Экономические основы становления современных систем государственного управления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Экономические основы становления современных систем государственного управления"

На прдвах^^кописи

□ □305267-1

Калинин Алексей Михайлович

Экономические основы становления современных систем государственного управления

Специальность 08.00.05 - "Экономика и управление народным хозяйством" (теория управления экономическими

системами)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2007

003052671

Работа выполнена в Государственном Университете — Высшей школе экономики

Научный руководитель. кандидат экономических наук

Клячко Татьяна Львовна

Официальные оппоненты доктор экономических наук

Гонтмахер Евгений Шлемович

кандидат политических наук Лобанов Виктор Владимирович

Ведущая организация: Институт экономики переходного

периода (ИЭПП)

Защита состоится «22» марта 2007 г. в 14:00 на заседании диссертационного совета Д 212.048.02 в Государственном университете - Высшей школе экономики по адресу: 101990, Москва, ул. Мясницкая, 20 ауд 311.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета - Высшей школы экономики.

Автореферат разослан «20» февраля 2007 г.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Исследования основных закономерностей развития государственного управления показывают, что экономические основы преобразований, происходящих в этой сфере, часто недооцениваются Современные прикладные работы в области государственного управления в Российской Федерации преимущественно ориентируются на достижения в области права, политологии, психологии, социологии Лишь в последние несколько лет стало заметным влияние институционального подхода к анализу развития государственного управления

Проблематику доминирующего в настоящее время подхода к исследованию государственного управления можно сформулировать как «что надо сделать для повышения эффективности?». При этом проблема исследования условий оптимальной реализации предлагаемых мер часто остается вне поля зрения экспертов

Положение усугубляется склонностью к копированию действий и практики, имевшей место в зарубежных странах. Налицо недооценка особенностей развития систем государственного управления в различных странах, недостаточное внимание к экономическим аспектам становления современных систем и моделей государственного управления

Вместе с тем в период с середины 1980-х гг до настоящего времени в мире реализовывался огромный объем крупномасштабных и комплексных программ реформирования государственного управления Научными и консультационными организациями уделялось значительное внимание экономическому анализу причин, процесса и последствий реформ, анализу международного опыта и международным сравнениям, как правило, в интересах государств, планирующих реформы.

Процессы реформирования инерционны и зависят от особенностей развития госуправления в «дореформенный» период. Вопрос о причинах выбора тех или иных преобразований системы государственного управления в настоящий момент исследован недостаточно Следовательно, изучение экономических аспектов изменений в системах государственного управления сегодня становится особенно актуальным

Фундаментальные преобразования в экономической, социальной и политической сферах, произошедшие в России в 1990-е гг., поставили на повестку дня задачу переосмысления роли системы государственного управления в обеспечении условий существования и развития экономики и общества С этой точки зрения, исследование системы государственного управления, систематизация и анализ закономерностей развития государственных институтов, не нашедшие до сих пор должного освещения в отечественной науке, представляет значительный интерес

Особая актуальность исследования связана также с необходимостью реализации в Российской Федерации административной реформы и реформы государственной службы. В настоящее время низкая эффективность деятельности государственного аппарата является одним из основных препятствий на пути развития российского общества и экономики. При этом теоретически обоснованные и достаточно проработанные планы реформ оказываются невостребованными, а эффективность осуществляемых реформ снижается вследствие сопротивления реформированию со стороны государственного аппарата.

Степень научной проработанности темы исследования. Число исследований, посвященных экономическому анализу государственного управления, весьма значительно. При этом основное внимание зарубежных исследователей привлечено к таким аспектам, как общий размер государственного сектора (напр , [Peacock, А. 1972], [Tarchys D , 1975], [Berry W , Lowery D., 1984], [Rodnk D., 1998]), характер взаимоотношения отдельных экономических агентов ([Buchannan J., 1967, 1968], [Denzau A., Parks R., 1977], [Niskanen W, 1975]) и эффективность государственной политики ([Migué J, Bélanger G, 1974], [Мое T, 1984, 1986, 1994]). Работы российских исследователей (в частности, [Якобсон Л., 1998, 2000, 2002], [Клименко А , 2002], [Барабашев А., 2000, 2003, 2005]) в основном связаны с прикладными аспектами организации государственного управления оценкой эффективности, актуальными вопросами модернизации государственного управления, проведения административной реформы и реформы государственной службы

Наиболее близкими по концепции к данному исследованию можно считать работу Дж Вендора и T Mo «Адаптивная модель бюрократической политики» [Bendor J , Мое Т, 1984] , а также труды В Андрианова, посвященные изучению

оптимальной структуры государственного управления и истории госуправления в России [Андрианов В , 2002]

Исследование, предпринятое Вендором и Мо, представляет собой модель поиска «политического равновесия», то есть равновесия при трехстороннем взаимодействии бюрократов, политиков и групп специальных интересов, на основе неоклассических предпосылок Назначением модели, созданной Вендором и Мо, является определение условий наиболее быстрого достижения политического равновесия.

Работы В Андрианова направлены на определение оптимальной структуры российской системы государственного управления, исходя из числа и структуры органов государственной власти зарубежных стран. Кроме того, он излагает и краткую историю развития органов исполнительной власти в России. Однако аналогичного обзора развития органов власти в зарубежных странах не приводится, хотя сравнительный анализ современных моделей государственного управления представляется необходимым для понимания общих черт и специфических особенностей функционирования систем госуправления в различных странах.

В целом, несмотря на значительные успехи теории государственного управления в исследовании вопросов взаимодействия между государством и обществом, а также между политическими и бюрократическими структурами, потребность в формировании теоретических моделей, позволяющих изучать функционирование и развитие систем государственного управления не только с точки зрения политологии, но и с точки зрения экономической теории, в настоящее время сохраняется

Цель и задачи исследования Цель исследования — определение на основе экономической модели условий оптимальной реализации реформ и преобразований в системе государственного управления

В соответствии с выбранной целью основными задачами исследования являются следующие

1 Систематизация знаний о развитии государственного управления,

определение факторов, способствовавших росту разнообразия систем

государственного управления

2. Определение основных особенностей процесса реализации изменений в государственном управлении

3. Разработка модели, позволяющей описать выявленные особенности развития государственного управления

4 Определение условий оптимального (эффективного) проведения изменений в системе государственного управления

5. Анализ преобразований в системе государственного управления Российской Федерации в 1994-2004 гг. с точки зрения выполнения сформулированных условий эффективного проведения изменений.

Предметом исследования являются экономические причины и последствия изменений в системе государственного управления.

Объектом исследования является система исполнительных органов государственного управления, рассматриваемая на примере западных стран и России Другие ветви власги, вследствие особенностей их целей, задач, способов создания, функционирования и механизмов преобразования, рассматриваются как экзогенное окружение.

В настоящем исследовании процесс преобразований в государственном управлении рассматривается как результат взаимодействия трех акторов, условно обозначенных терминами »общество», «политическое руководство» и «чиновники» («государственный аппарат»).

