Финансовый федерализм и управление общественными финансами на субфедеральном уровне тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Финансовый федерализм и управление общественными финансами на субфедеральном уровне"

На правах рукописи

В. И. КЛИСТОРИН

ФИНАНСОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И УПРАВЛЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ НА СУБФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

Специальность 08.00.05

«Экономика и управление народным хозяйством» (специализация - региональная экономика)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Новосибирск 2004

Работа выполнена в Институте экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор P.M. Гусейнов доктор экономических наук, профессор В.Н. Лексин: доктор экономических наук, профессор А. С. Новоселов

Ведущая организация: Совет по изучению производительных сил РАН и Министерства экономического развития и торговли РФ

Защита диссертации состоится 9 апреля 2004 г. в 15 часов на заседании Диссертационного совета Д.002.34.01 при Институте экономики и организации промышленного производства СО РАН по адресу: 630090, г. Новосибирск, просп. Академика Лаврентьева, 17

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ИЭОПП СО РАН

Автореферат разослан

«4»

марта 2004 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета доктор экономических наук

В.В. Титов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИ КА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В последние десятилетия XX века существенно возрос интерес к обоснованию социально-экономической и финансовой политики на субфедеральном уровне, оценке результатов выбранной политики и функционированию системы управления общественными финансами как важнейшему инструменту политики. Это объясняется рядом обстоятельств. Прежде всего следует выделить процессы интеграции и глобализации, которые привели к снижению эффективности действий центральных правительств в регулировании социально-экономических процессов и предоставлении услуг населению. Рост конкуренции на рынках привел к необходимости учета более «тонких» факторов при принятии социально-экономических решений: от местных конкурентных преимуществ до местных особенностей ведения бизнеса. Учет дифференциации ситуации в регионах сделал неизбежным делегирование части полномочий от центральных правительств региональным и передачу части ответственности по управлению ситуацией на уровень субъектов федерации и муниципалитетов. Наблюдается повышение мобильности факторов производства в национальном и международном масштабах, что также требует повышения качества управления. Наконец, стал проявляться кризис прямых мер и связанных с ними инструментов государственной, социально-экономической политики на национальном уровне, выражающийся в том, что субъекты экономики наработали значительный инструментарий и опыт как в использовании возможностей государства в собственных интересах, так и в противодействии политике государства. Все это привело к научной и практической дискуссии о функционировании федеративных систем, организации межправительственного диалога, и эволюции распределения полномочий между уровнями власти. Но решение всех этих вопросов невозможно без адекватного качества системы управления общественными финансами. В большинстве стран, включая Россию, финансовые ресурсы региональных и муниципальных органов власти и управления меньше ресурсов, находящихся под контролем центральных органов власти. Но децентрализация финансовых ресурсов невозможна без повышения качества управления на субфедеральном и муниципальном уровнях. Более того, важнейшим аргументом централизации управления и ресурсов является низкое качество управления на этих уровнях.

В научном плане происходит смещение проблематики исследований с традиционных вопросов макроэконо^ГфЦ развития национальной экономики на микроэ] оном|

исследование институциональных условий и рамок функционирования экономических субъектов. Все более важное значение приобретают задачи обоснования целей и приоритетов государственной политики и оценка ее последствий как результата действующих институтов и процессов принятия решений.

Продолжается неявная полемика между нормативным и позитивным подходами к анализу развития национальной экономики и составляющих ее региональных систем в условиях быстрых институциональных изменений.

Центральной проблемой стал выбор приоритетов государственного регулирования развития отдельных регионов и решения региональных проблем. Дискуссия развернулась по следующим направлениям:

• обоснование принципов и моделей федеративного устройства страны, выявление преимуществ и недостатков этих моделей;

• распределение полномочий и ответственности различных уровней власти в решении экономических и социальных проблем, предоставлении услуг и функционировании механизмов координации политики разных уровней власти;

• определение целей и инструментов государственного управления региональным развитием на субфедеральном уровне;

• выделение результатов государственного вмешательства в экономику и оценка эффективности системы государственного управления и муниципального самоуправления с точки зрения их воздействия-на экономический рост и решение региональных проблем;

• обсуждение перечисленных выше проблем применительно к условиям Российской Федерации.

Современная Россия продолжает трансформационный период своего развития, что означает существенное изменение институтов, в том числе и федеративных. Быстрое изменение нормативно-правовой базы и, главное, ее применения на практике, изменение соотношения формальных и неформальных институтов, сохраняющаяся высокая степень неопределенности в экономическом развитии и отсутствие отчетливой тенденции в процессах региональной интеграции заставляют исследователей уделять большое внимание этим проблемам. Постепенно накапливается фактический и статистический материал, что позволяет проводить эмпирическую проверку различных предложений и переводить дискуссию из теоретической плоскости в практическую.

В новых экономических и политических условиях современной России в практике государственного управления региональным развитием все возрастающую»роль играют финансовые инструменты управ-

ления. Одним из итогов реформ стала большая жесткость бюджетных ограничений для большинства субъектов экономики, в том числе и для органов государственной власти и управления. Принципиально изменились модели и инструменты государственного регулирования, которые постепенно становятся все более сходными с применяемыми в странах с рыночной экономикой. Толчком к радикальным институциональным изменениям в российской экономике, реформе системы государственного управления и федеративных отношений стал финансовый, социально-экономический и политический кризис 1998 г.

Вместе с тем и до настоящего времени существуют серьезные различия между институциональной средой в России, особенно в ее регионах, и условиями, существующими в других странах, которые являются своего рода моделью для России.

