Экономические последствия изменения налоговой политики в нефтегазовом секторе России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Экономические последствия изменения налоговой политики в нефтегазовом секторе России"

0031сьзао

На правах рукописи

МАЛЫШЕВА ЕКАТЕРИНА ВАЛЕРЬЕВНА

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ИЗМЕНЕНИЯ НАЛОГОВОЙ

ПОЛИТИКИ В НЕФТЕГАЗОВОМ СЕКТОРЕ РОССИИ

08 00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами промышленность)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Новосибирск - 2007

003176983

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении

высшего профессионального образования «Новосибирский государственный технический университет»

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор

Крюков Валерий Анатольевич

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Робинсон Борис Владимирович

кандидат экономических наук Супрунчик Надежда Алексеевна

Ведущая организация Государственное образовательное учрежде-

ние высшего профессионального образования «Томский политехнический университет»

Защита состоится «05» октября 2007 г в 12- часов на заседании диссертационного совета Д 212 173 10 при Новосибирском государственном техническом университете по адресу 630092, г Новосибирск, пр. К. Маркса* 20

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Новосибирского государственного технического университета

Автореферат разослан «03» сентября 2007 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат экономических наук

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Нефтегазовый комплекс является базовым сектором экономики России, играющим ведущую роль в формировании доходов государственного бюджета и активного торгового баланса страны Действующая в нефтегазовом секторе (НГС) налоговая политика позволяет пополнить бюджет страны, но не учитывает индивидуальные особенности месторождений — отсутствует необходимая дифференциация и гибкость налогообложения, соответствующие реальным производственным и экономическим условиям в сфере добычи нефти и газа Это приводит к тому, что налоговая система, как практическое воплощение налоговой политики, вызывает недовольство всех участников процесса недропользования компании требуют гибкости, государство -максимально полного изъятия ренты

Создание, внедрение и реализация гибкой налоговой системы неизбежно связаны с издержками как государства, так и недропользователей Однако при рассмотрении вопросов изменения налоговой политики, путей повышения ее гибкости, обычно не проводится детальных оценок того, с какими издержками будет связано реформирование, т е какими будут издержки реализации новых налоговых систем Не оценивается в полной мере и взаимосвязь институциональных условий в сфере налогообложения и недропользования, рассчитываются только дополнительные доходы бюджетов всех уровней Реже - выгоды компаний, разрабатывающих малорентабельные месторождения Издержки реализации налоговой политики, которые могут оказывать существенное влияние на выгоды государства и компаний от применения данных налоговых схем, как правило, не принимаются в расчет

Величина издержек реализации налоговой политики зависит не только от того, на каких налогах основывается система налогообложения, но и от того, какие нормы и правила определяют условия разработки ресурсов полезных ископаемых Реализация данных правил важна с позиции повышения степени объективности экономических параметров, характеризующих процесс освоения и разработки минерально-сырьевых ресурсов В том случае, если существуют жесткие институциональные условия, государство несет повышенные издержки, связан-

ные с осуществлением контроля за соблюдением норм и правил рационального недропользования Компании при этом ограничены в возможностях проявления оппортунизма, что увеличивает выгоды государства

Выгоды государства и компаний оценить сравнительно несложно Сложность возникает с оценкой издержек реализации налоговой политики В этой связи исследования в области методического обеспечения экономической оценки издержек, связанных с реализацией налоговой политики в различных институциональных условиях, являются актуальными

Цель исследования состоит в разработке методического подхода к оценке издержек, связанных с реализацией налоговой политики в нефтегазовом секторе экономики

Дня достижения поставленной цели в рамках исследования решаются следующие основные задачи.

1) выявление особенностей нефтегазового сектора экономики,

2) обобщение отечественного и зарубежного опыта налогообложения НГС с целью выделения особенностей налоговой политики в различных экономических условиях,

3) определение содержания и наполнения категории «издержки реализации» различных систем налогообложения,

4) разработка методического подхода к сопоставлению выгод и издержек реализации разных подходов к реформированию налоговой системы в российских условиях,

5) сравнительный анализ издержек реализации налоговой политики в современных условиях в России и сравнение данных издержек с аналогичными в других странах,

6) предложение рекомендаций по изменению налоговой политики в нефтегазовом секторе экономики

Объектом исследования является нефтегазовый сектор как сфера применения регулирующих инструментов налоговой политики государства

Предметом исследования является изменение налоговой политики и форм ее практической реализации в НГС.

Содержание диссертации соответствует области исследования 15 1 «Разработка новых и адаптация существующих методов, механизмов и инструментов функционирования экономики, организации и управления хозяйственными образованиями промышленности», 15 19 «Методологические и методические подходы к решению проблем в области экономики, организации управления отраслями и предприятиями топливно-энергетического комплекса» Паспорта номенклатуры специальностей научных работников (экономические науки)

Теоретическая и методологическая основа исследования Исследование основано на работах отечественных и зарубежных ученых, посвященных

• исследованиям институциональной среды нефтегазовой отрасли (работы В Ю Алекперова, А.А Арбатова, Д Ворчестера, А А Конопляника, В А Крюкова, Ю К Шафраника и других специалистов),

• исследованиям государственной политики и направлениям формирования российской системы налогообложения в нефтегазовом секторе (работы Ю Бобылева, А Васильевой, Г.В Выгона, Е Гурвича, С Ежова, М Субботина, АН Токарева и др );

• важнейшим аспектам макроэкономического анализа налоговой системы (исследования Г. Выгона, Е Гайдара, А Дворковича, X Хотеллинга, Л Якобсона идр),

• социально-экономическим и экологическим аспектам (работы Б Босквета, К Гэдди и Б Икеса, В В Шмата и др),

• исследованиям иностранного опыта реформирования налоговых систем в сфере природопользования (отчеты международных организаций, работы исследователей Д Джонстона, О Норенга, А Перчика, О Чиркунова, Р Кумара и др)

При проведении прикладных исследований использовался абстрактно-логический подход на основе системного анализа экономических процессов, экономико-математические и графические методы и модели Применялись классификации, группировки, методы экономико-статистического анализа, анализа динамики и структуры изучаемых параметров

В качестве информационной базы исследования использовались:

• законодательные акты Российской Федерации,

• отраслевые периодические издания («Нефтегазовая вертикаль», «Нефть России», «Нефть и капитал», «Минеральные ресурсы России» и др.),

• информационные и аналитические материалы Государственного комитета РФ по статистике, Министерства экономического развития и торговли, Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ, Правительства республики Татарстан, Администрации Ханты-Мансийского автономного округа (ХМАО), Департамента энергетики провинции Альберта (Канада) и др;

• публичная отчетность отечественных и зарубежных компаний-недропользователей,

• фактологические и эмпирические материалы, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных экономистов, в периодических изданиях, сети Internet

Обоснованность и достоверность результатов работы достигается в связи с учетом реальных технико-экономических параметров и финансово-экономических условий освоения нефтяных месторождений Западной Сибири Разработанная автором модель построена на примере реальных нефтяных месторождений различного типа, отличающихся экономическими показателями освоения, и на основе данных о реальном состоянии и структуре запасов нераспределенного фонда недр на территории Ханты-Мансийского автономного округа (ХМАО) Выводы и результаты исследования прошли апробацию

Научная новизна диссертационного исследования.

