Механизм сбалансированности финансовых потоков в российской бюджетной системе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Механизм сбалансированности финансовых потоков в российской бюджетной системе"

На правах рукописи

Ронжина Ирина Александровна

МЕХАНИЗМ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ ФИНАНСОВЫХ ПОТОКОВ В РОССИЙСКОЙ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЕ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

г 6 СЕН 2013

Москва-2013

005533552

005533552

Диссертация выполнена на кафедре «Финансы и кредит» экономического факультета Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский университет дружбы народов» (РУДН)

Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент

КАРПОВА Дарья Павловна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

ХОМИНИЧ Ирина Петровна, ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова», заведующая кафедрой страхования

кандидат экономических наук, доцент, БЕЛОТЕЛОВА Жанна Сергеевна,

ФГБОУ ВПО «Российский государственный социальный университет», заместитель заведующего кафедрой «Финансы и кредит»

Ведущая организация: Федеральное государственное

образовательное бюджетное учреждение высшего профессионального образования «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»

Защита диссертации состоится «15» октября 2013 г. в 11.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.203.30 при РУДН по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, зал 1.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке РУДН по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6.

Автореферат диссертации размещен на сайте РУДН: http://www.rad.pfu.edu.ru и отправлен для размещения на сайте ВАК Министерства образования и науки РФ по адресу: http://vak2.ed.gov.ru «13» сентября 2013 года.

Автореферат разослан «13» сентября 201 Зг.

Ученый секретарь х?

диссертационного совета ж.Г. Голодова

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Начиная с 2000-го года и вплоть до глобального финансового кризиса 2008-2009 гг. бюджетная система Российской Федерации в целом была сбалансирована, поскольку наличие дефицита консолидированного бюджета субъектов РФ компенсировалось профицитом федерального бюджета. Такое состояние главного звена централизованных финансов обеспечивало финансовую устойчивость всей экономической системы и демонстрировало эффективность асимметричной модели бюджетного федерализма в России.

Однако глобальный кризис нарушил механизм сбалансированности финансовых потоков в бюджетной системе РФ, который обеспечивал профицит за счет сверхдоходов от экспорта углеводородов федерального бюджета и финансирование дефицита субфедеральных бюджетов за счет перераспределение в их пользу 1/3 его расходов в форме межбюджетных трансфертов. Нарушение такой модели поставило под вопрос устойчивость всей системы централизованных финансов.

Ущербность механизма обеспечения финансовой сбалансированности бюджетной системы в зависимости от сверхвысоких доходов от экспорта углеводородного сырья проявилась сразу же, как только федеральный центр столкнулся с дефицитом бюджета и стал решать проблемы сбалансированности путем преимущественного сокращения бюджетных расходов, включая межбюджетные трансферты. Значимость научной проблемы формирования механизма обеспечения сбалансированности финансовых потоков в бюджетной системе многократно возрастает в условиях посткризисного развития, когда государство превращается в институт последней инстанции, способный генерировать долгосрочный экономический рост.

Данная проблематика востребована с практической точки зрения, поскольку ее нерешенность предопределяет возникновение долгосрочных рисков наращивания бюджетной разбалансированности, что, в свою очередь, генерирует проблему несбалансированности инвестиционного роста и стратегических ориентиров бюджетной политики.

Все, сказанное выше, обусловливает актуальность темы диссертации, ее цель и задачи.

Степень научной разработанности темы. Теоретическая и методологическая основа диссертации была связана с разработками Е. Бухвалъда, Л. Дробозиной, В. Кашина, В. Князева, Д. Львова, Л. Павловой, В. Панскова, Г. Поляка, В. Родионовой, М. Романовского, О. Рублевской, Б. Сабанти, В. Сенчагова, В. Слепова, Н. Сычева, Л. Якобсона и других. В результате изучения работ этих ученых стало очевидным, что и сегодня отсутствует единство мнений по проблемам выравнивания вертикальной и горизонтальной бюджетной асимметрии.

Исключительно содержательными оказались работы известных исследователей проблематики централизованных финансов, межбюджетных отношений, бюджетного федерализма и бюджетно-налоговой политики: Н. Белотеловой, В. Бурлачкова, С. Валентея, А. Гранберга, М. Давтяна,

В. Климанова, Е. (Соломина, А. Лаврова, В. Лексина, Е. Морозовой, Н. Морозно, Е. Пономаренко, О. Пилипенко, А. Рубинштейна, А. Швецова, и других.

Возрождение научного интереса к проблематике, связанной с функциями государства, было связано тем, что оно превратилось в институт последней инстанции, способный ослабить разрушительное воздействие глобального финансового кризиса конца 2000-х годов на национальную экономику. В результате возросла значимость исследования функций государства, оптимизации источников их финансирования и механизмов балансирования доходов и расходов в бюджетных системах, выступающих основой централизованных финансов. Так, произошло «возрождение» бюджетной проблематики, которая оказалась далека от однозначности научных трактовок макроэкономического равновесия в условиях очередного «провала» рыночного механизма.

Цель и задачи исследования. В качестве цели диссертации

определяется формирование концептуальных подходов к трактовке факторов разбалансированности бюджетной системы, к выявлению системообразующего уровня, который предопределяет дисбаланс в вертикальных и горизонтальных финансовых потоках, а также обоснование механизма поддержания финансовой сбалансированности российской бюджетной системы.

Цель исследования обусловила конкретизацию основных задач диссертации:

- обобщить теоретические основы организации и развития бюджетной системы через призму механизма финансирования общественно значимых функций государства, который в идеале призван поддерживать баланс между бюджетными доходами и расходами, а в реальной действительности нивелирует вертикальную и горизонтальную разбалансированность финансовых потоков между разными уровнями бюджетной системы;

- выделить фундаментальные причины постоянного нарушения сбалансированности финансовых потоков в российской бюджетной системе и провести их оценку на примере анализа динамики факторов разбалансированности со стороны бюджетных доходов и бюджетных расходов Федерального бюджета РФ;

- сделать количественный и качественный анализ зависимости финансовой разбалансированности бюджетной системы от факторов внутреннего и внешнего порядка и осуществить экстраполяцию зависимости финансовой асимметрии в российской бюджетной системе от факторов, не контролируемых государством, в долгосрочной перспективе;

- разработать принципы выбора альтернативных инструментов финансирования бюджетного дефицита и/или инвестирования дополнительных бюджетных доходов с целью получения наибольшего макроэкономического эффекта от использования государством финансовых активов;

- сформулировать методические подходы к формированию эффективного механизма обеспечения финансовой сбалансированности российской бюджетной системы.

Объектом исследования в диссертации является российская бюджетная система с характерной для нее разбалансированностью внутренних финансовых потоков.

В качестве предмета диссертационного исследования определен механизм сокращения дисбалансов между бюджетными доходами и расходами за счет его приоритетной ориентации на стимулирование инвестиционного роста в российской экономике и повышение эластичности доходов ненефтегазового федерального бюджета по валовому внутреннему продукту.

Теоретической и методологической основой диссертации явились работы российских и зарубежных ученых, занимающихся фундаментальными и прикладными исследованиями по проблематике централизованных финансов и неравновесных бюджетных систем в их рамках.

Исходной информацией для диссертационного исследования послужили статистические ряды динамики, публикуемые Росстатом (Федеральным агентством РФ по статистике), Министерством финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерством регионального развития Российской Федерации. Информационно насыщенными оказались разработки Всемирного банка и Международного валютного фонда.

Диссертационная работа была ориентирована на нормативно-правовую базу, бюджетные программы и концептуальные подходы к бюджетной стратегии государства в Российской Федерации.

