отношений, уровни развертывания и формы реализации собственности в экономической системе. Все эти вопросы рассматривались в работах А. Еремина, Я. Кронрода, Н. Колесова, М. Колганова, В. Куликова, К. Хубиева, В. Черковца и других.

Непосредственно вопросы управления государственной собственностью рассматривались в работах Л. Абалкина, И. Афанасенко, Ю. Винслава, Г. Гутмана, А. Довгаева, В. Кошкина, Б. Мильнера, Д. Львова, Ю. Осипова, В Рутгайзера, А. Радыгина, Ф. Рыбакова, А. Синягова, Е. Торкановского, В. Шупыро, Ю. Швыркова и других.

В 90-е гг. вопросы приватизации, функционирования и управления государственной собственностью в период экономических реформ рассматривались в работах С. Глазьева, В. Клейнера, А. Лившица, О. Лукашенко, Д. Москвина, Ф. Шамхалова и других.

Значительный научный интерес представляют исследования зарубежных ученых по проблемам институциональных основ функционирования собственности и её эффективности в рыночной экономике. Эти вопросы нашли отражение в трудах А. Алчиана, Р. Коуза, Д. Норта, А. Оноре, Дж. Стиглица, Э. Саваса, Р. Соло, Э. Хансена.

Зарубежные исследователи, как правило, не выделяли категорию «государственная собственность» в отдельную аналитическую плоскость и преимущественно вели речь о функциях государства в современной экономике, необходимости государственного вмешательства в экономику, границах и формах такого вмешательства.

Отечественные ученые, реализуя диалектический метод исследования, достигли более весомых результатов в изучении государственной собственности. Они не только проанализировали государственную собственность с функциональной, но и с историко-функциональной и структурной точки зрения, теоретически обосновали необходимость разгосударствления российской экономики, выработали, практические рекомендации по реализации курса приватизации государственной собственности в России в 90-е гг. Эти вопросы получили отражение в работах Е. Балацкого, В. Иноземцева, Р. Капелюшникова, В. Кулькова, А. Никифорова А. Радыгина, В. Тамбовцева, В. Холодкова, К. Хубиева, Е. Шаститко, Л. Якобсона и других.

Вместе с тем, не все теоретические и практические вопросы государственной собственности исследованы глубоко и всесторонне. В частности, не создан адекватный требованиям современной российской экономики теоретико-методологический базис исследования процессов формирования и экономической реализации государственной собственности. По-прежнему недостаточно четко выделены структурные уровни государственной собственности и ее границы, не в полной мере определены пути повышения её социально-экономической реализации. Недостаточно исследован созидательный потенциал государственной собственности.

Актуальность темы, её недостаточная научная разработанность в современной экономической науке обусловили выбор темы диссертации, предопределили объект, предмет, цель и задачи данного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертации является определение места и роли государственной собственности в системе факторов экономического развития, разработка концепции управления государственной собственностью в условиях трансформирующейся экономики, социально-структурных реформ и выявление на этой основе наиболее эффективных механизмов управления государственной собственностью применительно к специфическим российским условиям.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- уточнить сущность и содержание государственной собственности в современной смешанной экономике, её место в системе экономических категорий;

- выявить место, роль и функции государственной собственности в рыночной экономике;

- уточнить соотношение понятий «государственная собственность» и «государственный сектор экономии»;

- определить основные критерии эффективности государственной собственности; выявить особенности формирования и воспроизводства государственной собственности в российской экономике;

- исследовать современный механизм экономической реализации государственной собственности;

- определить типы государственных предприятий, адекватные современному состоянию российской экономики;

- выявить объективную необходимость и определить направления совершенствования управления государственной собственностью в России;

- сформулировать основные принципы концепции управления государственной собственностью применительно к условиях трансформирующейся экономики и социально-структурных реформ;

- определить особенности естественных монополий в России и обосновать необходимость их государственного регулирования;

- выработать предложения по совершенствованию управления долей государственной собственности в акционерных обществах;

- рассмотреть целесообразность использования государственной собственности частным бизнесом посредством концессий;

- определить основные направления совершенствования организации и оплаты труда на государственных предприятиях.

