Финансовые инструменты и институты в реализации оборонной функции государства тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Финансовые инструменты и институты в реализации оборонной функции государства"

На правах рукописи 005016562 С/ и - с^о-'-С

ДОНСКОЙ МИХАИЛ МИХАЙЛОВИЧ

ФИНАНСОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ И ИНСТИТУТЫ В РЕАЛИЗАЦИИ ОБОРОННОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

3 МАП ш

Санкт-Петербург - 2012

005016562

Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт — Петербургский государственный университет экономики и финансов»

кандидат экономических наук, доцент Киевич Александр Владимирович

Воронова Наталья Степановна,

доктор экономических наук, профессор, Санкт-Петербургский государственный университет, профессор кафедры теории кредита и финансового менеджмента

Кроливецкая Людмила Павловна,

доктор экономических наук, профессор, Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов, профессор кафедры банковского дела

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Казанский (Приволжский) федеральный университет»

Защита состоится » мая 2012 г. в часов на заседании

диссертационного совета Д 212.237.04 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023, г. Санкт-Петербург, ул. Садовая, д. 21, ауд.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт - Петербургский государственный университет экономики и финансов».

Автореферат разослан « {6» апреля 2012 года.

Научный руководитель -Официальные оппоненты:

Ведущая организация -

Ученый секретарь диссертационного совета

Н.А.Евдокимова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Необходимость решения задач обороноспособности отражена в Целой серии концептуальных, стратегических и программных до™НТов

сформулированы положения войной поГт^дарстГГп«™ направления развития Вооруженных Сил Россини ОЩДО г

^Хе°вИОсГНЫ военно"Финансовые аспекты, получше зам! е развитие в Основных направлениях бюджетной политики России на 2т? год и плановый период 2013-2014 г.г. России на 2012

пшп ВпеРвые за последние двадцать лет были объявлены в качестве

Где™"Г0"1*1 ФедераЛЬИ0Г° бюджета «-здание в Российской

структуре со1ФаГИиГОИ В°еШЮЙ ^Г™'™' Реальной по пппаГ СОСтаву и численности, обладающей высоким уровнем

Х™0"""3"'1 И ГТОДГОТОВКИ личного а, прочной материГГ

вооружения1 и ГоеГ^ ^ °СНаЩ™й -временными обрГцами вооружения и военной техники, готовой и способной гарантирован™

обеспечить воениую внешнюю и в нюю бсзопасност[аР^З°

япТН0 С ТСМ' ЧТ° обоР°иный сектор экономическоГдеятеГности армия и флот отягощены большим количеством проблем Хе„Ие

адеквТ„ы?ГИТСЯ НеВ°ЗМ0ЖПЫМ бе3 Формирования^ исп^зован™ адекватных финансово-экономических инструментов основанных ™ широком спектре стимулов и мотиваций. основанных на

Очевидная сложность поставленных задач предполагает необходимость дополнительного осмысления современных^"принципов

—ной сферы. Выбор "темы исследования —- 2012 год,

определяется значимостью оборонной функции государства, сложностью ее решения, финансовой емкостью, отсутствием конкурентной среды и другими факторами, от которых зависят, в том числе, объем и структура соответствующих расходных обязательств не только на оборону, но и модернизацию ОПК, пропустившего за последние тридцать лет несколько циклов модернизации.

В настоящей работе рассматриваются особенности использования методологических, правовых и методических подходов к стимулированию мероприятий военно-технической политики бюджетными инструментами, оказывающими непосредственное воздействие на результат комплексных преобразований во всех институциональных подразделениях военной организации, что позволяет характеризовать исследуемые вопросы как актуальные и востребованные.

Степень разработанности научной проблемы. Методологическую основу исследования финансовых отношений в военном секторе, использования финансовых инструментов в процессе реализации оборонной функции государства составили научные работы следующих авторов, посвященные управлению ' общественными финансами: Врублевской О.В., Глазьева С.Ю., Горегляда В.П., Грязновой А.Г., Дмитриевой О.Г., Иванова В.В., Ивановой Н.Г., Игудина А.Г., Илларионова А.Н., Котляревского С.И., Кузнецова С.М., Лаврова A.M., Лексина В.Н., Мнацаканяна А.Г., Панскова А.Г., Подпориной И.В., Поляка Г.Б., Поповой М.И., Родионовой В.М., Романовского М.В., Сабанти Б.М., Сабитовой Н.М., Христенко В.Б. и целого ряда других.

Теоретические аспекты деятельности военной организации, ее влияние на развитие национальной экономики страны, наиболее детально исследованы в трудах: Буренка В. М., Викулова С.Ф., Воробьева Е.Г., Гордиевского А. Г., Долматовича И.А., Забуги O.A., Закутнева С.Е., Коротченко И.Ю., Макаренко Д.И., Савинского П.Ф., Толкачева С.А.[ Хрусталева Е.Ю., Хурсевича С.Н., Цыганка А.Д., Чистова И.В.и многих других авторов.

