Финансовая устойчивость территориальной бюджетной системы тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Финансовая устойчивость территориальной бюджетной системы"

На правах рукописи

Попова Мария Юрьевна

ФИНАНСОВАЯ УСТОЙЧИВОСТЬ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ

08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Волгоград - 2006

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Волгоградский государственный университет».

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Перекрестова Любовь Вениаминовна.

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Защита состоится «28» апреля 2006 г. в 12.00 на заседании диссертационного совета Д 212.029.04 при ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» по адресу: 400062, г. Волгоград, просп. Университетский, 100, ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет», ауд. 2-05 «В».

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет».

Автореферат разослан «27» марта 2006 г.

Ковалева Татьяна Михайловна; кандидат экономических наук, доцент Васильева Марина Владимировна.

Ведущая организация:

ГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы».

Ученый секретарь диссертационного совета доктор экономических наук, доцент

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. За прошедшие несколько лет произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распре-. деления финансовых ресурсов.

В результате принятия ряда федеральных законов сформированы принципы разграничения полномочий между органами государственной власти РФ, субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Созданы два полноценных, обладающих всеми бюджетными полномочиями, уровня местных бюджетов — районный и поселенческий. Закреплены на долгосрочной основе распределение налоговых доходов, принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального, региональных и местных бюджетов, а также введен прямой запрет на образование «нефинансируемых мандатов».

Вместе с тем, реализация нового бюджетного законодательства требует проведения работы, как в направлении совершенствования межбюджетных отношений, так и повышения финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы.

Важно создать условия, стимулирующие реализацию требований нового законодательства, обеспечить методологическую и финансовую поддержку системы разграничения полномочий, а также принять меры по осуществлению реформы бюджетной системы не только на федеральном, но и на территориальном уровне.

В связи с этим необходимо научно обосновать и разработать мероприятия повышения эффективности управления общественными финансами и укрепления финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы с целью удовлетворения спроса граждан на бюджетные . услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

Степень разработанности проблемы.

Анализ экономической литературы в области государственных и муниципальных финансов указывает на достаточную глубину и обстоятельность исследований, проведенных отечественными и зарубежными авторами по проблемам финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы, включая и сферу межбюджетных отношений. При этом имеют место существенные различия в подходах авторов к решению задач по оптимизации процессов формирования и исполнения бюджетов, по наделению бюджетными полномочиями органов власти на всех уровнях управления. Наиболее значимо проблемы развития системы межбюджетных отношений представлены в фундаментальных разработках О.В. Врублевской, С.Ю.Глазьева, О.Н.Горбунова, Ю.Г.Данилевского, Л. А. Дробозиной, А.Г. Игудина, В.В. Ильина, А.Ю. Козака, С.И. Котляровского, С.М. Кузнецова,

A.М.Лаврова, В.Н. Лексина, Б.З. Мильнера, Л.П. Павловой, В.Г.Панскова, И.В. Подпориной, Т.А. Поздняковой, Л.И. Попова, Г.Б. Поляка,

B.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Л.И. Сергеева,

C.П. СолянниковоЙ, Н.Г. Сычева, К.И. Таксира, В.Б. Христенко и др.

Проблемы формирования- и • исполнения региональных и местных бюджетов, межбюджетного регулирования бюджетов нашли свое отражение в исследованиях А.М. Бабича, Е.В. Бушмина, А.Г. Гранберга, Л.С. Гринкевича, В.П. Дьяченко, А.Г. Игудина, Л.Л. Игониной, Ю.В. Коростылева, В.Н. Лексина,

B.И. Матеюка, Л.В. Перекрестовой, Т.А. Позднякова, Н.М. Сабитовой,

C.П.Сазонова, С.О. Шохина и др. Существенный вклад в разработку концепции государственных и муниципальных финансов России внесли труды В.А. Алешина, О.В. Богачевой, Е.М. Бухвальда, С.Д. Валентея, В.П. Горегляда, Г.В. Курляндской, A.M. Лаврова, И.В. Подпориной, О.С. Пчелинцева, В.Н. Федоткина, С.Н. Хурцевича, А.К. Улюкаева, Л.И. Якобсона и др.

До настоящего времени не существует научного подхода к определению понятия финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы и состава показателей, характеризующих качественный уровень финансовой

устойчивости. Прикладными исследованиями в этой области занимается ряд авторов: P.P. Ахметов, Т.В. Доронина, В.Н. Едронова, Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева, С.М. Каратаев, Н.И. Яшина.

Особенно обострилась проблема повышения финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы в условиях осуществления реформы местного самоуправления. В современной литературе уделено не достаточно внимания регулированию межбюджетных отношений на региональном уровне, мониторингу исполнения качества управления бюджетами муниципальных районов и городских округов, эффективности бюджетных расходов на уровне муниципальных образований и другим составляющим, которые определяют финансовую устойчивость территориальной бюджетной системы и требуют нового решения.

Актуальность проблемы, недостаточная научная разработанность отдельных ее сторон и большая практическая значимость определили выбор темы, целей и задач диссертационного исследования.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью работы является теоретическое обоснование : финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы и разработка рекомендаций по ее повышению в условиях реформы местного самоуправления.

Реализация цели потребовала решения следующих задач:

- конкретизировать направления повышения финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы;

разработать показатели оценки финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы;

- систематизировать мероприятия по координации межбюджетных взаимодействий регионального и местных бюджетов;

- дать сравнительный анализ методик межбюджетного регулирования для повышения эффективности межбюджетных отношений.

- разработать методику выравнивания уровня бюджетной обеспеченности в системе мер воздействия на дотационность муниципальных образований.

доказать необходимость использования бюджетирования, ориентированного на результат для повышения эффективности бюджетных расходов.

Предметом диссертационного исследования являются межбюджетные отношения, возникающие на субрегиональном уровне в процессе планирования, исполнения и анализа бюджетов муниципальных образований.

Объект диссертационного исследования стали бюджеты муниципальных районов и городских округов. Апробация полученных методик межбюджетных отношений в системе управления финансовой устойчивостью территориальных бюджетов осуществлялась на примере консолидированного бюджета Волгоградской области.

Методологической и теоретической основой работы послужили теоретические положения управления общественными финансами, изложенные в отечественных и зарубежных монографиях, периодических изданиях, а также действующие законы, программы развития и постановления Правительства Российской Федерации.

Научные методы и приемы' исследования основываются на использовании диалектической логики и системного подхода. В процессе исследования применялись общенаучные методы: научная абстракция, анализ и синтез, экспертная оценка качественных и количественных параметров исследуемых процессов; оценка, основанная на методах статистического анализа, сравнения и моделирования.

Информационно-эмпирическая база исследования представлена официальными статистическими данными и материалами органов представительной и исполнительной власти федерального уровня, органов исполнительной и представительной власти Волгоградской области и ряда других регионов Южного Федерального округа, а также органов местного самоуправления этих регионов. Были использованы аналитические и статистические обзоры, справочные и иные материалы, опубликованные в специальной периодической печати и размещенные в сети Интернет.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:

1. Устойчивость региональной финансовой системы - это состояние сбалансированности консолидированного бюджета субъекта РФ, обеспечивающее условия для саморазвития муниципальных образований.