Термин «общество» используется в качестве объединяющего понятия, эквивалентного английскому «society», для отражения поведения экономических агентов, представляющих интересы частного (негосударственного) сектора. Использование термина «население)) в данном случае представляется неоправданным из-за объединения под одним названием не только граждан (собственно населения), но и организаций. По той же причине не вполне удобным было бы использование термина «избиратели»

Термины «политическое руководство», кполитические лидеры» используются для обозначения совокупности экономических агентов, наделенных правом принятия решений, способных привести к преобразованиям в системе государственного управления Фактически это руководители государства, включая руководителей ключевых политических партий Использование термина «политическое руководство» не означает, что совокупность состоит из одного

субъекта, однако обеспечивает большую наглядность при описании моделей государственного управления.

Под терминами «чиновники», «государственный аппарат» подразумевается совокупность карьерных, бюрократических государственных служащих, то есть кадры системы государственного управления, персонал органов исполнительной власти

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют работы зарубежных авторов по теории государственного управления и экономике общественного сектора Дж Вендора, Ж-Л Миге и Ж. Беланжера, Т Мо, У.Нисканена, Р. Роуза В качестве инструментов исследования применились общенаучные методы познания' группировка, обобщение и сравнение, структурный анализ, логический анализ теоретического и практического материала

Информационную базу исследования составили монографии и другие труды российских и зарубежных ученых, материалы, опубликованные в периодических научных изданиях, информационные и нормативные правовые акты органов государственного управления, а также данные и сведения, размещенные на официальных Интернет-сайтах (представительствах в сети Интернет) органов государственного управления зарубежных стран

Научная новизна диссертационной работы состоит в исследовании экономических аспектов становления современных систем государственного управления Личный вклад автора в исследуемой области заключается в следующем

1 Исследованы и определены и общие черты и особенности развития и реформирования основных органов исполнительной власти систем государственного управления США, Великобритании, Канады, Германии, Франции, Норвегии

2 Сформулированы предположения (гипотезы) о закономерностях развития систем государственного управления.

3 Разработана многокритериальная классификация изменений в системе государственного управления

4 Разработана экономическая модель, позволяющая исследовать основные причины изменений в системе государственного управления.

5 На основе разработанной экономической модели определены условия эффективного проведения изменений в системе государственного управления, выполнена их апробация на примере российской системы государственного управления.

Теоретическое значение исследования состоит в описании экономических аспектов процесса становления органов государственного управления, причин различной эффективности проводимых реформ органов государственного управления. Результаты анализа становления и развития органов государственного управления могут быть использованы в качестве элементов информационной базы для исследований систем государственного управления зарубежных стран Разработанная модель системы государственного управления может быть использована для дальнейшего исследования экономических аспектов функционирования и развития органов государственной власти и местного самоуправления.

Практическая значимость работы. Полученные в результате моделирования условия оптимального проведения преобразований в государственном управлении могут быть использованы для прогнозирования результатов реформ и планируемых структурных изменений, оценки эффективности административных реформ и модернизации структуры органов государственного управления

Апробация результатов работы. Основные результаты диссертационного исследования представлены автором в научных публикациях Кроме того, они обсуждались на научных семинарах кафедры государственного управления и экономики общественного сектора в Государственном университете — Высшей школе экономики. Ряд теоретических аспектов исследования использован при выполнении работ по исследовательскому гранту факультета экономики Государственного Университета-Высшей школы экономики Практические аспекты исследования обсуждались со специалистами и экспертами в области государственного управления на научно-методологических встречах и семинарах.

Структура исследования. Исследование состоит из введения, трех глав, заключения, перечня использованных источников и приложения

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы диссертационной работы, сформулированы цели и задачи исследования, определены объект и предмет исследования, указаны основные составляющие научной новизны и практической значимости полученных результатов работы

В первой главе представлены анализ теоретических аспектов государственного управления и исследование реального опыта развития государственного управления в зарубежных странах в ХК-ХХ в.

К настоящему моменту создан богатый теоретический аппарат для исследования государственного управления с позиций как экономической науки, так и смежных дисциплин, прежде всего менеджмента и политологии. Интерес к государственному управлению как объекту исследования предопределил появление широкого спектра моделей, объясняющих те или иные аспекты государственного управления

Наиболее удачная классификация подходов к моделированию государственного управления как процесса приводится Р Роузом [Rose R., 1973]. В максимально абстрактной форме процесс управления государством может быть представлен одной из следующих моделей

1 «Либеральная модель» спрос со стороны членов общества порождает реакцию со стороны государственного управления Система государственного управления формируется под влиянием общества и максимально отвечает его интересам

2. «Авторитарная модель», действия государства порождают определенную реакцию, действия со стороны общества

3 «Модель лидера»' деятельность госорганов определяется решениями, принимаемыми руководителями высшего звена.

4 «Модель наблюдателя» («модель наблюдательного совета»): большинство программ, планов и решений не появляется по исключительной инициативе формальных государственных руководителей, а рождается внутри иерархической структуры Руководители играют роль «фильтра», направленного на утверждение или отклонение поступающих предложений

Либеральная и авторитарная модели рассматривают государственный аппарат как единое целое. Государство функционирует как своеобразный «черный ящик», обрабатывающий поступающие запросы и выдающий некоторый результат. Модели «лидера» и «наблюдателя», напротив, используются для анализа процессов внутри системы государственного управления.

Комплекс из четырех приведенных выше моделей практически полностью охватывает подходы, применяемые при экономическом анализе системы государственного управления Р. Роуз отмечает также существование двух социологических моделей, предполагающих действия вне государственного сектора: модели социальной автономии и модели социального (общественного) контроля.

Если оставить в стороне макроэкономические исследования, проблематику оптимальной государственной политики и бюджетно-налогового администрирования, то непосредственно экономические исследования систем государственного управления были связаны с анализом экономической эффективности, в том числе следующих составляющих"

1) оптимальный экономический размер системы государственного управления и общественного сектора в целом (А. Пикокк, Д. Таршис, У. Берри, Д Ловери и

2) наиболее эффективная организация государственного управления с позиции спроса на общественные блага (Дж. Бьюкенен, А Дензау, Р. Парке и др.),

3) наиболее эффективная организация государственного управления с позиции предложения общественных благ, внутренняя организация госуправления (М. Вебер, Г. Таллок, А. Доунс, У. Нисканен, Г. Миллер, Т Мо и др)

Результаты сравнительного анализа структур современных управленческих систем приводятся, в частности, Н. Мэннингом и Н. Парисоном [Мэннинг Н, Парисон Н, 2003] Сравнительные описания современных органов государственного управления можно найти и в работах российских исследователей, например, В Андрианова [Андрианов, 2002] Однако эти работы основаны, как правило, на сравнении структур органов государственного управления, существующих в настоящий момент, или же существовавших в последние одно-два десятилетия

Более глубокий анализ, оценка экономических аспектов становления современных систем государственного управления, сопоставление времени и причин появления тех или иных органов государственного управления, в настоящее время представляет собой недостаточно проработанную область. Вместе с тем, соответствующее исследование обеспечивает основу для последующего моделирования становления систем государственного управления.