Это позволяет, с одной стороны, описывать процессы, происходящие в стране и отдельных ее регионах, в терминах, соответствующих мировой науке, с другой - необходимо постоянно проверять соответствие ситуации исходным теоретическим предпосылкам используемых теорий и учитывать сохраняющиеся институциональные различия.

Целью исследования является развитие методологии анализа системы государственного управления на субфедеральном уровне, государственной социально-экономической и финансовой политик как производных социально-экономической ситуации и институциональной среды, а также подходов и принципов оценки качества и эффективности системы управления общественными финансами региона.

Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:

• анализ теоретических концепций федеративного устройства и выявление преимуществ и угроз, вытекающих из федеративной организации государства;

• анализ особенностей формирования • федеративных отношений в Российской Федерации, соотношения формальных и неформальных институтов федеративных отношений и их воздействия на социально-экономическую и финансовую политику;

• анализ эволюции финансовых отношений между уровнями власти в Российской Федерации и их воздействия на экономический рост;

• разработка методологии диагностики социально-экономического развития, состояния общественных финансов и системы управления на субфедеральном уровне;

• разработка методологии оценки внутрирегиональной дифференциации социально-экономического развития территориальных образований в субъектах РФ;

• оценка качества системы управления социально-экономическим развитием и общественными финансами в Новосибирской области как пример реализации методологии региональной диагностики;

• диагностика отдельных управленческих процессов (подсистем системы управления): бюджетного процесса, межбюджетных отношений и управления расходами на примере Новосибирской области;

• оценка прозрачности системы управления общественными финансами как комплексной оценки качества управления на субфедеральном уровне.

Объект исследования. Объектом исследования является система взаимосвязей между социально-экономическим развитием региона, его финансовым состоянием и системой управления на субфедеральном уровне.

Предмет исследования. Предметом исследования является система управления общественными финансами на субфедеральном уровне и ее воздействие на изменение социально-экономической ситуации в регионе. В качестве объекта, на примере которого апробировались предложенные методологические и методики разработки, выбрана Новосибирская область. Она использовалась в качестве модельного объекта в ряде проектов, реализованных при участии автора, и по ней накоплен большой объем информации. При подготовке и обосновании этих проектов проводилось специальное обоснование репрезентативности области в качестве модельного объекта.

Методологическую и методическую основу исследования составили исследования отечественных и зарубежных ученых по широкому кругу проблем региональной экономики и региональных финансов. Современные концепции обоснования целей и инструментов государственного вмешательства в экономику восходят к работам А. Пигу (теория благосостояния) и работам П. Самуэльсона, Дж. Стиглера, Дж. Стиглица и др. Теоретическое обоснование проблемы фискального федерализма содержится в работах П. Самуэльсона, В. Оутса, Р. Масгрейва и др.

Проблемы регионального развития и экономического роста рассматривались в работах Д. Норта, Ф. Перу, Ж. Будевиля, Ф. Айдало, Г. Мюрдаля, Д. Уильямсона и др. Проблемам экономической интеграции, межрегионального взаимодействия и их воздействия на экономический рост посвящены работы А. Гранберга, Р. Каппеллина, Д. Юилла, А. Сойфера и др.

Большое значение для понимания регионального развития и региональной политики играет теория общественного выбора, разработанная Дж. Бьюккененом, Г. Таллоком, М. Олсоном и др.

Анализу проблем регионального развития СССР, а в последствии России посвящены работы А.Г. Аганбегяна, М.М. Албегова, М.К. Банд-мана, А.Г. Гранберга, М.Г. Завельского, В.В. Кулешова, В.Н. Лексина, Г.П. Лузина, П.А. Минакера, А.С. Пчелинцева, В.И. Суслова, В.Е. Селиверстова, С.А. Суспицына, Р.И. Шнипера, Б.М. Штульберга.

Основы методологии диагностики регионального социально-экономического развития была разработаны в работах У. Изарда, а также отечественных ученых - М.К. Бандмана, О.Г. Дмитриевой, И.М. Майергой-за, Р.И. Шнипера, А.С. Новоселова и др.

Методологические и методические аспекты оценки качества управления общественными финансами на национальном уровне были разработаны под эгидой международных организаций: Международного валютного фонда, Всемирного банка, Организации экономического сотрудничества и развития, а также ряда национальных организаций.

Информационной базой исследования являются данные Государственного комитета РФ по статистике и его региональных подразделений, федеральные и региональные нормативные документы и аналитические материалы, разработки ИЭОПП СО РАН и других исследовательских организаций, документы региональных, территориальных и муниципальных администраций в части социально-экономического и финансового прогнозирования и планирования, информация, содержащаяся в научных публикациях и периодической печати, собственные исследования автора.

Научная новизна диссертации:

• Описаны и систематизированы экономические эффекты федеративной системы управления. Предложено использование графической модели политики государства в случае асимметрии субъектов для анализа вариантов федеративного устройства государства, целей, проблем и рисков политики федерального центра в зависимости от модели федеративного устройства.

• Введено понятие финансового федерализма и обосновано его отличие от понятия бюджетный федерализм.

• Выявлено воздействие качества управления, социально-экономической и финансовой политики на субфедеральном уровне на экономический рост в регионах и в стране в целом.

• Предложена методология диагностики социально-экономического развития, финансового состояния и качества управления общественными финансами на субфедералыюм уровне.

• Выявлен разрыв между формальным (гласным) и неформальным масштабами государственного сектора экономики и, соответственно, гласными и негласными инструментами и масштабами государственного управления на региональном уровне.

• Предложена методика оценки валового муниципального продукта, которую можно использовать в качестве индикатора внутрирегиональной дифференциации экономической активности и критерия при обосновании налогово-бюджетной политики и межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.