Совокупность показателей финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы включает:

- соотношение доходов и расходов, определяющее «дефицит» («профицит») бюджета, то есть его сбалансированность. Для достижения финансовой стабильности региона необходимо ограничить отношение «дефицита» в абсолютном выражении к валовому региональному продукту нормативом 3%;

- динамика структуры доходов и расходов показывает изменение удельного веса отдельных статей доходов и расходов. Фактором, способствующим повышению устойчивости бюджетной системы региона, является рост удельного веса статей социальной направленности в структуре расходов;

- показатели тенденции развития, отражающие общее направление изменения устойчивости элементов территориальной бюджетной системы. К ним относятся:

• коэффициент изменения устойчивости, который показывает среднегодовой темп роста доходов, он должен превышать единицу;

• коэффициент сбалансированности рассчитывается как соотношение темпов роста доходов и расходов за период, который должен стремиться к единице;

• среднегодовой темп сокращения дефицита бюджета за длительный период может свидетельствовать о тенденции устойчивости территориального бюджета, если его значение меньше единицы;

- мониторинг исполнения бюджета, оценивающий качество управления бюджетами;

- уровень дотационное™ муниципальных районов и городских округов, который показывает размер финансовой помощи территориям из бюджетов вышестоящего уровня в зависимости от обеспеченности данных образований бюджетными средствами.

2. Сфера межбюджетного регулирования является приоритетным направлением в укреплении финансовой устойчивости территориального бюджета. Целью повышения эффективности межбюджетных отношений является выравнивание финансовых возможностей органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, которое осуществляется посредством выравнивания уровня бюджетной обеспеченности (или расчетного уровня бюджетной обеспеченности). В рамках построения межбюджетных отношений особое значение приобретает методика межбюджетного регулирования, что предполагает способ расчета финансовой помощи бюджетам муниципальных образований на решение вопросов местного значения.

3. Результатом разработки методики межбюджетного регулирования должна быть минимизация уровня дотационное™ бюджетов муниципальных образований. Поэтому в рамках предлагаемой методики необходимо предусмотреть возможность замены всех дотаций, выделяемых из бюджета субъекта РФ бюджетам муниципальных образований, дополнительными нормативами отчислений по налогам, подлежащим зачислению в региональный бюджет.

4. Уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований необходимо определять с учетом неналоговых доходов, что позволит осуществить более объективное выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Необходимость применения дифференцированного подхода при расчете объемов Регионального фонда финансовой поддержки поселений (РФФПП) и Регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (РФФПМР (ГО)) является актуальным как для

прежней методики, так и для методики с определением уровня бюджетной обеспеченности с учетом неналоговых доходов. В рамках распределения РФФП МР (ГО) выравнивание уровня бюджетной обеспеченности должно осуществляться в большей мере, чем в рамках распределения средств РФФПП.

5. Основным инструментом повышения эффективности управления расходами, как показателя финансовой устойчивости регионального бюджета является планирование.

Повышение качества планирования обеспечивается использованием бюджетирования, ориентированного на результат, которое не ограничивается только федеральным уровнем, оно должно затрагивать бюджетный процесс в регионах и муниципалитетах.

. Практика регулирования процесса перспективного финансового планирования в региональном и муниципальном законодательстве сводится, как правило, только к воспроизведению норм федерального законодательства, при этом в значительном числе субъектов Федерации правовое регулирование среднесрочного планирования вообще отсутствует.

Внедрение бюджетирования по результатам на региональном уровне тесно связано с необходимостью изменения организационно-правовых форм организаций бюджетной сферы, планирования и управления финансами, определения полномочий ответственных менеджеров, изменения систем отчетности, создания систем управленческого учета и управления качеством, систем текущего мониторинга и контроля за результатами.

Кроме этого, требуется разработка соответствующих методических рекомендаций, в том числе, по определению себестоимости бюджетной услуги, по разработке и реализации целевых бюджетных программ, по разработке системы сбалансированных целевых показателей, а также системы показателей работы финансовых и операционных менеджеров.

Научная новизна полученных результатов состоит в следующем:

- Уточнено понятие финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы, включением оптимального использования инструментов межбюджетного регулирования для саморазвития муниципальных образований.

- Представлен алгоритм расчета оценки финансовой устойчивости с выделением групп показателей по соотношению темпов роста расходов и доходов, динамики структуры доходов и расходов, тенденции развития, мониторинга исполнения бюджета и определением их нормативных значений.

Уточнен порядок расчета выравнивания уровня бюджетной обеспеченности в сфере межбюджетного регулирования, в соответствии с которым предлагается рассчитывать уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований с учетом стимулирующих неналоговых доходов, а именно арендной платы за землю.

- Произведен расчет выравнивания уровня бюджетной обеспеченности с учетом поступлений по арендной плате за землю при определении индекса доходного потенциала, что позволило обеспечить более объективное выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований без увеличения расходных обязательств областного бюджета.

- В методике межбюджетного регулирования, построенной на выравнивании уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, представлена альтернативная возможность замены всех видов дотаций, выделяемых из регионального бюджета бюджетам муниципальных образований, дополнительными нормативами отчислений по налогам, что служит стимулом для органов местного самоуправления муниципалитетов к увеличению доходного потенциала территорий и существенному снижению других дотаций.

Доказана необходимость применения дифференцированных коэффициентов при расчете финансовой помощи бюджетам муниципальных

образований для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности: а именно из ФФПМР (ГО) необходимо распределить большую часть средств, чем при покрытии расчетного финансового разрыва из ФФПП. .

- ; Доказана необходимость использования бюджетирования, ориентированного на результат в отношении территориальных бюджетов, как инструмента повышения финансовой устойчивости бюджетной системы .

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в приращении научного знания в области теории финансов, содержащегося в уточнении понятия выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, разработке авторского определения устойчивости финансовой системы региона с позиций системного подхода, группировки показателей финансовой устойчивости.

Практическая значимость работы заключается в следующем.

1. Разработанные показатели устойчивости региональной финансовой системы являются действенным инструментарием для своевременного выявления возникающих диспропорций в доходах и расходах региона и принятия мер по их устранению или сглаживанию.

2. Предлагаемый порядок расчета индекса доходного потенциала может быть использован при формировании регионального бюджета, бюджетов муниципальных образований на очередной финансовый год.

3. Замена всех дотаций, предоставляемых из регионального бюджета бюджетам муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений по налогам, может быть использована при формировании межбюджетных отношений на субрегиональном уровне.

4. Бюджетирование, ориентированное на результат, предложенное автором, позволит при очевидной ограниченности бюджетных средств обеспечить их целевое и высокоэффективное использование.

Апробация работы. Предлагаемые автором теоретические выводы и практические рекомендации по повышению финансовой устойчивости и эффективности межбюджетных отношений обсуждены на кафедре финансов

и кредита ВОЛГУ и представлены на научно-практических конференциях и семинарах, проходивших в 2002-2005 гг. Основные положения и выводы диссертации прошли апробацию на Межвузовской конференции студентов и молодых ученых г. Волгограда (2004 год), межвузовской научно-практической конференции Международного славянского института (г. Волгоград 2003 год), на Всероссийской научной конференции: «Юг России в перекрестье напряжений» (г. Туапсе 2004 год), на Международной научно-практической конференции: «Инвестиционный потенциал экономического роста в условиях глобализации» (г. Краснодар 2004 год), в рамках внутривузовских научных конференций студентов и преподавателей ВОЛГУ (2002-2005 гг.).

Отдельные рекомендации и методические разработки диссертации по формированию межбюджетных отношений на муниципальном уровне и межбюджетному регулированию были использованы в работе Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области, что подтверждается справкой о внедрении результатов диссертационного исследования.

Публикации. По результатам научных исследований опубликовано 10 научных работ общим объемом 4,18 пл. (авторский вклад — 2,6 пл.)

Объем и структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Общий объем диссертации составляет 170 страниц.

Во введении обоснована актуальность темы диссертационной работы; определены цель, задачи, объект и предмет исследований; раскрыта теоретическая, методологическая и информационная база исследований; дана характеристика теоретической и практической значимости и научной новизны полученных результатов.

Первая глава «Теоретические основы финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы в условиях реализации реформы местного самоуправления» посвящена разработке системы показателей

финансовой устойчивости и выявлению проблем повышения финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы.