Объектом исследования является система государственной собственности в современной экономике.

Предметом исследования являются социально-экономические отношения, возникающие в процессе функционирования и экономической реализации государственной собственности.

Теоретико-методологической основой исследования явились научные труды классиков экономической теории, а также работы отечественных и зарубежных ученых по вопросам развития рыночных отношений и места государственной собственности в современной экономической системе. Авторская исследовательская программа базировалась, прежде всего, на достижениях отечественной политической экономии и зарубежной институциональной экономической теории. При выявлении и обосновании современных особенностей формирования и экономической реализации государственной собственности был использован диалектический метод, применен системный подход при анализе внутренних механизмов воспроизводства государственной собственности. Исследование структурных уровней государственной собственности, а также поиск путей повышения социально-экономической эффективности её реализации объективно потребовали использования таких методов как научная абстракция, единство исторического и логического, восхождение от абстрактного к конкретному.

Информационную базу исследования составили документы и материалы органов государственной власти и управления, законодательные и нормативные акты РФ, субъектов РФ, программные документы и постановления Правительства РФ. В ходе исследования автором были использованы официальные статистические данные по Российской Федерации, данные Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ, данные Госкомстата, Бюро экономического анализа РФ, нормативная и справочная литература по исследуемой проблеме, материалы периодической печати, отчеты и доклады конференций, экспертные оценки.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании вопросов государственной собственности, теоретическом обосновании основных направлений повышения эффективности управления государственной собственностью в России.

К наиболее важным положениям, содержащим новизну, можно отнести следующие:

1. Уточнено экономическое содержание государственной собственности и определено соотношение понятий «государственная собственность» и «государственный сектор экономики». Выявлено, что государственный сектор представляет собой более узкое понятие и включает только ту часть экономических отношений, где государство непосредственно участвует в производстве, распределении и обмене создаваемых материальных благ и услуг.

2. Раскрыты особенности формирования и роль государственного сектора в экономическом развитии России. Определено, что формирование государственного сектора в России путем ограничения экономических функций государства и превращения государственного сектора из доминирующего в подчиненный уклад, предопределили современную структуру, а также перспективы развития и границы государственного сектора в России. На этом основании сделан вывод о неправомерности сокращения в настоящее время объемов государственного сектора, вследствие необходимости сохранения государственного контроля в таких сферах как электроэнергетика, газовое хозяйство, железнодорожные перевозки, поддержания приемлемого уровня цен на услуги, оказываемые населению, а также необходимости увеличения неналоговых доходов бюджетов.

3. Выявлены отличия поведения государственных предприятий от частных и на этом основании определены особенности оценки эффективности государственных предприятий. Показано, что в отличие от частных предприятий, государственные предприятия не всегда рассматривают прибыль как основной мотив деятельности, для них рыночная цена ресурса не является инструментом оптимального распределения ресурсов, они менее мобильны и свободны в своих действиях. Поэтому оценка эффективности деятельности государственных предприятий должна включать два уровня: микроэкономические показатели хозяйственной деятельности и степень удовлетворения потребностей в общественных благах. Доказано, что основным критерием оценки эффективности функционирования государственных предприятий в рыночных условиях является её социально-экономическая направленность.

4. Обоснованы пути повышения эффективности управления государственными предприятиями, включающие: составление единого реестра государственных предприятий; более четкое определение границ государственного сектора через внесение изменений в бюджетную классификацию РФ; уточнение обязанностей исполнительного органа власти по управлению государственным имуществом унитарного предприятия; определение условий найма и аттестации руководителей госпредприятий, а также уточнение требований, предъявляемым к ним; расширение возможностей для привлечения трудового коллектива к управлению государственными предприятиями. Определено, что само по себе сокращение государственных предприятий и преобразование государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в казенные предприятия не способно повысить эффективность управления государственными предприятиями.

