Совершенствование инструментария публичного управления реализацией государственной закупочной политики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование инструментария публичного управления реализацией государственной закупочной политики"

На правах рукописи

Морозова Анастасия Игоревна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ИНСТРУМЕНТАРИЯ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЗАКУПОЧНОЙ ПОЛИТИКИ

Специальность: 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством: менеджмент

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

16 ЯНВ 2014 005544432

Ростов-на-Дону

-2013

005544432

Диссертация выполнена на кафедре менеджмента Южно-Российского института - филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Некрасов Виталий Николаевич

Официальные оппоненты: Белокрылова Ольга Спиридоновна,

доктор экономических наук, профессор заведующий кафедрой экономической теории экономического факультета ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет» Парахина Валентина Николаевна, доктор экономических наук, профессор заведующий кафедрой теории менеджмента, государственного и муниципального управления ФГАОУ ВПО «СевероКавказский федеральный университет» Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Юго-Западный

государственный университет» Защита состоится «29» января 2014 г. в 13.00 часов на заседании диссертационного совета Д 504.001.30 по экономическим наукам при ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, ауд. 210.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70; с авторефератом - на официальном сайте Министерства образования и науки РФ: http://vak.ed.gov.ru/. с авторефератом и диссертацией - на официальном сайте Южно-Российского института -филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»: http://www.skags.ru.

Автореферат разослан «28» декабря 2013 г. Отзывы на автореферат в двух экземплярах, подписанные и заверенные печатью, просим направлять по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, каб. 208, диссертационный совет Д 504.001.30 по экономическим наукам при ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», ученому секретарю.

Ученый секретарь

диссертационного совета —

Д.Э.Н., доцент

Т.П.Черкасова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одной из фундаментальных причин современного кризиса реализации государственной закупочной политики в России стало обострение основополагающего противоречия управления, сущность которого заключается в отчуждении объектов управления от процесса разработки и реализации управленческих решений. Основной формой -проявления данного противоречия в рамках осуществления государственной закупочной политики выступают теневые и коррупционные отношения, возникающие в результате неэффективности используемого инструментария реализации государственной политики, элиминируемой неформальными договоренностями между представителями власти и бизнес-структур.

Как свидетельствует опыт развитых стран, базовым условием разрешения управленческого противоречия реализации государственной политики выступает создание системы публичного управления, включающей совокупность транспарентных инструментов ее реализации. В этой связи, совершенствование инструментария реализации государственной закупочной политики обусловлено необходимостью ее адаптации к современным социально-экономическим вызовам, что требует выработки новых транспарентных действий государства, способствующих усилению публичного характера управления данной сферой.

В современных условиях инструментарий публичного управления реализацией политики в сфере государственных закупок должен быть ориентирован на оптимизацию процесса согласования интересов и потребностей представителей государства, гражданского общества и предпринимательства. Усиление публичного характера инструментов реализации государственной закупочной политики должно стать стратегической задачей повышения эффективности системы управления в направлении ее транспарентности, справедливости, сбалансированности по возможностям и публичным потребностям.

Степень разработанности научной проблемы. Фундамент современных исследований в области публичного управления был заложен Борисоглебской Л.Н., Бэйкером Д., Варнавским В., Вилисовым М., Головко В., Далем Р., Казанцевым Д., Кабашкиным В., Керенским И., Клименко А., Лукиным А., Минаковой И.В., Мирским В., Некрасовым В., Фаустовой И., Чиркиным В., Шапигузовым С. и др.

Концептуальные основы оптимизации процесса реализации государственной закупочной политики как сферы публичного управления, инвестиционного компонента обеспечения достойного уровня жизни составляют научные работы таких исследователей, как Агапова И.,

Бартенев С., Ватгевиь А., Веденеев Г., Видяпин В., Джиплин Р., Кейнс Дж. М., Ман Т. и др.

К наиболее значимым исследованиям в сфере государственной закупочной политики, в том числе анализа инструментов ее реализации в конкурентной среде, следует отнести работы авторов: Анчишкиной А., Белокрыловой О., Галанова В., Дорждеева А., Звоновой Е., Ковалева А., Ладягина А., Молчанова А., Нестерович Н., Семеновой О., Смирновой В., Смотрицкой И., Черных С.

Проблемы реализации политики в сфере государственных закупок в России исследовали: Алпатов А., Анисимова Е., Белов В., Беспалов М., Болдырева Н., Гладкова Е., Гришанов М., Гонтарева Д., Дынин Е., Крюкова Е., Кузнецова И., Кузьминов Я., Мирзоев С., Панкратов А., Пискунов А., Рютов И., Храмкин А., Юдкевич М. и др.

Несмотря на широкий спектр исследований по проблемам развития публичного управления и совершенствования инструментария реализации политики в сфере государственных закупок, становления контрактной системы лишь в небольшом количестве работ дается оценка влияния публичного управления на развитие государственной закупочной политики.

Слабая теоретическая разработанность вопросов целесообразности и эффективности внедрения инструментария публичного управления в реализацию государственной закупочной политики России обусловливает актуальность развития концепции, направленной на обеспечение согласования императивов и стратегических интересов государства, гражданского общества и бизнес-структур. Таким образом, обоснование комплекса мер по совершенствованию инструментария публичного управления реализацией государственной закупочной политики является актуальной научной и практической задачей. Данное обстоятельство определило цель исследования.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в обосновании комплекса мер по повышению эффективности реализации государственной закупочной политики на основе диагностики ее современного состояния и внедрения транспарентного инструментария публичного управления. Цель исследования обусловила постановку следующих задач:

— систематизировать концептуальные основы становления публичного характера управления реализацией государственной закупочной политики;

— исследовать процесс формирования механизмов публичного управления государственными закупками в России;

- адаптировать международный опыт управления реализацией государственной закупочной политики к российским условиям;

- оценить функциональную действенность современного инструментария реализации государственной закупочной политики в России;

- разработать систему показателей оценки эффективности публичного управления государственными закупками;

- предложить направления совершенствования системы публичного управления реализацией государственной закупочной политики;

- выявить возможность применения государственно-частного партнерства в качестве инструмента разрешения управленческого противоречия реализации государственной закупочной политики;

- обосновать функциональную роль публичного аудита как инструмента повышения транспарентности системы управления государственными закупками в России.