В качестве объектов для оценки экономических аспектов становления систем государственного управления были выбраны системы органов государственного управления (правительства) шести государств Германии, Великобритании, Канады, Норвегии, США и Франции. За исключением Норвегии, эти страны относятся к наиболее развитым государствам мира. Кроме того, основы современного государственного управления формировались в них приблизительно в одно и то же время. Выбор объектов исследования позволяет рассмотреть процесс развития системы органов исполнительной власти и в англосаксонских странах (США, Канада, Великобритания), и в странах континентальной Европы (Франция и Германия), а также в скандинавском государстве, к тому же являющемся экспортером углеводородного сырья (Норвегия) Вместе с тем следует признать, что отсутствие достаточного объема информации не позволило включить в состав рассматриваемых стран такие государства, как Индия, Китай, Бразилия, Япония или ЮАР, что позволило бы говорить об охвате большинства основных систем государственного управления

В составе органов управления рассматриваемых стран в начале XIX вв. было менее десятка министерств и ведомств, и большинство из них с теми или иными изменениями «дожили» до наших дней. Сравнение органов государственного управления, возникавших при образовании новых демократических государств, позволяет утверждать, что действительно базовыми функциями современных систем государственного управления можно считать лишь внешнеполитическую деятельность, обеспечение обороны и национальной безопасности и управление государственными финансами

Кроме того, именно на рубеже XVIII — XIX вв появляются первые министерства внутренних дел — структуры, заслуживающие особенно тщательного рассмотрения в свете перемен, происходивших в XIX веке Министерства внутренних дел того времени представляют собой своего рода «внутренние правительства». В них раньше, чем в других министерствах,

появляется развитая иерархическая структура, внутренняя функциональная специализация по направлениям деятельности и отдельным задачам. Именно они становятся основой для дальнейшей экспансии государственного управления.

Резкое ускорение развития системы государственных институтов приходится на вторую треть XIX в Основные изменения в 1830 — 1870-х гг можно свести к трем основным элементам: создание или усиление министерств внутренних дел, появление министерств сельского хозяйства, активное развитие органов, выполняющих бюджетно-налоговые функции и контролирующих финансовую систему страны.

На период между 1870-ми гг и Первой мировой войной (1914 г) приходится появление государственных органов, отвечающих за экономическое в социальное развитие, а также торговые операции. Это — прямой ответ на процессы, происходившие в это время в экономике и обществе, с одной стороны, бурный, стремительный рост промышленного производства, увеличение производительности труда в сельском хозяйстве, рост торговых операций и становление финансовых рынков, а с другой стороны — частые кризисы перепроизводства, растущая социальная напряженность, борьба рабочих за свои права, социальные конфликты Интересно, что сразу в трех из шести рассматриваемых стран (США, Франция, Норвегия) в эти годы была предпринята попытка создать государственный орган, отвечающий одновременно и за развитие промышленности, и за защиту интересов трудящихся, но во всех трех странах эта попытка оказалась неудачной

В 1914—1929 гг в государственном управлении произошла настоящая экономическая революция Мобилизация ресурсов, возросшая из-за необходимости принятия множества управленческих решений нагрузка на правительства привели к появлению широкого набора министерств и ведомств, отвечающих за промышленность, финансовую систему, торговлю и транспорт За счет расширения функций по управлению здравоохранением, а также формирования организаций, выполняющих функции социальной помощи ветеранам и инвалидам войны усилилась и социальная составляющая В этот же период в большинстве стран проводится масштабная реорганизация государственных органов, переход к более развитым и логически стройным иерархическим схемам управления Впрочем, переход к новым структурам оказался связан с большим числом ошибочных действий многие из созданных

ведомств уже через несколько лет, а иногда и месяцев после создания прекращают свое существование

Эффект, который Великая депрессия оказала на траекторию развития систем государственного управления, принципиально отличается от эффекта, оказанного Первой мировой войной. Если 1920-е гг. были периодам создания крупных организационных структур, больших министерств, то в 1930-е гт создавались лишь небольшие агентства и службы, имевшие узкую специализацию и вполне конкретные задачи. Лишь в отдельных случаях создавались министерства транспорта и общественных работ, да проводились реформы в министерствах экономического блока.

В первое десятилетие после Второй мировой войны в системах государственного управления формируются особенности, сохраняющиеся в значительной степени и в настоящее время. Государства, пострадавшие от военных действий, вынуждены уделять повышенное внимание строительству, региональному развитию и решению социальных проблем. Общие тенденции этого времени — появление «министерств по делам семьи» и активная социальная политика, ответ на потребность общества в построении «государства всеобщего благоденствия» Страны, на территории которых боевые действия не велись, сохраняют практически неизменный комплекс министерств Впрочем, и в этих странах прослеживается влияние войны- усиливается управление здравоохранением, появляются органы помощи ветеранам и инвалидам войны.

После разнообразия систем государственного управления 1950-х гг., 1960-е гг. можно характеризовать как период всеобщей перестройки и приведения органов государственного управления к относительно схожей структуре В системе органов управления появляются министерства, ответственные за научную сферу, хотя в каждой из стран цели создания органов госуправления наукой и их задачи оказываются весьма различны

В развитии государственного управления в 1970-е гг. очень четко прослеживается реакция на «нефтяные шоки» создаются министерства и ведомства, ответственные за энергетику. В это же время значительно усиливается региональная составляющая деятельности государства, перераспределяются функции по управлению инфраструктурой экономики, прежде всего транспортом и телекоммуникациями

Современный этап развития систем государственного управления (1980 — 2000 гг) связан в первую очередь с появлением министерств по охране окружающей среды и органов по международному сотрудничеству, а также с усилением роли ведомств, отвечающих за организацию деятельности государственного управления 1990-е гг стали периодом активных преобразований, целой череды административных реформ и изменений во всех рассмотренных странах, и это привело к появлению органов, отвечающих исключительно за реализацию реформ Следует также отметить реорганизацию в ряде стран системы управления органами здравоохранения и социальной помощи, а также рост интереса к культуре и средствам массовой информации

Выполненный анализ экономических аспектов становления современных систем государственного управления позволил, в частности, сделать следующие выводы

Характер развития систем государственного управления определялся в решающей степени траекторией изменения (расширения, роста) потребностей экономики и общества в услугах государства В каждой из рассмотренных стран складывалось свое понимание «основных» функций государства, необходимость выполнения которых находила свое отражение в структуре системы государственного управления

Процессы, происходящие в системе государственного управления, находятся в зависимости от уже выполненных в прошлом преобразований (принцип path dependence, [Nelson, R, Winter S., 1982]) Каждое из преобразований — одновременно фундамент и ограничение для будущих реформ. При этом можно отметить определенную степень заимствования схем государственного управления одним государством у других. Дело не только в общности решаемых задач, простой реализации принципа «одинаковые проблемы - одинаковые решения». Имеет место факт использования удачных схем и управленческих решений не только в кризисных ситуациях, но и просто с целью совершенствования государственного управления в особенности, если имеет место ситуация «догоняющего развития». Серьезную роль в процессе совершенствования систем государственного управления играет и импорт управленческих технологий из частного сектора

Масштаб и направление изменений определяются исходя из задачи оптимизации бюджетных расходов Постановка этой задачи в государственном управлении предполагает, в большинстве случаев, не сокращение затрат, а их оптимальное распределение. Большинство масштабных, связанных с созданием новых министерств или существенными преобразованиями в имеющихся государственных органах, изменений в системах государственного управления осуществлялось в периоды относительного бюджетного и экономического благополучия, в то время как в кризисные периоды, как правило, имела место реализация небольших, ad hoc преобразований.