Во второй главе «Межбюджетное регулирование — приоритетное направление в системе управления финансовой устойчивостью» дан сравнительный анализ методик межбюджетного регулирования и определены основные направления совершенствования межбюджетных отношений на субрегиональном уровне.

В третьей главе диссертации «Прикладные аспекты повышения финансовой устойчивости бюджетной системы на примере Волгоградской области» разработана методика регулирования межбюджетных отношений в рамках региональной финансовой системы с расчетом уровня бюджетной обеспеченности муниципальных • образований с учетом неналоговых доходов (а именно арендной платы за землю) и применением дифференцированных коэффициентов покрытия расчетных финансовых разрывов. Представлен региональный опыт в области повышения эффективности бюджетных расходов с применением бюджетирования ориентированного на результат.

В заключении делаются основные выводы и обобщаются рекомендации по эффективности межбюджетных отношений и повышению финансовой устойчивости территориальных бюджетов.

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

Проблемы повышения устойчивости территориальной бюджетной системы.

С 2006 года начинается новый важный этап реформирования системы местного самоуправления, местных финансов и внутрирегиональных межбюджетных отношений в Российской Федерации. Эта реформа представляет собой наиболее значительный радикальный этап преобразования систем территориального (субрегионального управления) за всю историю

экономических и политических реформ в России на рубеже XX - XXI веков. Цель реформы — повышение эффективности деятельности органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, повышению устойчивости и качества управления общественными финансами на всех уровнях бюджетной системы, удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

В последнее время уделяется серьезное внимание различным показателям оценки деятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В том числе производится мониторинг соблюдения субъектами РФ требований Бюджетного. кодекса РФ, осуществляется оценка кредитоспособности и финансовой устойчивости субъектов РФ. Вопрос о финансовой устойчивости субъектов РФ связан с их финансовой самостоятельностью, зависимостью от средств вышестоящего уровня власти..

По нашему мнению устойчивость территориальной бюджетной системы представляет собой состояние сбалансированности консолидированного бюджета субъекта РФ, обеспечивающее условие для саморазвития муниципальных образований.

Рассмотрение финансовой устойчивости через параметр «сбалансированность доходов и расходов» упрощает вопрос о критерии устойчивости: устойчива система, обеспечивающая покрытие всех расходов за счет денежных фондов региона. Критерии устойчивости — равенство денежных фондов и суммы расходов, финансируемых из этих фондов, а также пропорциональное изменение расходов и денежных фондов.

На основе оценки устойчивости территориальной бюджетной системы в краткосрочном периоде решаются следующие задачи:

• определяется покрытие текущих расходов региона источниками финансирования;

• устанавливается размер недостающих средств;

• изыскиваются возможности покрытия дефицита денежных средств (помощь центра, заимствования).

Оценка устойчивости системы на перспективу дает возможность ставить и решать стратегические задачи экономического, социального и политического развития региона, включая привлечение инвестиций в регион, долгосрочные внутренние и внешние облигационные займы, развитие и модернизацию региональной инфраструктуры, долгосрочные социальные и экономические региональные программы, поддержку значимых для региона отраслей и др.

Важнейшими проблемами, связанными с повышением устойчивости территориальных бюджетных систем являются:

- неравенство бюджетной обеспеченности регионов;

- нестабильность и сокращение собственных доходов;

- несовершенство методики распределения средств из фондов финансовой поддержки;

- нерациональное использование бюджетных средств;

- несовершенство системы управления субъектом федерации, основанной на цикле бюджетного процесса;

- неотрегулированность бюджетных отношений региона.

Система показателей финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы. Исходя из рассмотрения содержания устойчивости региональной финансовой системы, можно полагать, что система ее оценочных показателей должна включать показатели, характеризующие:

• соотношение доходов и расходов;

• динамику структуры доходов и расходов;

• тенденцию развития;

• мониторинг исполнения бюджета.

Параметры, характеризующие понятие «устойчивость региональной финансовой системы» представлены на рис. 1.

Объект Субъект I

Т

Бюджет

Органы

власти

субъекта

Критерии

Равенство доходов и расходов региона

Пропорциональное изменение доходов и расходов

Период оценки

перспективе

За год

По плану

1- Фактически

Задачи

Обеспечение

текущих полномочий органов власти субъектов РФ

Обеспечение текущих расходов региона

Обеспечение экономического, социального и политического развития региона

Показатели

Соотношение доходов и расходов

Динамика структуры денежных фондов и расходов

Тенденция развития бюджетной системы

Мониторинг исполнения бюджета

Уровень дотационности муниципальных образований

Рис. 1. Содержание понятия «устойчивость территориальной бюджетной системы»

По результатам анализа показателей оценки финансовой устойчивости бюджета Волгоградской области можно сделать вывод, что в настоящее время эта система относительно устойчива.

Для достижения ее стабильности необходимо совершенствование межбюджетного регулирования.

Межбюджетное регулирование — приоритетное направление в системе управления финансовой устойчивости. От того, как будут построены межбюджетные отношения в регионе, зависит, удастся или нет сформировать у органов местного самоуправления реальные стимулы к увеличению доходного потенциала муниципалитетов, а значит, региона в целом. В этой связи задачей исследования является выработка научно-практических рекомендаций субъектам РФ по формированию в регионе межбюджетных отношений, нацеленных не только на поддержание обеспечения текущей деятельности муниципальных образований, но и на увеличение и более эффективное использование доходного (налогового) потенциала территории. \

В настоящее время можно выделить три принципиальные методики межбюджетного регулирования: подушевая методика, методика покрытия расчетного финансового разрыва и методика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности.

Сравнительный анализ методик межбюджетного регулирования

(таблица I) показал, что существенный недостаток подушевой методики в том, что не учитываются объективные различия в экономических потенциалах муниципальных образований, а также объективные факторы, влияющие на стоимость оказания бюджетных услуг. Например, в Волгоградской области экономический потенциал некоторых муниципальных образований даже при высоком уровне мобилизации доходов сможет обеспечить лишь пятую часть от минимальных расходных обязательств территории. В условиях 2006 г. расчетный финансовый разрыв (разность между минимальными расходами и доходами) по муниципальным районам составил 2 194,0 тыс. рублей, по городским округам — 73,2 тыс. рублей. В результате применения подушевой методики, непокрытый

финансовый разрыв муниципальных районов — 1 302,3 тыс. рублей, зато городским округам передается сверх покрытия финансового разрыва 1 320,8 тыс. рублей. Поэтому применение в Волгоградской области данной методики в ее классической интерпретации, может привести к возникновению ситуации когда бюджеты ряда муниципальных районов будут обеспечены доходами только для финансирования заработной платы и коммунальных услуг, в отличии от городских округов. В таких условиях любые попытки стимулировать муниципальные образования к мобилизации налогового потенциала или оптимизации бюджетных расходов заведомо обречены на неудачу.

Альтернативой подушевой методики межбюджетного регулирования является методика покрыпшя расчетного финансового разрыва, особенность которой заключается в ориентации на 100% обеспечение минимальных расходов муниципалитета. Однако недостаток данной методики межбюджетного регулирования заключается в отсутствии какого-либо стимулирующего воздействия, что само по себе парализует любую разумную инициативу муниципалитетов. по увеличению доходов и повышению эффективности бюджетных расходов.

Решить данную проблему призвана методика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, позволяющая сформировать стимулы для развития налогового потенциала территории. Но эта методика также имеет недостатки, так как не в полной мере учитывает объективные различия экономических потенциалов территорий. Например, удельный вес неналоговых доходов в бюджетах городских округов выше, чем в бюджетах муниципальных районов. При формировании бюджетов на 2006 год удельный вес неналоговых доходов в бюджетах муниципальных районов Волгоградской области составлял в среднем 9,5% (по 39 муниципальным районам диапазон составляет от 4,7% до 18,8%) , в бюджетах городских округов — 14,5% (по 6 городским округам диапазон составляет от 13,0% до 26,3%). Соответственно, за счет более высокого уровня неналоговых доходов бюджеты городских округов будут в большей степени сбалансированы, чем бюджеты муниципальных районов.