Вместе с тем, несмотря на повышенное внимание ученых, специалистов и представителей общественности к проблемам развития российской военной организации, комплексные исследования о роли финансовых инструментов и институтов в реализации оборонных мероприятий с теоретических, правовых и организационных позиций представлены весьма ограниченно. Практически отсутствуют работы, в которых военно-бюджетные проблемы являются предметом самостоятельного исследования.

Все эти позиции предопределили выбор темы диссертационного исследования, его цель и основные задачи.

Целью диссертационной работы является обоснование теоретических положений и новых методических подходов к развитию стимулирующих форм, методов, институтов и инструментов бюджетной поддержки военных и оборонно-промышленных институтов, обеспечивающих реализацию оборонной функции государства.

Характер заявленной цели предопределил необходимость решения комплекса следующих задач:

• исследовать и систематизировать теоретические и правовые аспекты бюджетного регулирования социально-экономических процессов в военной сфере;

• обобщить и раскрыть стратегические направления современной военно-бюджетной политики и принципы финансового обеспечения военной организации государства;

• проанализировать содержание финансовых инструментов и определить их значение в системе мероприятий по управлению Вооруженными Силами России и модернизации оборонно-промышленного комплекса;

• выявить особенности реализации государственных расходных обязательств на оборону в условиях стратегического планирования;

• определить и аргументировать роль государственных и коммерческих институтов в решении военно-бюджетных и военно-имущественных проблем;

• сформулировать и обосновать прогрессивные подходы к осуществлению финансового контроля за распоряжением финансовыми и материальными ресурсами в военной сфере с позиций снижения необоснованных издержек и обеспечения сохранности имущества;

• предложить и апробировать новые элементы методики определения рыночной стоимости инфраструктурных объектов военной недвижимости.

Объектом исследования в диссертационной работе являются: система показателей, характеризующих современное состояние финансового обеспечения военных институтов; формы, методы и инструменты реализации мероприятий государственной военно-технической политики.

Предмет исследования - совокупность финансово-экономических и организационно-правовых положений, стимулирующих процессы укрепления отечественной обороноспособности.

Теоретическую, методологическую и информационную основу диссертационной работы составили: положения экономической теории, исследующей функционирование общественного сектора и природу общественных благ; труды ведущих отечественных и зарубежных ученых

по теории государственных финансов; Стратегии, концепции и нормативные правовые акты, регулирующие процесс развития и финансового обеспечения расходов на национальную оборону и национальную экономику; публикации в периодических профильных изданиях. В работе широко использовались: статистические данные; аналитические материалы научно-исследовательских центров; материалы Минфина России, Минэкономразвития России, Минобороны России, Росстата; источники сети Интернет; другие официальные источники информации.

Необходимая глубина исследования, достоверность выводов и рекомендаций обеспечиваются комплексным применением общенаучных методов: диалектического способа познания, системного подхода, методов структурного и функционального анализа, принципов формальной логики, графических материалов и др.

Соответствие диссертации Паспорту научной специальности. Область исследования диссертации соответствует требованиям Паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит: 1.3 Теория и методология влияния финансовой системы на результаты социально-экономического развития; 2.2 Финансовое регулирование экономических и социальных процессов; 2.13 Финансирование государственных услуг; 5.1 Теория, методология и концептуальные основы формирования стоимости различных объектов собственности.

Научная новизна результатов исследования, выполненного автором, состоит в развитии и обосновании теоретических положений и методических подходов к совершенствованию институциональной системы управления финансовыми и материальными ресурсами военной организации государства, основанной на принципах комплексности, последовательности и согласованности принимаемых политических и экономических решений по финансированию военных институтов и бюджетной поддержке предприятий оборонно-промышленного комплекса, в совокупности обеспечивающих реализацию оборонной функции государства.

В ее рамках получены следующие наиболее существенные результаты, определяющие научную новизну:

• идентифицированы и конкретизированы базовые определения таких понятий, как: государственные расходные обязательства в области национальной обороны, денежное и вещевое довольствие военнослужащих, государственная военно-техническая политика, военная система;

• разработана модель институциональной структуры управления финансовыми и нефинансовыми активами военной организации

государства с целью эффективного исполнения бюджетных обязательств на оборону в условиях: наделения Военно-промышленной комиссии при Правительстве РФ исключительными полномочиями по санкционированию расходов по государственному оборонному заказу-централизации функций по выплате денежного довольствия военнослужащим при Министерстве обороны; перехода к территориальному принципу распоряжения финансовыми средствами Вооруженных Сил и контроля за их использованием;

• внесены предложения по оценке государственного оборонного потенциала с использованием обоснованных бюджетных критериев;