Объектом диссертационного исследования является система институтов публичного управления, обеспечивающая эффективную реализацию государственной закупочной политики.

Предмет исследования - институционально-управленческие возможности инструментария публичного управления, направленные на повышение транспарентности и разрешение противоречий реализации государственной закупочной политики.

Диссертационная работа выполнена в рамках, обозначенных в Паспорте специальностей научных работников ВАК РФ областей исследования 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством: менеджмент». Так, согласно п.10.2. - «Сущность, структура и отличительные особенности системы публичного управления, основные тенденции и направления его развития в современных условиях. Принципы организации, ресурсы и процесс публичного управления» проанализирована система управленческих противоречий государственной закупочной политики, обоснована необходимость внедрения публичного управления в эту сферу, целесообразность введения термина «публичные потребности»; согласно п. Ю.З.- «Публичное управление в условиях глобализации и становления информационного общества. Особенности национальной организации системы публичного управления» - выработан механизм разрешения противоречий государственной закупочной политики, основу которого составляют инструментарные средства современных технологий публичного управления (публичный аудит, краудсорсинг), предложена информационная модель системы управления государственной

закупочной политикой; согласно п. 10.5. - «Особенности разработки и реализации государственной политики в экономической и социальной сферах. Развитие форм государственно-частного партнерства» - выделены и охарактеризованы четыре основных этапа в развитии системы публичного управления реализацией государственной закупочной политики; предложен контракт жизненного цикла как форма государственно-частного партнерства; согласно п.10.12. - «Критерии оценки эффективности управления. Методы и показатели оценки результативности управления» -предложена система показателей эффективности публичного управления государственной закупочной политикой по шести агрегированным группам индикаторов.

Теоретико-методологическая основа. Теоретической основой диссертационной работы послужили фундаментальные труды классиков менеджмента (Ансофф И., Бенсон Г., Гапоненко А.), публичного и проектного управления (Босяцки И., Трошева Т., Епинина В., Кузнецова И., Усманова Р.), отечественных и зарубежных авторов в сфере реализации государственной закупочной политики (Галанов В., Ковалев А., Смотрицкая И.), а также государственно-частного партнерства (Варнавский В., Кабашкин В., Панкратов А.). Методологическую основу исследования составил диалектический метод, позволяющий выявить принципы, противоречия, закономерности явлений и процессов в их взаимообусловленности и развитии.

Научно-методический аппарат исследования. Для рассмотрения системных характеристик реализации государственной закупочной политики как сферы публичного управления были использованы: метод системного анализа, методы сравнительного, структурного, функционального, экономико-статистического анализа. Для получения объективных количественно-качественных параметров реализации государственной закупочной политики использованы методы сбора информации, экспертно-аналитического сравнения и дескриптивный метод. С целью обеспечения наглядности представляемого материала применены инструменты графического отображения.

Информационно-эмпирической базой исследования послужили данные Федеральной службы государственной статистики РФ и её региональных учреждений, Минэкономразвития РФ, Федеральной антимонопольной службы РФ, официальных сайтов органов государственной и исполнительной власти РФ; результаты отечественных и зарубежных социологических исследований; результаты исследований World Bank, исследовательской компании The Economist Intelligence Unit; материалы Центра развития государственно-частного партнерства, Центра

ГЧП Внешэкономбанка; факты, приведенные в научной литературе и периодической печати, а также информационной сета Интернет.

Нормативно-правовую базу составили Конституция РФ, Гражданский Кодекс РФ, Бюджетный Кодекс РФ, Послания Президента Федеральному Собранию Российской Федерации; нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок реализации государственной закупочной политики, а также деятельность органов публичной власти; Государственная программа «Информационное общество (2011-2020 годы)» и т.д.

Рабочая гипотеза исследования заключается в предположении о том, что необходимость смены парадигмы управленческого воздействия на государственную закупочную политику детерминирована потребностью разрешения противоречия между императивами транспарентности и теневизацией инструментов реализации государственной закупочной политики, что составляет основу ее недостаточной социально-экономической эффективности. Авторская концепция постулирует необходимость установления доминанты публичного характера управления в инструментарии реализации государственной закупочной политики.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в выявлении принципов, разработке направлений и обосновании инструментария совершенствования системы публичного управления государственной закупочной политикой в России.

Элементы научной новизны нашли отражение в следующих результатах диссертационного исследования:

- на основе анализа зарубежного опыта и концепции публичного управления (Вебер М., Гэблер Т., Осборн Д.1) доказана необходимость развития публичного характера управления процессом реализации государственной закупочной политики, под которым понимается разработка и осуществление стратегических проектов посредством развития прямых и обратных взаимосвязей государства, бизнес-структур и представителей гражданского общества в рамках принципов транспарентности, конкурентности и справедливости. Это позволило ввести в научный оборот понятия «государственная закупочная политика», «публичная потребность»;

- выделены эволюционные этапы становления государственной закупочной политики в России, характеризуемые различной ролью системы государственного управления в осуществлении регулирующего воздействия.

1 Вебер М. О некоторых категориях понимающей социологии. Избранные произведения: Пер. с нем./Сост., общ. ред. и послесл. Ю. H. Давыдова; Osborne D., Gaebler Т. Reinventing Government; How the Enterpreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. - N.Y. et al., 1992; Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства / Общ. ред. и вступ. ст. Л. И. Лопатникова. М.: Прогресс. - 2001.