• Разработаны методики диагностики отдельных управленческих процессов: бюджетного процесса, межбюджетных отношений и управления расходами с учетом особенностей российской системы управления общественными финансами на субфедеральном уровне.

• Адаптировано применительно к российской действительности понятие прозрачности налогово-бюджетной политики и практики управления общественными финансами, разработан инструментарий оценки прозрачности на региональном уровне и проведен анализ факторов, определяющих прозрачность управления общественными финансами на материалах Новосибирской области.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

В области теории разделены понятия социально-экономической, правовой асимметрии и дифференциации уровней социально-экономического развития территориальных единиц. Доказан фундаментальный характер понятий социально-экономической и правовой асимметрии. Описан экономический механизм циклического развития федеративных отношений. Введено понятие финансового федерализма и обоснована его структура.

В области методологии предложены цели, задачи, структура и процедуры аналитических задач диагностики финансового состояния и качества управления общественными финансами региона, а также ее элементов: бюджетного процесса, межбюджетных отношений, управления расходами и оценки прозрачности управления общественными финансами региона.

В области практики разработаны рекомендации по совершенствованию системы управления общественными финансами Новосибирской области в части бюджетного устройства и бюджетного процесса, межбюджетных отношений, управления расходами и повышения прозрачности управления общественными финансами.

Апробация работы. Результаты диссертационного исследования

были представлены в докладах:

^ на региональных научных и научно-практических конференциях в г. Новосибирске (1999-2001 гг.);

на международных и региональных семинарах Совета Европы в гг. Благовещенск (2002 г.), Новосибирск (2002 г.); на конференциях по общественному участию в бюджетном процессе, г. Санкт-Петербург (1999-2003 гг.);

на семинарах в Институте экономики и организации промышленного производства СО РАН, администрации Новосибирской области, мэрии г. Новосибирска;

на российско-канадских семинарах и конференциях по вопросам федерализма, г. Новосибирск (2001-2003 гг.).

Публикации. Основные результаты исследования опубликованы в 30 работах общим объемом свыше 60 п.л., личный вклад - 30 п.л., в том числе в двух монографиях, а также разделах, главах 6 монографий.

Структура работы. Диссертация объемом 275 страниц имеет следующую структуру:

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Проблемы воздействия федеративных отношений на экономическое развитие

1.1 Основные понятия теории федерализма

1.2. Экономические теории федерализма

1.3. Модель экономической и правовой асимметрии субъектов

Федерации

1.4. Динамические аспекты и альтернативные гипотезы

1.5. Федерализм и экономический рост

Глава 2. Финансовый федерализм и проблемы управления общественными финансами в России

2.1. Финансовый и бюджетный федерализм: основные понятия

2.2. Принципы бюджетного федерализма

2.3. Проблемы формирования финансового федерализма в России

2.4. Процессы формирования федеративных отношений на суб-

федеральном уровне

2.5. Вопросы развития федеративных отношений и управления

общественными финансами в программных документах Правительства РФ Глава 3. Диагностика социально-экономического развития и состояния общественных финансов региона

3.1. Диагностика в системе аналитических задач. Субъектно-

объектные отношения'

3.2. Методология диагностики состояния и качества управления

общественными финансами региона

3.3. Измерение социально-экономического положения на регио-

нальном

(субфедеральном и муниципальном) уровне

3.4. Оценка социально-экономического развития на примере Но-

восибирской области Глава 4. Диагностика управленческих процессов на субфедеральном уровне

4.1. Бюджетный процесс

4.2. Межбюджетные отношения

4.3. Управление расходами

Глава 5. Оценка прозрачности управления общественными финансами в Новосибирской области

5.1. Методологические и методические вопросы оценки прозрач-

ности на региональном и муниципальном уровнях

5.2. Оценка прозрачности налогово-бюджетной политики в соот-

ветствии с методикой Кодекса лучшей практики МВФ

5.3. Анализ результатов экспертного опроса в соответствии с

методикой МВФ

5.4. Оценка прозрачности и общественного участия в бюджетном

процессе Новосибирской области ЗАКЛЮЧЕНИЕ СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ПРИЛОЖЕНИЕ

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы, показана степень ее изученности, сформулированы цели и задачи исследования, раскрыты научная новизна и практическая значимость работы, ее апробация.

В первой главе «Проблемы воздействия федеративных отношений на экономическое развитие» дается обзор теоретических концепций, объясняющих воздействие федеративного устройства на экономический рост.

Преобладающей тенденцией в эволюции современных государств является постепенная децентрализация государственной власти, передача все большей части государственных функций от центра к регионам. Общепризнанного определения федерализма и федерации к настоящему

времени не выработано. Имеются два подхода к определению этих понятий. Прежде всего федерация предполагает особую форму государственного устройства, отличающуюся особыми принципами построения, гарантирующую децентрализацию принятия государственных решений. Альтернативная точка зрения состоит в том, что федерализм тождественен непрерывному переговорному процессу между органами и уровнями власти о принципах общей политики и решении конкретных проблем. Д. Элазар определяет федерализм как сочетание самоуправления и разделения властей. Согласно К. Фридриху, федерализм - это процесс, в ходе которого отдельные политические сообщества договариваются о разработке единых подходов к решению проблем, осуществлении общей политики и принятии совместных решений, в результате чего политическое сообщество становится единым целым.

Показано, что оба определения взаимно дополняют друг друга. Для гарантии прав сторон в договорном процессе требуются определенные правовые нормы и механизмы, позволяющие, с одной стороны, самостоятельно вырабатывать решения и придавать им должную легитимность, с другой - разделение полномочий и компетенции предполагает согласование принципов и конкретных мероприятий социально-экономической политики.