Для решения сформулированных в диссертации задач использовались такие общенаучные методы познания, как системный подход, анализ и синтез, группировка, статистический, сравнительный, качественный и количественный анализ теоретического и практического материала, обобщения.

Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные математические и статистические методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок.

Область исследования диссертационной работы. Работа выполнена в соответствии с пунктами 2.11. «Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков»; 2.17. «Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике»; 2.18. «Механизмы распределения бюджетных средств» Паспорта научной специальности ВАК Министерства образования и науки РФ научной специальности ВАК РФ 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит».

Научная новизна диссертации заключается в обобщении концептуальных подходов и разработке на этой основе методических и практических рекомендаций по выявлению рисков несбалансированности финансовых потоков в российской бюджетной системе, определению факторов, вызывающих бюджетный дефицит/профицит, выбору альтернативных вариантов наращивания государственного долга или резервирования финансовых ресурсов, а также обоснованию эффективного механизма

сокращения бюджетных дисбалансов в качестве необходимого условия обеспечения устойчивости российской экономической системы.

Научной новизной обладают следующие конкретные результаты, полученные лично автором:

(1) обобщены теоретические подходы к трактовке основных принципов организации бюджетной системы и выделены из них системообразующие, оптимизация которых повышает эффект от масштабов перераспределения валового внутреннего продукта посредством бюджетных доходов и расходов. Речь идет о сочетании механизма разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по поводу оказания населению бюджетных услуг на принципах субсидиарности; территориального соответствия юрисдикции их расходных полномочий и сегмента потребления бюджетных услуг; учета внешних экстерналий; эффекта территориальной дифференциации; а также наличия эффекта от масштаба в результате экономии бюджетных средств, обусловленного концентрацией расходов бюджета на определенном уровне бюджетной системы; механизма разделения бюджетных доходов путем закрепления налогов за уровнем бюджетной системы, совместного использованиям налогооблагаемой базы или в форме долевого распределения налогов; а также механизма балансирования внутрибюджетных финансовых потоков посредством целевых, условных и безусловных выравнивающих трансфертов;

(2) доказано, что до глобального экономического кризиса сбалансированность финансовых потоков в российской бюджетной системе обеспечивалась механизмами профицитного исполнения федерального бюджета, трансфертизации значительной доли его расходов в нижестоящие бюджеты на цели сокращения вертикальной финансовой асимметрии, а также путем формирования суверенных бюджетных фондов за счет дополнительных конъюнктурных доходов федерального центра в связи с вероятностью циклического возникновения финансовых дисбалансов в бюджетной системе;

(3) определены фундаментальные причины предрасположенности российской бюджетной системы к финансовой разбалансированности в посткризисный период. Они обусловлены разной направленностью вектора циклического движения финансовых потоков на входе и выходе из бюджетной системы: в динамике бюджетных доходов доминирует проциклический характер изменений, а бюджетные расходы меняются контрциклически. В результате возникают долгосрочные системные риски несбалансированности российской бюджетной системы, обусловленные неспособностью докризисных механизмов обеспечения финансовой сбалансированности обеспечивать ее в условиях исчерпания факторов экономического роста и снижения или стабилизации мировых цен на энергоносители;

(4) разработаны принципы выбора альтернативных инструментов финансирования бюджетного дефицита и/или инвестирования дополнительных бюджетных доходов с целью получения наибольшего макроэкономического эффекта от использования государством финансовых активов;

(5) Разработаны подходы к сокращению финансовых дисбалансов в бюджетной системе на стадии экономической неопределенности за счет разработки и внедрения модели повышения ответственности субнациональных органов власти при привлечении источников финансирования бюджетного дефицита и обслуживании накопленных долгов, которая основана на предварительной экспертной оценке доступной (потенциальной) долговой емкости административных образований. Предложены формы и методы совершенствования механизма трансфертизации бюджетных средств из федерального бюджета путем радикальной консолидации субсидий и замещения их одной блочной субсидией с разрешением субъектам РФ оставлять себе сэкономленные средства при условии полной реализации делегированных полномочий.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по формированию эффективного механизма балансирования финансовых потоков в российской бюджетной системе путем расширения инвестиционной деятельности государства с целью привлечения частного бизнеса к финансированию ряда функций государства, оптимизации деятельности органов власти по привлечению дополнительных финансовых ресурсов в условиях бюджетного дефицита и последующему обслуживанию долговых обязательств. Это будет способствовать укреплению финансовой базы органов власти различных уровней бюджетной системы, а также разрешению конфликтов между ними по поводу необходимости финансирования растущих бюджетных расходов территориальных бюджетов в условиях финансовой нестабильности.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в процессе реформирования бюджетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные результаты диссертационной работы были обсуждены на научных и практических конференциях в московских высших учебных заведениях, а также использовались в преподавании финансовых дисциплин в ФГБОУ ВПО «Российская Академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ», в ОУП ВПО «Академия труда и социальных отношений», а также в международных организациях, предоставляющих образовательные услуги.

Наиболее существенные результаты научного исследования использованы рядом бюджетных организаций, о чем свидетельствуют справки о практической внедрении результатов диссертации.

Публикации. Основные положения диссертации были опубликованы в 6 работах общим объемом 4,6 печатных листа, из них 3 статьи опубликованы в

изданиях из перечня, рекомендованного ВАК Министерства образования и науки.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, а также списка литературы, включающего более 130 наименований.

В первой главе структурируется комплекс проблем, связанный с определением концептуальных основ трактовки механизма сбалансированности финансовых потоков в многоуровневых бюджетных системах.

Вторая глава посвящена анализу и оценке эффективности структурных элементов механизма финансовой сбалансированности бюджетной системы РФ в условиях экономической нестабильности в части распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы РФ; закрепления расходных обязательств в асимметричной модели межбюджетных отношений; функций межбюджетных трансфертов в механизме сокращения дисбалансов в финансовых потоках по вертикали бюджетной системы.

В третьей главе определены основные направления повышения результативности механизма сбалансированности финансовых потоков в бюджетной системе РФ в условиях экономической нестабильности в контексте обеспечения ориентации субфедеральных органов власти на принцип «самодостаточности» в обеспечении бюджетной сбалансированности.

2. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

1. Обобщены теоретические основы организации и развития бюджетной системы через призму механизма финансирования общественно значимых функции государства, который в идеале призван поддерживать баланс между бюджетными доходами и расходами, а в реальной действительности нивелирует вертикальную и горизонтальную разбалансированность финансовых потоков между разными уровнями бюджетной системы;

Если рассматривать структуру государственных (или централизованных, или публичных, или общественных) финансов, то она многокомпонентна. И ее целостность зависит от функциональной включенности каждого ее элемента. Одним из важнейших ее сегментов выступает бюджетная система, которая, в свою очередь, определяется особенностями налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти между различных уровней. Значительная доля национального дохода в обществе перераспределяется ими в рамках закрепленной юрисдикции в масштабах территориально-публичного образования.

Первыми проблемой рациональной организации бюджетной системы в рамках теории бюджетного федерализма занимались Р. Масгрейв1, У. Оутс2 и Ч. Тибу . Именно их фундаментальные работы послужили основой ее выделения в качестве самостоятельной из теории общественного сектора.

' Musgrave R. The Theory of Public Finance. N. Y.: McGraw-Hill, 1959.

2 Oates W. Fiscal Federalism. N. Y.: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972.

J Tiebout Ch. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy October 1956. №. 64. P. 416-424.