В развитие исследований Зерновой И., Горбунцова М.2 автором выделены и охарактеризованы четыре основных этапа развития государственной закупочной политики: 1) дореволюционный этап (XVII в. - 1917 г.); 2) советский период (1922 - 1991 гг.); 3) постсоветский период (с 1992 г. по наст, время); 4) инновационный период (с 01.01.2014 г.);

- раскрыто структурно-функциональное соотношение основополагающего и производных противоречий управления реализацией государственной закупочной политики, что позволило углубить системные исследования Матейковича М., Некрасова В., Храмкина А., Чиркина В.3 в части выработки инструментарных средств их разрешения, основанных на принципах публичного управления (публичный аудит, краудсорсинг, государственно-частное партнерство);

- предложена система показателей оценки эффективности осуществления государственной закупочной полигики, включающая шесть групп индикаторов, базирующихся на анализе принципов прокьюремента (экономическая целесообразность, транспарентность, конкурентность, организационные показатели, показатели подотчетности и справедливости), и позволяющая алгоритмизировать процесс эффективного удовлетворения публичных потребностей;

- разработан алгоритм совершенствования публичного управления реализацией государственной закупочной политики посредством технологии Форсайта, состоящий из четырех этапов: устранение несоответствий в существующей государственной закупочной политике, установление приоритета эффективности, разработка альтернатив, придание публичного характера государственной закупочной политике.

- выявлена зависимость разрешения противоречий публичного управления реализацией государственной закупочной политики от развития государственно-частного партнерства, позволяющего определить его как инструмент реализации государственной закупочной политики, направленный на повышение транспарентности действий властных и бизнес-структур и степени удовлетворенности публичных потребностей посредством развитых прямых и обратных связей между государством, бизнес-структурами и населением;

Зернова И. Контрактная система в сфере закупок // Учреждения образования: бухгалтерский учет и налогообложение. - 2013. - Да 8; Горбунцов М. Современная система государственных закупок. Размещение заказов и санкционирование расходов // Бюджетный учет. - 2013. - № 7.

Матейкович М. Публичное управление в России: пути совершенствования - URL: http://www.litkafe.rW7819-publichnoe-upravlenie-v-rosSH-puti.html; Лимарева ДА., Некрасов В Н. Противоречия современного публичного управления: Монография. Ростов-н/Д: ЮРИФ РАНХиГС при Президенте РФ, 2012. - 110 е.; Храмкин A.A. Совершенствование механизма управления конфликтами в системе размещения государственных и муниципальных заказов // Менеджмент в России и за рубежом. - 2011. - №2. - С.72; Чир кип В.Е. Публичное управление: учебник. М., 2004. - С. 41

- предложена информационная модель системы публичного управления реализацией государственной закупочной политики, базирующаяся на принципах публичного аудита и направленная на повышение транспарентности действий властных структур и усиление активности общества в принятии управленческих решений.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Авторский подход к решению проблемы усиления публичного характера управления реализацией государственной закупочной политики позволяет на основе предлагаемых методических разработок повысить эффективность инструментария публичного управления в данной сфере. Положения диссертации могут быть использованы при разработке и преподавании курсов для научных работников, аспирантов и студентов высших учебных заведений, интересующихся проблематикой публичного управления государственной закупочной политикой; работников государственных и муниципальных органов управления, бюджетных учреждений и коммерческих структур; слушателей программ дополнительного профессионального образования в области госзаказа.

Отдельные положения диссертации могут быть использованы органами государственного управления (Министерством экономического развития РФ, Федеральной антимонопольной служба РФ и госкорпорациями) для разработки антикоррупционных мероприятий, а также при модернизации национальной системы реализации государственной закупочной политики, направленной на повышение эффективности публичного управления расходованием бюджетных средств. Положения диссертационного исследования могут быть использованы представителями бизнес-структур при разработке и совершенствовании направлений развития их деятельности.

Апробация работы. Основные положения и результаты исследования докладывались и были одобрены на международных научных конгрессах, круглых столах, международных и всероссийских научно-практических конференциях, проводимых в период с 2011г. по 2013 г. в городах Москва, Харьков, Одесса, Ростов-на-Дону, Волгоград.

Основные результаты, выводы и предложения диссертационной работы изложены в 21 научной публикации общим объемом 14 авторских пл., из них 2 - коллективные монографии, 5 работ - в изданиях, включенных в Перечень российских рецензируемых научных журналов, определяемый ВАК при Министерстве образования и науки Российской Федерации.

Отдельные материалы диссертационной работы используются в учебном процессе Южно-Российского института - филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при

Президенте Российской Федерации» в преподавании курсов повышения квалификации по программам «Управление государственными и муниципальными заказами», «Управление закупками в контрактной системе. Обеспечение деятельности контрактных управляющих».

Структура работы отражает логику исследования и алгоритм решения поставленных задач. Диссертация состоит из введения; трех глав, включающих восемь параграфов; заключения; списка использованных источников и 6 приложений. Содержание работы включает 195 страниц, 164 наименования библиографического списка, содержит 40 иллюстраций (4 таблицы, 19 рисунков, 17 диаграмм). Структура диссертации имеет следующий вид:

Введение

1 Теоретико-концептуальные основы формирования публичного характера управления реализацией государственной закупочной политики

1.1 Сущность и роль публичного управления в реализации государственной закупочной политики

1.2 Особенности становления и эволюция механизмов управления государственными закупками в России

1.3 Международный опыт формирования механизмов публичного управления реализацией государственной закупочной политики: содержание и адаптация к российским условиям

2 Диагностика состояния функционирующей системы публичного управления реализацией государственной закупочной политики России

2.1 Характеристика современного состояния системы управления государственными закупками в России

2.2 Оценка эффективности функционирования системы публичного управления реализацией государственной закупочной политики

3 Использование потенциала инструментов повышения эффективности функционирования системы публичного управления реализацией государственной закупочной политики России

3.1 Концептуальная модель совершенствования системы инструментарных средств публичного управления реализацией государственной закупочной политики России

3.2 Государственно-частное партнерство - действенный инструмент разрешения противоречий публичного управления государственными закупками в России

3.3 Публичный аудит - инструмент повышения транспарентности системы

управления реализацией политики в сфере государственных закупок Заключение

Библиографический список Приложения

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯМ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

1. Государственная закупочная политика находится на стадии модернизации, основной целью которой является повышение эффективности и транспарентности инструментария ее реализации. Для достижения поставленных целей необходимо разрешение противоречий управления посредством усиления его публичного характера, комплексного использования транспарентных инструментов, регулирующего взаимодействия органов публичного управления и заинтересованных представителей бизнеса и гражданского общества. В условиях современной модернизации российской системы управления наиболее приемлемой является институциональная реформа, направленная на стимулирование предпринимательской активности, проведение государственной политики по созданию благоприятных условий для инвесторов. Обеспечение экономического роста возможно при наличии институционально сформированной, развитой государственной закупочной политики и функционально действенной системы публичного управления ее реализацией (С. 25 - 32).