Исследователи выделяют ряд принципов федеративного устройства государств, гарантирующих, с одной стороны, единство экономического и политического пространства страны, с другой - автономию региональных и муниципальных уровней власти в принятии решений. В принципе, все федерации уникальны, но выделяются две основных модели федерализма: конкурентная и солидаристская. В первой модели федеральный центр, по крайней мере формально, не гарантирует определенный уровень стандартов и выделение ресурсов регионам для выполнения полномочий, предлагая субъектам федерации самим определять как круг своих полномочий, так и меры для обеспечения их ресурсами.

Федерация может быть как симметричной, так и асимметричной. С формальной точки зрения асимметрия субъектов федерации проявляется в различном статусе субъектов и дифференциации прав и полномочий, представительства в различных органах федеральной власти и т.д. С неформальной точки зрения асимметрия выражается в различной способности субъектов самостоятельно решать собственные проблемы и влиять на решения, принимаемые на федеральном уровне. Асимметрия может быть обусловлена экономическими, политическими, историческими, этническими и другими проблемами.

С социально-экономической точки зрения федерация также может быть гомогенной или асимметричной, что отражает уровень дифферен-

циации социально-экономического развития различных субъектов федерации. Правовая (формальная) асимметрия может быть направлена как на компенсацию социально-экономической дифференциации, так и наоборот, обеспечение больших прав более развитым регионам. Неформальная асимметрия практически всегда означает большее влияние ведущих в экономическом плане субъектов федерации.

Децентрализация принятия решений чревата потерей части эффектов от масштабов. Следовательно, должны существовать экономические эффекты федерации, более чем компенсирующие эти потери. К числу таких эффектов относятся:

• политическая устойчивость;

• информационная прозрачность и устойчивость государственной политики;

• рационализация разделения функций;

• повышение эффективности государства;

• снижение трансакционных издержек;

• создание механизма выявления предпочтений в части локальных общественных благ;

• субсидии и софинансирование;

• снижение издержек принятия государственных решений;

• встроенная оптимизация размеров государства.

Основные теоретические концепции экономического развития и, соответственно, государственного воздействия на социально-экономическую динамику исходят из постулата качественной однородности экономических субъектов. Но асимметрия субъектов и само существование государства является взаимосвязанными. Существует не так много теорий, объясняющих существующую асимметрию и роль государства в ее регулировании. В качестве примеров можно указать на марксистскую политическую экономию и новую политическую экономию.

Для анализа государственного устройства в условиях социально-экономической и правовой асимметрии субъектов федерации предлагается использовать графическую модель выбора государственной политики в условиях асимметрии индивидов, предложенную Дж. Бьюке-неном.

В. Оутс показал, что имеется аналогия в поведении индивидов и субъектов федерации и, следовательно, возможность рассмотрения субъектов федерации в качестве индивидов.

Рис. 1. Альтернативные модели политики центрального правительства в асимметрии регионов

В модели рассматриваются два региона, выгоды которых (уровень благосостояния) задаются точками на плоскости и «размеры» этих выгод («полезности» в терминах исходной модели) измеряются по осям и1 и и2 в зависимости от выбора той или иной структуры производства и потребления. Максимально возможные размеры выгод описываются кривой РТ (аналог кривой производственных возможностей).

Размеры дифференциации (отношение координат точки) являются следствием существующей асимметрии и государственной политики в рамках выбранной модели федерального устройства. Масштабы асимметрии задаются отношением координат в точке оптимума по Парето (О) при отсутствии вмешательства федерального центра.

Функция общественного благосостояния представляет линейное преобразование индивидуальных функций полезности Г = Г (С/1, Ц1) и соответствует критерию Парето. В случае утилитарной (бентамовской) функции речь идет о максимизации суммы индивидуальных выгод:

г = и1 + и2.

Роулсианская цель состоит в максимизации благосостояния региона, находящегося в наихудшем положении:

и

Наконец, солидарстские концепции можно формализовать исходя из идеи равенства выгод и эгалитарного (равного) распределения (Е) или задания минимального гарантированного уровня вместе с правилом распределения выгод, превышающих этот минимум. В частности, если минимальный размер выгод равен М, а распределение излишка линейно, то выгоды первого региона составят М + X, второго - М + 9 X.

Включение в число постулатов базовой модели государственной политики положения о социально-экономической и правовой асимметрии субъектов (в нашем случае - субъектов федерации) позволяет сделать существенные выводы:

** Действительно существуют две базовые модели федерализма и два основных подхода к государственной поддержке регионов, основанные на разных принципах. При этом ни один из них не гарантирует приближения к оптимуму на основании функции общественного благосостояния.

Эгалитарные и паретианские критерии относятся к принципиально разным вариантам политик, характеризующихся различной ролью государства, различными ограничениями на его вмешательство и приводящими к различным результатам.

Бентамовский и роулсианский оптимумы, возможно, и существуют, но принципиально недостижимы в демократических системах в силу существования участков нестабильности, за исключением уникального случая такой формы кривой РТ, при которой участки кривой от осей координат до ее вершины монотонно возрастают, т.е. внешние эффекты всегда превышают перераспределительные эффекты. Но в этой точке оба оптимума неизбежно совпадают между собой и с оптимумом по Парето. В такой ситуации федеральный центр просто не нужен, а сама ситуация должна рассматриваться как своего рода утопия.

Федеральный центр не может довольствоваться ролью арбитра, согласовывающего интересы регионов, если он действительно стремится к максимизации суммарного благосостояния всех граждан, где бы они не проживали.