5. Раскрыты преимущества акционерных обществ с долей государственной собственности как наиболее предпочтительной формы государственных предприятий, позволяющих государству: быть полноценным субъектом рыночных отношений и сформировать эффективный механизм воспроизводства и использования государственной собственности; иметь дополнительный источник доходов от продажи акций, принадлежащих государству, сохраняя при этом контроль над предприятием; увеличивать капитал за счет новых эмиссий; расширять возможности слияния и концентрации капитала.

6. Раскрыты направления совершенствования управления государственными долями в акционерных компаниях через формирование института государственных представителей и расширение практики доверительного управления. Определено, что формирование эффективного института государственных представителей должно опираться на более четкое определение круга обязанностей государственных представителей; определение степени их самостоятельности при принятии тех или иных решений; совершенствование системы стимулов и экономической ответственности за ущерб, причиненный государственной собственности непрофессиональными действиями; развитие системы повышения квалификации и системы отбора.

7. Определена роль концессий как особого вида партнерских отношений государства и бизнеса и как формы повышения эффективности управления государственной собственностью. Определено, что использование концессий означает изменение подходов к формам участия государства в экономике и позволяет государству: привлечь частный сектор к выполнению некоторых своих функций и снизить давление на государственный бюджет; обеспечить внедрение элементов конкуренции в ранее монопольные отрасли государственной экономики и тем самым повысить их качественные стандарты; преодолеть неэффективность объектов инфраструктуры; привлечь высококвалифицированных специалистов к управлению предприятиями.

8. Раскрыты условия развития концессионных отношений в России, предполагающие: определение категорий государственных имуществ, которые могут быть предоставлены в пользование частным лицам; формулировка общих принципов пользования и характера пользовательских прав; определение участников концессионных отношений, в особенности со стороны собственника имущества; разработку порядка предоставления концессионных прав; определение основных условий концессионного договора.

9. Определены наиболее приемлемые для России формы концессионных соглашений, а также сфера их применения. Доказано, что в России наибольшее распространение должны получить инфраструктурные концессии, позволяющие привлечь частный капитал в отрасли экономики и социальные институты, играющие роль вспомогательных предприятий, обслуживающих сферу материального производства. Определено, что в России концессии принесут наибольший эффект в сфере распределения (передачи) электроэнергии; эксплуатации трубопроводов, компрессорных и распределительных станций в газовой отрасли; использования путейской инфраструктуры на железнодорожном транспорте; при эксплуатации объектов ЖКХ.

10. Выявлены особенности естественных монополий в России: преобладание государственной (смешанной) собственности на естественно монопольные виды деятельности; жесткость вертикально интегрированной структуры рынка, в которую встроены естественные монополии; недостаток правовой базы функционирования и государственного регулирования естественных монополий; нечеткость прав собственность; информационная асимметрия; высокая капиталоемкость естественных монополий вследствие привлечения крупномасштабных инвестиций не только для модернизации производственных мощностей в условиях научно-технического развития, но и для ликвидации значительного износа основных производственных фондов.

11. Раскрыты основные методы государственного регулирования деятельности естественных монополий в России. Показано, что регулирование естественных монополий через норму прибыли имеет в России свои ограничения, которые связаны с неотработанностью методов определения издержек естественных монополий, недостатками оценки имущества и определения «разумной» нормы прибыли. Наиболее приемлемым способом регулирования деятельности естественных монополий в России является метод предельных коэффициентов изменения цен, когда индексирование цен и тарифов на продукцию естественных монополий индексируется в соответствии с ростом общего уровня цен в экономике.

12. Определена зависимость эффективности функционирования государственной собственности от системы организации и стимулирования труда на государственных предприятиях. Выявлено, что существующие методы государственного регулирования оплаты труда на государственных предприятиях посредством установления минимальной заработной платы и использования единой тарифной системы (ETC) нуждаются в коренном реформировании и должны включать установление тарифной ставки первого разряда на уровне прожиточного минимума; использование ETC в ранге рамочной тарифной сетки с возможностью ее дифференциации по регионам; введение более существенной дифференциации тарифных коэффициентов.