Развитая обратная связь в таком взаимодействии предполагает свободный доступ социума к информации о деятельности публичных органов, что обеспечивается за счет формирования единого информационного пространства, развития информационных технологий. Это приводит к повышению транспарентности действий органов власти, повышению конкуренции на рынке госзакупок и росту эффективности функционирования системы публичного управления реализацией государственной закупочной политики (рис. 1).

Рис. 1 - Схема информационной системы публичного управления государственной закупочной политикой4

Согласно данной схеме управление реализацией государственной закупочной политики начинается с мониторинга внутренней и внешней среды, принятия законодательных документов и является процессом перманентного движения к поставленной цели, которое регулируется органами публичного управления.

Отлаженная система информационного взаимодействия государства, представителей гражданского общества и предпринимательства является базисом эффективного публичного управления в сфере государственных закупок.

2. Становление механизмов публичного управления реализацией государственной закупочной политики представляет собой длительный

процесс. Опыт развития системы инструментов формирования транспарентно-конкурентной среды в России показал эффективность и перспективность этого направления как для государства, так и для других хозяйствующих субъектов. Анализ организации государственных закупок показывает, что именно развитие публичного характера ее механизмов является основой повышения транспарентности и эффективности данной сферы. Удовлетворение публичной потребности возможно лишь при наличии соответствующего комплекса механизмов управления реализацией государственной закупочной политики (С. 38 - 54).

В развитии отечественного инструментария реализации государственной закупочной политики следует выделить 4 основных этапа:

- первый этап - дореволюционная Россия (XVII в. - 1917 г.) -появление инструмента, аналогичного современному конкурсу, основной сферой реализации государственной закупочной политики является оборонная промышленность;

- второй этап (1922 - 1991 гг.) - советское законодательное регулирование инструментария реализации государственной закупочной политики. Он характеризуется отсутствием легитимно-узаконенных конкурсных инструментов, стихийным характером заключения контрактов. Главной сферой реализации государственной закупочной политики являются ремонтно-строительные работы;

- третий этап — постсоветский период - современная Россия (с 1992 г. по наст, время) - этап развития основ законодательства о государственной закупочной политике. Введение нормы об обязательности использования конкурсных инструментов. Увеличение сфер реализации государственной закупочной политики являются, в том числе оборонная промышленность и строительство;

- четвертый этап - инновационный период (с 01.01.2014 г.) - этап расширения формата системы госзакупок за счет включения в него инновационных сфер, ознаменовавшийся повышением в связи с законодательной регламентацией принципа стимулирования инноваций, повышение значимости конкурсных инструментов в реализации государственной закупочной политики. Данный этап представляет наибольший интерес в эвристическом и прогностическом плане.

Представляется, что государственная закупочная политика является компонентом экономической политики государства, включающим целостную систему разработки нормативной базы, планирования потребности в продукции (в т.ч. инновационной), порядка выбора способа удовлетворения потребности, а также контроля и оценки эффективности

реализации государственной закупочной политики, степени удовлетворения публичных потребностей.

Введение термина «публичные потребности» вместо широко распространенного определения «государственные нужды» также представляется целесообразным, исходя из специфики его применения. Точки соприкосновения функций органов публичного управления, с одной стороны, и потребностей представителей гражданского общества, с другой, образуют сферу публичной потребности. Удовлетворение публичной потребности возможно лишь при наличии комплекса транспарентных механизмов управления реализацией государственной закупочной политики (рис. 2).____

МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЗАКУПОЧНОЙ ПОЛИТИКИ

Механизм нормативно-правового обеспечения

Конституция РФ

Гражданский кодекс РФ

Бюджетный кодекс РФ

Кодекс РФ об административных правонарушениях

94-ФЗ / 44-ФЗ

Механизм публичного управления реализацией государственной закупочной политики (институциональные регуляторы)

Федеральная антимонопольна я служба

Федеральное Казначейство

Министерство экономического развития РФ

А.

Органы

публичного

управления

т

Механизм научно-информационного обеспечения

Способы

размещения

госзаказов

Система

показателей

эффективности

Применение

технологии

планирования

Формирование единого

информационного пространства

РАЗРАБОТКА ПЛАНА СТРАТЕГИЧЕСКИХ МЕРОПРИЯТИЙ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЗАКУПОЧНОЙ ПОЛИТИКИ

Рис. 2 - Механизмы реализации государственной закупочной политики5

Указанные механизмы отражают особенности институционального взаимодействия органов власти с представителями бизнес-сообщества и гражданского общества, усиливая роль органов публичного управления в механизме реализации государственной закупочной политики.

3. В настоящее время прослеживается общемировая тенденция к повышению транспарентности инструментария и процесса реализации государственной закупочной политики. Осуществляется она, в большей части, посредством развития электронных контрактных инструментов системы публичного управления госзакупками. Единственно признанным способом эффективного удовлетворения публичных потребностей в мире является конкурсный метод, который чаще всего характеризуется транспарентностью и общедоступностью (рис. 3).

электронный аукцион; 55,42%

21,59%

Рис. 3 - Доля способов размещения заказов в общем объеме закупок

2012 года6.