Таблица 1

Сравнительный анализ методик межбюджетного регулирования на примере бюджета Волгоградской области на 2006 год

Наименование муниципальных районов (городских ' округов) Расчетный финансовый разрыв Численность (тыс. чел.) Подушевая методика Непокрытый финансовый разрыв Методика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности Непокрытый финансовый разрыв Методика покрытия расчетного финансового разрыва

1 2 3 4 5 6 7 8

Алексеевскнй 49 179,0 18,1 15 583,1 33 595,9 45187,0 3992,0 49 179

Быковский 66 905,0 28,4 24 450,9 42 454,1 61212,0 5693,0 66 905

Городнщенский 90 144,0 61,2 52 689,9 37 454,1 81898,0 8246,0 90 144

Даниловский 45 696,0 18,3 15 755,3 29 940,7 41990,0 3706,0 45 696

Дубовский 58 970,0 30,3 26 086,7 32 883,3 53790,0 5180,0 58 970

Еланский 67 460,0 35,1 30 219,2 37 240,8 61851,0 5609,0 67 460

Жирновский 91 119,0 46,2 39 775,7 51 343,3 85367,0 5752,0 91 119

Иловлнискнй 72 407,0 34,5 29 702,6 42 704,4 65312,0 7095,0 72 407

Калачевский 102 650,0 61,8 53 206,5 49 443,5 93125,0 9525,0 102 650

Палласовский 106 689,0 46,2 39 775,7 66 913,3 95905,0 10784,0 106 689

Кумылженский 57 226,0 22,7 19 543,5 37 682,5 52803,0 4423,0 57 226

Руднянскнй 50 253,0 18,4 15 841,4 34 411,6 45684,0 4569,0 50 253

Светлоярский 82 038,0 38,2 32 888,1 49 149,9 75319,0 6719,0 «2 038

Серафим овичскнй 58 520,0 26,7 22 987,3 35 532,7 53129,0 5391,0 58 520

Срсднеахтубинский 111 742,0 56,0 48 213,0 63 529,0 102574,0 9168.0 111 742

Фроловский 39 328,0 16,6 14 291,7 25 036,3 35618,0 3710,0 39 328

Чернышковский 45610,0 18,1 15 583,1 30 026,9 41806,0 3804,0 45 610

и т.д.

Всего по муниципальным районам 2 194 219,0 1 036,0 891 940,1 1 302 278,9 2003885,0 190334,0 2 194 219

г.Волгоград 72 324,0 1 029,9 886 688,4 -814 364,4 182138,0 -109814,0 72 324

г.Волжский 5 158,0 . 320,3 275 761,0 -270 603,0 57244,0 -52086,0 5 158

I. Камышин -18 542,0 123,7 106 499,0 -125 041,0 19750,0 -38292,0 -

г.Михайловка 7 139,0 63,8 54 928,4 -47 789,4 10194,0 -3055,0 7 139

г.Урюпинск 1 013,0 41,4 35 643,2 -34 630,2 6113,0 -5100,0 1 013

г. Фролове 6 131,0 40,1 34 523,9 -28 392,9 6660,0 -529,0 6 131

Всего по городским округам 73 223,0 1619,2 1394043,9 -1320 820,9 282 099 -208 876 91 765

Итого по муниципальным образованиям I 267 442,0 2 655,2 2 285 984,0 -18 542,0 2 285 984 -18 542 2 285 984

Потенциал доходов городских округов выше, чем у муниципальных районов, вследствие чего уже изначально расходные полномочия бюджетов городских округов обеспечены собственными минимальными доходами в большей степени, чем бюджеты муниципальных районов. Например, при формировании межбюджетных отношений в Волгоградской области на 2006 г. выявлено, что минимальные расходные ' обязательства бюджетов муниципальных районов обеспечены их собственными доходами в среднем только на 19,7% (от 14,5% до 29,1%), а расходы бюджетов городских округов в среднем - на 86,3% (от 54,3% до 91,1%). Соответственно, городские округа «выигрывают» в сравнении с муниципальными районами и за счет этого показателя. При использовании этой методики намного снижается сумма необъективно переданной финансовой помощи городским округам (более чем в б раз), тем не менее, эти территории получают «лишнюю» финансовую помощь в размере 208,9 тыс. рублей (таблица 1).

Совершенствование методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности. При расчете методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности в части применения коэффициентов покрытия расчетного финансового разрыва при распределении объема РФФПП и РФФПМР (ГО) . необходимо учитывать то, что дотации городским округам выделяются как из первого, так и из второго фонда. Поэтому для сохранения стимулов городским округам по повышению налогового потенциала, необходимо применять дифференцирован ные коэффициенты: при выравнивания уровня бюджетной обеспеченности из ФФПМР (ГО) необходимо распределить большую часть средств, чем при покрытии расчетного финансового разрыва из ФФПП.

Складывается следующая закономерность: чем выше удельный вес неналоговых доходов в бюджете муниципального образования (до

выравнивания уровня бюджетной обеспеченности), тем в большей степени расчетный финансовый разрыв муниципального образования будет покрыт за счет дополнительных средств, выделяемых из областного бюджета.

Данная закономерность стимулирует органы местного самоуправления к увеличению неналоговых доходов бюджета муниципального образования. При этом следует отметить, что основные неналоговые поступления в бюджеты муниципальных образований сейчас составляют аренда земли и помещений, а также часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, зачисляемой в бюджет муниципального образования, т.е. источники, наиболее управляемые местными органами власти.

Таким образом, при построении системы межбюджетного регулирования для обеспечения стимулирования муниципальных образований к развитию доходного потенциала территории целесообразно распределять все региональные фонды финансовой поддержки муниципальных образований с учетом неналоговых доходов. Кроме того, это обеспечит снижение расчетного финансового разрыва после распределения всех дотаций на 174 117,0 тыс. рублей, что позволяет отказаться от использования дотации на сбалансированность. Размер не покрытого финансового разрыва (7777,0 тыс. рублей) не нуждается в покрытии, так как является мотивацией максимального спользования потенциала самофинансирования для муниципальных образований (таблица 2). Стимулирование муниципалитетов к увеличению собственных доходов, к повышению эффективности использования бюджетных средств, может быть обеспечено благодаря удачному сочетанию элементов различных методик межбюджетного регулирования, что является необходимой предпосылкой успешной реализации реформ местного самоуправления.