13. Определены возможности использования коллективных договоров и соглашений для улучшения стимулирования труда на государственных предприятиях. Показано, что при заключении коллективных договоров и соглашений должны быть четко разделены функции государства как работодателя и его функции как объективного посредника в социальном партнерстве. Посредством коллективных договоров и соглашений должны быть урегулированы вопросы стимулирования труда руководителей; конкретные условия предоставления дополнительных социальных услуг -негосударственные дополнительные пенсии, система медицинского страхования, система компенсаций стоимости отдыха и санаторного лечения, система дотаций на питание, жилищную политику, транспортные и образовательные субсидии.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные результаты могут быть использованы для обобщения богатого эмпирического материала, накопленного современной мировой практикой экономического развития и дальнейшей разработки методологической базы по вопросам собственности и государственной собственности, совершенствования управления государственными предприятиями.

Практическое значение работы состоит в том, что теоретические и практические рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы при решении научно-методологических и прикладных задач реформирования государственной собственности в современной экономике, выработке форм и методов повышения эффективности управления государственной собственностью, для определения форм использования государственной собственности частным бизнесом. Выводы, сделанные в работе, могут быть также использованы при определении направлений совершенствования системы регулирования естественных монополий в России, реформирования организации оплаты и стимулирования труда на государственных предприятиях.

Результаты диссертационного исследования могут применяться в учебной деятельности при изучении таких дисциплин как «Экономическая теория», «Институциональная экономика», «Государственное регулирование рыночной экономики», в процессе обучения в вузах и при повышении квалификации государственных служащих.

Апробация работы. Теоретические положения, выводы и практические рекомендации диссертации докладывались и обсуждались на международных, всероссийских научных и научно-практических конференциях, круглых столах, проходивших в период 1995-2004 гг. в Совете Федерации ФС РФ, в МГУ им. М.В.Ломоносова, МГТУ им. Н.Э. Баумана, Финансовой академии при Правительстве РФ, в Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Савченко, Андрей Викторович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Проведенное в работе исследование позволяет сделать следующие выводы:

1 .Сущность государственной собственности нельзя сводить лишь к её материально-вещественному содержанию. Экономическое содержание собственности является более сложным и может быть раскрыто через ряд важных характеристик:

- государственная собственность представляет собой определенную систему отношений по поводу присвоения материальных и духовных благ государством в целях реализации общегосударственных (общенациональных) интересов. экономическое содержание государственной собственности раскрывается через способ и сфера возникновения данной формы собственности. Уяснить сущность государственной собственности невозможно вне исследования эволюции экономических функций государства и определения объективных основ и границ государственного вмешательства в регулирование рыночной экономики;

- важной характеристикой, раскрывающей экономическое содержание государственной собственности, является особый характер формирования собственности, управления и распределения доходов от использования государственной собственности. Функции собственника и предпринимателя могут быть разделены, что находит свое проявление в существовании различных форм государственных предприятий. Правом владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом может не только собственник, но и, по его поручению, другое лицо. Однако только собственник может это делать исключительно по своему усмотрению, независимо от других лиц. Только собственник может владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом самостоятельно, руководствуясь лишь своими собственными экономическими и иными интересами. Именно в этом

- в исключительном и всеобъемлющем характере полномочий собственника, в независимости его имущественного и правового положения от других лиц и заключается специфика права собственности.

2. Понятие «государственная собственность» неотделимо от понятия «государственный сектор экономики». Однако необходимо иметь в виду, что государственная собственность и государственный сектор экономики представляет собой близкие, но те тождественные понятия. Государственная собственность более широкое понятие. Именно она составляет основу государственного сектора экономики и представляет собой систему отношений по поводу присвоения материальных и духовных благ государством в целях реализации общегосударственных общенациональных) интересов. Под государственным же сектором экономики чаще всего понимают ту часть экономики, где государство реально управляет своей собственностью.