В связи с этим реализация государственной закупочной политики, базирующаяся на инструментах публичного управления, способна стимулировать национальное производство, развитие инфраструктуры, информационного пространства, обеспечивать поддержку малого бизнеса (С. 59 - 73).

Анализ зарубежного опыта публичного управления реализацией государственной закупочной политики позволяет сделать вывод о том, что основополагающими принципами обеспечения его эффективности является открытость и прозрачность, подотчетность и ответственность, конкурентность, равенство и справедливость, эффективность, обоснованность. Многие развитые страны уже имеют комплекс развитых механизмов публичного управления, которые позволяют повысить эффективность реализации государственной закупочной политики. Мировая практика показывает, что осуществление государственной закупочной политики является базисной конструкцией экономической и социальной политики обеспечения устойчивого экономического роста. При этом в западных странах не употребляется привычное для нас понятие «закупки для государственных нужд». Вместо этого используется термин «общественные закупки» или «закупки для общественных нужд».

Государство не рассматривается как экономический субъект, имеющий свои «собственные нужды», отличные от потребностей общества.

Опыт Франции, США и других развитых стран свидетельствует о целесообразности стратегических партнерских отношений, формирования комплексных контрактных планов в целях достижения синергетических эффектов за счет интеграции ресурсов, комплексного планирования и синхронизации усилий органов публичного управления различных уровней.

4. Анализ сложившегося состояния и функциональной действенности системы управления реализацией государственной закупочной политики вскрыл ряд проблем и институциональных пробелов в данной сфере. Значительная часть противоречий системы публичного управления государственной закупочной политикой обусловлена недостаточным развитием транспарентности инструментария ее реализации. Несмотря на изменения законодательства, ориентированные на максимизацию информационной прозрачности действий представителей государственных структур, имеют место сокрытие сведений, теневизация отношений, ограничение доступа представителей гражданского общества к результатам деятельности органов публичного управления, увеличение числа коррупционных преступлений. Определить состояние функциональной действенности системы публичного управления реализацией государственной закупочной политики, тенденции разрешения существующих противоречий возможно только при наличии комплексной системы показателей её эффективности (С. 74 - 86).

49,5.

2009 2010 2011 2012

Рис. 4 — Число зарегистрированных коррупционных преступлений в рамках реализации государственной закупочной политики (тыс.)7

В результате увеличения количества экономических преступлений обостряется проблема недоверия общества к действиям власти, что свидетельствует о развитии основополагающего противоречия управления. Причем недоверие возникает и у представителей общества, и у

представителей бизнеса, и у самих чиновников. Сущность этого противоречия заключается в том, что наряду с объективной необходимостью развития публичного характера управления нарастает отчуждение объектов управления от процесса разработки и реализации управленческих решений8. В качестве важнейшей формы проявления данного противоречия в рамках реализации государственной закупочной политики рассматриваются коррупционные отношения в данной сфере (рис. 4).

Согласно данным авторского опроса значительная часть респондентов считает политику в сфере государственного заказа высококоррумпированной, что также подтверждается данными Счетной палаты РФ, согласно которым ежегодно из бюджетных средств, выделенных на госзакупки, похищается 1 трлн. руб.

Производным от основополагающего является противоречие между необходимостью обеспечения информационной полноты, достоверности и транспарентности механизмов публичного управления реализацией государственной закупочной политики и наличием деформаций информации, снижающих ее достоверность и доступность.

Одной из проблем, являющейся производной от развития процессов коррупции и теневых отношений, является конфликт интересов. В общем виде под конфликтом интересов понимается «ситуация, при которой личная заинтересованность государственного служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства»9.

Актуальным противоречием системы управления реализацией государственной закупочной политики является несоответствие императива обеспечения баланса потребностей и ожиданий общества, с одной стороны, и возможностей власти по администрированию доступа к экономической деятельности и необходимым для этого ресурсам, с другой стороны. Поэтому приоритетной проблемой системы публичного управления является наделение ее ответственностью за обеспечение баланса интересов власти, бизнеса и общества.

Таким образом, значительная часть противоречий и проблем реализации государственной закупочной политики обусловлена

8 Головко В.М., Некрасов B.H. Теневые отношения как форма развития основополагающего противоречия управления // Менеджмент в России и за рубежом. - 2011. - № 5.

Федеральный закон от 27.07.2004 г. Ks 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. - № 162. - 31.07.2004.

недостаточным развитием инструментария повышения транспарентности. Несмотря на изменения законодательства, направленные на максимизацию информационной прозрачности действий представителей государственных структур, имеют место сокрытие информации, теневизация отношений, ограничение доступа представителей гражданского общества к результатам деятельности госструктур.

5. Предложенная автором методика оценки эффективности реализации государственной закупочной политики основана на анализе совокупности показателей, отражающих стоимость размещенных заказов и иные экономические показатели, качество приобретенной продукции, степень удовлетворения публичных потребностей. Для всестороннего анализа эффективности предлагается сгруппировать показатели по принципам прокьюремента (табл. 1). Необходимым условием определения эффективности осуществления государственной закупочной политики является оценка динамики развития системы в целом. Анализ показателей реализации государственной закупочной политики является одним из существенных инструментов, на основе которого формируются условия для ее модернизации (С. 89 - 91).

Таблица 1.

Показатели эффективности реализации государственной закупочной

политики10.

Экономическая целесообразность Транспарентность Конкурентность

• абсолютная экономия бюджетных средств; •относительная экономия бюджетных средств; • количество демпинговых контрактов; • частота применения процедур размещения заказов Сопутствующие эффекты: • степень открытости и доступности документов; • наличие четких правил проведения закупок; • регламентация методики обоснования Н(М)ЦК; • степень доступности информации о закупках и результатах рассмотрения жалоб; • транспарентность документации и результатов рассмотрения жалоб контролирующими органами; • своевременность размещения плана-графика • количество участников (УРЗ) в различных способах размещения заказов; • количество УРЗ, зарегистрированных на электронных площадках; • количество субъектов малого бизнеса; • доля конкурентных процедур; • количество сговоров на торгах Сопутствующие эффекты:

• длительность эксплуатации объекта; • степень отклонения Н(М)ЦК от цены заключенного контракта

• законодательное антикоррупционное эегулирование

Окончание табл. 1.