Таблица 2

Результат выравнивания уровня бюджетной обеспеченности с учетом неналоговых доходов

Наименование муниципальных районов (городских округов) Непокрытый финансовый разрыв после регулирования (без учета неналоговых доходов) без минусов Непокрытый финансовый разрыв после регулирования (с учетом неналоговых доходов) без минусов

Алексеевсквй 3992 0

Быковский 5693 0

Городишенскнй 8246 0

Даниловский 3706 0

Дубовский 5180 0

Еланский 5609 0

Жирновский 5752 0

Иловлинский 7095 94

Калачевскнй 9525 0

Камышинский 6491 54

Киквидзеиский 3743 74

Клетский 4421 228

Котельииковский 6441 0

Котовскнй 0 100

Ленинский 5610 0

Михайловский 3800 0

Нехаевский 3734 128

Николаевский 6833 132

Новоаннинский 7624 48

Новониколаевский 4726 0

Октябрьский 4440 0

Ольховский 3718 0

Палласовский 10784 1253

Кумылженский 4423 452

Руднянский 4569 326

Свеглоярский 6719 0

Серафимовичский 5391 0

Среднеахтубинсий 9168 0

Старополтавский 4938 88

Суровикинский 7003 • 0

Урюпннский 5006 0

Фроловский 3710 0

Чериышкоиский 3804 0

Всего по муниципальным районам 181 894 2 977

г.Волгоград 0 0

г.Волжский 0 2421

г.Камышнн 0 520

г.Михайловка 0 1362

г.Урюпинск 0 0

г.Фролово 0 497

Всего по городским округам 0 4 800

Итого по муниципальным образованиям 181 894 7 777

Региональный опыт в области повышения эффективности бюджетных ' расходов. Бюджетная политика в области расходования финансовых средств, сконцентрированных в консолидированном бюджете субъекта Федерации, направлена на то, чтобы при очевидной ограниченности этих средств обеспечить их целевое и высокоэффективное использование. Такая эффективность означала бы сочетание в управлении бюджетными расходами интересов финансирования текущих нужд, в частности, бюджетных услуг для населения, а также нужд финансового обеспечения целей и приоритетов долговременной стратегии социально-экономического развития региона и его муниципальных образований. Как мы полагаем, основные задачи в области повышения эффективности расходов на уровне консолидированного бюджета субъекта РФ могут быть определены следующим образом:

- совершенствование общей организации бюджетного процесса в регионе, усиление роли нормативной базы бюджетного планирования по расходам;

- переход субъектов Федерации от «бюджетов выживания» к «бюджетам развития»; увеличение роли инвестиционной компоненты бюджетных затрат;

ограничение расходных полномочий кругом законодательно установленных полномочий соответствующего уровня управления;

- отмена нефинансируемых обязательств по передаваемым полномочиям на региональном и местном уровне, а в перспективе - в целом минимизация объема полномочий, передаваемых с одного уровня бюджетной системы на другой, в данном случае — с уровня субъекта Федерации на уровень муниципального управления;

- введение практики адресного предоставления социальных льгот;

- развитие практики региональных государственных закупок в целом, в том числе, тендерная закупка бюджетных услуг, включая и услуги социального характера;

- оптимизация структуры бюджетных услуг, реорганизация сети бюджетных учреждений;

- бюджетирование, ориентированное на результат, которое во многом выступает и предпосылкой и обобщающим итогом становления всех названных выше направлений совершенствования управления бюджетными расходами.

Таким образом, в диссертации выявлено пять основных направлений стимулирования органов местного самоуправления муниципальных образований к увеличению доходного потенциала территорий:

1. целесообразное распределение всех региональные фондов исходя из выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, включая неналоговые доходы;

2. выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований из РФФПМР (ГО) должно осуществляться в большей степени, нежели выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из РФФПП;

3. размер РФФПМО (ГО) следует определять только как часть суммы расчетных финансовых разрывов бюджетов муниципальных образований;

4. конкретный уровень коэффициентов покрытия, применяемых при расчете региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, должен устанавливаться таким образом, чтобы в преимущественной мере обеспечить состояние бездотационное™ тех муниципальных образований, налоговые поступления с территории которых имеют ключевое значение для бюджета данного субъекта РФ;

5. для долгосрочного стимулирования муниципальных образований к саморазвитию и достижению эффективности исполнения расходных полномочий ими, необходимо использовать такой инструмент, как бюджетирование, ориентированное на результат.

Список работ опубликованных по теме диссертации:

1. Нелюбова, М.Ю. Анализ бюджетных расходов в бюджетной политике регионов / М.Ю. Нелюбова, H.H. Нелюбова // Социально-экономические проблемы современной России: Сборник научных статей (материалы меж вузовской научно-практической конференции). - Международный славянский институт, Волгоград, 2003.- 0,26/0,13 п.л.

2. Нелюбова, М.Ю. Проблемы расчета трансфертов в межбюджетных отношениях центра и регионов / М.Ю. Нелюбова // Российское предпринимательство: региональные и отраслевые проблемы развития

предпринимательства: Сборник научных статей. — Волгоград, Изд-во ВолГУ, 2002.-0,3 пл.

3. Нелюбова, М.Ю. Ревизия в государственном финансовом контроле / М.Ю. Нелюбова // Материалы Научной сессии, г. Волгоград, 22-28 апреля 2002 г. Вып.1 : Экономика и финансы. — Волгоград: Изд-во ВолГУ,2002. - 0,13 пл.

4. Нелюбова, М.Ю. Анализ методологического обоснования распределения средств из Федерального фонда финансовой поддержки регионов / М.Ю. Нелюбова // Материалы Научной сессии, г. Волгоград, 21-27 апреля 2003 г. Вып.2 : Экономика и финансы. — Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2003. -0,22 пл.

5. Нелюбова, М.Ю. Влияние бюджетной и налоговой политики на финансовую безопасность региона / М.Ю. Нелюбова // Юг России в перекрестье напряжений: Материалы Всероссийской научной конференции, Туапсе, 28 сентября - 1 октября 2003 г. — Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2004. - 0,13 п.л.

6. Нелюбова, М.Ю. Проблемы бюджетной несбалансированности финансовой политики регионов / М.Ю. Нелюбова // Юг России в перекрестье напряжений: Материалы Всероссийской научной конференции, Туапсе, 28 сентября - 1 октября 2003 г. — Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2004 - 0,13 пл.

7. Нелюбова, М.Ю. Основы реформирования межбюджетных отношений на региональном уровне / М.Ю. Нелюбова // VIII Межвузовская конференция студентов и молодых ученых г.Волгограда и Волгоградской области, г. Волгоград, 11 — 14 ноября 2003 г. Вып. 1 : Экономика и финансы: Тезисы докладов. — Волгоград : Изд-во ВолГУ, 2004. - 0,13 пл.

8. Нелюбова, М.Ю. Проблемы распределения расходных полномочий в финансовой политике региона / М.Ю. Нелюбова, H.H. Нелюбова // Пути повышения безопасности и устойчивости развития Астраханской области: Материалы I межрегиональной научно-практической

конференции, г. Ахтубинск, 25 - 26 марта 2004г. — Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2004. - 0,24 / 0,12 п.л.

9. Нелюбова, М.Ю. Инвестиционные займы в системе региональных бюджетов / М.Ю. Нелюбова // Инвестиционный потенциал экономического роста в условиях глобализации: Материалы международной конференции. - Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2004. — 0,1 пл.

10. Нелюбова, М.Ю. Трансформация межбюджетного взаимодействия субъектов Федерации на региональном уровне / H.H. Нелюбова, М.Ю. Нелюбова // Экономика развития региона: проблемы, поиски, перспективы: ежегодник — Вып. 6. - Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2005. — 2,5 / 1,25 пл.

Подписано в печать 24.03 2006 г. Формат 60x84/16. Бумага офсетная. Гарнитура Times. Усл. псч. л. 1,0. Тирах 100 экз. Заказ 259.

Волгоградское научное издательство 400011, Волгоград, ул. Электролесовска», 55.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Попова, Мария Юрьевна

ВВЕДЕНИЕ.

1.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УСТОЙЧИВОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ В УСЛОВИЯХ РЕАЛИЗАЦИИ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

1.1.Проблемы повышения устойчивости территориальной бюджетной системы.

1.2.Система показателей финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы.

2. МЕЖБЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ - ПРИОРИТЕТНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТЬЮ

2.1.Совершенствование межбюджетных отношений на субрегиональном уровне.

2.2.Сравнительный анализ методик межбюджетного регулирования на примере Волгоградской области.

3. ПРИКЛАДНЫЕ АСПЕКТЫ ПОВЫШЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ НА ПРИМЕРЕ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ.

3.1.Совершенствование методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности.

