Экономические и организационные основы управления водохозяйственной деятельностью в современных условиях тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Шатская, Ирина Ивановна

Введение

Глава 1. Предпосылки и основы реформирования производственных отношений в водном хозяйстве

1.1. Современные водные ресурсы и водное хозяйство

России

1.2. Правовая база водопользования

Глава 2. Система управления водохозяйственной деятельностью

2.1. Организационно - правовые аспекты управления водохозяйственной деятельностью

2.2 . Экономический механизм водных отношений

Глава 3. Рекомендации по использованию новых форм экономических отношений и организации производства в водном хозяйстве

3.1 . Принципы организации водохозяйственной деятельности в современных условиях

3.1.1. Рекомендации по подготовке информационной базы для расчета тарифов

3.1.2 Рекомендации по оценке стоимости водохозяйственных объектов

3.2. Рекомендации по определению ставок платы на восстановление и охрану водных объектов 91 3.2.1. Схема расчета ставок платы на восстановление и охрану водных объектов

3.3. Рекомендации по формированию водохозяйственных фондов и расходованию средств

3.4. Рекомендации по организации деятельности

Донского БВУ в новых условиях

Диссертация: введение по экономике, на тему "Экономические и организационные основы управления водохозяйственной деятельностью в современных условиях"

Водохозяйственное производство является одним из крупнейших видов человеческой деятельности. В нашей стране основные фонды этого производства на межотраслевом уровне измеряются сотнями миллионов рублей. От условий функционирования водохозяйственного производства зависят практически все отрасли народного хозяйства, сохранение окружающей природной среды и здоровье людей.

В современных условиях водохозяйственные объекты (водохранилища, каналы, водоводы, групповые водопроводы и др.) находятся в ведении различных ведомств и предприятий. Это создает большие трудности при решении вопросов водообеспечения отраслей народного хозяйства и населения, защиты от наводнений, селей, разрушения берегов водных объектов, охраны источников воды от загрязнения и истощения. Каждый «хозяин» водохозяйственного объекта стремится удовлетворить, в первую очередь, собственные нужды, что естественно ведет к ухудшению условий водообеспечения других водопользователей и состояния водного объекта. Поэтому, при сложившемся положении практически невозможно обеспечить нормативные требования к водному хозяйству и решать задачи оптимального водообеспечения по объему и качеству водных ресурсов. Помимо этого, в основном, практическая бесплатность водопользования, нерациональное использование вод, нарастающее антропогенное воздействие привели к деградации малых рек, сезонным дефицитам водных ресурсов в развитых районах страны и повсеместному снижению их качества.

В настоящее время межотраслевая часть водного хозяйства финансируется за счет средств федерального бюджета, дефицитность которого не позволяет обеспечить надлежащую финансовую основу водохозяйственной деятельности. В связи с этим, актуальной является разработка хозяйственного механизма, ориентированного на привлечении внебюджетных источников финансирования, соответствующего рыночным условиям.

Переход к рыночной экономике, принятие законов о собственности, о предпринимательстве и других требуют проведения реформ в управлении водохозяйственной деятельностью. Эти реформы должны обеспечить единство в проведении водохозяйственной политики, применение экономических методов хозяйствования, самостоятельность в управлении и организации производства и выполнении договорных обязательств.

Внедрение новых форм управления и организации в водохозяйственной деятельности значительно усложнено.

Во - первых, водохозяйственная отрасль, несмотря на колоссальную производственную базу, недостаточно организационно оформлена как самостоятельная отрасль народного хозяйства.

Во - вторых, предприятия отрасли - водохозяйственные предприятия на сегодняшний день не обладают экономической самостоятельностью и не имеют достаточных условий для хозрасчетной деятельности.

В - третьих, водохозяйственная деятельность связана с использованием важнейших видов природных ресурсов воды и земли, для которых вопрос о собственности не разрешен сегодня в полной мере ни законодательно, ни экономически.

И, наконец, не последний по значимости фактор, заключающийся в том, что специфика деятельности отрасли обуславливает ее монопольный характер, с одной стороны, и социальную направленность - с другой, что, в свою очередь, предполагает деятельное участие государства в экономике отрасли.