Организационные показатели Показатели подотчетности Показатели справедливости

• количество обученных членов комиссии; • количество штатных единиц, занимающихся только размещением заказов Сопутствующие эффекты: • наличие необходимой материально-технической базы; • наличие уполномоченных органов, т.н. проведение «совместных закупок» • количество нарушений, касающихся сведений, вносимых в реестр контрактов Сопутствующие эффекты: • наличие законодательной базы, регулирующей процесс госзаказа; • наличие системы сбора и мониторинга информации о закупках; • степень удовлетворения общественных потребностей; • оценка исполнения госконтрактов • количество участников процесса закупок; • количество обоснованных жалоб; • количество нарушений в сфере госзаказа Сопутствующие эффекты: • обязательность исполнения решений по жалобам

Ключевым показателем эффективности реализации государственной закупочной политики является размер абсолютной экономии бюджетных средств, возникшей при размещении заказов (Рис. 5).

3S0 300 250 200 150 100 50 0

Рис. 5 - Размер абсолютной экономии бюджетных средств в динамике 2006-2012 гг. (млрд.руб.)"

Увеличение экономии бюджетных средств при реализации государственной закупочной политики обеспечивается, прежде всего, за счет внедрения конкурентных процедур определения поставщиков. Автором показано, что в основе оценки эффективности лежат, прежде всего, такие показатели, как эффективность расходов на государственные закупки

(ценовой показатель), показатель качества приобретаемой продукции, а также показатель общественной полезности и степени удовлетворения публичных потребностей. В случае оптимального соотношения перечисленных показателей степень эффективности будет наиболее высокой.

6. Одним из приоритетных методов планирования, прогнозирования и публичного управления деятельностью по активному внедрению нововведений в отдельных отраслях и секторах экономики признан программно-целевой метод. Основу предложенных мероприятий совершенствования инструментария публичного управления реализацией государственной закупочной политики - 2025 составляют рекомендации, соблюдение которых позволит выйти России на уровень показателей мировых лидеров осуществления государственной закупочной политики к 2025 году. Предметное содержание данных мероприятий позволяет более глубоко понять сущность изменений, природу новых проблем и возможностей и, что не менее важно, выявить институциональные структуры, которые должны принять на себя ответственность по развитию системы публичного управления реализацией государственной закупочной политики (С. 108 - 119,183 - 189).

В связи с обширным перечнем мероприятий совершенствования государственной закупочной политики - 2025, предлагается выделить 4 этапа (рис. 6).

Рис. 6 - Периодизация совершенствования государственной закупочной политики- 202512

На каждом из этапов реализации государственной закупочной политики важно разработать и законодательно закрепить публичный инструментарий ее реализации (рис. 7).

Федеральный, региональный, муниципальный уровень публичного управления

Органы законодательной власти Органы исполнительной власти Органы судебной власти

ж________ж

• инст 'МЕНТЫ ПУБЛИЧНОГО УЦРАВЛСИДЯ

Государственно-частное партнерство Публичный аудит

Форсайт-технология Краудсорсинг

41 Х\» [ИЗМ1Д 'ОЬЛИЧЖЛ о УПРАПЛ'НИЯ

Механизм нормативно-правового обеспечения Механизм публичного управления реализацией государственной закупочной политики Механизм научно-информационного обеспечения

ж ВТ'

НАСЕЛЕНИЕ

Граждане Бизнес-структуры Общественные организации Экспертные сообщества

Рис. 7 - Инструментарий публичного управления реализацией государственной закупочной политики13

Основу предложенных мероприятий составляют рекомендации, которые следует осуществить в течение 12 лет: до 2025 года. При их соблюдении Россия сможет достичь результатов, аналогичных результатам мировых лидеров реализации государственной закупочной политики к 2025 году.

Рекомендация 1\ дополнить отечественную нормативно-правовую базу публичного управления государственной закупочной политикой, расширить применение технологии краудсорсинга в законотворчестве.

Рекомендация 2: осуществить «комплексное структурирование», означающее направленность на снятие не только нормативных, экономических, но и институционально-организационных барьеров в процессе реализации публичной государственной закупочной политики.

Рекомендация 3: создать в регионах общественные объединения (ассоциации, союзы) основной уставной деятельностью которых будет

общественный контроль за реализацией государственной закупочной политики. Основой данных функций является публичный аудит, направленный на реализацию перманентного контроля со стороны представителей гражданского общества.

Рекомендация 4: создать координационные советы, состоящие из представителей органов власти, бизнес-структур и общества, целью которых является проведение экспертизы продукции на соответствие статусу инновационной, а также определение формализованных критериев для такой продукции.

Рекомендация 5: разработать стандартные пакеты услуг для участников ГЧП в рамках императивов публичной реализации государственной закупочной политики. Создать условия, стимулирующие бизнес вкладывать средства в контракты в целях удовлетворения публичных потребностей.

Рекомендация б: создать образовательные программы повышения квалификации и подготовки общественных контролеров, в том числе и представителей координационных советов, что является основой повышения их профессионализма.

Рекомендация 7: создать систему развития публичного управления государственной закупочной политикой, стандартизировать региональные центры развития, целью которых является решение проблем эффективности закупочной деятельности в данной сферы.

Рекомендация 8: создать единый информационно-правовой портал, представляющий собой коммуникативную площадку для публичного обсуждения проблем реализации государственной закупочной политики.

Рекомендация 9: систематизировать исследования зарубежного опыта функционирования системы публичного управления реализацией государственной закупочной политики посредством бенчмаркинга и т.д.

Реализация плана стратегических мероприятий развития системы управления государственной закупочной политикой России позволит обеспечить ее устойчивое развитие: внедрить инструментарий ее реализации, имеющий публичный характер; достичь уровня эффективности государственной закупочной политики, сопоставимого с аналогичными показателями для стран-лидеров в данной сфере; повысить степень транспарентности процесса осуществления государственной закупочной политики.