1 Обосновано применение гибких инструментов налоговой политики в связи с дифференциацией условий добычи в нефтегазовом секторе, анализ целесообразности применения различных систем налогообложения следует проводить с учетом сопоставления полных выгод и издержек их формирования и реализации

2 Введено понятие «издержки реализации налоговой системы», показано, что данные издержки должны включать не только издержки администрирования в рамках собственно сферы налогообложения, но и издержки в процессе технического регулирования объектов налогообложения, а также упущенную выгоду для государства в результате построения неадекватной налоговой системы

3 Построена производственно-финансовая модель разработки нефтяного месторождения, позволяющая оценить выгоды и издержки, связанные с реализацией различных налоговых систем

4 Разработана методика оценки выгод и издержек реализации различных схем налогообложения, которая апробирована в нефтегазовом секторе России

Практическая значимость работы. Диссертационное исследование выполнено в рамках комплекса научно-исследовательских работ по изучению институциональных преобразований в нефтегазовом секторе России, проводимых в Секторе экономических и социальных проблем развития Западно-Сибирского нефтегазового комплекса Института экономики и организации промышленного производства СО РАН Указанные научно-исследовательские работы представляют основу для разработки широкого круга рекомендаций по развитию нефтегазового сектора России и ее регионов для органов государственной власти федерального и регионального уровней, а также для компаний и организаций нефтегазового сектора Непосредственная практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что полученные результаты применимы для обоснования целесообразности перехода к гибкому налогообложению по большому числу нефтяных месторождений Западной Сибири с извлекаемыми запасами свыше 1 млрд т, которые не могут быть вовлечены в эксплуатацию при действующей налоговой системе из-за неудовлетворительных показателей финансовой эффективности, что подтверждено соответствующими справками о внедрении

Основные результаты использованы в учебном процессе Новосибирского государственного технического университета в курсах «Экономика отраслевых рынков» и «Стратегическое планирование», которые читаются в Новосибирском государственном техническом университете для студентов специальности 080103 - «Национальная экономика», а также курса «Государственное регулирование и экономическая политика», который читается для магистрантов направления 521600 - «Экономика»

Апробация работы. Результаты диссертационного исследования обсуждались на научных конференциях всероссийская конференция аспирантов и молодых ученых «Наука Технологии Инновации - 2005», международная россий-

ско-корейская конференция «KORUS - 2005», международная российско-китайская конференция «Northeast Asia Academic Forum» (2005 г )

Публикации. Основные положения и содержание диссертации отражены в 4 публикациях общим объемом 3,3 п л (автором 1,7 п л ), из них 1 статья в журналах и изданиях, рекомендованных ВАК, 1 статья в сборнике научных трудов, 2 научных статьи в сборниках материалов международных конференций

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и приложений Объем основного текста 155 страниц, в том числе 26 рисунков и 25 таблиц Библиографический список включает 123 наименования

Во введении обосновывается актуальность исследования, формулируются цели и задачи исследования, раскрывается научная новизна, практическая значимость результатов исследования

В первой главе «Принципы налогообложения нефтегазового сектора экономики» выявлены особенности нефтегазового сектора экономики и налогообложения данного сектора, а также обобщен отечественный и зарубежный опыт налогообложения НГС с целью выделения особенностей налоговой политики в различных институциональных условиях

Во второй главе «Методический подход к оценке издержек реализации налоговых систем» определяется содержание категории «издержки реализации налоговой системы» и предложен методический подход к их оценке В этой же главе оцисана модель оценки издержек реализации различных налоговых систем

Третья глава «Анализ систем налогообложения с учетом издержек их реализации» посвящена особенностям налоговой системы в российском НГС, анализу издержек реализации налоговой политики в современных условиях в России

В заключении сформулированы важнейшие результаты исследования и предложены рекомендации по изменению налоговой политики в НГС

Автором обосновываются и выносятся на защиту следующие основные положения:

1 Месторождения нефти и газа значительно различаются по своим горногеологическим характеристикам и размещению, что вызывает дифференциацию экономических показателей освоения Применение унифицированных специаль-

ных налогов (налога на добычу, роялти и др ), взимаемых по единой ставке, создает заведомо неравные условия для недропользователей и препятствует освоению сложных и высокозатратных месторождений Это обусловливает необходимость применения в НГС гибкой, дифференцированной налоговой политики со скользящими ставками налогов и скидками, которые выполняют не только фискальную, но и стимулирующую функцию.

2. В том или ином виде гибкие налоговые системы применяются в НГС всех без исключения стран с рыночной экономикой (США, Канады, Великобритании, Норвегии, Австралии и др) Существует два основных подхода к построению такого рода систем - производственный и экономический, - каждый из которых не имеет абсолютных преимуществ по сравнению с другим Выбор подхода к дифференциации налогообложения в НГС в каждом конкретном случае определяется множеством факторов, в том числе историческими, а также подготовленностью институциональной среды к применению того или иного подхода

3 Построение гибкой налоговой политики в НГС России нельзя рассматривать как автономную задачу Это требует существенной перестройки институциональной среды и, прежде всего, в сфере недропользования, которая наиболее тесно связана с налогообложением Реформирование институциональной среды сопряжено с издержками для государства и недропользователей, которые можно охарактеризовать как трансакционные Поэтому эффективность создания и последующего применения гибкой налоговой политики в НГС следует оценивать с учетом потенциальных выгод и названных издержек

4 Оценка эффективности гибкого налогообложения для условий НГС России может быть получена с использованием методического подхода, разработанного автором В рамках данного подхода определены издержки реализации гибкой налоговой политики и построена экономико-математическая модель, позволяющая оценить чистые выгоды гибкого налогообложения на примере нефтедобывающей отрасли

5 При реализации гибкой налоговой политики существенно возрастают издержки, связанные со всесторонним мониторингом показателей, лежащих в основе дифференциации При этом выгоды от введения дифференцированных подхо-

дов к налогообложению превышают издержки, связанные с реализацией налоговой политики

6 Учитывая соотношение издержек и выгод, вытекающее из современного состояния институциональной среды в НГС России, в среднесрочном аспекте предпочтительным является гибкое налогообложение, основанное преимущественно на производственном подходе Если рассматривать институциональные преобразования как длительный многостадийный процесс, то в долгосрочной перспективе, по мере выстраивания необходимых предпосылок, целесообразно усиление элементов дифференциации налогообложения в НГС в соответствии с экономическими принципами.

ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ЕЕ НАУЧНУЮ И ПРАКТИЧЕСКУЮ ЗНАЧИМОСТЬ

1. Нефтегазовый сектор экономики имеет ряд специфических черт, обусловленных особенностями активов Экономические показатели разработки месторождений нефти и газа в значительной степени дифференцируются в зависимости от горно-геологических характеристик месторождений, их размещения Компании, разрабатывающие относительно лучшие месторождения, получают сверхприбыль, или экономическую ренту, подлежащую разделу между компанией и государством, которое является собственником недр Сложность оценки величины экономической ренты приводит к тому, что государство применяет всевозможные способы изъятия ренты в свою пользу, зачастую фактически лишь догадываясь о ее реальной величине

Государство изымает экономическую ренту у компаний-недропользователей с помощью налогов и неналоговых инструментов Общие налоги не способны достаточно полно изымать экономическую ренту, поэтому в нефтегазовом секторе применяется специальное налогообложение При этом имеют место гибкие и унифицированные специальные налоги Применение унифицированных специальных налогов, взимаемых по единой ставке, создает заведомо неравные условия для недропользователей Такой подход дает возможность получения выиг-

рыша компаниям, разрабатывающим высокорентабельные месторождения, и препятствует освоению сложных и высокозатратных месторождений

В связи с этим представляется целесообразным применение в НГС дифференцированных налоговых систем со скользящими ставками налогов, скидками, которые выполняют не только фискальную, но и стимулирующую функцию Это будет способствовать разработке проблемных месторождений, изъятию сверхприбылей у компаний, разрабатывающих лучшие месторождения

2. Гибкие налоговые системы применяются в НГС всех стран с рыночной экономикой Существует два подхода к построению такого рода систем - производственный и экономический

Производственный подход к дифференциации основан на технических и технологических показателях освоения и разработки, горно-геологических характеристиках запасов При реализации данного подхода к дифференциации налогообложения требуется контроль со стороны государства за данными показателями Для введения налоговых систем такого типа необходимо повышение жесткости институциональных условий в сфере недропользования, что упрощает решение общей задачи по построению гибкой системы налогообложения Под жесткостью институциональных условий мы понимаем полноту норм и правил, регулирующих деятельность в сфере недропользования, их последовательность и нацеленность на обеспечение интересов собственника недр, обязательность для исполнения недропользователями, достаточность и эффективность контроля за исполнением

Экономические подходы к дифференциации налогообложения основаны на финансово-экономических показателях деятельности недропользователей В этом случае налог взимается в зависимости от уровня рентабельности или соотношения накопленных доходов и расходов При реализации экономического подхода к дифференциации налогообложения в НГС помимо контроля соблюдения норм и правил в сфере недропользования, требуется мониторинг издержек и цен нефтедобывающих компаний Применение подобных налоговых систем должно сопровождаться повышением жесткости институциональных условий в сферах недропользования и налогообложения

Реализация экономического подхода предполагает раздельный учет, то есть все показатели рассчитываются по объектам разработки, система контроля при этом существенно усложняется Поэтому должны быть сформированы нормы и правила, регламентирующие порядок учета уровня цен, издержек и других экономических показателей, а также четко функционировать система мониторинга и контроля этих показателей

Каждый из названных подходов не имеет абсолютных преимуществ по сравнению с другим Выбор подхода к дифференциации налогообложения в НГС в каждом конкретном случае определяется множеством факторов, в том числе историческими, а также подготовленностью институциональной среды к применению того или иного подхода

3. Несмотря на то, что гибкие системы налогообложения нефтегазового сектора экономики имеют выраженные преимущества перед унифицированными, переход к гибкой налоговой системе связан с определенными трудностями В первую очередь требуется существенная перестройка всей институциональной среды, прежде всего в сфере недропользования, которая наиболее тесно связана с налогообложением

Реформирование институциональной среды приводит к определенным издержкам для государства (табл 1), которые можно охарактеризовать как трансак-ционные Выгоды государства от применения различных налоговых схем складываются из поступлений налоговых платежей, а также социальных выгод, которые, в свою очередь, определяются как сумма доходов работников нефтедобывающей промышленности и расходов компаний-недропользователей на мероприятия по охране окружающей среды Поэтому эффективность создания и последующего применения гибкой налоговой системы в НГС следует оценивать с учетом потенциальных выгод и издержек, связанных с реализацией налоговой системы

4. Оценка эффективности гибкого налогообложения для условий НГС России может быть получена с использованием методического подхода, разработанного автором Предлагаемый подход позволяет оценить возможности применения различных систем налогообложения в зависимости от степени жесткости ин-

ституциональных условий в сферах налогообложения и недропользования При этом жесткость институциональных условий оказывает влияние на величину затрат государства, связанных с реализацией налоговой системы.

Таблица 1

Прямые и косвенные издержки реализации налоговых схем

Прямые издержки Косвенные издержки

Издержки, связанные с разработкой налоговой системы Издержки, связанные с реализацией налоговой системы » введение, создание новых институтов, • контроль показателей, лежащих в основе налоговой системы Издержки, связанные с проявлением оппортунистического поведения налогоплательщиков Снижение прибыли налогоплательщиков в результате- • дополнительных расходов на эксплуатацию оборудования, • усложнение отчетности; • требований более четкого соблюдения норм в случае повышения степени жесткости институциональных условий Снижение инвестиционных возможностей налогоплательщиков

Целесообразность применения различных схем налогообложения оценивается по нескольким критериям Основной показатель - величина чистых выгод государства Этот показатель рассчитывается на основе данных табл 2

Таблица 2

Выгоды и издержки реализации различных схем налогообложения

Выгоды Издержки

+ поступления налогов (общих и специальных), - затраты, связанные с реализацией системы налогообложения,

+ социальные выгоды — альтернативная стоимость запасов

Налоговые поступления при реализации различных налоговых систем можно оценить, зная основные показатели деятельности предприятия

При оценке социальных выгод от реализации различных систем налогообложения следует учесть две составляющие Первая - доходы работников, занятых

при освоении месторождений в нефтегазовом секторе Вторая составляющая уровень экологических издержек компаний, величина которых пропорциональна объемам выполняемых работ на месторождении

Величина данных издержек будет разной в различных институциональных условиях. Представляет интерес разница между фактически осуществленными компанией расходами на природоохранные мероприятия и нормативными Если компания направляет на экологические цели меньше средств, чем необходимо, разницу придется возмещать государству, что будет уменьшать его выгоды Величина дополнительных расходов добывающих компаний на экологические цели определяется по формуле B(t) = d(t)x[Bf(t) - Bn],