Немаловажен и тот факт, что решение о создании или преобразовании государственных органов, реформировании государственного управления практически всегда было в первую очередь политическим, и часто использовалось высшими руководителями государства для решения не экономических, а политических задач

Таким образом, преобразования в системе государственного управления и их эффективность оказываются в сильной зависимости от состояния экономики и ее потребностей, политических факторов, существующих характеристик государственного управления и имеющихся управленческих технологий.

Во второй главе исследования описывается построенная экономическая модель. Проведенный анализ показал экономические основы становления современных систем государственного управления, опора на потребности экономики и общества, расширение государственных функций вместе с усложнением государственного устройства, высокая зависимость траектории развития госуправления от решений, принятых в прошлом, импорт управленческих технологий из частного сектора и из-за рубежа. Построение же модели имело целью ответ на вопрос, чем определяется эффективность преобразований, почему одни и те же управленческие решения могут дать различный итоговый результат

Как уже отмечалось, модель строится исходя из предположения о наличии трех акторов общества, политического руководства и чиновников (государственного аппарата) Для исследования происходящих в государственном управлении изменений в качестве основы использована схема обмена информацией, представляющая собой комбинацию уже существующих теоретических моделей(рис 1)

Рисунок 1. Схема информационного взаимодействия в системе государственного управления

Предполагается, что между обществом и политическим руководством существует устойчивое двустороннее взаимодействие' общество сообщает информацию о своих потребностях, политическое руководство отчитывается перёд обществом о своей деятельности, информирует о процессах, происходящих в системе государственного управления. Интенсивность взаимодействия тем больше, чем больше статус политических лидеров зависит от общества, избираемый политик вынужден прислушиваться к мнению своих избирателей

Между политическим руководством и чиновниками (госаппаратом) также существует двустороннее взаимодействие по принципу «руководитель — подчиненный». Чиновники получают от политического руководства информацию о действиях, которые требуется выполнить, ресурсах, направляют информацию о состоянии дел и результатах деятельности.

Отличительная особенность построенной схемы — «разомкнутость», отсутствие двусторонней взаимосвязи между обществом и чиновниками. Общество не может напрямую воздействовать на госаппарат, получаемая напрямую от общества информация (о потребностях, желаемом объеме и стоимости государственных услуг и т д) как «руководство к действию» чиновниками не воспринимается.

Переход к экономической модели связан с необходимостью исследования, наряду с информационными потоками, потоков финансовых средств, товаров и услуг.

В упрощенном виде экономическая модель может быть представлена следующим образом общество получает доход, определенная часть которого в виде налогов поступает в государственный бюджет Политическое руководство в

соответствии с пожеланиями общества определяет, на какие цели будут расходоваться собранные средства, сколько и каких благ должно быть произведено. Чиновники осуществляют непосредственное расходование средств, преобразование бюджетных средств в товары и услуги, передаваемые обществу, — то есть, по сути, производят товары и услуги

В соответствии с этим экономическая модель строится исходя из следующих предпосылок

1 Общество получает некоторый доход /, не зависящий от деятельности системы госуправления (по крайней мере, напрямую)

2 Доход общества 1 тратится на частные блага М и услуги госсектора (общественные блага) С

3 Услуги государственного сектора являются благом для населения, более качественные услуги или больший их объем при тех же расходах ведут к росту благосостояния населения

4 Политическое руководство определяет объем собираемых налогов Т и бюджет расходов государственного управления, выбирая, какой объем средств В будет направлен для реализации поставленных задач

5. Объем средств, переданных на производство товаров и услуг госсектора, не обязательно должен быть равен объему собранных налогов Политическое руководство заинтересовано в том, чтобы в его распоряжении оставалось как можно больше налоговых доходов, а расходов производилось как можно меньше, то есть в увеличении разницы Х=Т—В

6 Для политического руководства важно, чтобы благосостояние общества не опустилось ниже определенного уровня' если это произойдет, политическое руководство теряет электоральную поддержку. Данный уровень рассматривается как «ограничение политического благополучия» политического руководства.

7 Задача государственного аппарата в модели — трансформация получаемого бюджета, денежных средств В, в предоставляемые населению товары и услуги в

В Государственный аппарат действует как фирма-производитель с функцией издержек С (О)

9. Чиновники обладают знаниями об истинном, минимально необходимом

размере издержек на производство и основную выгоду извлекают из

максимизации разницы между выделенными из бюджета средствами В и

реальными расходами на производство общественных благ G

Объединение максимизационных задач общества, политического руководства и госаппарата дает следующую задачу максимизации:

Max UPJX) (1)

Max Ug(D.G) (2) при условии

Upuk(M,G) HUp„b (3)

J = M+T (4)

Т^Х+В (5)

D=B - С (6)

C=C(G) (7)

Здесь

(1) и (2) — это максимизируемые функции полезности политического руководства и госаппарата;

(3) — «ограничение политического благополучия», то есть минимальный уровень полезности для общества;

(4) — бюджетное ограничение общества;

(5) — функция доходов политического руководства, политической «ренты»;

(6) — функция дискреционного бюджета,

(7) — функция фактических издержек бюджетного финансирования (функция расходов на производство благ)

Уровень доходов населения / является константой. Показатели В, D, X, G — эндогенны

В модели предполагается, что наиболее активной действующей фигурой в ней является политическое руководство Общество может лишь выразить политическому руководству свои предпочтения относительно величины налогов и объемов производства (и потребления) общественных благ, то есть сообщить ему вид своей функции полезности и ее зависимость от переменных Т (величина налогов) и G (объем благ, получаемых от государства)

Государственный аппарат может только сообщить политическому руководству функцию желаемого бюджета В = D + C(G), отразив ее в виде программы действий, сметы расходов или другого аналогичного документа

Рисунок 2. Графическое представление модели государственного управления

Графическое представление модели (рис 2) выполнено в координатах «объем благ госсектора» (С) — «финансовые показатели» (1,М,Т,Х,й) Незаштрихованная область отражает множество возможных решений модели, ее границы определяются функцией расходов С(в) и ограничением политического благополучия ир„ь= ириЬ В области правее и ниже кривой С (О) средств, выделяемых ЧИНОВНИКОМ ДЛЯ производства благ, будет недостаточно для производства желаемого объема указанных благ В области левее и выше кривой ир„ь = и,,„ь* уровень благосостояния общества будет ниже уровня, при котором общество еще не предпринимает усилий к смене политического руководства Иначе говоря, в любой точке левее и выше кривой ир„ь= ир„ь* благосостояние общества столь низко, что будут немедленно предприняты действия по смещению политического руководства.