7. Государственно-частное партнерство может стать эффективным публичным инструментом реализации государственной закупочной политики. Условием успеха реализации проектов ГЧП является направленность на достижение основной цели - удовлетворение публичных

потребностей путем объединения ресурсов и опыта каждой из сторон, реализация общественно значимых проектов с наименьшими затратами и рисками при условии предоставления экономическим субъектам высококачественных услуг. Максимальный эффект при закупке инновационной продукции и осуществлении энергосервисных мероприятий может быть получен только при условии принятия принципиально новой концепции, основанной на интеграции интересов государства, бизнеса и представителей общества (С. 121 -131).

Автором определено, что государственно-частное партнерство представляет собой стратегические контрактные отношения между государством и бизнес-структурами в отношении объектов публичной (государственной или муниципальной) собственности на условиях долгосрочного взаимовыгодного сотрудничества, распределения рисков в целях реализации общественно значимых стратегических проектов. Главным критерием эффективности проектов государственно-частного партнерства является удовлетворение публичных потребностей.

Потребности основных субъектов ГЧП разнонаправлены. Государство стремится к минимизации государственных расходов, бизнес - к повышению уровня доходов, представители гражданского общества - к повышению качества предоставляемых государством услуг. При этом публичные потребности возникают там, где пересекаются потребности всех трех субъектов, что становится возможным при внедрении механизма государственно-частного партнерства.

Условием успеха реализации проектов ГЧП является направленность на достижение основной цели - удовлетворение публичных потребностей путем объединения ресурсов и опыта каждой из сторон.

Выявление публичных потребностей и степени их удовлетворения представляется возможным лишь при условии наличия развитых прямых и обратных связей. Поскольку общество является потребителем общественных ценностей, генерируемых ГЧП, то необходимо отметить главное преимущество использования данного инструмента для социума -повышение качества оказываемых населению услуг, отнесенных к компетенции государства.

Главной целью внедрения государственно-частного партнерства является улучшение качества предоставляемых услуг и увеличение степени удовлетворения публичных потребностей при общем снижении стоимости работ и повышении транспарентности действий органов публичного управления. В российских условиях это может стать определяющим фактором инновационного развития государственной закупочной политики.

8. Повышение транспарентности инструментов и процессов реализации государственной закупочной политики возможно за счет усиления их публичного характера с помощью внедрения краудсорсинга и публичного аудита, что позволяет гражданам принимать активное участие в решении проблем государственной закупочной политики. В масштабе страны внедрение подобного инструментария и технологий в секторе государственных закупок будет содействовать формированию гражданского общества, в котором активность граждан, общественная экспертиза и народный контроль станут неотъемлемыми характеристиками процесса принятия важных государственных решений. В целом, придание публичного характера реализации государственной закупочной политики позволит повысить ее эффективность на основе установления постоянно действующей обратной связи от исполнителя к заказчику, федеральным органам исполнительной власти, институтам гражданского общества на основе мониторинга информации (С. 150 - 159).

Современным направлением совершенствования реализации государственной закупочной политики является развитие антикоррупционных транспарентных механизмов, направленных на повышение уровня доверия общества к власти. Публичный аудит является инструментом, внедрение которого способствует обеспечению эффективности. управления, прозрачности действий органов публичного управления; легитимности действий властных структур, предотвращению коррупционных действий; вовлечению общества в процессы принятия управленческих решений, мониторинга эффективности функционирования системы госзакупок. Публичный аудит представляет собой форму контроля общественных организаций, отдельных граждан за действиями представителей власти (рис. 8).

Публичный аудит: подача и предварительная оценка жалоб

Рис. 8 — Публичный аудит как инструмент повышения транспарентности государственной закупочной политики1

Следует отметить, что модернизация инструментария и процесса реализации отечественной государственной закупочной политики в направлении усиления ее публичности должна стать перманентным процессом, который повлечет за собой коренные перемены в экономике и позволит России выйти на уровень передовых стран.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи в периодических научных изданиях, рекомендованных ВАК:

1. Морозова, А.И. Государственно-частное партнерство как инструмент публичного управления государственной закупочной политикой [Текст] / А.И. Морозова, В.Н. Некрасов // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС - 2013. - № 3 - С. 15-23 (0,5 / 0,25 пл.).

2. Морозова, А.И. Основные направления повышения эффективности реализации государственной закупочной политики [Текст] / А.И. Морозова // Экономическая Теория, Анализ, Практика. - 2013. - № 4. - С. 38-46 (0,5 п.л.).

14 Составлено автором по материалам диссертационного исследования

3. Морозова, А.И. Публичный аудит в системе прокьюремента [Текст] /

A.И. Морозова, В.Н. Некрасов // Менеджмент в России и за рубежом - 2013. - № 4. -С. 58-62 (0,5 / 0,25 п.л.).

4. Морозова, А.И. Государственная закупочная политика как механизм стимулирования закупок инновационной продукции [Текст] / А.И. Морозова // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС - 2013. - №2,-С. 179-184 (0,5 п.л.).

5. Морозова, А.И. Публичный аудит как механизм реализации государственной закупочной политики [Текст] / А.И. Морозова, В.Н. Некрасов // Публичное управление. - 2013. - № 2. - С. 21-26 (0,35 /0,18 п.л.)

Монографии

6. Морозова, А.И. Концепция развития государственной закупочной политики: сущность и особенности механизмов реализации [Текст] / А.И. Морозова,

B.Н. Некрасов - Москва: РиШпвРпШ, 2013. - 144 с. (6,5 / 3,25 п.л.).

7. Морозова, А.И. Управление закупками в контрактной системе. Обеспечение деятельности контрактных управляющих [Текст] / Коллективная монография. В 2-х т. Т.1. Теория - Ростов н/Д: ЮРИФ РАНХиГС, 2013. - 360 с. (20 / 4 п.л.).