где B(t) - сверхнормативные расходы добывающих компаний на природоохранные мероприятия, руб, d(t) - объем добычи в период t, т, Bf(t) - фактические удельные экологические издержки, руб /т, Вп - нормативные удельные экологические издержки, руб /т

Сумма доходов работников, полученных за период разработки месторождения, и экологических издержек компаний и представляет величину социальных выгод государства от разработки месторождения

В современных условиях сложно оценить издержки государства, связанные с реализацией налоговой политики, на основе государственной статистики

Для оценки затрат на мониторинг норм и правил освоения и разработки месторождений углеводородного сырья за основу взяты издержки, связанные с функционированием систем управления недрами Оценить затраты на мониторинг норм недропользования можно по формуле MR(t)=ks(t)xm,

где MR(t) - затраты государства на мониторинг норм и правил разработки месторождений, руб, ks(t) - количество добывающих скважин, шт, гп - удельные расходы на мониторинг технологических показателей разработки месторождения, руб /т

Д ля оценки затрат на мониторинг норм и правил в области охраны окружающей среды необходима информация государственного органа власти по ох-

ране окружающей среды. Учитывая величину расходов подобного органа власти, а также объем добытой нефти и долю нефтегазового сектора в объёме промышленного производства, получены удельные затраты государства на мониторинг в сфере охраны окружающей среды.

В зависимости от применяемой системы налогообложения, требуется контроль разных технологических показателей добывающих компаний Издержки, связанные с учетом динамики добычи, возникают в связи с тем, что необходим контроль количества добытого сырья и соблюдения норм добычи Зная расходы государственных органов, контролирующих процесс разработки месторождений и количество добывающих скважин, определяются удельные затраты на учет динамики добычи.

Расходы государства, связанные с мониторингом применяемых компаниями цен зависят от объема добычи нефти. Эксперты Топливно-энергетического независимого института предлагают оценивать рыночную цену нефти исходя из стоимости корзины нефтепродуктов за вычетом стоимости переработки и транспортировки нефти. Тогда контроль за ценообразованием будет сводиться к оценке издержек добывающих компаний

Контроль за величиной издержек компаний необходим для того, чтобы избежать возможного их завышения в отчетности. При реализации дифференцированного подхода к налогообложению необходимо осуществить раздельный учет затрат компании, что приводит к усложнению бухгалтерского учета и контроля за достоверностью издержек, так как количество объектов мониторинга возрастет в несколько раз Оценка удельных затрат на мониторинг издержек и цен проводится по следующей формуле а = МТ(0 * у / кэ^),

где а - удельные затраты на мониторинг издержек и цен, руб / скв., МТ© -расходы органов власти, администрирующих налоги НГС, на выполнение своих функций, руб, у - доля НГС в общем объеме промышленного производства

Альтернативная стоимость запасов зависит от количества оставшихся в недрах неизвлеченных ресурсов, величина которых в свою очередь, зависит от продолжительности и темпов разработки месторождения Потенциально извле-

каемые ресурсы углеводородов, оставшиеся в недрах после окончания разработки месторождения, и их стоимость оцениваются по формуле АЪ($={Д\) -М>(п» х ОБЖ© / ВДЧ),

где АЪ{\) - альтернативная стоимость запасов, руб, Ъ{Х) - начальные запасы, млн т, Ж)(п) - накопленная добыча по окончании разработки, млн т, ОИОД - расходы на геологоразведочные работы, руб, Я^СО - разведанные запасы, т.

Для апробации разработанного методического подхода к количественной оценке различных налоговых схем с учетом издержек их реализации построена производственно-финансовая модель. Основу модели составляет блок технико-экономических и финансовых показателей, имитирующих процесс освоения нефтяного месторождения в долгосрочной перспективе при различных вариантах нормативно-экономической среды

Модель может быть использована для оценки и анализа основных тенденций развития нефтедобывающей отрасли, представляемой в виде комбинации месторождений различного типа, различающихся по экономическим и производственным показателям освоения

Внутренними параметрами модели являются технологические характеристики нефтяного месторождения, в первую очередь, размер извлекаемых запасов по месторождению и показатели продуктивности (начальный и текущие дебеты скважин по нефти) В зависимости от сочетания этих характеристик выделено 9 типов месторождений (табл. 3)

Таблица 3

Типы объектов, включенных в модель

Месторождение Размер месторождения по запасам, млн т

Малое (менее 10) Среднее (от 10 до 30) Крупное (более 30)

Низкопрояуктивное (дебит менее 10 т/сут) 1-1 1-2 1-3

Среднепродукгавное (дебит 10-30 т/сут) 2-1 2-2 2-3

Высокопродуктивное (дебит более 30 т/сут) 3-1 3-2 - 3-3

Модель наполнена реальными данными о технологических показателях разработки месторождений нераспределенного фонда ХМАО, цены и налоговые ставки приняты равными действующим на конец 2005 г Для оценки величины издержек, связанных с реализацией подходов к дифференциации налогообложения, использованы данные о величине расходов государственных органов, осуществляющих контроль в сфере недропользования и налогообложения, провинции Альберта (Канада) и Ханты-Мансийского автономного округа (ХМАО)

5. В рамках исследования были рассмотрены базовый сценарий, построенный на основе действующей системы налогообложения НГС, и три сценария дифференцированного подхода к налогообложению Параметры налоговых систем, рассмотренных в сценариях, представлены в табл 4

Таблица 4

Характеристики рассматриваемых сценариев

Параметр Сценарий базовый Сценарии дифференцированного налогообложения

1 2 3

Базовый налог Недифференцированный налог на добычу полезных ископаемых Дифференцированный налог на добычу полезных ископаемых Дифференцированный налог на добычу полезных ископаемых Налог на дополнительный доход

Институциональные условия в сфере недропользования налогообложения мягкие мягкие мягкие мягкие жесткие мягкие жесткие жесткие

Ставки налогов Налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), руб /т 1872 0 - первые 10 лет, 1872 - в след года О-в первые 10 лет разработки «проблемных» месторождений, 1872 - в след годы 300 - 16% от недифф ставки

Налог на дополнительный доход (НДД), % нет нет нет шкала, проект НК

Изменение налоговой системы и степени жесткости институциональных условий могут позволить вводить в разработку месторождения, освоение которых не рентабельно при обычных условиях налогообложения (рис. 1). Это увеличивает объемы добычи по отрасли и расширяет налоговую базу. Объекты типа 1-1 и 13 не могут вводиться в разработку даже при введении нулевой ставки по рентным налогам.