Равновесное состояние в модели — это выпуск благ государственного управления С*, при котором максимизируется совокупное благосостояние политического руководства и чиновников, а уровень благосостояния населения не опускается ниже ограничения политического благополучия Графически это соответствует объему С*, при котором расстояние между кривой ограничения политического благополучия 1!р„ь= £/|П,ь и кривой фактических расходов на производство общественного блага С(С) максимально Это расстояние и есть доходы государства, расходуемые в интересах политического руководства и чиновников Существование данных расходов (неэффективных с точки зрения

общества) определяется отсутствием у общества информации о фактических затратах на производство благ в государственном секторе Соотношение между средствами, расходуемыми политическим руководством (X) и чиновниками (£>), определяется степенью прозрачности деятельности государственного аппарата для политического руководства (при полной прозрачности 0=0).

С помощью построенной модели производится анализ последствий изменений, происходящих по инициативе каждой из сторон (изменение дохода и предпочтений общества, изменение целевой функции политического руководства, изменение целевой функции чиновников, изменение функции издержек производства общественного блага), а также эффектов коррупции, технологического прогресса и увеличения возможностей мониторинга или контроля деятельности госаппарата. Изменения в системе государственного управления (преобразования структуры государственного управления, изменения в объеме благ, производимых госсектором) отражаются в модели как изменение объема выпуска благ й или вида функции расходов на производство С(С).

Анализ изменения переменных в модели показал, что преобразования в системе государственного управления могут быть признаны эффективными, только если политическая рента X и дискреционный бюджет Б отсутствуют, или же можно установить ограничение на их максимальный размер Таким образом, модель позволила определить следующие условия оптимальной (эффективной) реализации изменений в системе государственного управления:

• совпадение целей (потребностей) политического руководства и общества (отсутствие ограничения на минимальный объем X);

• прозрачность деятельности политического руководства (ограничение максимально возможного объема X),

• высокая степень влияния общества на политическое руководство (ограничение политического благополучия таково, что область возможных решений невелика),

• прозрачность деятельности государственного аппарата для политического руководства (дискреционный бюджет О минимален)

Каждое из приведенных выше условий по отдельности может показаться достаточно тривиальным, часто упоминаемым при анализе факторов эффективности функционирования государственного управления Интересными

являются комплексность воздействия указанных условий и их влияние не только на эффективность текущей деятельности, но и на процесс преобразований в госуправлении, а также экономическое обоснование их воздействия

В третьей главе рассматриваются изменения, произошедшие в системе государственного управления Российской Федерации в 1994 — 2004 гг. и, исходя из условий оптимальной реализации изменений, оцениваются перспективы его дальнейшего реформирования

Функциональные изменения в начале 1990-х гг были напрямую связаны с переходом к рыночной экономике и отказом от административно-командных методов управления К середине 1990-х гг. формирование институциональной основы функционирования рыночной экономики уже перестало быть основным направлением развития комплекса функций российского государственного управления, на первое место вышли иные цели и задачи

Структура федеральных органов исполнительной власти, с момента первого утверждения в январе 1994 г. указом Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. №66, претерпела значительные и весьма многочисленные изменения Хотя действительно серьезных преобразований, затрагивающих существенную часть министерств и ведомств, было не более десятка, всего с 1994 г. по настоящее время набор органов исполнительной власти менялся более 50 раз, число же организационных изменений внутри органов государственного управления было на порядок выше. При этом высший уровень федеральных органов исполнительной власти, федеральные министерства, в целом оставался достаточно стабилен.

Технологическая база государственного управления, принципы организации документооборота, серьезных изменений не претерпели. Хотя среди высших руководителей, получивших представление об уровне технологического обеспечения деятельности органов власти зарубежных стран, господствовала точка зрения о необходимости активного внедрения информационных технологий, рост их практического использования происходил достаточно медленно и неравномерно Каждый из органов власти решал задачу внедрения новых технологий самостоятельно, руководствуясь исключительно собственными финансовыми возможностями и представлениями руководителей о необходимости той или иной технологии в повседневной деятельности В результате усилия по информатизации и автоматизации привели к очень

неоднозначным результатам. Большинство министерств и ведомств обзавелись собственными базами данных, аппаратным и программным обеспечением Однако базы данных разных ведомств оказывались несовместимыми, возникало дублирование информации Приобретенная техника из-за недостаточного внимания к подготовке персонала использовалась или неэффективно, или нецелевым образом Технологии заимствовались в основном исходя из принципа копирования замеченного в частном секторе

Весьма похожей на ситуацию с заимствованием информационных технологий оказалась ситуация с технологиями кадровыми Кадровый состав системы государственного управления в начале 1990-х гг. представлял собой конгломерат из бывших аппаратных работников министерств и ведомств СССР и РСФСР, а также служащих, пришедших на государственную службу из армии и предприятий промышленности

После первоначальных действий по организации гражданской службы, предпринятых в 1991 — 1992 гг., никаких серьезных целенаправленных усилий по повышению эффективности работы госаппарата не предпринималось В этом была определенная логика несмотря на низкую квалификацию, государственные служащие в целом справлялись с минимальными задачами обеспечения стабильности, в то время как в реализации базовых экономических реформ основная роль отводилась парламенту, а не государственному аппарату Невысокий (по сравнению, прежде всего, с финансовой сферой) уровень оплаты труда и отсутствие экономических стимулов деятельности привели к дальнейшему снижению квалификации должностных лиц и расширению коррупции. В этих условиях создаваемая система подготовки и повышения квалификации кадров государственной службы оказалась невостребованной. За более чем десятилетие, прошедшее с момента создания госслужбы Российской Федерации, была организована система специализированных образовательных учреждений, разработаны учебные программы, создана необходимая нормативная база Но эффективность созданной системы оказалась недостаточной из-за слабой связи с практическими потребностями государственных служащих.

Таким образом, в 1990-е гг в российском госаппарате произошли масштабные функциональные изменения и незначительные технологические преобразования при одновременном снижении квалификации государственных служащих Но одновременно, при очевидном сокращении непосредственного

государственного участия в экономике, в обществе ощутимо выросла потребность в производстве одной из главных «услуг» государственного аппарата, создании и развитии инфраструктуры рыночной экономики, в том числе институциональной С точки зрения экономической модели, это эквивалентно ситуации изменения предпочтений общества при весьма неоднозначных изменениях в издержках производства благ в государственном секторе. При этом ни государственный аппарат, ни общество не удовлетворены своим положением, общество -характеристиками услуг государства, чиновники - объемом официально выделяемых им средств. В результате можно констатировать, что российское государственное управление находится в рассмотренной в модели ситуации коррупционного отклонения от равновесия, чиновники расширяют свой дискреционный бюджет за счет производства меньшего, по сравнению с оптимальным, объема благ, что в свою очередь создает нестабильность, которую политическое руководство пытается скомпенсировать сокращением уровня налогов

Анализ современного состояния государственного управления в Российской Федерации и опыта реализации административной реформы позволяет утверждать, что фактором неудач административной реформы в Российской Федерации является отсутствие реального (активного) спроса на осуществление этих изменений Это связано с фактическим невыполнением основных критериев эффективности развития системы государственного управления

Низкая политическая активность населения не позволяет говорить о достаточном соответствии между интересами общества и выборных органов государственной власти. Относительная эффективность наблюдается лишь при решении вопросов, связанных с влиянием небольшого числа активных групп интересов, обладающих достаточными ресурсами для продвижения во власть своих представителей и лоббирования принятия тех или иных решений Высокая актуальность проблемы лоббирования интересов не позволяет рассчитывать на развитие системы услуг, направленных на удовлетворение потребностей общества в целом В этих условиях возникающие проблемы решаются обществом за счет прямых незаконных договоренностей с органами государственного управления

Таким образом, следует отметить крайнюю слабость информационного канала «общество» «-♦ «политическое руководство»

Система государственной власти в настоящее время остается недостаточно прозрачной и для общества, и для руководителей государства Это связано с отсутствием осознания обществом собственных расходов на содержание государственного управления Население не сопоставляет уплачиваемые налоги с объемом получаемых товаров и услуг, «цена» получаемого от государства набора благ не принимается им во внимание.