Статьи в научных сборниках, материалах конференций и прочие публикации

8. Морозова, А.И. Основные аспекты инновационной активности предпринимательства в рамках государственной закупочной политики [Текст] / А.И. Морозова // Электронное научно-практическое периодическое издание «Экономика и социум». Выпуск № 2(7). (апрель-май, 2013). http://www.iupr.ru (0,4 п.л.).

9. Морозова, А.И. Повышение транспарентности системы государственного заказа как результат внедрения публичного аудита [Текст] / А.И. Морозова // Современные проблемы государственной политики в области управления государственными и муниципальными заказами: сборник статей международной научно-практической интернет-конференции. - Ростов н/Д: АкадемЛит, 2012. - С. 116-122 (0,2 п.л.).

10. Морозова, А.И. Транспарентность как фактор развития публичного характера управления государственными и муниципальными закупками [Текст] / А.И. Морозова, В.Н. Некрасов // Актуальные вопросы экономики и управления: сборник научных трудов по результатам научно-практической конференции в РСЭИ от 28-29 мая 2012 г. / под ред. д-ра техн. наук, проф. Д.Д. Габриэльяна. - Ростов н/Д: РСЭИ, 2012. -

C. 142-147 (0,3 /0,15 п.л.).

11. Морозова, А.И. Развитие механизма взаимодействия властных и предпринимательских структур: зарубежный опыт и возможность применения в России [Текст] / А.И. Морозова // Актуальные вопросы модернизации системы госзаказа: Международная научно-практическая интернет-конференция: сборник статей. - Ростов н/Д: РСЭИ, 2012. - С. 108-118 (0,45 пл.).

12. Морозова, А.И. Формы и перспективы развития государственно-частного партнерства: опыт Германии и возможность применения в России [Текст] / А.И. Морозова // Проблемы взаимодействия гражданского общества, государства и бизнеса: опыт России и Германии. Сб. статей. - М.: «Перо», 2012. - С. 323-333 (0,4 пл.).

13. Морозова, А.И. Государственно-частное партнерство как механизм разрешения противоречий публичного управления [Текст] / А.И. Морозова // Социально-экономические системы: проблемы теории и практики управления: труды международной научно-практической конференции / Под ред. В.Н. Некрасова. - Ростов н/Д: ЮРИФ РАНХиГС, 2012. - С.5-15 (0,6/0,3 пл.).

14. Морозова, А.И. Развитие института государственно-частного партнерства как условие эффективного публичного управления [Текст] / А.И. Морозова //

Становление и развитие теории и практики управления человеческим капиталом и социально-экономическими системами: труды V международной научно-практической конференции, 13-15 декабря 2011 г. / Под ред. В.Н. Некрасова. - Ростов н/Д: ЮРИФ РАНХиГС, 2013. - С. 148-156 (0,45 пл.).

15. Морозова, А.И Краудсорсинг и его роль в развитии системы публичного управления [Текст] / А.И. Морозова // I [ублгше управлшня: виклики XXI столптя: зб. Тез XIII [УПжнар. наук. Конгрессу, Д88 21-22 березня 2013 р. - X.: Вид-во ХарР1 НАДУ «Мапстр», 2013. - С. 349-351 (0,3 п.л.).

16. Морозова, А.И Коррупционная рента в системе управления исполнением госзаказа [Текст] / А.И. Морозова // Совершенствование управления социально-экономическими системами в условиях инновационной экономики»: сборник трудов участников международной научно-практической конференции, 18-20 декабря 2012 г. / Под ред. В.Н. Некрасова. - ЮРИФ РАНХиГС. - С.230-237 (0,4 пл.).

17. Морозова, А.И. Развитие транспарентности управления на основе публичного аудита [Текст] / А.И. Морозова // Проблемы и перспективы развития менеджмента и предпринимательства в России. Сборник докладов V международной научно-практической конференции (30 ноября 2012 года). Часть II / Отв. ред. Т.В. Игнатова. - Ростов н/Д.: ЮРИФ РАНХиГС, 2013. - С. 89-96 (0,4 пл.).

18. Морозова, А.И Публичный аудит как фактор развития государственного управления [Текст] / А.И. Морозова // Сучасш тенденцн розвитку публ1чного управлшня: теорш та практика : матер^али Всеукр. наук.-практ. конф. за мЬкиар. учаспо, 2 листоп. 2012 р. - Одеса: ОР1ДУ НАДУ, 2012. - С. 51-52 (0,2 пл.).

19. Морозова, А.И. Публичный аудит как механизм развития публичного управления [Текст] / А.И. Морозова, В.Н. Некрасов // Сощально-економшний розвиток регюшв та його програмування: мета, мехашзми, шструменти : Матср1али щор!чно1 науково-практично! конференцп. 01 червня 2012 року. - Одеса: ОРЩУ НАДУ, 2012. -С. 76-79(0,2 /0,1 пл.)

20. Морозова, А.И. Эволюция взаимодействия публичного управления и государственно-частного партнерства [Текст] / А.И. Морозова // Державне управлшня та мюцеве самоврядування: тези XII М1жнар. наук, конгрессу, 29 березня 2012 р. - X.: Вид-во ХарР1 НАДУ «Мапстр», 2012. - С. 50-51 (0,2 пл.).

21. Морозова, А.И. Проблемы формирования и развития института государственно-частного партнерства в российских регионах [Текст] / А.И. Морозова // Всероссийская научно-практическая конференция «Инновационный потенциал современного региона: проблемы региональной безопасности и внутрирегиональной интеграции на постсоветском пространстве», 28-29 октября 2011 г. - Волгоград: ФГОУ ВПО В АТС, 2011. - С. 409-417 (0,5 пл.).

Подписано в печать 16.12.2013. Тираж 150 экз. Усл.п.л 1,7 Отпечатано: Типография ООО «Офисный мир КМ» Заказ №80 344016, г. Ростов-на-Дону. Пер Нефтяной,!