Система элементов в бюджетной системе связана структурными связями, обусловленными разграничением полномочий и ответственности между разных уровней органами власти по поводу оказания населению бюджетных услуг. Речь идет о «расходных полномочиях» соответствующих органов власти, т.е. их прав и обязанностей в пределах закрепленных за ними компетенций. Они разграничиваются в соответствии со следующими принципами:

(1) субсидиарности, означающей максимальное приближение расходных полномочий органов власти к потребителям услуг, предлагаемых ими;

(2) территориального соответствия, предполагающего оптимизацию совпадения территориальной юрисдикции расходных полномочий органа власти и сегмента потребления услуг, предлагаемых им;

(3) учета внешних эффектов, связанных с тем, что по мере роста заинтересованности общества в успешной реализации органами власти своих расходных полномочий они должны закрепляться за органами власти более высокого уровня;

(4) учета эффекта территориальной дифференциации, связанной с тем, что с увеличением региональных и местных различий в производстве бюджетных услуг и их потреблении они должны предоставляться более низкими уровнями бюджетной системы;

(5) наличие эффекта от масштаба, который предполагает, что концентрация расходов бюджета должна вызывать экономию бюджетных средств.

Причем целесообразность распределения между уровнями бюджетной системы полномочий по расходам обусловлена таким критериями, как бюджетная справедливость, экономическая эффективность, административная действенность и политическая подотчетность.

Приоритетность разграничения расходных полномочий (иными словами функций) между органами власти различных уровней бюджетной системы с необходимостью вызывает вторичность процедуры разделения источников их финансирования.

В разных по сочетанию принципов централизма и децентрализма бюджетных системах присутствуют три альтернативных варианта разделения бюджетных доходов (главным образом, налоговых) (см. таблицу 1):

(1) путем закрепления налогов за уровнем бюджетной системы и разграничения полномочий по взиманию налоговых доходов;

(2) в форме совместного использования налогооблагаемой базы;

(3) и в виде долевого распределения налогов.

В первом случае органы власти каждого уровня бюджетной системы имеют право и несут полную ответственность за организацию системы сбора собственных налогов.

Второй вариант соединяет в определенного вида общегосударственном налоге несколько ставок, которые устанавливаются органами власти различных уровней самостоятельно (будь-то на федеральном, региональном или местном уровнях).

И в рамках третьего подхода используется механизм нормативного разделения доходов от конкретного вида налога, взимаемого по единой ставке

на территории всей страны, между органами власти различных уровней.

Таблица 1

_Виды фискальной автономш! субнацпональных органов власти_

Вид доходов бюджета нижестоящего уровня Уровень полномочии по котхгалюзп видом доходов

Собственные налога Полномочия по определению ставки и базы налога принадлежит органам власти соответствующего уровня

"Пересекающиеся" налога База налога определяется федеральным законодательством, полномочия по определению ставок принадлежат органам власти соответствующего уровня

Регулирующие (разделяемые) налога Ставки и база налога определяется федеральным

законодательством^ одрако фиксированная доля налоговых

поступлений зачисляется в бюджет органа власти

соответствующего уровня ^пропорции мыут рассчитываться как на основе доли налоговых поступлений с территории.

находящейся под^___юрисднкнней органов власти соответствующего_уровня, так и на основе /цтуп'х крите^жев-

чнсленность населения, расходные потребности, доходный

потенциал

Нецелевые трансферты (гранты) Доля или сумма трансферта определяется центральным правительством, однако органы власти - получатели трансферта вправе самостоятельно определять направления расходования средств. В некоторых случаях сумма трансферта может зависеть от налоговых усилий его получателя

Целевые трансферты (гранты) Сумма трансферта определяется центральным правительством, органы власти - получатели средств обязаны расходовать их на определенные программы

Источник: составлено автором на основании данных Институт экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

Для эффективного разграничения между органами власти налоговых полномочий следует придерживаться определенных принципов:

• стабильности, по которому с ростом зависимости налоговых поступлений от экономической конъюнктуры налоговые источники и полномочия по их взиманию должны закрепляться за более высоким уровнем бюджетной системы;

• экономической эффективности, реализующейся в том случае, если налоги, как и объект налогообложения, закрепляются за тем уровнем бюджетной системы, от экономической политики которого они зависят;

• мобильности налоговой базы, при которой с ростом мобильности налоговой базы более высокий уровень бюджетной системы должен облагать ее налогом;

• равномерности размещения налоговой базы, при которой с ростом неравномерности (дисперсности) размещения базы налогообложения более высокий уровень должен облагать ее налогом;

• социальной справедливости, когда налоги перераспределительного характера должны закрепляться за федеральным органом власти;

• бюджетной ответственности, при которой платежи за бюджетные услуги должны поступать органам власти, предоставляющим их.

Однако множественные альтернативные схемы закрепления налоговых и неналоговых доходов и распределения расходных обязательств неизменно вызывают либо вертикальный и/либо горизонтальный дисбалансы в бюджетной системе. Дисбаланс вертикальный присутствует всегда, когда различаются собственные доходы и закрепленные за органами власти различных уровней расходные обязательства. Дисбаланс по горизонтали обусловлен различиями в собственном фискальном потенциале субфедеральных органов власти на каждом бюджетном уровне. Эти виды бюджетной асимметрии, как правило, устраняются посредством различных систем трансфертизации или заимствований.

В любой бюджетной системе для устранения структурных дисбалансов используются выравнивающие трансферты: целевые и условные применительно к конкретным задачам экономической политики государства, а также условные и безусловные - для выравнивания вертикальной или горизонтальной асимметрии в бюджетной системы. Однозначно отрицательный эффект имеют трансферты, направленные на покрытие кассовых разрывов в бюджетах, поскольку снижают ответственность субнациональных органов власти за доходную и расходную политику.

Нецелесообразно вводить целевые трансферты, если отсутствует эффективная система мониторинга и контроля за их расходованием. Результатом, как правило, являются неэффективное использование ресурсов и оппортунистическое поведение субнациональных органов власти.

Превалирование принципов централизма в отношениях по вертикали способно обеспечить сбалансированность финансовых потоков в бюджетной системе только в том случае, если существует профицит федерального бюджета, а межбюджетные трансферты занимают значительную долю в его расходах. Таково обязательное условие обеспечения сбалансированности нижестоящих бюджетов и всей системы централизованных финансов в целом.

2. Выделены фундаментальные причины постоянного нарушения сбалансированности финансовых потоков в российской бюджетной системе и проведена их оценка на примере анализа динамики факторов разбалансированности со стороны бюджетных доходов и бюджетных расходов Федерального бюджета РФ.

Бюджетная система Российской Федерации зиждется на следующих функциональных принципах:

(1) на нормативно-правовом разграничении источников доходов, главным образом, в виде налогов;

(2) на институционально закрепленных расходных полномочиях органов власти различных уровней бюджетной системы;

(3) на действии механизма выравнивания вертикальной и горизонтальной бюджетной асимметрии субфедеральных уровней.

Специфика российской бюджетной системы определяется, с одной стороны, сильной централизацией налоговых поступлений на уровне

федерального центра и, с другой, со значительной концентрацией в распределении расходных полномочий за субфедеральными органами власти. В результате предрасположенность региональных бюджетов к дефициту до перераспределения из центра межбюджетных трансфертов варьировалась на уровне 50-30%, а муниципальных - в рамках 70-90%. Такая разбалансированность финансовых потоков до вступления в действие механизма вертикального выравнивания обусловливает феномен асимметрии в российской бюджетной системе.

Таблица 2

Состояние сбалансированности бюджетной системы РФ в 2008-2012 гг.

2012 2011 2010 2009 2008 Отклонение в п.п. ВВП. 2012 г. от2011г.