Перераспределительная политика центра как в форме вертикального, так и горизонтального выравнивания имеет ограниченные результаты, и наиболее перспективными, хотя и более трудно достижимыми целями центра должны стать снижение асимметрии и интеграция регионов, что приведет к увеличению внешних эффектов. В терминах модели федеральное правительство должно действовать таким образом, чтобы кривая РТ становилась все более симметричной относительно биссектрисы. Это, по сути, является обоснованием федеральных программ развития и долгосрочной региональной политики.

Экономический рост (смещение кривой РТ вверх и вправо) гарантирует устойчивость любой модели федеративного устройства. Наоборот, экономический спад чреват сменой модели федеративного устройства и распадом федерации. Таким образом, федеративное устройство государства способствует экономическому росту, но при этом в большей степени, чем унитарное, нуждается в устойчивом экономическом росте. Кроме того, становится понятной связь между экономическим и политическим циклами и механизмом циклического развития федераций.

Если существует связь между экономическим ростом и федеративным устройством, то возникает вопрос о выявлении эффектов федерализма на примере Российской Федерации и объяснении экономической динамики с учетом эволюции ее федеративного устройства.

Сопоставление макроэкономических показателей, бюджетной политики и эволюции федеративных отношений позволяет сделать вывод о том, что после 1998 г. наметился несомненный прогресс в развитии федеративных отношений, что выразилось в ускорении экономического роста. Показано, что в последние годы происходит существенный поворот в системе федерализма в России, который частично подтверждает положительное воздействие системы федеративных институтов на макроэкономическую динамику.

Во второй главе «Финансовый федерализм и проблемы управления общественными финансами в России» обсуждаются современные условия и проблемы развития субъектов Российской Федерации, в частности, проблема управления общественными финансами на субфедеральном уровне. Обсуждение теоретических вопросов бюджетного (фискального) федерализма началось в одноименной работе В. Оутса. Это понятие введено в научный обиход для выделения существенных различий и даже противоположности принципов построения финансовых основ деятельности унитарного и федеративного государств.

Строго говоря, федеративное государство предполагает функционирование системы финансового федерализма, под которой понимается четкое разграничение прав по управлению различными фондами общественных финансов по всем уровням власти. Под бюджетным федерализмом следует понимать распределение полномочий по управлению лишь бюджетными фондами.

Сужение понятия «финансовый федерализм» до понятия «бюджетный федерализм» можно объяснить тем, что в большинстве стран с федеративным устройством финансы государственных предприятий и другие фонды, находящиеся под контролем государства, относительно невелики в сравнении бюджетом, и их использование достаточно жестко регламентировано законодательством. То обстоятельство, что собст-

венником предприятий является государство, в большинстве случаев не сказывается на их целях работы, а система «ответственного менеджмента» гарантирует государственным и муниципальным предприятиям автономию и ответственность при принятии оперативных решений.

В современной России ситуация, когда инструментами решения социально-экономических проблем зачастую являются не расходы определенных бюджетных фондов, а ресурсы внебюджетных фондов и предприятий, находящихся под контролем государства, и распределение прав и ответственности за исполнение определенных функций между органами власти и распределение прав собственности недостаточно четко закреплено, - правильнее использовать понятие финансового федерализма. В перспективе по мере изменения институциональных условий, особенно на региональном и муниципальном уровнях, можно будет использовать понятие бюджетного федерализма, или оба понятия окажутся практически тождественными.

Таким образом, исходным принципом в анализе государственной политики и системы управления социально-экономическим развитием на всех уровнях является оценка состояния и качество управления общественными финансами как основы государственного управления вообще.

В силу того что управление общественными финансами становится основным набором инструментов государственного воздействия на социально-экономические процессы, полезно представить схему общественных финансов, под которыми понимается совокупность фондов, непосредственно контролируемых и управляемых государством (рис. 2).

Примерная оценка доли государственного сектора экономики России составляет около 60% ВВП. Другими словами, в распоряжении различных уровней и органов власти имеются значительные ресурсы для достижения своих целей, обеспечения экономического роста и решения других социально-экономических проблем. Поэтому решение этих вопросов в значительной степени сводится к качеству управления общественными финансами. Анализ опыта других стран с рыночной экономикой показывает, что темпы экономического роста определяются не столько долей государственного сектора в экономике, сколько четкостью разделения государственного и частного секторов и качеством управления общественными финансами в целом и финансовым управлением государственными предприятиями и учреждениями, в частности.

Финансовый федерализм предполагает:

четкое распределение прав и ответственности при управлении каждым фондом;

устойчивость отношений по управлению общественными финансами;

наличие системы координации и согласования политики по управлению общественными финансами;

ответственный менеджмент как принцип управления общественными финансами;

четкое определение целей социально-экономической и финансовой политик и их согласование; прозрачность управления общественными финансами.

Соблюдение этих принципов особенно важно в федеративном государстве, поскольку несогласованность целей и инструментов социально-экономической и финансовой политики в таких государствах неизбежно создает огромные трудности и чревата разрывом целостности страны.

Анализ развития межуровневых финансовых отношений в Российской Федерации показывает, что эти принципы в первое десятилетие ее существования в основном не выдерживались, и результаты финансовой политики как федерального центра, так и субъектов РФ имели разрушительные последствия для экономики и социальной сферы как России в целом, так и регионов. Так, анализ фактического дефицита региональ-

ных бюджетов как разницы между фактическими расходами и собственными доходами показывает, что если бы финансовый кризис 1998 г. не начался на федеральном уровне, он непременно произошел бы в результате финансовой политики подавляющего числа субъектов РФ.