90° о 80" о 70" о 60% 50° о 40» о 30« о

20« о 10«о

0"о

Тины объектов

■> Недифференцированный НДПП

® Дифференцированный НДПИ при варианте 1 институциональных условий ¡® Дифференцированный НДПИ при варианте 2 институциональных условий ^НДЦпри варианте 3 институциональных условии

Рис. 1. Внутренняя норма рентабельности при разработке месторождений различных типов

Если рассматривать издержки государства, связанные с контролем показателей разработки месторождения без учета альтернативной стоимости запасов, результаты расчетов выглядят следующим образом (рис 2).

При повышении жесткости институциональных условий в сфере недропользования затраты государства на мониторинг возрастают в среднем на 57 %, если жесткость повышается и в сфере налогообложения, то затраты возрастают в 1,8 раза по сравнению с первоначальным вариантом.

Чистые выгоды государства (рис. 3) выше при реализации системы, основанной на дифференцированном НДПИ при повышении жесткости институцио-

1-1 1-2 1-3 2-1 2-2 2-3 3-1 3-2 3-3

Типы объектов

■ Недифференцированный НДПИ

а Дифференцированный НДПИ при варианте 1 институциональных условий Я Дифференцированный НДПИ при варианте 2 институциональных условий __В1НДД при варианте 3 институциональных условий_______

Рис. 2. Издержки государства, связанные с мониторингом показателей разработки месторождения, млн руб.

1-1 1-2 1-3 2-1 2-2 2-3 3-1 3-2 3-3

Типы объектов

■ Недифференцированный НДПИ

И Дифференцированный НДПИ при варианте 1 институциональных условий М Дифференцированный НДПИ при варианте 2 институциональных условий Ш НДЦ при варианте 3 институциональных условий

Рис. 3. Чистые выгоды государства

нальных условий в сфере недропользования и при налоговой системе с НДД Чистые выгоды от реализации дифференцированных налоговых схем без повышения жесткости институциональных условий существенно ниже

Исходя из результатов анализа структуры разведанных запасов нефти по нераспределенному фонду недр в ХМАО, был сформирован набор из 167 месторождений, которые могут быть введены в эксплуатацию- Набор включает объекты рассмотренных типов в соответствии со сложившейся структурой запасов

При реализации дифференцированных подходов к налогообложению увеличивается отраслевой объем добычи и величина налоговых поступлений Наибольшие приросты данных величин обеспечивает реализация производственного подхода к дифференциации налогообложения.

В целом, производственный подход к дифференцированному налогообложению предполагает рост затрат государства на изменение институциональных условий в сфере недропользования В результате данного подхода - согласно соответствующему сценарию расчетов по модели — вводятся в разработку проблемные месторождения (что увеличивает объемы добычи и снижает альтернативную стоимость неизвлеченных запасов) и увеличиваются налоговые поступления Причем увеличение налоговой базы компенсирует снижение средней налоговой ставки

Кроме того показана нецелесообразность введения дифференцированных налоговых ставок НДПИ при неизменных институциональных условиях В этом случае проблемные месторождения вводятся в разработку, но необоснованное применение налоговых льгот и для высокорентабельных месторождений приводит к снижению налоговых поступлений и чистых выгод государства

Экономический подход к дифференцированному налогообложению сопровождается ростом издержек не только на мониторинг технологических, но и экономических показателей При этом выявляется, что не все проблемные месторождения вводятся в разработку, то есть налоговая база несколько ниже, чем при реализации производственного подхода Отсутствие возможности уклонения от налогообложения и применения необоснованных льгот приводит к существенному приросту налоговых поступлений по сравнению с базовым вариантом (при отсутствии дифференцированного налогообложения)

б. Учитывая соотношение издержек и выгод, вытекающее из современного состояния институциональной среды в НГС России, в среднесрочном аспекте более предпочтительным является гибкое налогообложение, которое основано преимущественно на производственном подходе Если рассматривать институциональные преобразования как длительный многостадийный процесс, то в долгосрочной перспективе, по мере выстраивания необходимых предпосылок, целесообразно усиление элементов дифференциации налогообложения в НГС в соответствии с экономическими принципами

На основании анализа соотнесения выгод и издержек от реализации гибкой налоговой политики представляется целесообразным распространение производственного подхода к дифференциации налогообложения на все новые нефтегазовые месторождения, вводимые в разработку (а не только месторождения Восточной Сибири и Якутии, что предусмотрено поправками к Налоговому кодексу). В качестве факторов, на которых основывается дифференциация можно использовать технологические показатели разработки, а именно величину начальных извлекаемых запасов и продуктивность месторождений

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ РАБОТАХ:

1 МалышеваЕ.В Сколько стоят хорошие налоги9 / ЕВ Малышева, А Н Токарев // ЭКО - 2007. - № 4. - С 77 - 88 (0,8 пл, авт - 0,4 п л)

2 Bozo N Problems of the State Regulation of the Oil and Gas Sectors in Russia / N Bozo, Y Malysheva // Northeast Asia Academic Forum Harbin University of Commerce - NSTU December, 2005 - Vol 1 № 1 - P 65 - 70 (1 п л, авт - 0,5 п л) [Проблемы государственного регулирования нефтегазового сектора в России]

3 KryukovV Adaptation of the Russian Oil Industry to New Economic Conditions - Interaction of Transformation and Globalization Processes / V Kryukov, Y Malysheva, N Bozo // KORUS - 2005 Proceedings of the 9th Korean-Russian International Symposium on Science and Technology, the section Social Science June

26 -July 2, 2005 Novosibirsk, Russia - Vol 1 - Russia, NSTU, 2005 -P 898-903 (1,1 пл., авт - 0,4 п л ) [Адаптация российской нефтедобывающей промышленности к новым экономическим условиям - Взаимодействие процессов трансформации и глобализации]

4 Малышева ЕВ Эволюция налоговых систем в минерально-сырьевом секторе экономики /ЕВ Малышева // Сборник научных трудов НГТУ - 2005 -№ 4 (42) - С 147 - 152 (0,4 пл)

Отпечатано в типографии Новосибирского государственного технического университета 630092, г Новосибирск, пр К Маркса, 20, тел 346-08-57 формат 60x84/16, объем 1,25 п л, тираж 100 экз, заказ подписано в печать ¿ЗР 04 07 г

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Малышева, Екатерина Валерьевна

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ.

ВВЕДЕНИЕ.

1. ПРИНЦИПЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ НЕФТЕГАЗОВОГО СЕКТОРА

ЭКОНОМИКИ.и

1.1. Особенности нефтегазового сектора экономики.

1.2. Общие принципы и подходы к налогообложению в нефтегазовом секторе экономики.

1.3. Особенности построения налоговых систем в различных экономических условиях.

2. МЕТОДИЧЕСКИЙ ПОДХОД К ОЦЕНКЕ ИЗДЕРЖЕК РЕАЛИЗАЦИИ НАЛОГОВЫХ СИСТЕМ.

2.1. Издержки реализации налоговой политики и особенности их формирования.

2.2. Оценка издержек реализации различных схем налогообложения.