<6 п: С » CQ (О £ С CQ m »р S «оВВП ю В К m -о В РЭ са

Федеральны!! бюджет

Доходы 12 853.7 21.0 11366,0 20.8 8305.4 18.4 7337.7 189 9275,9 22.5 0,2

Расходы 12 890,5 21,1 10 935,2 20.0 10Ц-.5 22.4 9660.9 24,9 "570.8 18,3 1,1

Дефиците-) П]ЭЙ.фЩ11Т(+) -37,0 -0.U6 430.8 0,8 -1812,1 j—4,0 -2 322.3 -6,0 1~05,0 +-М -0,9

Консолидированный бюджет объектов РФ

Доходы 8064.3 13,2 " 643.9 14,0 65373 14,5 5926,6 15,31 6253,1 15,1 -0.8

в т. ч. межоюджетные трансферты 1623.9 2.6 1644.0 3,0 1398,9 3,1 148-,4 3,8 1132,6 ■> - 0,4

Расходы 83-42," 13,6 "6-9,3 14.0 66365 14," 6255." 16,1 6253,5 15,1 -0,4

Дефлцпт(-) ЩшЬ!ишт(+) -278.4 -0,-15 -35,4 -0.06 -99.6 -02 -329,0 -0,8 -54,4 -0.1 -0.4

Бюджет расширенного правительства

Доходы 23 088.7 37.7 20853.7 38.2 16031,9 35 5 13599." 35.0 16169,0 39.2 -0,5

Расходы 22 825.8 3\3 20004.8 36.6 1"616,6 39,0 16048.3 41.3 14157.0 34,3 0."

Дефицит^)/ Ш?офнд!1т(+) 262,9 0,4 848,9 1,6 -1584," -3.5 -2448.6 -6,3 +2012.0 +4,9 -1,2

Источник: составлено по данным Министерства финансов РФ и Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

Судя по данным таблицы 2, в 2012 г. динамика доходов и расходов бюджета расширенного правительства изменилась относительно тенденций предыдущих двух лет. Если в 2010 г. доходы выросли на 0,5 п.п. ВВП и в 2011 г. еще на 2,7 п.п. ВВП относительно предыдущего года, то в 2012 г. они сократились до 37,7% ВВП, что на 0,5 п.п. ВВП ниже уровня 2011 г. В то же время расходы бюджета расширенного правительства в 2012 г. выросли относительно предшествующего года на 0,7 п.п. ВВП после двухлетнего периода снижения.

В разрезе уровней бюджетной системы динамика доходов и расходов также разнонаправлена. Если доходы федерального бюджета в 2012 г. продолжили рост и абсолютный, и в долях ВВП, то поступления консолидированного бюджета субъектов Федерации в 2012 г. в очередной раз снизились в долях ВВП, что лишний раз свидетельствует о несбалансированном распределении налогов между различными уровнями бюджетной системы (основные конъюнктурные налоги закреплены за федеральным бюджетом). Централизация поступлений еще более усилилась по

итогам прошедшего года: так, доля бюджетных доходов федерального центра в 2012 г. увеличилась в общих доходах расширенного правительства до 55,7% по сравнению с 54,4% в 2011 г. Что же касается межбюджетных трансфертов, то их доля в общих доходах консолидированного бюджета субъектов РФ сократилась до 19,6% в 2012 г. по сравнению с 21,4% - в 2011 г.

Особенности финансовой асимметрии в структуре доходов и расходов проявляются и на уровне консолидированного бюджета Российской Федерации. Судя по данным табл. 3, в 2012 г. продолжилась намеченная в 2011 г. тенденция к снижению в нем доли налоговых доходов бюджетов субнациональных уровней бюджетной системы. Эта тенденция связана с сочетанием высоких цен на энергоносители, обусловливающих рост поступлений в федеральный бюджет, с невысокими темпами экономического роста, которые отрицательно сказываются на величине поступлений по налогу на прибыль и НДФЛ (основные доходные источники субнациональных бюджетов).

Таблица 3

Доля некоторых показателей суонздгональных бюджетов в консолидированном бюджете России в 1997-2012 гг.,

г-Сч со с» 1999 о 3 N О о о -т о •л о о го со о о о Я Г-1

« N м сч Г-4 г-1 N N С1 гч N

Налоговые доходы 53.1 56,6 49,2 43,5 37,4 35,1 39.6 36,1 311,9 31,8 33,9 33.2 36,6 37.2 33,1 32,9

Налоговые доходы беч 59,5 59,9 55,0 49,0 42,6 -10,1 41,9 47,5 49,1 52,0 50,5 53,7 54,8 57,1 56,0 55,7

ресурсных

платежей и

таможенных

ПОШЛИН

Расходы 48,1 51,9 54,4 51,2 50,0 50,8 49,5 43,4 48,3 49,2 43,4 43,2 46,5 49,3

Источник: составлено по данным Федерального казначейства. Министерства финансов РФ

Снижение доли налоговых доходов субнациональных бюджетов обусловлено прежде всего минимальными темпами роста поступлений налога на прибыль (в результате в реальном выражении произошло даже сокращение на 3,7%) на фоне замедления роста российской экономики (рост реального ВВП сократился с 4,3% в 2011 г. до 3,4% в 2012 г.). Одновременно продолжила увеличиваться доля субнациональных бюджетов в расходах консолидированного бюджета РФ с 46,5% в 2011 г. до 49,3% в 2012 г. Это оказалось чуть выше докризисного значения соответствующего показателя на 0,1 п.п. по сравнению с уровнем 2008 г. В результате за период 2011-2012 гг. произошло увеличение вертикального дисбаланса, заметно сократившегося в 2009-2010 гг. при падении нефтегазовых доходов федерального бюджета и одновременном наращивании антикризисных расходов на федеральном уровне. Таким образом, можно говорить о том, что к концу 2012 г. соотношения основных параметров федерального и субнациональных бюджетов вернулись приблизительно к докризисным значениям. Однако резкое замедление темпов роста поступлений по налогу на прибыль в 2012 г. вызывает серьезное беспокойство и может в дальнейшем привести к продолжению падения налогов в бюджеты субфедеральных уровней в структуре консолидированного бюджета РФ.

В целом консолидированный бюджет субъектов РФ в 2012 г. был дефицитен, его размер достиг объема в 278 млрд. руб., превысив уровень 2011 г. на 243 млрд. руб. При этом совокупный объем дефицита составил 3,34% относительно суммы расходов в целом, что на 5,26% отстает от аналогичного показателя 2009 г. (но выше уровня 2010 г. (1,51%) и 2011 г. (0,46%).

Данные табл. 4 говорят о том, что ситуация с дефицитом консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2012 г. оказалась хуже, чем в

2011 г. Если в 2011 г. только 57 субъектов свели свой бюджет с дефицитом, то в

2012 г. их количество увеличилось до 67, что даже больше, чем в 2009-2010 гг.

Таблица 4

Результат исполнения (дефицит/профицит) консолидированных бюджетов субъектов

РФ в"2008-2012 гг.

Годы Количество сл бъектов РФ, исполнивших бюджет с

дефицитом профицитом

2008 45 39

2009 62 21

2010 63 20

2011 57 26

2012 67 16

Источник: составлено по данным Федерального казначейства, Министерства финансов РФ

Следует отметить, что в 2012 г. свели свой бюджет с дефицитом 20 регионов, у которых еще в 2011 г. был профицит. При этом в 10 из 20 рассматриваемых регионов наблюдался рост расходов темпами, превышающими среднероссийский уровень (8,7% в номинальном выражении) на фоне роста общей суммы доходов темпами, также превышающими средние по стране (5,5%). Еще в 4 регионах темпы роста расходов значительно превышали среднероссийский уровень на фоне незначительного роста доходов или их падения. В то же время 9 регионов в 2012 г. в отличие от 2011 г., напротив, свели свои бюджеты с профицитом. Таким образом, можно говорить о том, что существенное увеличение в 2012 г. количества субъектов РФ, исполнивших свой бюджет с дефицитом, связано во многом не с существенным ухудшением ситуации в сфере субнациональных финансов, а, скорее, с отсутствием достаточной бюджетной дисциплины у региональных властей в условиях мягких бюджетных ограничений, характерных для российской бюджетной системы.