Эффективное развитие государственного управления блокируется и отсутствием возможности мониторинга происходящих перемен. В большинстве случаев проблема низкой мотивации к проведению реформ приводит к замедлению начавшихся преобразований.

Решение проблемы низкой эффективности системы государственного управления в Российской Федерации оказывается невозможным без развития гражданского общества. Реформирование системы государственного управления в любом случае подчинено авторитарным принципам, так как решения о реформировании предпринимаются ограниченным числом руководителей государства Вместе с тем, реформа окажется эффективной только в том случае, если, во-первых, руководители государства будут в ней заинтересованы (это будет соответствовать их интересам), во-вторых, интересы руководителей государства и большей части общества будут совпадать, а в-третьих, если у общества будет существовать устойчивый и реально работающий канал воздействия на политическое руководство и стимулирования перемен в государственном управлении. Первый элемент определяется стимулами политических деятелей и первых лиц государства, второй — степенью развития демократических институтов, третий — прозрачностью деятельности государственных органов для населения и существованием «обратной связи», обеспечивающей постоянную реакцию на низкое качество или непредоставление услуг, выражающуюся в реальной ответственности чиновников за незаконные действия Только в этом случае удастся построить систему стимулов, обеспечивающую устойчивое и эффективное осуществление изменений в государственном управлении

В заключении изложены выводы и приведены основные результаты, полученные в ходе исследования

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИСЛЕДОВАНИЯ

Основными результатами проведенного анализа систем государственного управления зарубежных стран являются следующие.

5. Определение факторов, способствовавших росту разнообразия систем государственного управления В каждой из стран складывалось свое понимание «основных» функций государства, необходимость выполнения которых находила свое отражение в структуре правительства. Если исходить из того, что появление обособленного министерства означает придание тем или иным функциям государства статуса приоритетных, то оказывается, что такие области, как образование, здравоохранение, наука лишь недавно были признаны достойными специализированных органов, отвечающих за формирование государственной политики. Практически каждому случаю создания министерства, существовавшего в дальнейшем достаточно продолжительное время, можно подобрать в соответствие серьезную экономическую или социальную проблему, на решение которой, скорее всего, и было направлено формирование этого органа.

2 Определение основных особенностей процесса изменений в государственном управлении

- изменения, выполненные в прошлом, ограничивают возможности для дальнейших преобразований, влияние прошлых решений «накапливается»;

- с точки зрения вероятности достижения цели небольшие изменения гораздо более предпочтительны по сравнению с большими реформами, однако на общегосударственном, политическом уровне преобладают, как правило, крупные проекты по видоизменению системы государственного управления,

- появление нового министерства (департамента, службы), как правило, служит сигналом высокой заинтересованности политиков в его появлении и желании привлечь особое внимание к решению тех или иных задач;

- в период кризисов государственных финансов создаются преимущественно небольшие узкоспециализированные организации, в то время как формирование новых министерств часто приходится на периоды относительного бюджетного благополучия,

- структура политического устройства государства, число и роль политических партий оказывают непосредственное влияние на размер и динамику системы государственного управления,

- существенную роль в процессе преобразований играет импорт управленческих технологий из зарубежных стран и частного сектора;

- системы государственного управления, обладающие возможностью привлечения на государственную службу специалистов из частного сектора более склонны к изменениям, в том числе и технологическим

Основными результатами теоретического моделирования являются следующие.

1 Классификация изменений в системе государственного управления

2. Построение экономической модели системы государственного управления и описание с ее помощью последствий изменений, происходящих по инициативе каждой из сторон (изменение дохода и предпочтений общества, изменение целевой функции политического руководства, изменение функции издержек производства общественного блага), а также эффектов коррупции, технологического прогресса и увеличения возможностей мониторинга или контроля деятельности госаппарата,

3 Выявление условий оптимальной реализации изменений в системе государственного управления

- соответствие целей (потребностей) политического руководства и общества;

- прозрачность деятельности политического руководства,

- высокая степень влияния общества на политическое руководство;

- прозрачность деятельности государственного аппарата для политического руководства.

4 Объяснение недостаточной эффективности преобразований в системе государственного управления Российской Федерации в 1994-2004 гг. невыполнением условий оптимальной реализации изменений

СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Основные положения диссертационного исследования изложены автором в

следующих печатных работах.

Публикации в изданиях, рекомендуемых ВАК

1 Калинин А.М Оценка эффективности системы государственных закупок России // Общество и экономика — 2004, №10 стр 91-116, 1,5 п.л (в соавторстве с Николаевым И А., личный вклад 0,5 п.л )

1 Калинин А М. Рыночная трансформация экономики итоги пройденного этапа // Общество и экономика — 2005, №9 стр 47-81, 2,2 п.л (в соавторстве с Николаевым И А., Точилкиной О.С., личный вклад 0,35 п л.)

3. Калинин А М. Реформирование структуры государственного управления причины и технологии. // Общество и экономика — 2006, № 7-8 стр 176190, 0,9 п.л.

Публикации в других печатных изданиях

4 Калинин А М. «Высокие технологии» аппарата управления: реформа госучреждений. // Биржа интеллектуальной собственности — 2003, №7 (июль), том И стр.1-18, 1,1 п л. (в соавторстве с Николаевым И А , личный вклад 0,4 п л.)

5. Калинин A.M. Эффективность и вклад в национальное богатство отрасли «Управление и оборона» российской экономики./ Сколько стоит Россия Под ред. И.А. Николаева.- М • " Экономика", 2004, ISBN: 5-282-02449-7, стр. 294-328,2,1 п л.

6. Калинин А М. Реформирование структуры правительства: причины и технологии. // Сборник научных статей аспирантов ГУ-ВШЭ - М.. ГУ-ВШЭ, 2006. стр 2-36, 1,1 п л

Лицензия ЛР № 020832 от 15 октября 1993 г. Подписано в печать С февраля 2007 г. Формат 60x84/16 Бумага офсетная. Печать офсетная. Уел печ. л. 1,3. Тираж 100 экз Заказ № Л6/

Типография издательства ГУ - ВШЭ, 125319, г. Москва, Кочновский пр-д ,

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Калинин, Алексей Михайлович

ВВЕДЕНИЕ.

Актуальность исследования.

Научная разработанность проблемы.