2.3. Модель и методика оценки схем реализации налоговой политики.

3. АНАЛИЗ СИСТЕМ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ С УЧЕТОМ ИЗДЕРЖЕК ИХ РЕАЛИЗАЦИИ.

3.1. Особенности изменения налоговой системы в российском нефтегазовом секторе в 1992 - 2006 гг.

3.2. Характеристики исследуемых сценариев.

3.3. Сравнительная оценка вариантов дифференциации налогообложения и возможностей их реализации.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Экономические последствия изменения налоговой политики в нефтегазовом секторе России"

Актуальность исследования. Нефтегазовый комплекс является базовым сектором экономики России, играющим ведущую роль в формировании доходов государственного бюджета и активного торгового баланса страны. Действующая в нефтегазовом секторе налоговая политика позволяет наполнить бюджет страны, но не учитывает индивидуальные особенности месторождений - отсутствует необходимая дифференциация и гибкость налогообложения, соответствующие реальным производственным и экономическим условиям в сфере добычи нефти и газа. Это приводит к тому, что налоговая система, как практическое воплощение налоговой политики, вызывает недовольство всех участников процесса недропользования: компании требуют гибкости, государство - максимально полного изъятия ресурсной ренты.

Создание, внедрение и реализация гибкой налоговой системы неизбежно связаны с издержками как государства, так и недропользователей. Однако при рассмотрении вопросов изменения налоговой политики, путей повышения ее гибкости, обычно не проводится детальных оценок того, с какими издержками будет связано реформирование, т.е. какими будут издержки реализации новых налоговых систем. Не оценивается в полной мере и взаимосвязь институциональных условий в сфере налогообложения и недропользования. Рассчитываются только дополнительные доходы бюджетов всех уровней, реже - выгоды компаний, разрабатывающих малорентабельные месторождения. Издержки реализации, которые могут оказывать существенное влияние на выгоды государства и компаний от применения данных налоговых схем, как правило, не принимаются в расчет.

Величина издержек реализации налоговой политики зависит не только от того, на каких налогах основывается система налогообложения, но и от того, какие нормы и правила определяют условия разработки ресурсов полезных ископаемых. Реализация данных правил важна с позиции повышения степени объективности экономических параметров и показателей, характеризующих процесс освоения и разработки минерально-сырьевых ресурсов. В том случае, если существуют достаточно жесткие институциональные условия, государство несет повышенные издержки, связанные с осуществлением контроля за соблюдением норм и правил рационального недропользования. Соответственно, компании ограничены в возможностях проявления оппортунизма, что приводит к увеличению выгод государства.

Выгоды государства и компаний оценить сравнительно несложно. Сложность возникает с оценкой издержек реализации налоговой политики. В этой связи исследования в области методического обеспечения экономической оценки издержек, связанных с реализацией налоговой политики в различных институциональных условиях, являются актуальными. Это предопределило выбор темы и направления диссертационного исследования.

Цель исследования состоит в разработке методического подхода к оценке издержек, связанных с реализацией налоговой политики в нефтегазовом секторе экономики.

Для достижения поставленной цели в рамках исследования решаются следующие основные задачи:

1) выявление особенностей нефтегазового сектора экономики;

2) обобщение отечественного и зарубежного опыта налогообложения нефтегазового сектора с целью выделения особенностей налоговой политики в различных экономических условиях;

3) определение содержания и наполнения категории «издержки реализации» различных систем налогообложения;

4) разработка методического подхода к сопоставлению выгод и издержек реализации различных подходов к реформированию налоговой системы в российских условиях;

5) сравнительный анализ издержек реализации налоговой политики в современных условиях в России и сравнение данных издержек с аналогичными в других странах;

6) предложение рекомендаций по изменению налоговой политики в нефтегазовом секторе экономики.

Объектом исследования является нефтегазовый сектор как сфера применения регулирующих инструментов налоговой политики государства.

Предметом исследования является изменение налоговой политики и форм ее практической реализации в нефтегазовом секторе экономики.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Исследование основано на работах отечественных и зарубежных ученых, посвященных:

• исследованиям институциональной среды нефтегазовой отрасли (работы В.Ю. Алекперова, А.А. Арбатова, Д. Ворчестера, А.А. Конопляника, В.А. Крюкова, Ю.К. Шафраника и других специалистов);

• исследованиям государственной политики и направлениям формирования российской системы налогообложения в нефтегазовом секторе (работы Ю. Бобылева, А. Васильевой, Г.В. Выгона, Е. Гурвича, С. Ежова, М. Субботина, А.Н. Токарева и др-);

• важнейшим аспектам макроэкономического анализа налоговой системы (исследования Г. Выгона, Е. Гайдара, А. Дворковича, X. Хотеллинга, JI. Якобсона);

• социально-экономическим и экологическим аспектам (работы Б. Босквета, К. Гэдди и Б. Икеса, В.В. Шмата и др.);

• исследованиям иностранного опыта реформирования налоговых систем в сфере природопользования (отчеты международных организаций, работы исследователей: Джонстона Д., Норенга О., А.И. Перчика, Чиркунова О., Кумара Р.).

При проведении прикладных исследований использовался абстрактно-логический подход на основе системного анализа экономических процессов, экономико-математические и графические методы и модели. Применялись классификации, группировки, методы экономико-статистического анализа, анализа динамики и структуры изучаемых параметров.

В качестве информационной базы использовались:

• законодательные акты Российской Федерации;

• отраслевые периодические издания («Нефтегазовая вертикаль», «Нефть России», «Нефть и капитал», «Минеральные ресурсы России» и др.);

• информационные и аналитические материалы Государственного комитета РФ по статистике,.Министерства экономического развития и торговли, Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ, Правительства республики Татарстан, Администрации Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Департамента энергетики провинции Альберта (Канада) и др.;

• публичная отчетность отечественных и зарубежных компаний-недропользователей;

• фактологические и эмпирические материалы, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных экономистов, в периодических изданиях, материалах семинаров и конференций, сети Internet.

Научная новизна диссертационного исследования.

1. Обосновано применение гибких инструментов налоговой политики в связи с дифференциацией условий добычи в нефтегазовом секторе; анализ целесообразности применения различных систем налогообложения следует проводить с учетом сопоставления полных выгод и издержек их формирования и реализации.

2. Введено понятие «издержки реализации налоговой системы»; показано, что данные издержки должны включать не только издержки администрирования в рамках собственно сферы налогообложения, но и издержки в процессе технического регулирования объектов налогообложения, а также упущенную выгоду для государства в результате построения неадекватной налоговой системы.

3. Построена производственно-финансовая модель разработки нефтяного месторождения, позволяющая оценить выгоды и издержки, связанные с реализацией различных налоговых систем.

4. Разработан методический подход к оценке выгод и издержек реализации налоговой политики в нефтегазовом секторе.