Итак, докризисное развитие бюджетной системы РФ имело специфику механизма обеспечения ее финансового равновесия, который был основан на:

- стабильном планировании и исполнении федерального бюджета с профицитом, который служил основой сбалансированности внутрибюджетных финансовых потоков;

- на ежегодном формировании суверенных бюджетных фондов, аккумулировавших дополнительные нефтегазовые доходы в связи с благоприятной конъюнктурой на экспорт российских энергоносителей;

- на использовании системы межбюджетных трансфертов в качестве постоянно действующего механизма выравнивания финансовой асимметрии за счет обеспечения субнациональных органов власти бюджетными ресурсами в

форме межбюджетных трансфертов, достаточных для финансирования закрепленных за ними расходных полномочий.

Описанный выше механизм поддержания сбалансированности финансовых потоков мог функционировать при условии, когда исключительно благоприятно складывается внешнеэкономическая конъюнктура на рынках товаров российского экспорта и глобальная финансовая система относительно стабильна. Но под воздействием глобального финансового шока данный механизм перестал эффективно поддерживать сбалансированность финансовых потоков, поскольку этому препятствовал внешний фактор: стали падать мировые цены на углеводороды, на 7,7% сократился ВВП РФ, дефицитным стал федеральный бюджет (рис. 1), накопления в суверенных бюджетных фондах были быстро растрачены, механизм трансфертизации не смог выполнить функцию балансирования финансовых потоков^

Расходы ФБ Доходы ФБ 14000,0

1037.4 1132,4

1323.7 1592,0

2044,8 2196,3

2351,1 2575,6

2690,3 3422,5 10000,0

3522,4 5121,5

4279,8 6271,7 8003,0

5984,6 7779,9

6729.8 9275,9

8683,3 7337,8 6303,0

9054,7 8305,4

10935,2 11367,7 4000,0

12890,8 12853,7

2000,0

0,0

гЕЕ

-Расходы ФБ -Доходы ФБ

Ш

Рис. 1. Динамика доходов и расходов Федерального бюджета РФ (в млрд.руб.) за период

2000-2012 гг.

Источники: расчеты автора на основе официальных данных Федеральной службы государственной статистики.

3. Осуществлен количественный и качественный анализ зависимости финансовой разбалансированности бюджетной системы от факторов внутреннего и внешнего порядка и выделены условиях генерирования системных рисков финансовой несбалансированности вследствие противоречия между контрцнклической направленностью бюджетных расходов и процикличностыо бюджетных доходов в условиях неэффективности сложившегося в начале 2000-х годов механизма финансовой сбалансированности бюджетной системы.

Долгосрочная тенденция разбалансированности финансовых потоков в российской бюджетной системе, которая свидетельствует о неэффективности прежнего механизма обеспечения их равновесия, обусловливает необходимость

поиска фундаментальных факторов таких изменений. Анализ корреляции бюджетных доходов и расходов, с одной стороны, и в их сопоставлениях с динамикой валового внутреннего продукта в РФ позволили выделить эти факторы, обусловленные разной циклической направленностью финансовых потоков на входе и выходе российской бюджетной системы.

На рис. 1 приведена динамика расходов и доходов Федерального бюджета РФ за период 2008—2012 гг. Сопоставление векторов их изменений позволяет выделить специфическую особенность изменения бюджетных расходов - их контрциклический характер, который проявляется в торможении темпов прироста на стадии экономического и в их ускорении в условиях падающей экономической активности. Что же касается бюджетных доходов на примере Федерального бюджета РФ, то здесь проявляется обратная тенденция ускорения темпов прироста финансовых потоков на входе бюджетной системы в условиях экономического роста и сокращения их по мере замедления экономической активности в РФ. Это свидетельствует о проциклическом характере изменения бюджетных доходов на разных стадиях макроэкономического цикла.

Эту же мысль подтверждает анализ динамики разностей между доходами и расходами федерального бюджета за период 2000-2012 гг. (см. рис.2). В результате объективно возникает ряд противоречий, которые усугубляют проблему несбалансированности как бюджета расширенного правительства, так и федерального бюджета._

Дох,- Расх 95,0 258,3 151,5 224,5 732,2 1599,1 1991,9 1795,4 2545,1 -1348,5 -749,3 432,5 -37,1 3000,0 Г-

2000,0 1500,0 1000,0

600,0 0,0 --500,0 . -1000,0 -

г 1

-1500,0 -2000,0 -

Рис. 2. Динамика разностей между доходами и расходами Федерального бюджета РФ (+ профицит, - дефицит) за период 2000-2012 гг.

Источники: расчеты автора на основе официальных данных Федеральной службы государственной статистики.

Речь, в первую очередь, идет о фундаментальном противоречии между необходимостью активизации инвестиционного роста российской экономики и

исчерпанием ресурсов для его поддержания в условиях неопределенности стратегических приоритетов развития национальной экономики. Заметим, что статистическая связь между значениями доходов и расходов федерального бюджета на всем исследуемом интервале достаточно тесная - коэффициент корреляции /"о ,! = 0,9880; на интервале от 2000 до 2007 г. статистическая связь несколько слабее - коэффициент корреляции г0 07 = 0,9581; на интервале от 2008 до 2012 г. теснота статистической связи ослабевает до гок 12 = 0,79004, что свидетельствует о разбалансированности расходной и доходной частей бюджета.

Используя значения коэффициентов автокорреляции по доходам и расходам федерального бюджета, можно выявить ту статью бюджета (доходы), которая вносит разбалансированность. В самом деле, коэффициенты автокорреляции первого и второго порядка по расходной части бюджета практически одинаковы: /-,_р = 0,9905 и г2_р = 0,9902. Аналогичные показатели для доходов бюджета различаются более существенно - г\ а = 0,9480 и гг_и = 0,8650. Очевидно, ослабление внутренней статистической связи уровней в проциклической динамике доходов можно считать дестабилизирующим фактором, а сохранение статистической связи уровней в контрциклической динамике расходов - стабилизирующим фактором.

На рис. 3 представлены на одном графике темпы приростов ВВП, доходов и расходов Федерального бюджета РФ. Анализ этих изменений еще нагляднее демонстрирует разнонаправленность колебательной динамики доходов и расходов федерального бюджета в силу их процикличности и контрцикличности соответственно._

Темп прироста ВВП 22,42 20,97 22,08 28,91 26,91 24,56 23,52 24,15 -5,98 16,39 20,38 11,44 9,78 11,24 12,09 60,00 - г- - - - -♦—Темп прироста ВВП,% п Темп прироста 1 доходов бюджета, * -

-

/ 1 - Темп прироста -1

( + расходов бюджета, % ^

«

+ 1 { -1

30.00 20,00 V 1 т

Чч й г I" Ф

- \ V

ЗУ 1

и ч]

-10,00 -

№ 3 £ £ к* * £

-20,00

-30,00 -I —1

Рис. 3. Динамика темпов прироста номинального ВВП, доходов и расходов Федерального бюджета РФ за период 2001-2012 гг.

Источники: расчеты автора на основе официальных данных Федеральной службы государственной статистики.