Причины создавшегося положения видятся в следующем:

1. Экономика (и добавим, политика) слабо структурирована. В советское время принятие решений происходило в рамках высокоцентрализованной системы государственного управления, главным образом в центральном аппарате, министерствах и ведомствах под контролем комитетов КПСС. Такая система исключала публичность принятия решений, а структуризация общества вытеснялась структуризацией бюрократии. В результате к началу реформ после удаления КПСС как основной системообразующей и контрольной структуры стала неизбежной экономика и политика «физических лиц». Наличие и особая роль организованных групп, «кланов» и «команд» в современной российской экономической и политической жизни не опровергает, а подтверждает данный тезис, поскольку эти группы и команды строятся под лидера.

2. Высокая степень монополизации экономики, которая являлась прямым следствием существовавшей системы управления. В результате экономика регионов определяется результатами работы небольшого числа предприятий, от них же зависят структура и направления использования бюджетных и иных финансовых ресурсов региона.

3. Недостаточно четкое разделение функций уровней и органов власти, являющееся продолжением идеи совмещения законодательных и исполнительных функций в советах разных уровней и их соподчинения. Результатом явились споры о приоритете той или иной ветви власти в начале 90-х годов, постоянное вмешательство законодателей в решение оперативных вопросов управления (в ущерб другим функциям) и непрерывные попытки исполнительных властей создать управляемые законодательные органы.

4. Проблема «захвата» органов власти и управления. Согласно теории «захвата» (capture theory), группы с особыми интересами могут «захватывать» органы власти и использовать их для достижения своих целей. В России эта проблема усугублялась недостаточно четким разделением сфер деятельности и ответственности уровней и органов власти, а также избыточной хозяйственной деятельностью властных структур и неразвитостью структур гражданского общества. В стратегическом плане переплетение власти и бизнеса является опасной тенденцией. Выход видится в более четком отделении функций государственного управления и хозяйственной деятельности органов власти, а также в повышении прозрачности всей деятельности органов власти, особенно в налогово-

бюджетной сфере. Отметим, что «захват» власти не тождественен коррупции, хотя их экономические последствия сходны.

5. «Захват бизнеса». В отличие от других стран, в регионах России «захват» был улицей с двусторонним движением: наряду с влиянием бизнеса на государство имело место и подчинение предприятий государственным органам власти и управления. Перечислим основные формы такого захвата:

• создание государственных предприятий, не имеющих никакого отношения к выполнению государственных (муниципальных) функций, прежде всего речь идет о финансовых предприятиях;

• предоставление фактических льгот и привилегий (тарифы, бюджетные ссуды, отсрочки и рассрочки по уплате налогов, прямое бюджетное финансирование, снижение или отказ от арендной платы и т.д.) отдельным предприятиям в обмен на «лояльность» и участие в государственных программах;

• допущение накопления дебиторской задолженности бюджету и внебюджетным фондам с последующим обменом задолженности на «лояльность»;

• передача государственных предприятий и предприятий-банкротов в управление назначенным фирмам;

• неконкурсное распределение государственного заказа.

Результатом фактического подчинения бизнеса власти является то, что материальные и финансовые потоки на территории региона регламентируются властными органами: поставщики и потребители прикрепляются друг к другу, ограничивается привлечение внешних инвестиций и конкуренция, фактически вводится прямое регулирование цен на многие виды продукции. «Захват» бизнеса является фактически неформальной национализацией.

Приведенный выше анализ относится преимущественно к последнему десятилетию прошлого века. Анализ последних программных документов Правительства РФ показывает, что федеральные органы власти осознают угрозы, проистекающие из неэффективной системы управления общественными финансами на всех уровнях власти. В частности, ставятся задачи разделения полномочий между ветвями, уровнями и органами власти. В политике управления государственной собственностью переносятся акценты с приватизации на формирование системы ответственного менеджмента. Появилась большая определенность в выборе модели федеративных отношений. Федеральный центр осознал свою ответственность за повышение качества управления на субфедеральном и муниципальном уровне.

В третьей главе «Диагностика социально-экономического развития и состояния общественных финансов региона» обосновываются цели, задачи, объект исследования и процедуры диагностики как особого типа исследования. Обосновано, в частности, включение в число основных задач диагностики исследование состояния общественных финансов и системы управления региона.

Выделены следующие характеристики диагностики как особого рода аналитического исследования:

Комплексный характер. Оценка дается развитию региона в целом и охватывает все основные стороны его развития. В этом диагностика отличается от других исследований, направленных на изучение важных, но все-таки отдельных сторон развития региона (конкурентоспособности, инвестиционной привлекательности, развитии человеческого потенциала и т.д.) и построение рейтингов на их основе. Кроме того, она отличается от экспертизы, целью которой является оценка определенного документа (программы, отчета, решения и т.д.).

Практическая направленность. Диагностика призвана установить основные проблемы в социально-экономическом развитии региона, определить причины их возникновения и сформулировать рекомендации по преодолению негативных тенденций и решению проблем. В этом диагностика может отличаться от научно-исследовательских работ, от которых не требуется формулировка рекомендаций.

Горизонт исследования. Для выявления и анализа проблем, формулировки обоснованных оценок и выводов необходима обработка информации за достаточно длительный период - порядка 5-10 лет. Минимальная продолжительность ретроспективы составляет 3-4 года. В этом диагностика отличается от мониторинга, который оперирует текущей информацией.

Простота используемых методик. Поскольку потребителями результатов диагностики являются лица, не всегда владеющие современными методами научного исследования, следует, по возможности, избегать использования сложного методического аппарата, в частности, экономико-математических моделей.

Воспроизводимость и наглядность представления результатов.* Полученные результаты должны быть легко проверяемыми и иметь однозначное толкование. Это обстоятельство также ограничивает применение сложных вычислительных процедур и экономико-математических моделей. Дело в том, что использование экономико-математических моделей в качестве инструмента анализа заставляет прини-

мать большое количество дополнительных гипотез и предположений, предъявляет гораздо более высокие требования к исходной информации и влечет необходимость ее адаптации к требованиям модели.