• определена роль и смоделирована взаимозависимость инструментов стратегического управления, бюджетного планирования и макрорегулирования - Государственной программы вооружения на 20112020 годы и Государственной программы «Развитие оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации на 2011-2020 годы» - с правовыми и организационными инструментами, в совокупности нацеленными на придание нового облика Вооруженным Силам России и модернизацию оборонно-промышленного комплекса;

• аргументирован комплекс мер по созданию адекватных финансовых условий отечественным исполнителям Государственного оборонного заказа с выходом на единый порядок заключения и реализации государственных контрактов, предусматривающих взаимную ответственность за соблюдение установленных параметров по объему и технико-экономическим характеристикам продукции военного назначения, своевременное авансирование работ, как это предусмотрено для зарубежных партнеров в рамках военно-технического сотрудничества;

• доказана перспективность и целесообразность интеграции ведомственного принципа пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу, в единую систему пенсионного обеспечения граждан страны с выплатой пенсий военным пенсионерам за счет государственного Пенсионного фонда, формируемого за счет страховых взносов работодателей и федерального бюджета;

• в целях решения задач по оптимизации структуры военного имущества разработана вариативная методика стоимостной оценки высвобождаемых инфраструктурных объектов военной недвижимости, применительно к которой сформирована и обоснована модель регрессионной зависимости между физическими характеристиками объекта оценки и стоимостью его элементов на примере нефинансовых активов ОАО «Оборонэнерго»;

• внесены предложения по уточнению ряда законодательных и нормативных правовых актов, регламентирующих правовое обеспечение

реализуемых государственных оборонных программ, государственного оборонного заказа, денежного и вещевого довольствия военнослужащих, использования военными учреждениями поступлений от приносящей доход деятельности.

Теоретическая значимость исследования состоит в: развитии положений теории управления общественными финансами; уточнении методических позиций, определяющих стимулирующую роль бюджетных инструментов в реализации государственных расходных обязательств по защите национальных интересов в рамках проводимой военно-технической и военно-бюджетной политики; идентификации и конкретизации базовых определений таких понятий, как государственные расходные обязательства в области национальной обороны, денежное и вещевое довольствие военнослужащих, государственная военно-техническая политика, военная система; разработке и обосновании необходимости использования принципов комплексности, последовательности и согласованности в процессе управления финансами военной сферы.

Практическая значимость исследования определяется тем, что основные положения работы, выводы и рекомендации по совершенствованию соответствующих бюджетных инструментов, реструктуризации бюджетных расходов по пенсионному обеспечению военнослужащих, использованию принципов программно-целевой консолидации собственных средств предприятий ОПК, заемных ресурсов и источников государственной поддержки могут быть использованы при решении финансовых задач укрепления обороноспособности страны в перспективе до 2020 года.

Предложенные вариативные методики стоимостной оценки инфраструктурных объектов военной недвижимости могут быть использованы при реализации высвобождаемого ликвидного имущества для получения дополнительных доходов федерального бюджета на цели обороны.

Материалы диссертационной работы используются также при чтении учебных курсов «Финансы», «Финансы, денежное обращение и кредит», «Бюджетная система Российской Федерации», дисциплинам специализации «Государственные и муниципальные финансы» в ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы прошли научную и практическую апробацию, изложены в 10 публикациях автора общим объемом 2,3 п.л., в том числе 1 статья в издании, рекомендованном ВАК РФ. Результаты научной работы автора отражены в 3-ем и 4-ом изданиях учебника «Финансы» под ред.

М.В.Романовского и О.В. Врублевской - М.: Издательство «Юрайт», 2011 и 2012 гг.; докладывались и получили одобрение на международных научно-практических конференциях, в том числе - на 3-ей Международной научно-практической конференции «Финансовые рынки Европы и России», апрель 2012 года, СПбГУЭФ; 3-ей (14-ой) Международной научной конференции «Роль финансово-кредитной системы в реализации приоритетных задач развития экономики» февраль 2010 года, СПбГУЭФ; Международной научно-практической конференции «Проблемы комплексного социально-экономического развития Дальнего Востока», апрель 2008 года, Тихоокеанский Государственный Университет, г. Хабаровск, и др.

Разработанная автором методика стоимостной оценки имущественных активов с установлением регрессионной зависимости между физическими характеристиками объекта оценки и стоимостью его элементов апробирована при определении стоимости основных средств ОАО «28 Электрическая сеть», входящей в холдинг «Оборонэнерго».

Структура работы обусловлена ее целями, задачами и логикой рассмотрения вопросов. Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определена степень изученности поставленных проблем, сформулированы цель и задачи работы, отражены ее научная новизна и практическая значимость.

В первой главе - «Теоретические и правовые основы финансового обеспечения военной организации России»: исследованы основы стратегического управления в военной системе, обеспечивающей реализацию оборонной функции государства; проанализированы правовые, финансовые и институциональные механизмы укрепления обороноспособности страны; получили развитие методологические аспекты бюджетного регулирования социально-экономических процессов в военной сфере.