Это фундаментальное противоречие обеспечивается объективным характером контрциклической предрасположенности к изменениям со стороны бюджетных расходов и проциклическим характером динамики доходов бюджета. В этих условиях перестают действовать механизмы профицитного исполнения федерального бюджета, трансфертизации значительной доли его расходов в нижестоящие бюджеты на цели сокращения вертикальной финансовой асимметрии. Ограниченными становятся и источники формирования суверенных бюджетных фондов в условиях нестабильной внешнеэкономической конъюнктуры. В этих условиях усиливается вероятность циклического возникновения финансовых дисбалансов в бюджетной системе РФ. Положение усугубляется замедлением темпов роста ВВП в стране, а, следовательно, и реальных располагаемых доходов населения, и налоговых доходов бюджетов всех уровней (собственно в этом и проявляется процикличность их динамики). При этом динамика расходов будет предопределяться ростом бюджетного финансирования силового блока и обслуживания внешнего и внутреннего долга. Доходы же бюджета будут обеспечиваться преимущественно за счет налоговой нагрузки на население и нефтегазодобывающий сектор.

Если полагаться на существующую структуру системообразующих налогоплательщиков, которые формируют в основном доходы бюджетов разных уровней, то в связи с торможением инвестиционного процесса в национальной экономике, замедляющимися темпами прироста ВВП, высокой инфляцией насущной проблемой становится создание условий для формирования новых сегментов национального производства, увеличивающих базу налогообложения и новых групп системообразующих налогоплательщиков. Именно на эту основу должен ориентироваться новый механизм обеспечения финансовой сбалансированности российской бюджетной системы.

4. Разработаны принципы выбора альтернативных инструментов финансирования бюджетного дефицита и/или инвестирования дополнительных бюджетных доходов с целью получения наибольшего макроэкономического эффекта от использования государством финансовых активов.

В 2000-х годах быстрорастущие нефтегазовые доходы направлялись на расходы и накапливались в резервных фондах по разным правилам, каждое новое бюджетное правило оказывалось мягче под влиянием стремления федеральных органов власти финансировать бюджетные расходы. В результате в Бюджетный кодекс РФ был введен показатель «ненефтегазового дефицита», покрываемого нефтегазовыми доходами и заимствованиями. За период 20042009 гг. его величина выросла с 1,8% ВВП до 13,7% ВВП в 2009 г. (см. рис. 4). Параллельно государство проводило политику сбережения средств в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния для целей стерилизации избыточной денежной массы.

Спецификой бюджетной политики всех последних лет было занижение доходов федерального бюджета при его первоначальном утверждении. Под

искусственно увеличенный дефицит бюджета планировались и осуществлялись заимствования, в которых не было насущной необходимости. В результате складывалась уникальная ситуация в бюджетной системе: при профицитном федеральном бюджете растут государственный долг и расходы на его обслуживание.

\!гнефтс 1:1 ин;ы и дефицит (% НИИ)

и 12

К) Л 6 А

О

2002 20О'.1 "¿00-1 20ИЛ 200« 20П7 20М 2009 201(1 2011 2012

Рис. 4. Динамика ненефтегазового дефицита Федерального бюджета РФ за период 2002-20012 гг. в % от ВВП

Источник: данные Росстата; Кудрин А. Влияние доходов от экспорта нефтегазовых ресурсов на денежно-кредитную политику России// Вопросы экономики. - № 3,- 2013.

При этом большая часть дополнительных доходов идет не на финансирование дополнительных расходов, а либо на увеличение профицита федерального центра, либо на сокращение его ненефтегазового дефицита. Если до 2007 г. при увеличении внутреннего долга происходило сокращение внешнего и совокупного государственного долга, то с этого года прирост внутренних заимствований стал превосходить объем погашения внешнего долга и начал расти совокупный государственный долг.

Рост государственного долга в 2009—2013 гг. сделал напрасными все усилия по сокращению государственного долга, предпринятые в 2001—2007 гг. Изъятие средств из экономики для целей опережающего погашения долга было сведено на нет и официально обосновывалось, что при объективном отсутствии потребности в займах их необходимо брать с целью присутствия страны на долговом рынке. Однако при этом профицитный федеральный бюджет при эскалации заимствований имеет все негативные последствия и профицитного, и дефицитного бюджетов.

В этой связи целесообразно выделить приоритетные разделы функциональной классификации расходов федерального бюджета (модель на рис. 3), что позволит определить один из них в качестве стратегического, позволяющего не только получить в перспективе значительную финансовую и макроэкономическую отдачу, но и привлечь частный бизнес к финансированию отдельных функций органов власти.

5. Разработаны подходы к сокращению финансовых дисбалансов в бюджетной системе на стадии экономической неопределенности за счет разработки и внедрения модели повышения ответственности субнациональных органов власти при привлечении источников финансирования бюджетного дефицита и обслуживании накопленных

долгов, которая основана на предварительной экспертной оценке доступной (потенциальной) долговой емкости административных образований. Предложены формы и методы совершенствования механизма трансфертизации бюджетных средств из федерального бюджета путем радикальной консолидации субсидий и замещения их одной блочной субсидлией с разрешением субъектам РФ оставлять себе сэкономленные средства при условии полной реализации делегированных полномочий.

Резкий рост финансовой несбалансированности всех уровней бюджетной системы поставил на повестку дня проблему поиска альтернативных источников финансирования их дефицитов бюджетов. Исключительно эффективным показал себя механизм финансового балансирования бюджетов разного уровня за счет привлечения, обслуживания и погашения обязательств по долгам администрациями на субфедеральных уровнях. Речь идет об оптимизации структуры, форм и масштабов привлечения заимствований. Эффективная политика наращивания долгов вряд ли доступна всем региональным и муниципальным администрациям, поскольку это обусловлено наличием или отсутствием значительного по масштабам финансового потенциала, адекватного необходимому для погашения обязательств объему ликвидности.

Риски, возникающие при этом, связаны с возможностью появления у органов власти регионов стремления централизовать расходные и доходные полномочия, активно вмешиваться в деятельность частного бизнеса и увеличивать собственную предпринимательскую активность путем участия в операциях по купле-продаже активов, которые могут служить финансовой страховкой в случае экономических неудач региональной администрации. В долгом периоде это не может не тормозить экономические процессы, в которых участвует частный бизнес на территории региона.

Профессиональное управление региональным или муниципальным долгами, мониторинг рисков их невозврата, эффективная система рыночных заимствований финансовых ресурсов администрациями на субфедеральном уровне способствуют, в свою очередь, как оптимизации системы управления соответствующими бюджетами, так и эффективной реализации стратегий территориального развития, включая стабилизацию финансовых рынков на местах. Данные цели соответствуют модели ответственного управления администрациями субъектов РФ и муниципалитетов своими долгами. Обязательной при этом становятся этапы реализации жесткого планирования финансовых ресурсов, необходимых для текущего обслуживания и конечного погашения действующих долгов.

На первом этапе определяется период планирования в целом, потом он разбивается на интервалы времени, одинаковые по периодам расчетов. Каждое долговое обязательство связывается с непосредственным конкретным периодом расчета, в масштабах которого определяются объемы финансовых ресурсов дл обеспечения платежей по текущему обслуживанию и окончательному погашению долговых обязательства (если речь идет об условных обязательствах, то планируются ожидаемые платежи). Периодизация расчетных

графиков платежей может исчисляться в днях, неделях, месяцах, кварталах или годах.

1.В рамках расчетных графиков платежей внутри планового периода существует сводный график обслуживания долгов и окончательного погашения обязательств с учетом двух типичных случаев. В одном случае потенциальная возможность органов власти разных уровней привлекать долги может быть отрицательной по итогам любого периода внутри интервала планирования. Тогда следует рефинансировать или осуществить досрочное погашение части имеющихся обязательств для того, чтобы не выходить за пределы долговой емкости субфедеральных бюджетов. В противном случае следует отказаться от привлечения новых заимствований которые могли бы привести к росту расходов на обслуживание долговых обязательств и окончательное погашение долгов в определенном году.