Цель исследования.

Задачи исследования.

Предмет исследования.

Объект исследования.

Логика исследования.

ГЛАВА 1. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СТАНОВЛЕНИЯ.

§ 1.1. Опыт исследования систем государственного управления.

§ 1.2. Становление современных систем государственного управления.

§ 1.3. Особенности развития систем государственного управления в рассмотренных странах.

Выводы.

ГЛАВА 2. МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.

§ 2.1. Постановка задачи.

§ 2.2. Методологические основы моделирования.

§ 2.3. Классификация изменений в системе государственного управления.

§ 2.4. Информационная схема государственного управления.

§ 2.5. Экономическая модель изменений в системе государственного управления.

§ 2.6. Моделирование изменений в государственном управлении.

§ 2.7. Экономический анализ закономерностей развития государственного управления.

§ 2.8. Условия оптимальной реализации изменений.

Выводы.

ГЛАВА 3. ОЦЕНКА РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 1990-Е ГГ.

§ 3.1. Анализ происходивших функциональных изменений.

§ 3.2. Анализ происходивших организационно-структурных изменений.

§ 3.3. Анализ происходивших технологических и кадровых изменений.

§ 3.4. Оценка перспектив административной реформы в Российской Федерации.

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИСЛЕДОВАНИЯ.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Экономические основы становления современных систем государственного управления"

Исследования основных закономерностей развития государственного управления показывают, что экономические основы преобразований, происходящих в этой сфере, часто недооцениваются. Современные прикладные работы в области государственного управления в Российской Федерации преимущественно ориентируются на достижения в области права, политологии, психологии, социологии. Лишь в последние несколько лет стало заметным влияние институционального подхода к анализу развития государственного управления.

Проблематику доминирующего в настоящее время подхода к исследованию госуправления можно сформулировать как «что надо сделать для повышения эффективности?». При этом проблема исследования условий оптимальной реализации предлагаемых мер часто остается вне поля зрения исследователей.

Положение усугубляется склонностью к копированию действий и практики, имевших место в зарубежных странах. Налицо недооценка особенностей становления систем государственного управления в отдельных странах, недостаточное внимание к экономическим аспектам становления современных систем и моделей государственного управления.

Вместе с тем в период с середины 1980-х гг. до настоящего времени в мире реализовывался огромный объем крупномасштабных и комплексных программ реформирования государственного управления. Научными и консультационными организациями уделялось значительное внимание экономическому анализу причин, процесса и последствий реформ в тех или иных странах, анализу международного опыта и международным сравнениям, как правило, в интересах стран, планирующих аналогичные реформы. В частности, коллективом Всемирного банка по просьбе Правительства Российской Федерации была подготовлено исследование «Реформа государственного управления: международный опыт». Оно представляет собой анализ опыта реформ государственного управления в ряде стран различных регионов мира, отобранных для показа масштабов и глубины произведенных административных изменений [18].

Один из главных выводов авторов исследования — в настоящее время международной конвергенции идей в области государственного управления не существует. Масштабы реформ, их продолжительность были различными, несмотря на то, что основные причины реформ и задачи реформирования оказались в целом схожими. При этом различия в реформаторской деятельности объяснялись, помимо прочего, следующими причинами:

- характеристики основополагающей структуры государственного управления;

- фундамент уже выполненной работы (имеющийся задел).

Характер и результаты реформирования во многом зависят от того, как развивалось государственное управление в «дореформенный» период, то есть от предшествующей ситуации. Нельзя не отметить, что вопрос о причинах выбора тех или иных преобразований системы государственного управления в настоящий момент исследован недостаточно. Следовательно, изучение экономических аспектов изменений в системах государственного управления сегодня становится особенно актуальным.

Актуальность исследования

Фундаментальные преобразования в экономической, социальной и политической сферах, произошедшие в России в 1990-е гг., поставили на повестку дня задачу переосмысления роли системы государственного управления в обеспечении условий существования и развития экономики и общества. С этой точки зрения, исследование системы государственного управления, систематизация и анализ закономерностей развития государственных институтов, не нашедшие до сих пор должного освещения в отечественной науке, представляют значительный интерес.

Особая актуальность исследования связана также с необходимостью реализации в Российской Федерации административной реформы и реформы государственной службы. В настоящее время низкая эффективность деятельности государственного аппарата является одним из основных препятствий на пути развития российского общества и экономики. При этом теоретически обоснованные и достаточно проработанные планы реформ оказываются невостребованными, а эффективность осуществляемых реформ снижается вследствие сопротивления реформированию со стороны государственного аппарата.

Научная разработанность проблемы

Число исследований, посвященных экономическому анализу государственного управления, весьма значительно. При этом основное внимание зарубежных исследователей привлечено к таким аспектам, как общий размер государственного сектора, характер взаимоотношения отдельных экономических агентов и эффективность государственной политики. Работы российских исследователей в основном связаны с прикладными аспектами организации государственного управления: оценкой эффективности, актуальными вопросами модернизации государственного управления, проведения административной реформы и реформы государственной службы.

Наиболее близкими по концепции к настоящему исследованию можно считать исследование Дж. Вендора и Т. Мо «Адаптивная модель бюрократической политики» [38], а также работы В. Андрианова, посвященные оптимальной структуре государственного управления и истории госуправления в России [2],[3]. Исследование Вендора и Мо представляет собой модель поиска на основе неоклассических предпосылок «политического равновесия» — равновесия при трехстороннем взаимодействии бюрократов, политиков и групп специальных интересов. Назначением модели Вендора и Мо является определение условий наиболее быстрого достижения политического равновесия, был поиск условий наиболее быстрого достижения политического равновесия.

Работы В.Андрианова направлены на определение оптимальной структуры российской системы государственного управления исходя из наборов государственных органов, состава правительств зарубежных стран. Так, например, В.Андрианов утверждает, что «опыт многих стран мира показывает, что оптимальное количество министерств или аналогичным им структурам примерно 12-15. Как правило, обязательными являются министерства финансов, иностранных дел, обороны, внутренних дел, здравоохранения, а остальные создаются в зависимости от специфики страны, национальных традиций и тенденций в развитии мировой экономики. Так, например, на Тайване в структуре исполнительной власти в начале текущего тысячелетия насчитывается лишь 6 министерств, в

Швейцарии — 7, в Аргентине — 10, в Малайзии и Сингапуре — 11, Таиланде — 12, Австралии — 16, Германии — 16, Новой Зеландии — 18, Великобритании — 20» [2]. В.Андрианов излагает и краткую историю развития органов исполнительной власти в России, от Коллегий Петра I до современного Правительства Российской Федерации. Однако аналогичного обзора развития органов власти в зарубежных странах автором не приводится, хотя сравнительный анализ становления современных систем государственного управления необходим для понимания общих черт и специфических особенностей функционирования систем госуправления.

В целом, несмотря на значительные успехи теории государственного управления в исследовании вопросов взаимодействия между государством и обществом, а также между политическими и бюрократическими структурами, потребность в формировании теоретических моделей, позволяющих изучать функционирование и развитие систем государственного управления не только с точки зрения политологии, но и с точки зрения экономической теории, в настоящее время сохраняется.