3.2.Региональный опыт использования бюджетирования для повышения эффективности бюджетных расходов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Финансовая устойчивость территориальной бюджетной системы"

Актуальность темы исследования. За прошедшие несколько лет произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

В результате принятия ряда федеральных законов сформированы к принципы разграничения полномочий между органами государственной власти РФ, субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Созданы два полноценных, обладающих всеми бюджетными полномочиями, уровня местных бюджетов — районный и поселенческий. Закреплены на долгосрочной основе распределение налоговых доходов, принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального, региональных и местных бюджетов, а также введен прямой запрет на ^ образование «нефинансируемых мандатов».

Вместе с тем, реализация нового бюджетного законодательства требует проведения работы, как в направлении совершенствования межбюджетных отношений, так и повышения финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы.

Важно создать условия, стимулирующие реализацию требований нового законодательства, обеспечить методологическую и финансовую поддержку системы разграничения полномочий, а также принять меры по осуществлению * реформы бюджетной системы не только на федеральном, но и на территориальном уровне.

В связи с этим необходимо научно обосновать и разработать мероприятия повышения эффективности управления общественными финансами и укрепления финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы с целью удовлетворения спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий. Степень разработанности проблемы.

Анализ экономической литературы в области государственных и муниципальных финансов указывает на достаточную глубину и обстоятельность исследований, проведенных отечественными и зарубежными авторами по проблемам финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы, включая и сферу межбюджетных отношений. При этом имеют место существенные различия в подходах авторов к решению задач по оптимизации процессов формирования и исполнения бюджетов, по наделению бюджетными полномочиями органов власти на всех уровнях управления. Наиболее значимо проблемы развития системы межбюджетных отношений представлены в фундаментальных разработках О.В. Врублевской, С.Ю. Глазьева, О.Н. Горбунова, Ю.Г. Данилевского, JI.A. Дробозиной, А.Г. Игудина, В.В. Ильина,

A.Ю. Козака, С.И. Котляровского, С.М. Кузнецова, A.M. Лаврова,

B.Н. Лексина, Б.З. Мильнера, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, И.В. Подпориной, Т.А. Поздняковой, Л.И. Попова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Л.И. Сергеева, С.П. Солянниковой, Н.Г. Сычева, К.И. Таксира, В.Б. Христенко и др.

Проблемы формирования и исполнения региональных и местных бюджетов, межбюджетного регулирования бюджетов нашли свое отражение в исследованиях A.M. Бабича, Е.В. Бушмина, А.Г. Гранберга, Л.С. Гринкевича, В.П. Дьяченко, А.Г. Игудина, Л.Л. Игониной, Ю.В. Коростылева, В.Н. Лексина, В.И. Матеюка, Л.В. Перекрестовой, Т.А. Позднякова, Н.М. Сабитовой, С.П. Сазонова, С.О. Шохина и др. Существенный вклад в разработку концепции государственных и муниципальных финансов России внесли труды В.А. Алешина, О.В. Богачевой, Е.М. Бухвальда, С.Д. Валентея, В.П. Горегляда, Г.В.

Курляндской, A.M. Лаврова, И.В. Подпориной, О.С. Пчелинцева, В.Н. Федоткина, С.Н. Хурцевича, А.К. Улюкаева, Л.И. Якобсона и др.

До настоящего времени не существует научного подхода к определению понятия финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы и состава показателей, характеризующих качественный уровень финансовой устойчивости. Прикладными исследованиями в этой области занимается ряд авторов: P.P. Ахметов, Т.В. Доронина, В.Н. Едронова, Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева, С.М. Каратаев, Н.И. Яшина.

Особенно обострилась проблема повышения финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы в условиях осуществления реформы местного самоуправления. В современной литературе уделено не достаточно внимания регулированию межбюджетных отношений на региональном уровне, мониторингу исполнения качества управления бюджетами муниципальных районов и городских округов, эффективности бюджетных расходов на уровне муниципальных образований и другим составляющим, которые определяют финансовую устойчивость территориальной бюджетной системы и требуют нового решения.

Актуальность проблемы, недостаточная научная разработанность отдельных ее сторон и большая практическая значимость определили выбор темы, целей и задач диссертационного исследования.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью работы является теоретическое обоснование финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы и разработка рекомендаций по ее повышению в условиях реформы местного самоуправления.

Реализация цели потребовала решения следующих задач:

- конкретизировать направления повышения финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы; разработать показатели оценки финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы;

- систематизировать мероприятия по координации межбюджетных взаимодействий регионального и местных бюджетов;

- дать сравнительный анализ методик межбюджетного регулирования для повышения эффективности межбюджетных отношений. разработать методику выравнивания уровня бюджетной обеспеченности в системе мер воздействия на дотационность муниципальных образований. доказать необходимость использования бюджетирования, ориентированного на результат для повышения эффективности бюджетных расходов.

Предметом диссертационного исследования являются межбюджетные отношения, возникающие на субрегиональном уровне в процессе планирования, исполнения и анализа бюджетов муниципальных образований.

Объект диссертационного исследования стали бюджеты муниципальных районов и городских округов. Апробация полученных методик межбюджетных отношений в системе управления финансовой устойчивостью территориальных бюджетов осуществлялась на примере консолидированного бюджета Волгоградской области.

Методологической и теоретической основой работы послужили теоретические положения управления общественными финансами, изложенные в отечественных и зарубежных монографиях, периодических изданиях, а также действующие законы, программы развития и постановления Правительства Российской Федерации.

Научные методы и приемы исследования основываются на использовании диалектической логики и системного подхода. В процессе исследования применялись общенаучные методы: научная абстракция, анализ и синтез, экспертная оценка качественных и количественных параметров исследуемых процессов; оценка, основанная на методах статистического анализа, сравнения и моделирования.

Информационно-эмпирическая база исследования представлена официальными статистическими данными и материалами органов представительной и исполнительной власти федерального уровня, органов исполнительной и представительной власти Волгоградской области и ряда других регионов Южного Федерального округа, а также органов местного самоуправления этих регионов. Были использованы аналитические и статистические обзоры, справочные и иные материалы, опубликованные в специальной периодической печати и размещенные в сети Интернет.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту: 1. Устойчивость региональной финансовой системы - это состояние сбалансированности консолидированного бюджета субъекта РФ, обеспечивающее условия для саморазвития муниципальных образований.

Совокупность показателей финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы включает:

- соотношение доходов и расходов, определяющее «дефицит» («профицит») бюджета, то есть его сбалансированность. Для достижения финансовой стабильности региона необходимо ограничить отношение «дефицита» в абсолютном выражении к валовому региональному продукту нормативом 3%;

- динамика структуры доходов и расходов показывает изменение удельного веса отдельных статей доходов и расходов. Фактором, способствующим повышению устойчивости бюджетной системы региона, является рост удельного веса статей социальной направленности в структуре расходов;

- показатели тенденции развития, отражающие общее направление изменения устойчивости элементов территориальной бюджетной системы. К ним относятся:

• коэффициент изменения устойчивости, который показывает среднегодовой темп роста доходов, он должен превышать единицу;

• коэффициент сбалансированности рассчитывается как соотношение темпов роста доходов и расходов за период, который должен стремиться к единице;

• среднегодовой темп сокращения дефицита бюджета за длительный период может свидетельствовать о тенденции устойчивости территориального бюджета, если его значение меньше единицы;

- мониторинг исполнения бюджета, оценивающий качество управления бюджетами;

- уровень дотационности муниципальных районов и городских округов, который показывает размер финансовой помощи территориям из бюджетов вышестоящего уровня в зависимости от обеспеченности данных образований бюджетными средствами.