5. Апробирована методика оценки выгод и издержек реализации различных схем налогообложения и дан их сравнительный анализ с точки зрения целесообразности применения в современных условиях России.

Теоретическая и практическая значимость. Диссертационное исследование выполнено в рамках комплекса научно-исследовательских работ по изучению институциональных преобразований в нефтегазовом секторе России, проводимых в Секторе экономических и социальных проблем развития Западно-Сибирского нефтегазового комплекса Института экономики и организации промышленного производства СО РАН. Указанные научно-исследовательские работы представляют основу для разработки широкого круга рекомендаций по развитию нефтегазового сектора России и ее регионов для органов государственной власти федерального и регионального уровней, а также для компаний и организаций нефтегазового сектора. Непосредственная практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что полученные результаты применимы для обоснования целесообразности перехода к гибкому налогообложению по большому числу нефтяных месторождений Западной Сибири с извлекаемыми запасами свыше 1 млрд т, которые не могут быть вовлечены в эксплуатацию при действующей налоговой системе из-за неудовлетворительных показателей финансовой эффективности.

Основные результаты использованы в учебном процессе Новосибирского государственного технического университета в курсах «Экономика отраслевых рынков» и «Стратегическое планирование», которые читаются для студентов специальности 080103 - «Национальная экономика», а также курса «Государственное регулирование и экономическая политика», который читается для магистрантов направления 521600 - «Экономика», что подтверждается соответствующими справками о внедрении.

Положения, выносимые на защиту.

1. Месторождения нефти и газа значительно различаются по своим горно-геологическим характеристикам и размещению, что вызывает дифференциацию экономических показателей освоения. Применение унифицированных специальных налогов, взимаемых по единой ставке, создает заведомо неравные условия для недропользователей и препятствует освоению сложных и высокозатратных месторождений. Это обусловливает необходимость реформирования системы налогообложения НГС и проведение гибкой, дифференцированной налоговой политики, которая выполняет не только фискальную, но и стимулирующую функцию.

2. В том или ином виде гибкие налоговые системы применяются в НГС всех без исключения стран с рыночной экономикой (США, Канады, Великобритании, Норвегии, Австралии и др.). Существует два основных подхода к построению такого рода систем - производственный и экономический, - каждый из которых не имеет абсолютных преимуществ по сравнению с другим. Выбор подхода к дифференциации налогообложения в НГС в каждом конкретном случае определяется множеством факторов, в том числе историческими, а также подготовленностью институциональной среды к применению того или иного подхода.

3. Построение гибкой налоговой политики в НГС России нельзя рассматривать как автономную задачу - это требует существенной перестройки всей институциональной среды и, прежде всего в сфере недропользования, которая наиболее тесно связана с налогообложением. Реформирование институциональной среды сопряжено с определенными издержками для государства и недропользователей, которые можно охарактеризовать как трансакционные. Поэтому эффективность создания и последующего применения гибкой налоговой политики в НГС следует оценивать с учетом потенциальных выгод и названных издержек.

4. Оценка эффективности гибкого налогообложения для условий НГС России может быть получена с использованием методического подхода, разработанного автором. В рамках данного подхода определены издержки реализации гибкой налоговой политики и построена экономико-математическая модель, позволяющая оценить чистые выгоды гибкого налогообложения на примере нефтедобывающей отрасли.

5. При реализации гибкой налоговой политики существенно возрастают издержки, связанные со всесторонним мониторингом показателей, лежащих в основе дифференциации. При этом выгоды от введения дифференцированных подходов к налогообложению, превышают издержки, связанные с реализацией налоговой политики.

6. Учитывая соотношение издержек и выгод, вытекающее из современного состояния институциональной среды в НГС России, в среднесрочном аспекте более предпочтительным является гибкое налогообложение, которое основано преимущественно на производственном подходе. Если рассматривать институциональные преобразования как длительный многостадийный процесс, то в долгосрочной перспективе, по мере выстраивания необходимых предпосылок, целесообразно усиление элементов дифференциации налогообложения в НГС в соответствии с экономическими принципами.

Обоснованность и достоверность результатов работы достигается благодаря учету реальных технико-экономических параметров и финансово-экономических условий освоения нефтяных месторождений Западной Сибири. Разработанная автором модель построена на примере реальных нефтяных месторождений различного типа, различающихся по экономическим показателям освоения, и на основе данных о реальном состоянии и структуре запасов нераспределенного фонда недр на территории Ханты-Мансийского автономного округа.

Апробация работы. Результаты диссертационного исследования обсуждались на научных и научно-практических конференциях и семинарах: международная конференция аспирантов и молодых ученых «Наука. Технологии. Инновации. - 2005», международная российско-корейская конференция «KORUS - 2005», международная российско-китайская конференция «Northeast Asia Academic Forum» (2005 г).

Публикации. Основные положения и содержание диссертации отражены в 4- публикациях общим объемом^ £ печ. листа, из них: 1 статья в журналах и изданиях, рекомендованных ВАК, 1 статья в сборнике научных трудов, 2 научных статьи в сборниках материалов международных конференций.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и приложений. Объем основного текста - 155 страниц, в том числе 26 рисунков и 25 таблиц. Библиографический список включает 123 наименования.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Малышева, Екатерина Валерьевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Нефтегазовый сектор экономики имеет ряд специфических черт, обусловленных особенностями активов. Экономические показатели разработки месторождений нефти и газа в значительной степени дифференцируются в зависимости от горно-геологических характеристик месторождений, их размещения. Компании, разрабатывающие относительно лучшие месторождения, получают сверхприбыль, или экономическую ренту, подлежащую разделу между компанией-недропользователем и государством, которое является собственником недр. Сложность оценки величины экономической ренты приводит к тому, что государство применяет всевозможные способы изъятия ренты в свою пользу, зачастую фактически лишь догадываясь о ее реальной величине. Государство изымает экономическую ренту у компаний-недропользователей с помощью налогов и неналоговых инструментов. Общие налоги, применяющиеся во всех отраслях экономики, не способны достаточно полно изымать экономическую ренту, поэтому в нефтегазовом секторе применяется специальное налогообложение. При этом имеют место гибкие и унифицированные специальные налоги. Применение унифицированных специальных налогов (налога на добычу, роялти и т.п.), взимаемых по единой ставке, создает заведомо неравные условия для недропользователей. Такой подход дает возможность получения выигрыша компаниям, разрабатывающим лучшие месторождения и препятствует освоению сложных и высокозатратных месторождений. В связи с этим представляется целесообразным применение в НГС гибких, дифференцированных налоговых систем со скользящими ставками налогов и скидками, которые выполняют не только фискальную, но и стимулирующую функцию. Это будет способствовать, во-первых, разработке проблемных месторождений и, во-вторых, изъятию сверхприбылей у компаний, разрабатывающих лучшие месторождения.