Ситуация усугубляется наличием острых региональных проблем водообеспечения народного хозяйства и кризисной экологической ситуации на многих водоемах страны.

На сегодняшний день уже приняты и действуют основополагающие законы. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий», «О местном самоуправлении», «Об охране окружающей природной среды», «О предприятиях и предпринимательской деятельности», наконец, Водный кодекс РФ.

Вместе с тем, в практической водохозяйственной деятельности явно ощущается незавершенность системы законодательства в регулировании водных отношений, некоторая нечеткость и зачастую даже противоречивость формулировок в принятых законодательных актах. Несмотря на то, что конституционно предопределено разграничения предметов ведения федеральных и территориальных органов государственной власти, предметов совместного ведения, на практике это еще не закреплено соответствующими подзаконными актами и договорами.

Основным недостатком управления водным хозяйством в прошлом следует признать отсутствие четкой общепринятой государственной политики, нацеленной на конкретные результаты. В итоге созданы разрозненные фонды водного хозяйства астрономической суммарной стоимостью.

Водохозяйственное строительство, призванное способствовать улучшению водохозяйственной обстановки, само по себе нанесло вред прежде всего экологическому состоянию водоемов и, как следствие, -водообеспечению.

В настоящее время существовавшая хотя и далеко не совершенная, но функционировавшая система управления водным хозяйством, разрушена практически полностью наличествуют.

Отдельные блоки управления водным хозяйством: это государственные ведомства различного уровня, бассейновые водохозяйственные управления

БВУ), территориальные органы управления водным хозяйством (УКИВР), органы, эксплуатирующие различные водохозяйственные объекты. Однако в силу различной ведомственной подчиненности эксплуатационных органов, слабого развития экономического и правового механизма, существующая система управления водным хозяйством не может решать полностью всех стоящих перед ней задач. Отсутствие единой организационной системы управления водным хозяйством, оценки воды как продукта водохозяйственного производства, условий для целостного планирования водного хозяйства снижает эффективность управления развитием и эксплуатацией водного хозяйства и его объектов в масштабе регионов и страны в целом.

Результаты несовершенства этой системы управления наглядно демонстрируют некачественное состояние водных объектов и тот ущерб, который наносится нерациональным водопользованием населению, промышленным и сельскохозяйственным объектам, а также окружающей среде.

Анализ зарубежной практики водохозяйственной деятельности, а также опыт деятельности водохозяйственных органов в нашей стране, рост водохозяйственных фондов и изменение форм государственного управления, вызванных перестройкой, свидетельствуют о необходимости перехода на качественно новую систему управления водным хозяйством - на основе единства водных ресурсов для обширных регионов, самостоятельности территориального управления и дальнейшей специализации водохозяйственного производства.

Таким образом, совершенствование водохозяйственной деятельности является одной из важнейших задач современного этапа развития нашей страны. Среди различных путей совершенствования особое внимание следует уделить рационализации организационных форм управления.

Спецификой водного хозяйства является то, что оно, интегрируя различные виды водохозяйственного использования водных ресурсов, органически связано с другими отраслями народного хозяйства. Кроме того, водные ресурсы речных бассейнов являются общими для больших и малых территорий и их использование может дать наибольший экологический, ф экономический, социальный эффект в том случае, если рассматривать речной бассейн как единое природно - географическое и хозяйственное образование, управляемое одним органом. Практика показывает, что отход от бассейнового принципа управления водным хозяйством приводит не только к тяжелым экономическим последствиям, но и к нарушению экологических и социальных факторов.

В настоящее время, в процессе проводимых преобразований в стране, появляются реальные возможности для формирования целостной системы государственного управления водным хозяйством. Завершающей ступенью этого формирования должно быть создание в структуре народного хозяйства самостоятельной отрасли «ВОДНОЕ ХОЗЯЙСТВО». В связи с этим, возникает необходимость установления границ сферы деятельности этой отрасли, функций, особенностей и характера деятельности как в рамках отрасли, так и во взаимосвязи с другими отраслями и органами государственной власти, а также определения формы организации и механизма управления водным хозяйством.