В отличие от государственной собственности, госсектор не включает бюджет, землю, природные ресурсы. Он включает в основном предприятия, основанные на госсобственности, а также хозяйственные общества, где отношения между участниками регулируются обязательственными правами. Помимо отношений собственности, возникающих по поводу владения, пользования и распоряжения государственными унитарными предприятиями, в госсекторе появляются отношения по поводу участия государства в управлении акционерным капиталом, которые регулируются нормами обязательственного права, а не правами собственности. Кроме того, существуют объекты госсобственности, не относящиеся прямо к госсектору. Государственный сектор экономики включает также целый ряд некоммерческих предприятий социальной сферы и производство общественных благ.

3. Причинами создания государственного сектора являются следующие условия: необходимость максимального увеличения производства общественных товаров и услуг для удовлетворения общественных потребностей в силу того, что рыночный механизм оказывается недостаточно эффективным в процессе функционирования предприятий общественного сектора или же им присущ длительный срок окупаемости долгосрочных капиталовложений;

- обеспечение контроля за деятельностью тех отраслей, которые государство считает важными для экономики страны или для её обороны;

- стремление государства располагать инструментом регулирования хозяйственной, в том числе инвестиционной деятельности или модернизации экономики через соответствующие программы в области НИОКР;

- обеспечение возможности межотраслевого перераспределения ресурсов, когда частные хозяйствующие субъекты сами не в состоянии его осуществить.

4. Формирование государственного сектора в России имеет свою специфику. Государственный сектор в нашей стране сформировался не путем наделения государства определенными экономическими функциями, а путем разгосударствления и приватизации тотально огосударствленной экономической системы, т.е. путем ограничения экономических функций государства и превращения государственного сектора экономики из доминирующего в подчиненный уклад. Это обстоятельство нельзя не учитывать при определении наиболее эффективных способов управления государственной собственностью.

5. Представляется нецелесообразным сокращение в России в настоящее время доли государственного сектора. Особенно это касается таких сфер как электроэнергетика, газовое хозяйство, железнодорожные перевозки, поскольку это может негативным образом отразиться на деятельности большинства промышленных предприятий и предприятий сферы услуг, для которых энергозатраты и затраты на перевозки в структуре себестоимости все еще остаются значительными. Для граждан перевод части государственных учреждений в коммерческие или даже некоммерческие государственные организации также будет означать повышение стоимости услуг, которые они оказывают населению. Кроме того, в настоящее время доходы бюджетов разных уровней формируются в основном за счет налоговых поступлений. Доля неналоговых доходов, в том числе доходов от использования государственной собственности остается крайне низкой и не превышает 6-7%. В этих условиях дальнейшее сокращение объема государственной собственности поставит вопрос о поиске дополнительных источников финансирования бюджетных расходов.

6. Критерии оценки эффективности государственных предприятий не могут совпадать с критериями оценки эффективности частных предприятий. В отличие от частных, государственные предприятия в меньшей степени адаптированы к рыночной среде. Для них первоочередной целью является решение макроэкономических проблем, обеспечение приемлемых условий воспроизводства совокупного общественного капитала, поэтому и критерий, в соответствии с которым они функционируют, не может ограничиваться только микроэкономическими показателями (рентабельность, фондовооруженность, фондоотдача и т.п.). Деятельность государственных предприятий следует оценивать с точки зрения народнохозяйственной эффективности в широком смысле слова.

7. Ликвидация государственных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, является сегодня преждевременной, поскольку, во-первых, саму по себе эту форму нельзя назвать неэффективной, даже если она не имеет аналогов в мировой практике. Во-вторых, сокращение числа унитарных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения, может существенно сократить объем предоставляемых населению социально значимых услуг по доступным ценам, что может самым негативным образом отразиться на реальных доходах-, населения, которые и без того для большинства граждан являются невысокими.