2. Гибкие налоговые системы применяются в НГС всех стран с рыночной экономикой. Существует два основных подхода к построению такого рода систем - производственный и экономический.

При реализации производственного подхода к дифференциации налогообложения требуется контроль со стороны государства за показателями освоения и разработки месторождения. Поэтому для возможности введения налоговых систем такого типа необходимо повышение жесткости институциональных условий в сфере недропользования, что значительно упрощает решение общей задачи по построению гибкой системы налогообложения. Требуется лишь разработка показателей, на которых будет основана дифференциация, и контроль реальной величины данных показателей. Со стороны компаний также не должно возникать попыток ухода от налогообложения, так как изменить технологические показатели и уклониться от уплаты налогов или уплатить по более низкой ставке непросто.

При реализации экономического подхода к дифференциации налогообложения в НГС помимо контроля соблюдения норм и правил в сфере недропользования, требуется мониторинг издержек и цен нефтедобывающих компаний. В связи с этим применение подобных налоговых систем должно сопровождаться повышением жесткости институциональных условий как в сфере недропользования, так и в сфере налогообложения. Реализация данного подхода предполагает раздельный учет показателей, то есть все показатели рассчитываются по объектам разработки, в качестве которых могут выступать месторождения и даже скважины. Система контроля при этом существенно усложняется. Поэтому должны быть сформированы четкие нормы и правила, регламентирующие порядок учета уровня цен, издержек и других экономических показателей, а также четко функционировать система мониторинга и контроля этих показателей.

Каждый из названных подходов не имеет абсолютных преимуществ по сравнению с другим. Выбор подхода к дифференциации налогообложения в

НГС в каждом конкретном случае определяется множеством факторов, в том числе историческими, а также подготовленностью институциональной среды к применению того или иного подхода.

3. Несмотря на то, что гибкие системы налогообложения нефтегазового сектора экономики имеют выраженные преимущества перед унифицированными налоговыми схемами, переход к гибкой налоговой системе связан с определенными трудностями. В первую очередь требуется существенная перестройка всей институциональной среды и, прежде всего в сфере недропользования, которая наиболее тесно связана с налогообложением.

Реформирование институциональной среды неизбежно приводит к определенным издержкам для государства и недропользователей, которые можно охарактеризовать как трансакционные. Прямые издержки государства, связанные с реализацией налоговых систем, включают в себя затраты государства, связанные с мониторингом экономических и технологических показателей разработки месторождения, а также альтернативную стоимость неизвлеченных запасов. Помимо прямых издержек, которые государство несет непосредственно при изменении налоговой системы и институциональной среды, возникают и многочисленные косвенные издержки. Эти издержки связаны, например, с уменьшением налоговых поступлений из-за потенциально снижающейся прибыли компаний. Прямые выгоды государства от применения различных налоговых схем складываются из поступлений налоговых платежей, а также социальных выгод, которые, в свою очередь, определяются как сумма доходов работников нефтедобывающей промышленности и расходов компаний-недропользователей на мероприятия по охране окружающей среды.

Поэтому эффективность создания и последующего применения гибкой налоговой системы в НГС следует оценивать с учетом потенциальных выгод и издержек, связанных с реализацией налоговой системы.

4. Оценка эффективности гибкого налогообложения для условий НГС России может быть получена с использованием методического подхода, разработанного автором. В рамках данного подхода определены издержки реализации гибких налоговых систем и построена экономико-математическая модель разработки нефтяного месторождения, позволяющая оценить чистые выгоды гибкого налогообложения на примере нефтедобывающей отрасли. Модель наполнена реальными данными о технологических показателях разработки месторождений нераспределенного фонда ХМЛО, цены и налоговые ставки приняты равными действующим на конец 2005 г. Для оценки величины издержек, связанных с реализацией различных подходов к дифференциации налогообложения, использованы данные о величине расходов государственных органов, осуществляющих контроль в сфере недропользования и налогообложения, канадской провинции Альберта и ХМАО. Выявлено существенное превышение данных издержек в провинции Альберта над соответствующими издержками в ХМАО. Учитывая разработанность норм и правил, связанных с недропользованием, и степень гибкости налоговых систем на данных территориях, можно сделать вывод о наличии жестких институциональных условий в сферах недропользования и налогообложения в канадской провинции Альберта и мягких - в ХМАО.

5. В результате проведенных расчетов выявлено, что экономический подход к дифференциации налогообложения приводит к кратному увеличению издержек относительно базового варианта, когда дифференциация отсутствует, и существенно выше издержек реализации производственного подхода к дифференциации налогообложения нефтедобычи. В то же время изменяются и выгоды от реализации различных подходов к дифференциации налогообложения.

Производственный подход к дифференцированному налогообложению предполагает рост затрат государства на изменение институциональных условий в сфере недропользования. В результате данного подхода - согласно соответствующему сценарию расчетов по модели - вводятся в разработку проблемные месторождения (что увеличивает объемы добычи и снижает альтернативную стоимость неизвлеченных запасов) и увеличиваются налоговые поступления. Причем увеличение налоговой базы компенсирует снижение средней налоговой ставки.

Кроме того показана нецелесообразность введения дифференцированных налоговых ставок НДПИ при неизменных институциональных условиях. В этом случае проблемные месторождения вводятся в разработку, но необоснованное применение налоговых льгот и для высокорентабельных месторождений приводит к снижению налоговых поступлений и чистых выгод государства.

Экономический подход к дифференцированному налогообложению сопровождается ростом издержек не только на мониторинг технологических, но и экономических показателей. При этом выявляется, что не все проблемные месторождения вводятся в разработку, то есть налоговая база несколько ниже, чем при реализации производственного подхода. Но отсутствие возможности уклонения от налогообложения и применения необоснованных льгот приводит к существенному приросту налоговых поступлений по сравнению с базовым вариантом (при отсутствии дифференцированного налогообложения).

6. Учитывая соотношение издержек и выгод, вытекающее из современного состояния институциональной среды в НГС России, в среднесрочном аспекте более предпочтительным является гибкое налогообложение, которое основано преимущественно на производственном подходе. Если рассматривать институциональные преобразования как длительный многостадийный процесс, то в долгосрочной перспективе, по мере выстраивания необходимых предпосылок, целесообразно усиление элементов дифференциации налогообложения в НГС в соответствии с экономическими принципами.

На основании проведенного анализа соотнесения выгод и издержек от реализации гибкой налоговой политики представляется целесообразным распространение производственного подхода к дифференциации налогообложения на уже разрабатывающиеся в России нефтегазовые месторождения. В качестве факторов, на которых основывается дифференциация можно использовать технологические показатели разработки, а именно величину начальных извлекаемых запасов и продуктивность месторождений.