В целях осуществления единой водохозяйственной политики в пределах бассейна необходимо все производственные водохозяйственные объекты (водохранилища, межхозяйственные и межотраслевые каналы и т. п.) включить в единую систему управления водным хозяйством и выделить в самостоятельную производственную единицу отрасли «ВОДНОЕ ХОЗЯЙСТВО» - объект, предприятие, учреждение, или организацию, выполняющие определенные функции и состоящие на самостоятельном балансе.

Несмотря на то, что водное хозяйство не занимается производством воды как продукта в натуральной форме, а осуществляет только перераспределение ее с целью подготовки и доведения до необходимых количественных и качественных кондиций, а также транспортировку до потребителя, оно подобно таким отраслям народного хозяйства как транспорт, участвует в производственном процессе, затрачивает общественно необходимый труд.

Водные ресурсы, в которые вложен общественно - необходимый труд, являются материальным благом и приобретают стоимость, а вид деятельности, обеспечивающий создание материальных благ и доведение их до потребителя, относится к сфере материального производства.

Основой взаимоотношений между вододателем и водопользователем должны стать хозрасчетные отношения. Для этого должны быть разработаны экономические показатели, позволяющие определять результаты хозяйственной деятельности (эксплуатации) водохозяйственных предприятий и эффективность их функционирования.Эти показатели, отражая специфику водного хозяйства, должны быть аналогичны по структуре и содержанию соответствующим показателям других отраслей народного хозяйства, а по величине - оптимальны для развития водного хозяйства.

При экономическом анализе водного хозяйства необходимо учитывать, что водохозяйственная деятельность является: а) производственной: строительство гидросооружений, аккумулирование воды в водохранилищах, создание условий для использования воды в хозяйственных целях; б) обслуживающей: транспортировка воды к потребителям и распределение ее с помощью инженерных сетей; в) инфраструктурной: изучение и оценка водных ресурсов, предотвращение вредного влияния вод.

В соответствии с этим, средства, называемые платой за воду и призванные компенсировать затраты водохозяйственных организаций, имеют характер либо цены товара, либо тарифа на услуги, либо налогового платежа. Очевидно, два первых вида деятельности (производственная и оказание услуг), могут осуществляться непосредственно за счет заинтересованных субъектов, использующих водные ресурсы с целью удовлетворения своих потребностей или получения прибыли. Что же касается инфраструктурной деятельности, то она должна финансироваться и впредь из бюджета различных уровней.

Вопросам совершенствования системы управления водохозяйственной деятельностью, ее организационно - правового обеспечения, внедрения элементов системы экономических методов управления в разные годы были посвящены труды многих советских и российских ученных: Д.Т. Зузика, С.Л. Озиранского, К.Г. Гофмана,B.C. Дмитриева, П.Г. Бунича.

Вопросы платного водопользования поднимались и решались в трудах О.А. Билика, Л.А. Валентини, Н.С. Быстрицкой, В.Б. Карева.

Однако не все вопросы находили решение. Кроме того, перманентная перестройка управления на государственном уровне не способствовала развитию научной мысли. А начавшееся с ликвидацией Минводхоза СССР разрушение структуры, в числе прочего, привело к практической ликвидации отраслевой науки, разбазаривании в процессе приватизации информации о водных объектах, проектных изысканиях и др.

В данной работе, сделана попытка поставить, в отличии от прошлого опыта, в целевые приоритеты развития водохозяйственной деятельности -социально - экологические, рассматриваемые совместно с производственно -экономическими. Из функций воздействия преимущество отдать экономическим. С учетом требований товарно - рыночных отношений обеспечить через стоимость воды возмещение затрат водного хозяйства водопользователями.

С этих позиций предлагаются рекомендации по функционированию «водного хозяйства» как производственной народнохозяйственной отрасли, с экономически самостоятельными производственными предприятиями в ее составе, организованными по бассейновому принципу, суть которого заключается в необходимости учета взаимозависимости хозяйственной деятельности и единства водных ресурсов бассейна реки, причем учета влияния хозяйственной деятельности, осуществляемой в любой части бассейна, на бассейн в целом.