Во второй главе - «Бюджетная политика в решении задач национальной обороны»: раскрыта сущность и дана оценка роли финансовых инструментов в проведении структурных реформ в военной организации России; выявлены особенности реализации государственных расходных обязательств на оборону; обоснована необходимость программного бюджетного финансирования процессов модернизации оборонно-промышленного комплекса.

В третьей главе - «Совершенствование контрольных мероприятий как фактор снижения издержек в Вооруженных Силах России»: рассмотрены институциональные и практические аспекты осуществления финансового контроля за состоянием и сохранностью финансовых и нефинансовых активов в военном ведомстве; систематизированы методы инвентаризации военного имущества и определения его рыночной

стоимости; отражены алгоритмы проведения стоимостной оценки высвобождаемых непрофильных объектов военной недвижимости на основе предложенной автором методики.

В заключении изложены основные выводы и предложения, полученные в ходе исследования.

«.ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ

НА ЗАЩИТУ

В соответствии с военной Доктриной в структуру российской военной организацией входят два крупных блока. Первый из них -государственная военная организация, основу которой составляют Вооруженные Силы и внутренние войска; второй - промышленные предприятия, научные организации, конструкторские бюро, включенные в государственный реестр оборонно-промышленного комплекса (ОПК).

Результаты исследования институциональной структуры военной организации позволили дать авторское определение военной системы как совокупности военных, оборонно-промышленных и финансово-экономических институтов, обеспечивающих реализацию оборонной функции государства, подготовку к вооруженной защите и вооруженную защиту государственного суверенитета и национальных границ Российской Федерации. Ключевые параметры данной системы определяются централизованно и находят отражение в положениях военно-технической политики. По нашему мнению, указанная политика должна представлять собой совокупность принимаемых решений и осуществляемых органами власти мер, основанных на принципах комплексности, последовательности и согласованности определения основных направлений развития государственной военной организации и выработки конкретных путей их достижения в интересах общества, с учетом имеющихся и прогнозируемых финансовых ресурсов государства.

Современную структуру расходных обязательств Российской Федерации на оборону определяют не только объемные показатели деятельности государственной военной организации, но и необходимость модернизации ОПК и переоснащения армии и флота новыми образцами вооружения, военной и специальной техники. Вместе с тем, отраженная в Федеральном законе «Об обороне» от 31.05.1996 г. №61-ФЗ формулировка об отнесении к расходным обязательствам Российской Федерации лишь «мероприятий в области обороны» не отражает всего спектра реальных расходов федерального бюджета на указанные цели. В этой связи предлагаем следующую законодательную формулировку: «К

расходным обязательствам Российской Федерации в области обороны относятся расходы на содержание и перевооружение государственной военной организации, расходы на проведение мероприятий в области обороны, программные расходы федерального бюджета на модернизацию оборонно-промышленного комплекса».

Всего на цели национальной обороны в федеральном бюджете на 2012 год предусмотрено 1847,4 млрд. руб. К 2014 году доля указанных расходов достигнет 19,2% (табл. 1).

Таблица 1

Динамика расходов федерального бюджета на национальную

обо рону

Год Объем расходов, млрд. руб. Рост к предыдущему периоду, % Удельный вес в общем объеме расходов, %

2011 1 532,8 119,9 13,9

2012 1 847,4 120,5 15,1

2013 2 334,3 126,4 17,4

2014 2 750,8 117,8 19,2

Весьма показательны объемы расходов федерального бюджета, выделяемые в целом на обеспечение безопасности, включая национальную оборону и правоохранительную деятельность, относящихся к специфическим видам государственных функций из числа общественных благ. Вместе с расходами по обеспечению государственных гарантий, субсидиями и инвестициями в ОПК, отражаемыми по разделу «Национальная экономика», уровень расходов на обеспечение безопасности составит к 2014 году около 25% всех расходов бюджетной системы.

Результаты исследования неоспоримо свидетельствуют о том, что оборонный потенциал и уровень военных расходов - понятия взаимозависимые. В этой связи считаем, что оценка состояния государственного оборонного потенциала с позиций его финансового обеспечения должна базироваться на двух показателях:

• совокупном объеме расходов федерального бюджета на национальную оборону, правоохранительную деятельность и программную часть расходов по финансовой поддержке ОПК, выраженного в процентном отношении к ВВП;

• уровне приближения к целевым стратегическим ориентирам по финансовому обеспечению расходов на переоснащение армии и флота современными образцами оружия, военной и специальной техники отечественного производства, выраженном как соотношение: 30% -

расходы на текущее содержание Вооруженных Сил, 70% - расходы на перевооружение.