8. В целях повышения эффективности деятельности государственных предприятий необходимо наладить элементарный учет ГУЛ. Следует сформировать их реестр. Необходимо также более четко определить границы госсектора как объекта управления. Дл этого следовало бы внести соответствующие изменения в бюджетную классификацию РФ, что позволило бы полнее оценить планируемые расходы государства на госсектор.

9. В целях повышения эффективности управления государственной собственностью, следует более четко определить условия найма и аттестации руководителей госпредприятий. Следует выработать перечень специальных требований к руководителям госпредприятий, которые должны предоставлять на утверждение органу управления предложения о способе достижения цели; знакомить с финансово-экономическими результатами деятельности предприятий; отчитываться о ходе и результатах выполнения утвержденных программ и планов; знакомить с планом управленческих решений при не достижении целей государства и невыполнении программ и планов.

10. Кроме государственных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, следует, наш взгляд, более широко использовать такие новые организационные структуры как холдинги и финансово-промышленные группы (ФПГ), действующие под контролем государства. Именно они являются сегодня более жизнеспособными, а значит и более соответствующими интересам государства.

11. В качестве одной из мер повышения эффективности управления государственной собственностью можно использовать такую форму как концессии, представляющие собой особый вид партнерских отношений государства и бизнеса, которую можно рассматривать в качестве альтернативы приватизации. Повсеместное распространение концессий в последние годы в большинстве развитых и развивающихся стран означает, что меняются подходы к формам участия государства в экономике. Это находит свое выражение в том, что, во-первых, государство все активнее привлекает предпринимательский и финансовый потенциал частного сектора к развитию сфер экономики, ранее составлявших безраздельную монополию публичной власти и государства. Во-вторых, государство пытается освободиться от части своих функций и доверить их выполнение частному сектору, получая тем самым возможность сосредоточить свои усилия на выполнении новых функций, возникших перед государством в эпоху глобализации и новых угроз. всеобщему миру. В-третьих, привлечение частного сектора на основе так называемого делегированного управления позволяет заметно снизить давление на государственный бюджет, поскольку переориентация на частный сектор значительной части финансовых рисков и расходов позволяет существенно экономить бюджетные средства. В-четвертых, состязательный порядок отбора участников партнерских отношений с государством позволяет ввести элементы конкуренции в ранее монопольные отрасли государственной экономики и тем самым повысить их качественные стандарты. В-пятых, привлечение частного менеджерского корпуса, обладающего навыками поведения в условиях рыночных отношений, к осуществлению некоторых экономических и социальных функций государства, позволяет преодолеть неэффективность многих объектов инфраструктуры, составляющих государственную и муниципальную собственность.

12. В настоящее время для возрождения в России такой формы как концессии необходимо, прежде всего, создание соответствующей правовой базы. В законе о концессиях, в первую очередь, должны быть: указаны категории государственных имуществ, которые могут быть предоставлены в пользование частным лицам; сформулированы общие принципы пользования и характер пользовательских прав; определены участники концессионных отношений, в особенности со стороны собственника имущества; выработан порядок предоставления концессионных прав; определены основные условия концессионного договора.

13. Перечень объектов государственной и муниципальной собственности, предоставляемых в пользование инвесторов в России сегодня может быть достаточно широк и включать следующие объекты: природные ресурсы (полезные ископаемые, растительные, животные); объекты экономической инфраструктуры (автомобильные и железные дороги, трубопроводный транспорт, искусственные транспортные сооружения, энергетические предприятия и линии электропередачи, гидротехнические системы, морские, речные и воздушные порты и т.п.); группа объектов в сфере общественных услуг (общественный транспорт, городское хозяйство, коммунальные услуги, зоны производства общественных работ, местные службы, объекты экологии и др.; государственные и муниципальные предприятия (главным образом «лежачие»); некоторые виды хозяйственной либо иной общественно полезной деятельности, монополия на осуществление которой принадлежит государству (производство наркотических и спиртосодержащих веществ, табачных изделий, почтовая деятельность, естественные монополии).