Определены этапы создания предприятий на базе действующих БВУ, пути формирования материальной и финансовой базы, регламентированы отношения на различных иерархических уровнях, показана реализация разработанных рекомендаций на примере Донского БВУ.

Теоретической и методологической базой исследования послужили: отечественная и зарубежная литература по вопросам управления и использования экономических методов управления; законодательные и нормативно - методические материалы по вопросам собственности, приватизации, предпринимательской деятельности, водных отношений, статистические и отчетные материалы Комитета по водному хозяйству (бывшего) РФ, Донского БВУ

1.ПРЕДПОСЫЛКИ И ОСНОВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В ВОДНОМ ХОЗЯЙСТВЕ.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Шатская, Ирина Ивановна

ВЫВОДЫ и ПРЕДЛОЖЕНИЯ.

1. Водообеспечение населения и народного хозяйства России осуществляется в сложных условиях. За последние годы в отрасли накопился ряд крупных проблем, не нашедших решения: углубление тенденций расточительности водопользования; ухудшение качества вод в водных объектах; обострение проблем хозяйственно - питьевого водоснабжения; возрастание ущерба от вредного воздействия вод; значительное ухудшение состояния водных объектов и гидротехнических сооружений.

2. Водохозяйственная деятельность характеризуется рядом особенностей, связанных, в первую очередь, с использованием в качестве основного средства производства важнейшего вида природных ресурсов -воды. К ним относятся: многоцелевое использование водных ресурсов и жизнеобеспечивающая их значимость; наличие различных видов водопользования; многообразие видов хозяйственной деятельности, необходимость проведения дорогостоящих мероприятий по водообеспечению, восстановлению и поддержанию водных объектов, предотвращению вредного воздействия воды, и как следствие - высокая капиталоемкость отрасли.

3. В настоящее время стоимость основных производственных фондов водохозяйственного комплекса оценивается в 74 трлн. рублей (ценах 1997г). Водохозяйственные фонды также имеют ряд особенностей, обуславливающих форму владения и управления ими. К основным из них относятся: распыленность по ведомствам, а зачастую - бесхозность; принадлежность водохозяйственным объектам, неделимым в рамках технологических и административно - территориальных границ управляемости; невозможность трансформирования и переноса; наличие большой доли пассивной части основных фондов.

Особенности водохозяйственных фондов обуславливаю коллективные формы владения ими, наиболее предпочтительной из которых является акционирование.

4 Нормативно - правовая база водного хозяйства находится лишь в стадии формирования. Принятые основополагающие законы, содержащие нормы водопользования, явно недостаточны и допускают противоречивые толкования. Основной водный закон - Водный кодекс РФ, примятый в 1995 году, требует проработки более 30 нормативных актов. Главными не решенными проблемами остаются отсутствие правового экономического механизма, соответствующего рыночным условиям, позволяющего организационно оформить водохозяйственную отрасль с созданием ш водохозяйственных предприятий, осуществляющих свою деятельность на возмездной основе.

5. Водным кодексом РФ предусмотрено введение двух основных видов платежей: водного налога и платы, направляемой на восстановление и охрану водных объектов. Однако закрепленный существующий порядок поступления платежей в бюджет по - прежнему делает платежи не эффективными для водного хозяйства

Теория и зарубежный опыт свидетельствуют о том, что наиболее результативным является взимание платы в виде взносов на проведение водохозяйственных и водоохранных работ и содержание водохозяйственных организаций

6. За последнее десятилетие структура управления водопользованием подвергалась неоднократным преобразованиям, заключавшимся, в основном в смене ведомства, но имевшим необратимые последствия: снижение значимости водохозяйственных проблем, разрыв водохозяйственных связей, подчиненность интересам других ведомств, отход от бассейнового принципа управления, отсутствие экономических методов управления.

Основным недостатком управления водным хозяйством следует признать отсутствие четкой государственной программы политики, нацеленной на конкретные результаты. Разрушение системы, не изменив отрицательных ее сторон, разрушил и не имевшие место положительные стороны. В частности, разрушен бассейновый принцип в организации управленческой деятельности.