2. Сфера межбюджетного регулирования является приоритетным направлением в укреплении финансовой устойчивости территориального бюджета. Целью повышения эффективности межбюджетных отношений является выравнивание финансовых возможностей органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, которое осуществляется посредством выравнивания уровня бюджетной обеспеченности (или расчетного уровня бюджетной обеспеченности). В рамках построения межбюджетных отношений особое значение приобретает методика межбюджетного регулирования, что предполагает способ расчета финансовой помощи бюджетам муниципальных образований на решение вопросов местного значения.

3. Результатом разработки методики межбюджетного регулирования должна быть минимизация уровня дотационности бюджетов муниципальных образований. Поэтому в рамках предлагаемой методики необходимо предусмотреть возможность замены всех дотаций, выделяемых из бюджета субъекта РФ бюджетам муниципальных образований, дополнительными нормативами отчислений по налогам, подлежащим зачислению в региональный бюджет.

4. Уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований необходимо определять с учетом неналоговых доходов, что позволит осуществить более объективное выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Необходимость применения дифференцированного подхода при расчете объемов Регионального фонда финансовой поддержки поселений (РФФПП) и Регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (РФФПМР (ГО)) является актуальным как для прежней методики, так и для методики с определением уровня бюджетной обеспеченности с учетом неналоговых доходов. В рамках распределения РФФП МР (ГО) выравнивание уровня бюджетной обеспеченности должно осуществляться в большей мере, чем в рамках распределения средств РФФПП.

5. Основным инструментом повышения эффективности управления расходами, как показателя финансовой устойчивости регионального бюджета является планирование.

Повышение качества планирования обеспечивается использованием бюджетирования, ориентированного на результат, которое не ограничивается только федеральным уровнем, оно должно затрагивать бюджетный процесс в регионах и муниципалитетах.

Практика регулирования процесса перспективного финансового планирования в региональном и муниципальном законодательстве сводится, как правило, только к воспроизведению норм федерального законодательства, при этом в значительном числе субъектов Федерации правовое регулирование среднесрочного планирования вообще отсутствует.

Внедрение бюджетирования по результатам на региональном уровне тесно связано с необходимостью изменения организационно-правовых форм организаций бюджетной сферы, планирования и управления финансами, определения полномочий ответственных менеджеров, изменения систем отчетности, создания систем управленческого учета и управления качеством, систем текущего мониторинга и контроля за результатами.

Кроме этого, требуется разработка соответствующих методических рекомендаций, в том числе, по определению себестоимости бюджетной услуги, по разработке и реализации целевых бюджетных программ, по разработке системы сбалансированных целевых показателей, а также системы показателей работы финансовых и операционных менеджеров.

Научная новизна полученных результатов состоит в следующем:

- Уточнено понятие финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы, включением оптимального использования инструментов межбюджетного регулирования для саморазвития муниципальных образований.

- Представлен алгоритм расчета оценки финансовой устойчивости с выделением групп показателей по соотношению темпов роста расходов и доходов, динамики структуры доходов и расходов, тенденции развития, мониторинга исполнения бюджета и определением их нормативных значений.

Уточнен порядок расчета выравнивания уровня бюджетной обеспеченности в сфере межбюджетного регулирования, в соответствии с которым предлагается рассчитывать уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований с учетом стимулирующих неналоговых доходов, а именно арендной платы за землю.

- Произведен расчет выравнивания уровня бюджетной обеспеченности с учетом поступлений по арендной плате за землю при определении индекса доходного потенциала, что позволило обеспечить более объективное выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований без увеличения расходных обязательств областного бюджета.

В методике межбюджетного регулирования, построенной на выравнивании уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, представлена альтернативная возможность замены всех видов дотаций, выделяемых из регионального бюджета бюджетам муниципальных образований, дополнительными нормативами отчислений по налогам, что служит стимулом для органов местного самоуправления муниципалитетов к увеличению доходного потенциала территорий и существенному снижению других дотаций.

Доказана необходимость применения дифференцированных коэффициентов при расчете финансовой помощи бюджетам муниципальных образований для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности: а именно из ФФПМР (ГО) необходимо распределить большую часть средств, чем при покрытии расчетного финансового разрыва из ФФПП.

Доказана необходимость использования бюджетирования, ориентированного на результат в отношении территориальных бюджетов, как инструмента повышения финансовой устойчивости бюджетной системы .

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в приращении научного знания в области теории финансов, содержащегося в уточнении понятия выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, разработке авторского определения устойчивости финансовой системы региона с позиций системного подхода, группировки показателей финансовой устойчивости.

Практическая значимость работы заключается в следующем.

1. Разработанные показатели устойчивости региональной финансовой системы являются действенным инструментарием для своевременного выявления возникающих диспропорций в доходах и расходах региона и принятия мер по их устранению или сглаживанию.

2. Предлагаемый порядок расчета индекса доходного потенциала может быть использован при формировании регионального бюджета, бюджетов муниципальных образований на очередной финансовый год.

3. Замена всех дотаций, предоставляемых из регионального бюджета бюджетам муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений по налогам, может быть использована при формировании межбюджетных отношений на субрегиональном уровне.

4. Бюджетирование, ориентированное на результат, предложенное автором, позволит при очевидной ограниченности бюджетных средств обеспечить их целевое и высокоэффективное использование

Апробация работы. Предлагаемые автором теоретические выводы и практические рекомендации по повышению финансовой устойчивости и эффективности межбюджетных отношений обсуждены на кафедре финансов и кредита ВОЛГУ и представлены на научно-практических конференциях и семинарах, проходивших в 2002-2005 гг. Основные положения и выводы диссертации прошли апробацию на Межвузовской конференции студентов и молодых ученых г. Волгограда (2004 год), межвузовской научно-практической конференции Международного славянского института (г. Волгоград 2003 год), на Всероссийской научной конференции: «Юг России в перекрестье напряжений» (г. Туапсе 2004 год), на Международной научно-практической конференции: «Инвестиционный потенциал экономического роста в условиях глобализации» (г. Краснодар 2004 год), в рамках внутривузовских научных конференций студентов и преподавателей ВОЛГУ (2002-2005 гг.).

Отдельные рекомендации и методические разработки диссертации по формированию межбюджетных отношений на муниципальном уровне и межбюджетному регулированию были использованы в работе Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области, что подтверждается справкой о внедрении результатов диссертационного исследования.

Публикации. По результатам научных исследований опубликовано 10 научных работ общим объемом 4,18 п.л. (авторский вклад — 2,6 п.л.)

Объем и структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Общий объем диссертации составляет 170 страниц.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Попова, Мария Юрьевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Важным фактором повышения роли бюджета и бюджетного планирования в формировании социально-экономического развития области как субъекта РФ является все более активное использование в практике управления показателей финансовой устойчивости.

Естественная бюджетная автономность регионов в системе федеративного государственного устройства требует создания системы встроенных стабилизаторов их финансовой системы, в том числе обеспечивающих финансовую устойчивость. Финансовая устойчивость региона может быть обеспечена, во-первых, наличием постоянного мониторинга финансовых операций и анализом движения финансовых потоков, во-вторых, непрерывной аналитической оценкой и прогнозированием экономической ситуации рынков в региональном и общенациональном аспектах.

В работе предлагается система показателей, с помощью которых может проводиться оценка состояния финансовой устойчивости региона:

- соотношения доходов и расходов;

- структура доходов и расходов;

- динамика доходов и расходов, дефицит (профицит) денежных фондов;

- динамик структуры доходов и расходов;

- тенденция в развитии системы;

- мониторинг исполнения бюджета, оценивающий качество управления бюджетами;

- уровень дотационности муниципальных районов и городских округов. По каждому из этих показателей дано содержание формул расчета, критерии и область применения. Показатели можно исчислять как в отношении консолидированного бюджета региона, так и в отношении бюджетов, его составляющих. Применение данных показателей, наряду с оценкой динамики их изменения за ряд лет по отношению к консолидированному бюджету Волгоградской области, позволит избежать появления каких-либо серьезных диспропорций в его исполнении и поднять уровень достоверности бюджетного планирования.