Цель исследования

Цель исследования — определение, на основе экономической модели, условий оптимальной реализации реформ и преобразований в системе государственного управления.

Задачи исследования

В соответствии с выбранной целью, основными задачами исследования являются:

1. Систематизация знаний о развитии государственного управления, определение факторов, способствовавших росту разнообразия систем государственного управления.

2. Определение основных особенностей процесса реализации изменений в государственном управлении.

3. Разработка экономической модели, позволяющей описать выявленные особенности развития государственного управления.

4. Определение условий оптимального (эффективного) проведения изменений в системе государственного управления.

5. Анализ преобразований в системе государственного управления Российской Федерации в 1994-2004 гг. с точки зрения выполнения сформулированных условий эффективного проведения изменений.

Предмет исследования

Предметом исследования являются экономические причины и последствия изменений в системе государственного управления.

Объект исследования

Объектом исследования является система исполнительных органов государственного управления, рассматриваемая на примере западных стран и России. Другие ветви власти, вследствие особенностей их целей, задач, способов создания, функционирования и механизмов преобразования, рассматриваются как экзогенное окружение.

В настоящем исследовании процесс преобразований в государственном управлении рассматривается как результат взаимодействия трех акторов, условно обозначенных терминами «общество», «политическое руководство» и «чиновники» {«государственный аппарат»).

Термин «общество» используется в качестве объединяющего понятия, эквивалентного английскому «society», для отражения поведения экономических агентов, представляющих интересы частного (негосударственного) сектора. Использование термина «население» в данном случае представляется неоправданным из-за объединения под одним названием не только граждан (собственно населения), но и организаций. По той же причине не вполне удобным было бы использование термина «избиратели».

Термины «политическое руководство», «политические лидеры» используются для обозначения совокупности экономических агентов, наделенных правом принятия решений, способных привести к преобразованиям в системе государственного управления. Фактически это руководители государства, включая руководителей ключевых политических партий. Использование термина «политическое руководство» не означает, что совокупность состоит из одного субъекта, однако обеспечивает большую наглядность при описании моделей государственного управления.

Под терминами «чиновники», «государственный аппарат» подразумевается совокупность карьерных, бюрократических государственных служащих, то есть кадры системы государственного управления, персонал органов исполнительной власти.

Логика исследования

Исследование направлено на определение, на основе экономической модели, условий оптимальной реализации реформ и преобразований в системе государственного управления.

В первой главе представлены анализ теоретических аспектов государственного управления и исследование фактического развития государственного управления в зарубежных странах в Х1Х-ХХ в. Первая часть главы представляет собой обзор существующих научных работ в области государственного управления и направлена на определение подходов к исследованию системы государственного управления и оценку степени проработанности проблемы экономических аспектов становления современных моделей государственного управления. Вторая часть главы посвящена систематизации эмпирических фактов, сравнительному анализу процесса становления систем государственного управления зарубежных стран. В главе излагается хронология развития органов государственного управления в XIX — XX вв., анализируется система государственного управления ряда стран. Основное внимание уделяется моменту создания организаций высшего уровня иерархии управления (департаментов и министерств). По результатам анализа формулируются основные закономерности развития государственных органов в развитых странах, формируются гипотезы о причинах сходств и различий траекторий развития государственного управления.

Во второй главе описывается построенная экономическая модель. Проведенное исследование фактического развития государственного управления позволило определить экономические основы становления современных систем государственного управления: опора на потребности экономики и общества, расширение государственных функций вместе с усложнением государственного устройства, высокая зависимость траектории развития госуправления от решений, принятых в прошлом, импорт технологий из частного сектора и из-за рубежа. Построение же модели имело целью ответ на вопрос, чем определяется эффективность преобразований, почему одни и те же управленческие решения могут дать различный итоговый результат.

В третьей главе анализируются изменения, произошедшие в системе государственного управления Российской Федерации в 1994-2004 гг. и, исходя из условий оптимальной реализации изменений, оцениваются перспективы ее дальнейшего реформирования.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Калинин, Алексей Михайлович

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИСЛЕДОВАНИЯ

Основными результатами проведенного анализа систем государственного управления зарубежных стран являются:

1. Определение факторов, способствовавших росту разнообразия систем государственного управления. В каждой из стран складывалось свое понимание «основных» функций государства, необходимость выполнения которых находила свое отражение в структуре правительства. Если исходить из того, что появление обособленного министерства означает придание тем или иным функциям государства статуса приоритетных, то оказывается, что такие области, как образование, здравоохранение, наука лишь недавно были признаны достойными специализированных органов, отвечающих за формирование государственной политики. Практически каждому случаю создания министерства, существовавшего в дальнейшем достаточно продолжительное время, можно подобрать в соответствие серьезную экономическую или социальную проблему, на решение которой, скорее всего, и было направлено формирование этого органа.

2. Выявление феномена импорта управленческих технологий и высокой степени указанного импорта в государственном управлении. Между появлением нового органа государственного управления в одном государстве и созданием аналогичных ведомств в других в большинстве случаев проходит не более 10-15 лет.

3. Определение основных особенностей процесса изменений в государственном управлении:

- изменения, выполненные в прошлом, ограничивают возможности для дальнейших преобразований, влияние прошлых решений «накапливается»

- с точки зрения вероятности достижения цели небольшие изменения гораздо более предпочтительны по сравнению с большими реформами, однако на общегосударственном, политическом уровне преобладают, как правило, крупные проекты по видоизменению системы государственного управления

- появление нового министерства (департамента, службы) как правило служит сигналом высокой заинтересованности политиков в его появлении и желании привлечь особое внимание к решению тех или иных задач

- в период кризисов государственных финансов создаются преимущественно небольшие узкоспециализированные организации, в то время как формирование новых министерств часто приходится на периоды относительного бюджетного благополучия.

- структура политического устройства государства, число и роль политических партий оказывают непосредственное влияние на размер и динамику системы государственного управления

- системы государственного управления, обладающие возможностью привлечения на государственную службу специалистов из частного сектора более склонны к изменениям, в том числе и технологическим

Основными результатами теоретического моделирования являются:

1. Классификация изменений в системе государственного управления.

2. Построение информационной схемы системы государственного управления, описывающей информационные потоки между обществом, политическим руководством и бюрократическим государственным аппаратом.

3. Построение экономической модели системы государственного управления.

4. Описание при помощи экономической модели последствий изменений, происходящих по инициативе каждой из сторон (изменение дохода и предпочтений общества, изменение целевой функции политического руководства, изменение функции издержек производства общественного блага), а также эффектов коррупции, технологического прогресса и увеличения возможностей мониторинга или контроля деятельности госаппарата.

5. Выявление условий оптимальной реализации изменений в системе государственного управления:

- соответствие целей (потребностей) политического руководства и общества;

- прозрачность деятельности политического руководства;

- высокая степень влияния общества на политических руководителей;

- прозрачность деятельности государственного аппарата для политических руководителей.

6. Объяснение недостаточной эффективности преобразований в системе государственного управления Российской Федерации в 1994-2004 гг. невыполнением условий оптимальной реализации изменений.