На основе исследования и систематизации теоретических и практических подходов к определению финансовых инструментов как юридических документов, в соответствии с которым формируются параметры бюджета, и как способов предоставления денежных средств, а также стимулирования их эффективного использования, автором конкретизирован перечень традиционных и новых организационных и бюджетных инструментов, используемых в военной сфере (рис.1).

Новыми бюджетными инструментами являются государственные программы, позволяющие осуществлять интеграцию задач стратегического управления и бюджетного планирования. Их достоинство состоит и в том, что государственные программы дают возможность заключения (по конкретным проектам, объектам) долгосрочных государственных контрактов, выходящих за пределы бюджетного периода.

В работе показано, что основным инструментом проведения военно-технической политики государства и бюджетного планирования является Государственная программа вооружения на 2011-2020 годы (ГПВ-2020). Только в 2012 году на ее реализацию в федеральном бюджете предусмотрено 730,8 млрд. руб. или 40% от всех расходов на оборону. К 2014 году эта сумма удвоится, а в дальнейшем утроится. В рамках Госпрограммы основное внимание намечено сосредоточить на вооружении и военной технике российского производства, что потребует одновременной модернизации предприятий оборонно-промышленного комплекса.

Стратегическим инструментом государственного финансового регулирования «оборонной промышленности» является еще одна Государственная программа «Развитие оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации на 2011-2020 годы», которая до настоящего времени не утверждена, но средства на ее реализацию в федеральном бюджете предусмотрены и отражаются по разделу «Национальная экономика». За счет средств, предусмотренных на реализацию указанной Программы, осуществляется обновление основных производственных фондов на многих предприятиях, включенных в реестр ОПК, создаются интегрированные научно-производственные структуры с государственным участием в капитале.

Правовые инструменты

• Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года; • Бюджетная стратегия до 2023 года; • Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года; • Военная доктрина Российской Федерации; • Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года; • Концепция внешней политики Российской Федерации до 2020 года; • Федеральный закон «Об обороне»; • Основы государственной политики Российской Федерации в области развития оборонно-промышленного комплекса на период до 2020 года и дальнейшую перспективу; • Стратегия социального развития Вооруженных Сил Российской Федерации на период до 2020 года; • Стратегический план совершенствования профессионального образования и подготовки военнослужащих и гражданских служащих на период до 2020 года и др. 7

Рис. 1. Система инструментов управления финансами военной организации России

Источник: Составлено автором по результатам исследования и систематизации соответствующих нормативных правовых актов.

Являясь инструментами стратегического управления, Государственные программы позволяют увязывать целевые функции военного планирования и задачи развития промышленно-технической базы страны с имеющимися у государства и прогнозируемыми финансовыми ресурсами.

Одновременно высокий уровень расходов федерального бюджета на реализацию указанных Государственных программ позволяет автору позиционировать их в качестве долгосрочных бюджетных инструментов макрорегулирования экономики. При этом федеральные целевые программы выступают базовым инструментом бюджетного планирования в среднесрочном, а Государственный оборонный заказ — в краткосрочном периодах.

К числу новых финансовых инструментов можно отнести и штрафные санкции. В 2012 г. Кодексом об административных нарушениях предусмотрены меры административной ответственности должностных лиц (штраф до 50 тыс. руб.) и юридических лиц (штраф до 1 млн. руб.) за нарушение обязательств при поставках продукции по гособоронзаказу. Мы считаем эту меру малоэффективной и предлагаем уточнить порядок заключения контрактов с отечественными исполнителями, где предусматривать четкие технико-экономические параметры заказа, его своевременное авансирование, соответствующие штрафные санкции в отношении и заказчика, и исполнителя, как это установлено для зарубежных партнеров в рамках военно-технического сотрудничества.

На повышение эффективности расходов, выделяемых на цели национальной обороны, направлены институциональные преобразования в системе финансово-экономических органов государственной военной организации. Они обусловлены спецификой финансового обеспечения войск, повсеместным переходом к стоимостному бухгалтерскому учету, а также казначейской системой исполнения бюджета. С 1 января 2011 года в Вооруженных Силах получил развитие территориальный принцип финансового обеспечения получателей бюджетных средств. В этих целях создано 48 федеральных бюджетных учреждений - «Управлений финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации», наделенных правами распорядителей бюджетных средств. Если раньше организация финансового обеспечения, включая проведение финансового контроля, осуществлялась по вертикальной подчиненности, то в настоящее время - по территориальному принципу, независимо от принадлежности объекта контроля к тому или иному виду или роду войск Вооруженных Сил, военному округу, флоту, управлению. На рис. 2 представлена разработанная автором модель новой институциональной системы управления финансами в военной организации России.

Президент Российской Федерации - Верховный Главнокомандующий

Совещательные и координационные органы при Правительстве РФ: Совет безопасности РФ, Военно-промышленная комиссия

Органы государственного управления:

Министерство обороны, Министерство промышленности и торговли, Федеральная служба по оборонному заказу и другие Главные распорядители бюджетных средств

Органы общественного управления: Общественный совет при Министерстве обороны

Органы военного

управления: Генеральный штаб Министерства обороны, командования, штабы, управления, отделы и др.