7. В настоящее время межотраслевая часть водного хозяйства финансируется за счет средств Федерального бюджета, дефицитность которого не позволяет обеспечить надлежащую финансовую основу водохозяйственной деятельности. За последние годы потребности водного хозяйства удовлетворяются приблизительно на 4%. В связи с этим, актуальной является разработка хозяйственного механизма, ориентированного на привлечение внебюджетных источников финансирования, соответствующего рыночным условиям. Кардинальное решение проблемы может быть достигнуто путем создания надежной финансовой основы функционирования водного хозяйства за счет введения платы за использование водных объектов для всех водопользователей.

8. В условиях введения и всемерного распространения рынка, сокращения бюджетного финансирования, оплаты всех видов используемых ресурсов непосредственными потребителями, однозначно должен решаться вопрос о функционировании отрасли водного хозяйства. Выделение водного хозяйства в экономически самостоятельную отрасль основывается на осуществлении водохозяйственными предприятиями производственной деятельности, результаты которой при их реализации оплачиваются непосредственными потребителями. Получаемый доход обеспечивает покрытие производственных затрат, возможность расширения хозяйственной деятельности, выполнения налоговых обязательств, т. е. рентабельную деятельность предприятий.

9. Организацией, являющейся основной производственной единицей и субъектом возникающих производственных отношений, выступает водохозяйственное объединение (БВО). Создание его должно быть осуществлено на основе бассейнового принципа, что обусловлено единством технологического процесса водообеспечения и водопользования в бассейне, и, соответственно, неразделимостью водохозяйственных задач. Бассейновые водохозяйственные объединения создаются на базе существующих водохозяйственных управлений с приданием им соответствующих функций и передачей на баланс водохозяйственного назначения. Предложения о приеме на баланс основных фондов основываются на информации о наличии водохозяйственных объектов в зоне деятельности БВУ независимо от их ведомственной подчиненности.

10. Основным источником доходов, возмещения затрат и финансирования всех видов деятельности является выручка от реализации продукции (результатов) производственной деятельности.

11. Ставки платы устанавливаются из условия возмещения платежами водопользователей всех затрат предприятия на мероприятия по содержанию водных объектов и водоохранных зон зоны деятельности предприятия, эксплуатации, ремонту и реконструкции гидросооружений,, восстановлению, охране и рациональному использованию водных объектов и их ресурсов, защите от вредного воздействия вод, а также на формирование нормативной прибыли предприятия, если при создании предприятия не установлен его статус как бесприбыльного. Учет территориального фактора в характере водообеспечения и управлении водными ресурсами предполагает дифференциацию тарифов (по административным областям или частям бассейнов).

Степень детализации расчета определяется состоянием нормативной базы и полнотой имеющихся технико - экономической информации по учитываемому составу водохозяйственных объектов и направлений затрат.

12. При формировании экономического механизма деятельности предприятия необходимо учесть, что специфика водного хозяйства такова, что исключить полностью участие государства в правовом и экономическом регулировании процесса водопользования и водообеспечения нельзя. К этой специфике следует отнести многоплановость использования ресурса и жизнеобеспечивающую его значимость, включающие ограничивающие факторы социального характера, монопольный характер производственной деятельности отрасли. Участие государства может и должно проявляться в финансировании целевых мероприятий межреспубликанского, межрегионального масштаба. Бюджетным финансированием должна обеспечиваться также инфраструктурная деятельность водохозяйственных предприятий - предотвращение паводков, подтоплений и пр.

Для финансирования указанных мероприятий создаются также специализированные водохозяйственные фонды на федеральном уровне и уровне субъектов федерации. Эффективность функционирования фондов подтверждается зарубежной практикой и закреплена законодательно.

13. Рассчитанные в соответствии с рекомендациями дифференцированные тарифы Донского БВО обеспечивают его хозрасчетную деятельность с возмещением затрат по проведению необходимых мероприятий по восстановлению и охране водных объектов.

В целом реализация разработанных рекомендаций, основанных на концептуальном подходе к развитию водного хозяйства, как экономически самостоятельной производственной отрасли народного хозяйства, с учетом специфики ее деятельности позволит обеспечить решение стоящих перед водным хозяйством социально - экологических и производственных задач и адаптировать водохозяйственную деятельность к рыночным условиям.