Во втором случае доступная долговая бюджетная емкость может быть положительной для каждого из плановых периодов в целом, но для определенного краткосрочного периода она может быть отрицательной, что вызывает кассовые разрывы бюджетных потоков. Тогда следует прибегнуть к рефинансированию долговых обязательств или пойти на привлечение краткосрочных заимствований для их финансового обеспечения в определенном году.

Другими словами, категория «доступная долговая емкость» бюджета позволяет оценивать возможность администраций различных уровней привлекать новые заимствования в каждый данный период внутри горизонта планирования. Ведь они, по сути, представляют собой бюджетные средств, которые остаются после расходования бюджетных средств на исполнение принятых уже долговых прямых обязательств и формирования финансовых резервов с учетом ожидаемых платежей по условно принятым обязательствам в запланированном периоде.

Начальный год в рамках планируемого периода играет ключевое значение. Доступная долговая бюджетная емкость применительно к новым заимствованиям в начальном году является не чем иным, как превышением бюджетных доходов над текущими расходами и средствами, необходимыми для корректного обслуживания привлеченных долгов и погашения имеющихся уже условных и прямых обязательств. Другими словами, речь идет о «свободных бюджетных средствах». Прежде всего, именно их следует использовать на погашение обязательств досрочно, поскольку в будущем они превысят пределы долговой емкости бюджетов. Только после этого оставшиеся финансовые ресурсы следует направить реализацию запланированных инвестиционных проектов в текущем финансовом году.

Значимость правила непревышения пределов доступной бюджетной долговой емкости велика для последующих лет в масштабах горизонта планирования, поскольку позволяет органам власти ограничивать объемы новых долговых обязательств при долгосрочном планировании.

Помимо методики использования бюджетного правила при реализации модели ответственного управления региональной и муниципальной администрациями своими долгами, исключительно эффективным при

восстановлении финансовой сбалансированности бюджетной системы является инструментарий консолидации субсидий в реализации механизма трансфертизации доходов по вертикали бюджетной системы. В этой связи целесообразно выделить несколько стратегий сокращения степени предопределенности дефициту субнациональных бюджетов.

Во-первых, речь идет о стратегии радикальной консолидации субсидий.

(1) В соответствии с ней целесообразно объединить в межотраслевую консолидированную субсидию существующие субсидии на цели финансирования полномочий субъектов РФ и вопросов местного значения. Перечень направлений софинансирования не может включать более 10 направлений и должен утверждаться на 3-5 лет Правительством Российской Федерации. При этом любое направление должно сопровождаться условиями, при которых данные средства предоставляются субъектам РФ. Только такие обстоятельства будут стимулировать регионы ориентироваться на адресную целевую социальную помощь для целей получения блочной субсидии.

(2). Пропорциональность в использовании консолидированной субсидии соответственно каждому конкретному направлению из федерального перечня определяются региональными властями самостоятельно. Это, во-первых, обеспечит использование средств целевым образом на финансовое обеспечение приоритетных инвестиционных проектов, а, во-вторых, предоставит получателям бюджетных средств большую свободу и возможность учесть специфику региона.

(3). Распределение консолидированной субсидии должно осуществляться в соответствие с единой формулой между всеми субъектами РФ. На начальных этапах внедрения данного трансферта следует учитывать значительные различиях российских регионов по стоимости бюджетных услуг, объему их налоговых потенциалов и региональной бюджетной обеспеченности. Именно уровень последней должен определять степень софинансирования приоритетных направлений.

При этом блочные трансферты, включая консолидированную субсидию, нацелены на сокращение дисбаланса в финансовых потоках по вертикали бюджетной системы. Именно они компенсируют региональным органам власти расходы на реализацию национальных приоритетов, что характерно для всех субъектов РФ. Неким компромиссным вариантом при этом является условие распределения консолидированной субсидии пропорционально отставанию региона по бюджетной обеспеченности в сравнении с бюджетной обеспеченностью самого богатого субъекта Федерации4. В результате только тот регион, который является самым богатым, не может претендовать на данную субсидию.

(4). Равномерное и своевременное выделение регионам финансовых ресурсов может быть достигнуто на основе рамочного соглашения,

4 Самый богатый регион определяется без учета Тюменской области с автономными округами и Москвы, так как по критерию Граббса их бюджетная обеспеченность является аномально высокой. Тогда при софинансировании национальных приоритетов критерий выравнивания должен равняться 150% бюджетной обеспеченности в среднем по России.

подписанного федеральными отраслевыми ведомствами и субъектами Федерации на период до 5 лет. В соответствии с его положениями субъект РФ, расходующий средства, выделяемые в рамках модели консолидированной субсидии, на направление, курируемое определенным федеральным отраслевым органом, обязан документально отчитываться перед соответствующим органом и Комиссией о результатах использования средств субсидии. Нарушение взятых регионом обязательств приводит к приостановке выделения субсидии впредь до выполнения субъектом РФ всех своих обязательств или до возвращения им неэффективно потраченных средств в федеральный бюджет.

(5). Если в бюджете субъекта РФ субсидия не была полностью использована в течение финансового года, то она сохраняет свое целевое назначение и переносится на очередной финансовый год. Этот порядок в комплексе с трех-/пятилетним периодом выделения средств позволит решить типичную для российской бюджетной системы проблему освоения органами власти финансовых ресурсов до конца текущего года «любой ценой».

Только в условиях экономического роста возможно установление ненулевого значения софинансирования федеральных субсидий из бюджета субъекта РФ, при этом они должны обратно пропорционально зависеть от его бюджетной обеспеченности. Тогда от субъекта Федерации с наименьшей бюджетной обеспеченностью не будут требовать софинансирования федеральных субсидий, а регион, получающий федеральные субсидии и имеющий наибольшую бюджетную обеспеченность будет участвовать в софинансировании на уровне, не превышающем 50%.

Во-вторых, речь идет о стратегии, нацеленной на сокращение числа действующих субсидий, которые условно можно разбить на три группы в соответствии с направлением расходования средств. В первую группу включаются субсидии на финансирование капитальных расходов и расходов на модернизацию бюджетной сферы. Вторая группа включает субсидии на выплату трансфертов домашних хозяйствам или отдельным их категориям, работающим в различных бюджетных организациях. И к третьей групп относятся субсидии на финансирование определенных видов экономической деятельности.

При этом сокращение числа субсидий может дополняться их радикальной межотраслевой консолидацией. Что же касается инструмента блочной субсидии, то ее положительный эффект возрастает в случае стимулирования регионов реализовать принцип адресности при предоставлении социальной помощи населению.

Регион, ориентирующийся на реформирование социальной защиты за счет средств блочного трансферта, должен:

(1) обеспечить бедным домохозяйствам получение универсального пособия по методике, определенной на федеральном уровне. При этом федеральный уровень имеет несколько альтернатив:

а) предоставление бедным домохозяйствам средств исключительно на питание (введение продовольственных талонов), при этом финансирование продовольственных талонов замещает субсидии сельскому хозяйству;

б) предоставление бедным домохозяйствам талонов на питание и ваучеров на социально значимые услуги;

в) предоставление бедным домохозяйствам денежной помощи;

г) комбинирование ваучеров на различные социальные услуги и талонов с денежными выплатами;

(2) отказ от индексации категориальных выплат на уровне выше инфляции (по более радикальному сценарию может быть отказ от индексации категориальных выплат вообще или отказ от предоставления только некоторых категориальных льгот);

(3) отказ от смягчения критериев, согласно которым категориальные выплаты предоставляются (по более радикальному сценарию: этот отказ может касаться новых назначений категориальных льгот);

(4) переориентация всех или оговоренной доли средств, сэкономленных в результате проведения двух отмеченных выше мероприятий, на увеличение универсального пособия для бедных домохозяйств;

(5) принятие мер, нацеленных на увеличение самообеспечения части малообеспеченных семей. Социальная поддержка оказывается только при условии, если заключается социальный контракт, по которому происходит социальная адаптация незанятых трудоспособных членов домохозяйств (включая переобучение, активный поиск работы через службу занятости, получение профессиональных навыков, участие в общественных работах, участие в программах реабилитации от алкогольной зависимости и т.п.). Эта мера ограничит участие в программах социальной помощи тех, кто скрывает доходы.