Внутренние

войска, войска ГО, воинские (специальные) формирования, органы ФСБ, Служба внешней разведки и др.

Западный военный окпуг

Южный военный оюпт

Центральный военный окпуг

Восточный военный окоуг

Виды Вооруженных Сил и рода войск:

Сухопутные войска, военно-воздушные силы, военно-мотхжой (Ьлот

Ракетные войска стратегического назначения, войска воздушно-космической обороны, воздушно-десантные войска

Государственные казенные учреждения, получатели бюджетных средств ------------р---^

Научно-исследовательские организации, конструкторские бюро, испытательные лаборатории и полигоны, производственные предприятия

Распорядители бюджетных средств: Управления финансового обеспечения и Единый расчетный центр Министерства обороны РФ

Межрегиональные финансовые инспекции,

выполняющие функции финансового контроля

Рис. 2. Институциональная структура управления финансами военной организации России

Источник: Составлено автором по результатам исследования и систематизации соответствующих нормативных правовых актов.

Наряду с Министерством обороны функции государственного управления в военной сфере возложены на ряд других федеральных органов исполнительной власти, в числе которых, к примеру, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств и др Примечательно, что все они находятся в ведении Министерства обороны но непосредственное руководство деятельностью этих органов осуществляет Президент Российской Федерации. Исключительными полномочиями по формированию и контролю за исполнением оборонного заказа наделена Военно-промышленная комиссия при Правительстве Российской Федерации, имеющая статус координационно-совещательного органа.

Дальнейшее исследование показало, что в соответствии с ведомственной структурой федерального бюджета в 2012 году реализация всех бюджетных обязательств по расходам на оборону возложена на 11 главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС). Наиболее крупные из них - Министерство обороны, Федеральная служба по оборонному заказу Министерство промышленности и торговли, Министерство финансов' Министерству обороны выделено 896 млрд. руб., что, по нашим расчетам составляет лишь 48,5% от расходов на национальную оборону. Расходы на государственный оборонный заказ в этот объем не входят. Функции ГРБС по этим расходам возложены на Федеральную службу по оборонному заказу.

В 2012 году приняты новые расходные обязательства по осуществлению реформы денежного довольствия военнослужащих. Для этого установлены размеры окладов по должности и по званию, надбавки, доплаты, премии и иные стимулирующие выплаты. Одновременно отменены отдельные компенсационные выплаты, в частности на приобретение путевок в санаторно-курортные и оздоровительные учреждения, тогда как для сотрудников правоохранительных органов аналогичные льготы сохранены.

Мы считаем, что система льгот и компенсаций должна быть единой во всех силовых структурах, для этого необходимо внести соответствующие поправки в федеральное законодательство, при этом целесообразно, на наш взгляд, перейти к общепринятой в гражданском секторе терминологии и вместо «денежного довольствия» ввести в оборот понятие «оплата труда военнослужащих». Аналогично, «вещевое довольствие» предлагаем заменить «на вещевое обеспечение».

Показатели структуры расходов Министерства обороны на 2012 год и плановый период 2013-2014 гг. (табл.2) свидетельствуют о том, что данному ГРБС помимо профильных ассигнований выделены средства на содержание ведомственного жилищно-коммунального хозяйства,

образование, здравоохранение и др. Анализ показывает, что удельный вес непрофильных расходов с 2013 года сокращается, в основном, за счет разделов «Социальная политика» и «Жилищно-коммунальное хозяйство» -в связи с передачей жилого фонда муниципальным образованиям.

Таблица 2

Структура расходов Министерства обороны РФ на 2012 год и плановый период 2013-2014 г.г.

Наименование расходов Код расх одов 2012 2013 2014

Сумма, млн. руб. Уд. вес, % Сумма, млн. руб. Уд. вес, % Сумма, млн. руб. Уд. вес, %

Общегосударственны е вопросы 1 4 4 4

Национальная оборона 2 895 784 68,6 907 462 86,2 908 240 87,6

Жилищно- коммунальное хозяйство 5 43 353 з,з 28 000 2,7 9 000 0,9

Образование 7 58 229 4,4 59 513 5,6 60 338 5,8

Культура, кинематография 8 1 913 0,1 1 989 0,2 2 044 0,2

Здравоохранение 9 39 587 3,0 41 344 3,9 42 346 4,1

Социальная политика 10 268 204 20,5 13 285 1,3 13 369 1,3

Физическая культура и спорт 11 98 98 98

Средства массовой информации 12 1 500 0,1 1 500 0,1 1 500 0,1

Межбюджетные трансферты 14 500 500 500

Итого 1 309 171 100 1 053 694 100 1 037440 100

Среди исследуемых в работе проблем отдельного внимания заслуживает пенсионное обеспечение военнослужащих, осуществляемое в особом порядке пенсионными органами Министерства обороны России. В 2012 году на эти цели по разделу «Социальная политика» выделено из федерального бюджета 252 млрд. руб., что по отношению к профильным расходам ведомства составляет около 28%. В 2013-2014 г.г. указанные расходы в ведомственной структуре Министерств силового блока не предусмотрены. На наш взгляд, ведомственный принцип организации данного вида социального обеспечения военных пенсионеров при политике освобождения Минобороны от непрофильных функций себя исчерпал и может быть интегрирован в единую систему пенсионного

обеспечения граждан.Российской Федерации.