Доступность исходной информации. В соответствии с предыдущими тезисами диагностика должна базироваться в основном на официальной информации и не требовать сложных и дорогостоящих специальных исследований. В случае если используются экспертные оценки, то, во-первых, должна быть представлена методика получения таких оценок, во вторых, должны быть доступны первичные результаты опросов.

Степень стандартизации методики диагностики. Наименее стандартизованным исследованием региона является научное исследование, в котором автор свободен в выборе методологии и методики, а также источников информации, которые в наибольшей степени соответствуют поставленным целям, особенностям изучаемого объекта, опыту, знаниям и даже привычкам исследователя. Наиболее стандартизованной и формализованной является система мониторинга, в рамках которой можно использовать только строго определенные индикаторы, рассчитываемые по строго определенной методике для сопоставимости результатов в пространстве и во времени. Диагностика занимает промежуточное положение, поскольку должна базироваться на использовании системы сопоставимых индикаторов, но их число может быть существенно больше, чем в системе мониторинга, часть этих индикаторов может носить качественный характер, а сам перечень индикаторов не может быть жестко зафиксирован.

Относительный характер оценок. Диагностика состоит в сравнении фактического развития и состояния объекта с некоторым эталоном, в качестве которого выступают наиболее успешные регионы страны (в частности, сходные с данным по уровню развития, экономико-географическому положению и т.д.), сам регион в прошлом, некоторая нормативная модель, выработанная на обобщении опыта других регионов или зарубежного опыта. В любом случае оценки носят сравнительный характер.

Формулировка рекомендаций. Поскольку основными потребителями результатов диагностики являются органы власти, констатация проблем, выявление их причин и оценка последствий недостаточны. Рекомендации не всегда могут носить конкретный характер. В некоторых случаях возможна констатация проблемы, и рекомендации состоят в ее дальнейшем специальном исследовании и более тщательной проработке направлений ее решения.

Подобно медицинской и технической диагностике следует различать полное комплексное обследование региона и диагностику как более узкое и более формализованное исследование. Граница между ними размыта и определяется в основном ресурсами, выделяемыми на проведение исследования, в том числе временем, отпущенным на проведение работ, количеством и квалификацией экспертов, доступностью информации. С этой точки зрения диагностику можно определить как минимальное исследование, необходимое для выявления, описания и идентификации проблем, установление отклонений от желаемого состояния объекта и формулировки содержательных выводов и рекомендаций.

Выделяются следующие области диагностики:

Область диагностики Цель диагностики Предметная область

Социально-экономическое положение региона Оценка изменений относительного положения региона в сравнении с другими регионами России Динамика валового регионального продукта (ВРП)

Структурные сдвиги в экономике региона Выявление направлений структурных сдвигов и оценка их влияния на относительное положение региона Структура ВРП, валовой добавленной стоимости по отраслям экономики, динамика и структура инвестиций в нефинансовый сектор

Состояние общественных финансов региона Оценка состояния и динамики общественных финансов региона Динамика и структура общественных финансов, изменение структуры бюджета

Система управления общественными финансами Оценка качества управления общественными финансами Планы и отчеты о фактическом социально-экономическом развитии региона

Принципы и политика в области управления общественными финансами (цели, приоритеты) Оценка результатов политики и соответствия состояния общественных финансов провозглашенным целям Планы и отчеты о социально-экономическом развитии региона, планы и отчеты по элементам системы общественных финансов

Нормативно-правовая и методическая база системы управления (НПиМБ) Оценка соответствия НПиМБ целям управления, федеральному законодательству, кодексам лучшей практики Региональные нормативно-правовые акты, внутренние регламенты и методики расчетов

Практика реализации решений Оценка соответствия практики реализации решений требованиям НПиМБ Отчеты, результаты аудиторских проверок, экспертные оценки

Методология диагностики социально-экономического развития региона достаточно хорошо разработана и представляет собой следующую последовательность действий:

1) на основании данных о динамике ВРП оценивается относительное социально-экономическое положение региона и его изменение за рассматриваемый период;

2) на основании данных о структуре ВРП оценивается влияние структурных сдвигов на экономику региона;

3) на основании данных о структуре производства оцениваются тенденции в отраслях экономики, прежде всего промышленности и инфраструктуры.

4) на основании данных о структуре производства, демографической и налоговой статистики оцениваются пространственные сдвиги в экономике региона.

Гораздо менее проработанной в научном плане является методология комплексной оценки состояния общественных финансов региона, включая систему управления общественными финансами.

Цель разработки методологии проведения диагностики состоит в построении аналитического инструментария, позволяющего:

• провести оценку финансового состояния региона;

• выявить существующие проблемы, сильные и слабые стороны в системе управления региональными финансами;

• сформулировать конкретные решения по реформированию системы управления региональными финансами.

Методология диагностики включает:

• концепцию диагностики;

• перечень областей исследования с выделением целей и границ областей исследования;

• систему взаимосвязей отдельных областей исследования;

• систему принципов и процедур отбора областей исследования на основании результатов диагностики финансового состояния региона;

• набор методик диагностики отдельных областей исследования.

Показатели, характеризующие финансовое состояние региона, объединены в следующие группы:

1) индикаторы экономического положения региона;

2) индикаторы состояния областного бюджета;

3) индикаторы состояния бюджетов муниципальных образований;

4) индикаторы формирования и использования средств внебюджетных фондов;

5) индикаторы функционирования государственных и муниципальных предприятий;

6) индикаторы кредитоспособности, сбалансированности и ликвидности системы региональных финансов.