Блочная субсидия должна ориентироваться на выравнивание финансовых потоков по вертикали бюджетной системы, для этого она должна обеспечиваться за счет наиболее стабильного источника бюджетных доходов федерального центра. Исходя из опыта ФРГ по восстановлению вертикальной сбалансированности финансовых потоков, можно выделить в качестве такого источника трансфертизации НДС (трансфертный механизм распределения в ФРГ НДС нацелен на сглаживание как вертикальной, так и горизонтальной финансовой асимметрии в бюджетной системе) .

На этом основании целесообразно на консолидированную субсидию выделять определенный процент от поступлений по НДС. Чтобы придать данной субсидии большую контрцикличность в случае падения ВВП следует индексировать ее объем на темп инфляции. Осуществление такой индексации по инфляции следует осуществлять до тех пор, пока темпы прироста поступлений от НДС за годы рецессии не превысят темпы прироста потребительских цен за этот промежуток времени. После чего дальнейшая индексация должна осуществляться заново в соответствии с приростом поступлений от НДС. Такой порядок индексации обеспечивает

- стабилизацию уровня данной субсидии (в процентном отношении от ВВП) во время экономического роста;

- автоматический рост помощи субъектам РФ (в процентном отношении от ВВП) в условиях кризиса и стабилизацию финансовой помощи в реальном выражении во время рецессии;

- автоматическое сокращение помощи (в процентном отношении от ВВП) при стабилизации финансовых потоков в реальном выражении при выходе из рецессии.

5 Hepp R„ Hagen J. von (2010). Fiscal Federalism in Germany: Stabilization and Redistribution Before and After Unifi cationlittp:// faculty.fordham.edu/hepp/vHH_MZ02_Paper_2010_0830_web. pdf.

На основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

1. Только все механизмы в совокупности способны обеспечить сбалансированность финансовых потоков в российской бюджетной системе даже в условиях финансовой нестабильности.

2. В условиях нестабильности бюджетной системы необходимо проводить жесткий мониторинг циклических изменений в сбалансированности бюджетов всех уровней, оценивать соответствие стратегических целей бюджетной концепции среднесрочным целям восстановления сбалансированности бюджетов органов власти всех уровней и разрабатывать рекомендации по внедрению эффективных мер проциклического и контрциклического порядка, способных снизить системные риски бюджетной несбалансированности.

3. Это позволит минимизировать политическую подоплеку оценок в ходе мониторинга экономической цикличности и максимизировать эффект от принятия оптимальных государственных решений в области сокращения вертикальной и горизонтальной бюджетной асимметрии. Такой подход позволит повысить своевременность бюджетных стимулов и жесткость бюджетных ограничений. Однако такие подходы требуют тщательного изучения потенциальных издержек и рисков несбалансированности бюджетов всех уровней.

4. В новых условиях финансовой нестабильности в стране приоритетной целью бюджетной политики должно оставаться обеспечение выравнивания способностей региональных и муниципальных органов власти к самообеспечению и саморазвитию на базе использования как модели ответственного управления долгом, так и механизма радикальной консолидации субсидий.

3. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Основные положения и результаты диссертации изложены в следующих публикациях автора.

Опубликовано в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК:

1. Ронжина И.А. Некоторые аспекты проблемы сбалансированности национальных бюджетных систем // Вестник экономической интеграции. - 2012 -№ 10. - С. 83-88 (0,5 пл.).

2. Ронжина И.А. Механизм финансовой стабилизации национальных бюджетных систем // Вопросы экономики и права. - 2012. - № 10. - 116-121 (0,5 п.л.).

3. Ронжина И.А. Механизм нарушения равновесия национальных бюджетных систем // Экономические науки. - 2013. - №1. - 39-43 (0,5 п.л.).

Публикации в других изданиях:

4. Ронжина И.А. Развитие механизма финансовой устойчивости национальных бюджетных систем //Теоретическая экономика. 2012. Вып. 1. - С. 7278 (0,5 п.л.).

5. Ронжина И.А. Механизм сбалансированности финансовых потоков в национальных бюджетных системах // Проблемы финансовой устойчивости российской экономики. Межвузовский сборник научных трудов / Под ред. проф. Егорычевой И.Н., проф. Морозовой Е.А., проф. Пилипснко О.И. - М.: Изд. дом "АТиСО", 2012. - С. 184-191 (0,6 п.л. из 17,2 пл.).

6. Ронжина И.А. Особенности межбюджетных отношений в многоуровневых бюджетных системах / Ронжина И.А. Брошюра. - М.: Изд. дом "АТиСО", 2013.- 2 п.л.

Ронжина Ирина Александровна (Россия) Механизм сбалансированности финансовых потоков в российской бюджетной системе

Диссертация посвящена проблемам сбалансированности финансовых потоков в российской бюджетной системе. На основе изучения теоретических исследований структурирован комплекс проблем, связанных с определением концептуальных основ трактовки механизма сбалансированности финансовых потоков в многоуровневых бюджетных системах. Определены основные организационные принципы и структурные элементы модели бюджетной системы, выделены факторы, определяющих специфику их реализации в конкретных условиях.

Осуществлен многомерный анализ и обоснована оценка эффективности структурных элементов механизма финансовой сбалансированности бюджетной системы РФ в условиях экономической нестабильности в части распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы РФ; закрепления расходных обязательств в асимметричной модели межбюджетных отношений; функций межбюджетных трансфертов в механизме сокращения дисбалансов в финансовых потоках по вертикали бюджетной системы.

Определены основные направления повышения результативности механизма сбалансированности финансовых потоков в бюджетной системе РФ в условиях экономической нестабильности в контексте обеспечения ориентации субфедеральных органов власти на принцип «самодостаточности» в обеспечении бюджетной сбалансированности.

Полученные теоретические и практические результаты апробированы и могут быть использованы в деятельности органов государственной власти.

Rongina Irina Aleksandrovna (Russia) «Financial Flours Balancing Mechanism in the Russian Budgetary System»

The dissertation is devoted to the problems of the financial flours equation in the Russian budgetary system. On the theoretical researches basis of the above problems there was defined the conceptual treatment of the financial flours equation mechanism in the multilevel budgetary systems. The main organizational principles and structural elements of the Russian budgetary system are determined as well as their realization specificity in the concrete conditions of national economy.

The multidimensional analysis and the estimation of efficiency are carried as to structural elements of the financial flours balancing mechanism of the budgetary system in the Russian Federation in the economic instability conditions connected with the tax incomes distribution between levels of the Russian budgetary system; fastenings of account obligations in asymmetric model of interbudgetary relations; functions of interbudgetary transfers as the basis of the vertical budgetary asymmetry.

There are defined the main directions of the financial flours balancing mechanism efficiency in the Russian budgetary system in the conditions of economic instability in context of the subfederal authorities'orientation to a "self-sufficiency" principle in the budgetary equation maintenance.

The received theoretical and practical results are approved and can be used in activity of public authorities.

ОУП ВПО «Академия труда и социальных отношений»

Формат А-5. Объем 1,0 п.л. Тираж 100 экз. Заказ № 67.

Типография ИД «ЛТИСО» 119454, .Москва, ул. Лобачевского, 90 Тел.: 432-47-45