Следующий вопрос касается эффективности финансового контроля. Автор обосновывает положение о том, что современному этапу развития публичных финансов должна соответствовать особая, прогрессивная система контроля за исполнением оборонного бюджета. Мнение автора базируется на материалах Счетной палаты России, ликвидированной в 2011 году Финансовой инспекции Минобороны, Главной военной прокуратуры. В них приводится множество фактов неправомерного вывода (отчуждения) имущества и активов предприятий Министерства обороны; недостоверного учета имущества; уничтожения финансовой документации, подтверждающей обоснование цены контрактов на поставку вооружения; других фактов ущерба. В 2011 году выявлено нарушений на 179,5 млрд. руб., что составляет около 10% от общего объема средств бюджета на оборону страны. К примеру, установлено завышение в 2,3-3,8 раза расходов на строительство объектов хранения боеприпасов по ФЦП «Реструктуризация запасов ракет». На Северном флоте похищено 265 млн. руб., выделенных на ремонт атомного ракетного крейсера «Петр Великий». Главной военной прокуратурой выявленные масштабы хищений и злоупотреблений, совершенных высокопоставленными армейскими чиновниками, называются «заоблачными и даже космическими»2.

Полученные данные неоспоримо свидетельствуют о необходимости ужесточения мер ответственности за допущенные злоупотребления. В этой связи нельзя не согласиться с предложениями главы государства о том, что коррупцию в сфере государственного оборонного заказа необходимо приравнять к государственной измене.

Особо подчеркивая значимость контрольной функции, автор выделяет и другие задачи реформирования организационно-экономического механизма военной системы. Особого внимания заслуживают вопросы освобождения Вооруженных Сил от несвойственных им функций и эффективного распоряжению профильными и непрофильными (инфраструктурными) объектами собственности. В этих условиях важным элементом финансового контроля становится инвентаризация, стоимостная оценка объектов собственности, оформление правоустанавливающих документов, постановка на учет, последующая передача региональным и муниципальным органам власти имущества социально-культурного назначения, либо реализация выявленных непрофильных активов.

2 http://www.km.ru/.

Вместе с тем, в документах Министерства обороны, регламентирующих порядок проведения инвентаризации государственного имущества и финансовых обязательств в Вооруженных Силах, имеются формулировки, подлежащие уточнению. Вместо расплывчатого положения о том, что «имущественный ущерб списывается либо за счет федерального бюджета, либо за счет государства» предлагаем следующую формулировку: «имущественный ущерб списывается на финансовые результаты деятельности военных учреждений». Предлагаем также установить допустимые суммы ущерба, в пределах которых руководители (начальники, командиры) военного учреждения или вышестоящего органа военного управления полномочны утверждать акты, дающие право на списание стоимости имущественного ущерба с бюджетного учета.

По данным Минобороны, в собственность субъектов РФ и муниципальную собственность в 2011 году передано: 112 детских садов, 89 Домов офицеров, 5017 объектов жилого фонда. Помимо этого, в 2011 году ведомство провело 43 аукциона по реализации недвижимости, в результате в бюджет поступило 4,7 млрд. рублей. В 2012 году планируется к поступлению 4 млрд. руб. В соответствии с Законом о федеральном бюджете эти средства остаются в распоряжении Министерства обороны и направляются на проведение мероприятий, связанных с реформированием Вооруженных Сил. По нашему мнению, следовало бы оставлять в распоряжении военно-медицинских учреждений, имеющих статус казенных, и доходы от платных услуг населению, а не зачислять их в доход федерального бюджета, как это предусмотрено законодательством.

Еще один блок исследованных вопросов касается стоимостной оценки имущества. В зависимости от экономической ситуации и оцениваемого объекта, методика определения рыночной стоимости должна включать в себя элементы, позволяющие учитывать разнообразные факторы и риски. Автор руководствовался этим требованием при разработке и апробации вариативной методики стоимостной оценки имущественных активов ОАО «28 Электрическая сеть», принадлежащих Министерству обороны. Потребность в такой оценке возникла в связи с передачей имущества в безвозмездное пользование ОАО «Оборонэнерго», входящего в один из самых крупных холдингов России - ОАО «Оборонсервис».