Проведенный анализ показал, что за период 2000 - 2005 гг. бюджетная система Волгоградской области относительно устойчива, но для поддержания стабильности финансовой системы региона предложены мероприятия, которые способны значительно повысить качество бюджетного управления на региональном уровне:

- совершенствование системы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

- совершенствование механизмов распределения иных видов финансовой помощи;

- развитие мониторинга и контроля реализации федеральных полномочий, передаваемых региональным и муниципальным органам власти;

- повышение значения стимулирующих видов финансовой помощи; повышение бюджетной дисциплины субъектов Федерации и муниципальных образований;

- предупреждение возникновения неплатежеспособности и оздоровление региональных и муниципальных финансов;

- предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, влекущих увеличение бюджетных расходов;

- повышение результативности бюджетных расходов и совершенствование среднесрочного планирования;

- совершенствование системы управления региональным и муниципальным долгом;

- повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;

- расширение функций аудита сектора государственного управления на региональном и муниципальном уровнях;

- совершенствование законодательства субъектов Федерации.

Приоритетным направлением в системе этих мер признано межбюджетное регулирование.

Решение проблемы эффективного управления консолидированным бюджетом субъекта РФ в ближайшей перспективе осложняется проведением реформы местного самоуправления и, соответственно, вступлением страны в очередной этап «переразграничения» бюджетных полномочий и реформирования всей системы межбюджетного регулирования на субрегиональном уровне. Негативный фон этой реформы предзадается существенным ослаблением собственной налоговой базы муниципальных бюджетов, которые теперь предполагается разделить на два уровня. Повышение эффективности управления местным бюджетом, а также строго целевое использование бюджетных средств на местах выступают в этих условиях определяющими задачами по формированию устойчивого финансового обеспечения функций органов местного самоуправления.

В этих условиях особо актуальными задачами являются те, которые относятся к необходимости изменения механизма и методики бюджетного выравнивания на субрегиональном уровне. Бюджетное выравнивание для местных бюджетов необходимо строить — с учетом факторов социального характера — на базе выравнивания финансового потенциала территорий, а за ним - и реального экономического выравнивания, т.е. сглаживания имеющихся сегодня громадных разрывов в уровне социально-экономического развития муниципальных территорий, что имеет место в каждом российском регионе.

Одной из главных задач совершенствования межбюджетных отношений и обеспечения необходимых условий для формирования самодостаточных региональных бюджетов является не обеспечение расчетной, по существу, минимальной бюджетной обеспеченности, а выравнивание финансовых возможностей региональных и, соответственно, местных органов управления по осуществлению всего круга их законодательно закрепленных полномочий, а также создание условий для стабильного экономического развития каждого из регионов. Управление потоками средств в рамках межбюджетных отношений должно быть направлено прежде всего на достижение именно этой цели.

Межбюджетные отношения необходимо рассматривать как взаимоотношения органов власти разных уровней по разграничению расходных и доходных полномочий, соответствующих расходных обязательств и максимально равнозначных им доходных источников. Это также и отношения по перераспределению средств из одного уровня бюджетной системы в другой, в различных формах в целях максимально более полной реализации полномочий, возложенных на каждый уровень власти, предоставление равных возможностей населению на всей территории страны в получении бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня.

В настоящее же время разрыв между российскими регионами по максимальным и минимальным показателям бюджетных доходов в расчете на одного жителя очень велик и имеет тенденцию к росту. Таким образом, нынешняя система межбюджетного выравнивания, нацеленная на обеспечение минимальных бюджетов, не стимулирует деятельность территориальных органов власти, направленную на усиление финансовой самообеспеченности, преодоление дотационности и иждивенчества, на повышение качества бюджетного управления в целом.

Большое значение имеют выявленные долгосрочные и краткосрочные стимулы для муниципальных образований к увеличению доходного потенциала территорий, которые могут быть достигнуты с помощью выполнения предложенных автором практических рекомендаций.

Авторская методика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности разработана путем детального анализа различных вариантов покрытия расчетного финансового разрыва из региональных фондов финансовой поддержки.

Основные отличия этой методики от используемых ранее заключаются в следующем:

- объемы указанных фондов следует определять с учетом всех доходных источников (налоговых и неналоговых доходов), а расчет уровня бюджетной обеспеченности только с учетом доходов от аренды земли и помещений;

- выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) должно осуществляться в большей степени, чем выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований из регионального фонда финансовой поддержки поселений;

- уровень коэффициентов покрытия, применяемых при расчете региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, должен устанавливаться с целью обеспечения бездотационное™ муниципальных образований, налоговые поступления с территории которых являются образующими бюджет региона. В каждом конкретном случае величина коэффициентов должна быть индивидуальной

- сформулирована необходимость замены расчетного объема дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований не только дополнительным нормативом по налогу на доходы физических лиц, но и по иным федеральным и региональным налогам и сборам.

Становление системы эффективного управления расходами консолидированного бюджета субъекта РФ все более становится задачей стратегического характера. В современной практике управления это включает в себя такие основные задачи, как оптимизация структуры бюджетных услуг населению и сети бюджетных учреждений без урона для обеспеченности населения данными услугами; развитие практики государственных закупок товаров и услуг (в том числе услуг социального характера); расширение инвестиционной компоненты государственных расходов субъекта РФ как катализатора экономического роста региона и его территорий, бюджетное содействие развитию предпринимательских инфраструктур регионального и местного значения. Например, в Волгоградской области для поддержки быстроокупаемых инвестиционных проектов в областном бюджете предусматриваются средства регионального Бюджета развития. Государственная под держка экономически и социально значимых инвестиционных проектов за счет средств бюджета развития Волгоградской области осуществляется в следующих формах: прямые бюджетные инвестиции, государственные гарантии, бюджетные кредиты на условиях возвратности, платности и срочности.

Одним из наиболее важных требований повышения эффективности бюджетного процесса в рамках консолидированного бюджета субъекта РФ является формирование условий и разработка процедур, обеспечивающих в пределах имеющихся ресурсов строго целевое, эффективное расходование бюджетных средств. Этим требованиям отвечает практическая реализация системы бюджетирования, «ориентированного на результат» («БОР»). В настоящее время внедрение «БОР» является составной частью проводимой в нашей стране бюджетной реформы и имеет целью совершенствование бюджетного процесса за счет более тесной увязки управления бюджетными расходами с приоритетами государственной социально-экономической политики — как на федеральном, так и на региональном и местном уровне. Социальная ориентированность консолидированных бюджетов субъектов формирует многочисленные «ниши», в которых возможно и целесообразно применение системы «БОР».

В диссертации выделены отличительные признаки модели «БОР», основные направления, этапы его практического осуществления в рамках бюджетного процесса на уровне субъектов РФ, а именно: идентификация работ, которые потенциально могут быть количественно связаны с результативностью бюджетных расходов; выявление показателей, используемых для оценки эффективности «производства» общественных благ, финансирование которых предусмотрено через бюджеты; определение состава и количества ресурсов, необходимых для «производства» данной группы услуг; обобщение итоговых показателей результативности бюджетного финансирования. Система «БОР» может быть использована для решения задач оптимизации структуры бюджетных услуг и учреждений, а также каналов их финансирования, в частности в связи с проводимой муниципальной реформой и перераспределением управленческих полномочий на субфедеральном уровне.

Реализация предлагаемых мер по повышению эффективности межбюджетных отношений должна обеспечить завершение в целом процесса системного реформирования межбюджетных отношений, создание эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами власти в РФ, способной к самостоятельному развитию на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.