14. Концессии являются обоюдовыгодными как для государства, так и для бизнеса. Для государства концессии являются более выгодным способом повышения эффективности использования государственной собственности, чем, например, приватизация. Если при приватизации происходит поиск эффективного собственника и собственность передается ему навсегда, то при концессионных соглашениях поиск эффективного управляющего происходит в условиях, когда собственность остается в руках государства. Следовательно, если обнаруживается, что управляющий оказывается неэффективным, то у государства есть право на ответный ход вплоть до расторжения договора при сохранении всех вложенных на тот момент инвестиций. Поэтому в данной ситуации в большей степени рискует концессионер. Более того, именно он авансирует концедента, то есть в отличие от принятого порядка уплаты налогов, концессионер уплачивает концеденту плату не после подведения итогов своей деятельности, а с самого ее начала.

15. В России следует более широко использовать инфраструктурные концессии (инфраструктурные объекты в сферах транспорта, электроснабжения, водоснабжения, наружного освещения, телекоммуникаций, почтовых услуг и т.п.). Также как и в других странах, в России следует разделить инфраструктурные концессии на две большие группы: концессии, объектом которых являются материальные имущественные комплексы, и концессии, объектом которых является осуществление определенной деятельности, не связанной с имущественными комплексами. Использование концессионных форм в России могло бы стать органичной частью реформы РАО ЕЭС, Газпрома, МПС и других естественных монополий, а также ЖКХ.

16. Повышение эффективности управления государственной собственностью зависит не только от того, насколько правильно определены границы государственной собственности и выбраны те или иные методы управления ею. В не меньшей степени эффективность функционирования предприятий, созданных на базе государственной собственности, зависит от того, насколько работники этих предприятий заинтересованы в результатах своего труда, улучшении показателей деятельности государственных предприятий. Немаловажное значение при этом имеет существующая система регулирования социально-трудовых отношений. Она может либо препятствовать нормальному функционированию государственных предприятий, формировать такие условия, когда большинство работников будут предпочитать работу в частном секторе работе на государственных предприятиях. Но эта система может и наоборот, способствовать привлечению в государственный сектор, в силу его особой народнохозяйственной значимости и достаточно высоких социальных гарантий, молодых, талантливых и высококвалифицированных специалистов.

17. В настоящее время вряд ли целесообразно полностью отказываться от ETC и переходить к отраслевым принципам организации и оплаты труда. В настоящее время ETC следует лишь модернизировать, скорректировав по следующим направлениям:

- установление тарифной ставки первого разряда на уровне прожиточного минимума;

- использование ETC в ранге рамочной тарифной сетки с возможностью ее дифференциации по регионам; введение более существенной дифференциации тарифных коэффициентов, чем ныне существующие;

- оплата труда на основе ETC должна быть дополнена за счет зарабатываемых бюджетными учреждениями внебюджетных средств.

18. Чтобы повысить стимулирующую роль заработной платы, а также предусмотреть возможность повышения окладов у специалистов по каждому из 18-ти разрядов ETC, целесообразно предусмотреть 5-10 квалификационных уровней, предусматривающих доплаты по высшему квалификационному уровню до 25-30% оклада по результатам ежегодно проводимой оценки персонала. При этом может быть использован дифференцированный подход к установлению количества квалификационных уровней к различным категориям работников государственного сектора экономики.

19. Государство как работодатель должно стремиться максимально расширить круг вопросов, решаемых посредством коллективных договоров. Прежде всего, это касается доплат и надбавок стимулирующего характера. В коллективных договорах и соглашениях можно также предусмотреть системы стимулирования труда руководителей, а также санкции к ним в случае неудовлетворительной работы. Например, приостанавливать выплату руководителю вознаграждения за результаты финансово-хозяйственной деятельности, если были допущены нарушения нормативных требований по охране труда, экологических и санитарных норм, если есть задолженность работникам предприятия по премиям, доплатам, компенсациям, предусмотренным законодательством и коллективным договором.