Предложенная методика предусматривает выполнение ряда последовательных действий и процедур, включающих: группировку объектов оценки из числа недвижимого и движимого имущества в зависимости от их функционального назначения и технических характеристик; определение усредненных величин стоимости имущества; выбор подхода к оценке - затратного, сравнительного или доходного. При этом в рамках новой методики сформирована и обоснована модель

регрессионной зависимости между физическими характеристиками объектов оценки и стоимостью его элементов, которая явилась основой для дальнейших расчетов по определению рыночной стоимости имущества ОАО «28 Электрическая сеть».

Таким образом, успех реализации крупномасштабных мероприятий в области финансового обеспечения национальной обороны России определяется:

• согласованностью задач стратегического военного управления с бюджетной стратегией государства, инструментами реализации которых являются, прежде всего, Государственные программы и Государственный оборонный заказ;

• межведомственной координацией действий государственных и общественных институтов, наделенных полномочиями по управлению финансами военной сферы;

• четкими положениями правовой регламентации вопросов, касающихся результативного использования финансовых и материальных ресурсов в целях реализации оборонной функции государства.

Системная реализация перечисленных и других положений и мероприятий, обоснованных в работе, призвана способствовать эффективному использованию финансовых ресурсов, направляемых на обеспечение обороноспособности России.

III. ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

1. Донской М.М. Особенности стоимостной оценки нефинансовых активов государства // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. - 2010. - №5 (65). - 0,2 п.л.

2. Донской М.М. Стратегические направления финансового обеспечения военной организации России // Финансовый рынок и кредитно-банковская система России: Сборник научных трудов: Выпуск №15 / Под ред. A.C. Селищева, Л.П. Давиденко, И.П. Леонтьевой. - СПб.: Изд-во «Инфо-да», 2012.-0,1 п.л.

3. Донской М.М Финансово-экономические аспекты реализации оборонной функции государства // «Финансовые рынки Европы и России»: сборник материалов 3-ей Международной научно-практической конференции, 18-19 апреля 2012 года / под ред. И.А. Максимцева, А.Е. Карлика, В.Г. Шубаевой. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2012. - 0,2 п.л.

4. Донской М.М. Государственный финансовый контроль // Финансы: учебник / под ред. М. В. Романовского и О.В. Врублевской. 3-е изд.- М.: Юрайт, 2011. - 0,5п.л.

5. Донской М.М. Государственный финансовый контроль //

в-Романовского и оаВрублевской- 4"е

6. Донской М.М. Методические подходы с расчету ставки дисконтирования для оценки нефинансовых активов // Роль финансово-кредитном системы в реализации приоритетных задач развития экономики-Материалы 3-еи(14-ой) международной научной конференции 18-19 февраля 2010 года: Сборник докладов. Т.1 / Под ред. В.Е Леонтьева, Н П Радковскои. - СПб: Изд-во СПбГУЭФ, 2010. - 0,1 п.л.

7. Донской М.М. Государственно-частное партнерство // Финансовый рынок и кредитно-банковская система России. Выпуск №10" Сборник научных трудов / Под ред. A.C. Селищева, Л.П. Давиденко, Й П Леонтьевой. - Спб: «Издательство Инфо-да», 2009 - 0 2 п л

8. Донской М.М., Каныгина В.Г. Перевод бюджетных учреждений сферы социальных услуг в новые организационно правовые формы // Проблемы комплексного социально-экономического развития Дальнего

24TwT7n^apOÄHOiS научно-практической конференции, 24-25 апреля 2008 г. / Под ред. А.Е.Зубарева, И.Т.Пинегиной. - Хабаровск Изд-во ТОГУ, 2008. - 0,2 пл. (вклад автора- 0,1п.л.).

9. Донской М.М. Особенности проведения инвентаризации и оценки имущества в военных заведениях // Финансы, кредит и международные экономические отношения в XXI веке. Сборник научных трудов профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР 2007 года, март-апрель 2008 года. Факультет финансовых кредитных и международных экономических отношений /

ВО0СП6Дгуэф; 5STS7пкс-Вылковой-лл-Давиденко- -СШ: Изд-

Ю. Донской М.М., Каныгина В.Г. Оценка возможности изменения организационно-правовых форм бюджетных учреждений предоставляющих услуги населению // Актуальные проблемы развития сферы услуг. Выпуск 4. Сборник научных трудов / Под ред.А.Б. Титова. -СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2006. - 0,5 п.л.(вклад автора 0,2 п л)

Подписано в печать 10.04.12. Формат 60x84'Л6. Печать - ризография. Тираж 70 экз. Объем 1,31 п.л. Бумага офсетная. Заказ № 3842.

Отпечатано в ООО «К-8» с оригинала-макета заказчика. 190005, Санкт-Петербург, Измайловский пр., 18-д.