Разработка индикаторов, характеризующих каждую подсистему общественных финансов, не представляет серьезной проблемы. Гораздо труднее выделить минимальный перечень индикаторов, достаточный для диагностики состояния подсистемы.

Для каждого индикатора устанавливаются интервалы значений, соответствующих высокому, среднему или низкому уровню соответствия параметрам целевой модели . Оценка значения индикатора определяется на основании соответствия тому или иному интервалу и принимает значения от 0 до 1. Сводные оценки по группам индикаторов представляют собой средние (простые или взвешенные). Нормированная сумма сводных оценок является комплексной оценкой финансового состояния региона.

Таким образом, в результате диагностики финансового состояния региона определяются:

значения отдельных индикаторов и их соответствие значениям целевой модели;

ч сводные оценки по перечисленным выше группам индикаторов; комплексная оценка финансового состояния региона.

Завершающим этапом диагностики является выработка рекомендаций по реформированию системы управления региональными финансами. Полученные оценки позволяют не только охарактеризовать финансовое состояние региона, выявить наиболее проблемные области, но выявить те управленческие процессы, диагностика которых требуется в первую очередь. Для проведения диагностики рекомендуется выделить следующий перечень потенциальных областей исследования (управленческих процессов):

- бюджетный процесс;

- межбюджетные отношения;

-налоговая политика и практика предоставления льгот и освобождений;

- тарифная политика и регулирование естественных монополий;

1 Под целевой моделью понимается соответствие индикаторов лучшим значениям, достигнутым в регионах РФ, и требованиям законодательства РФ. 22

-долговая политика;

- управление имуществом;

- управление расходами.

Выделенные области исследования характеризуют основные элементы системы управления региональными финансами. Каждая из них характеризуется степенью влияния на финансовое состояние региона, собственной нормативно-правовой и методической базой и системой реализации решений.

Предложенная схема позволяет выделять проблемные подсистемы (управленческие процессы) исходя из целевых установок (приоритетов) администрации, сводных оценок финансового положения региона и отдельных индикаторов. Такой подход позволяет более четко выделять проблемные области (процессы) в системе управления общественными финансами для последующего детального исследования.

Определение областей диагностики на основании целей администрации

Целевая установка Области исследования

Повышение деловой активности и инвестиционной привлекательности региона Тарифная политика администрации и регулирование естественных монополий Система предоставления налоговых льгот и освобождений Прозрачность налогово-бюджетной политики и системы управления региональными финансами

Увеличение объема и оптимизация структуры доходов регионального и муниципальных бюджетов Тарифная политика администрации и регулирование естественных монополий Система предоставления налоговых льгот и освобождений Система управления имуществом

Увеличение объема и повышение качества услуг, финансируемых за счет бюджетных средств Тарифная политика администрации и регулирование естественных монополий Система управления расходами Система межбюджетных отношений Система управления качеством предоставления бюджетных услуг

Повышение целевого характера использования средств и усиление контроля и отчетности за расходованием средств Бюджетный процесс Прозрачность налогово-бюджетной политики и системы управления региональными финансами Система управления имуществом

1Ъ

Определение областей диагностики на основании оценки финансового состояния региона

Группы индикаторов финансового состояния региона Области исследования

Индикаторы экономического положения региона Тарифная политика администрации и регулирование естественных монополий Система предоставления налоговых льгот и освобождений Прозрачность налогово-бюджетной политики и системы управления региональными финансами

Индикаторы состояния областного бюджета Система управления расходами Бюджетный процесс Система управления долгом Система управления качеством предоставления бюджетных услуг Прозрачность налогово-бюджетной политики и системы управления региональными финансами

Индикаторы состояния бюджетов репрезентативных муниципальных образований Система межбюджетных отношений Система управления расходами Бюджетный процесс Система управления качеством предоставления бюджетных услуг

Индикаторы формирования и использования средств внебюджетных фондов Система управления расходами Бюджетный процесс Система управления качеством предоставления бюджетных услуг

Индикаторы эффективности управления государственными активами Система управления имуществом

Индикаторы кредитоспособности, сбалансированности и ликвидности системы общественных финансов региона Система управления расходами Бюджетный процесс Система управления долгом Прозрачность налогово-бюджетной политики и системы управления региональными финансами

Предложенная методика была реализована на примере Новосибирской области. На основании данных о динамике ВРП можно сделать вывод о том, что несмотря на значительный инновационный и инвестиционный потенциал и благоприятное экономико-географическое положение, а также значительное ускорение экономического роста после 2000 г., область далеко не восстановила свои позиции в РФ, которые она

занимала в середине 90-х годов и, тем более, до начала перестройки. Данные об изменении структуры ВРП показывают, что структурные сдвиги в экономике области в целом благоприятны и способствуют экономическому росту, но явно недостаточны.

Место регионов юга Западной Сибири по показателю душевого ВРП среди регионов России

Регион 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Алтайский край 63 59 65 64 69 67 67

Кемеровская обл. 16 13 20 24 33 29 31

Новосибирская обл. 32 28 30 33 38 39 32

Омская обл. 25 23 22 30 49 55 47

Томская обл. 15 10 12 12 19 18 13

На основании расчета значения индикаторов, характеризующих финансовое состояние Новосибирской области, были получены следующие сводные оценки (нормированные суммарные оценки) по группам индикаторов за 1999-2001 гг.:

Группа индикаторов Оценка

Экономическое положение региона 0,45

Состояние областного бюджета 0,31

Состояние муниципальных бюджетов 0,38

Формирование и использование средств внебюджетных фондов 0,31

Функционирование государственных и муниципальных предприятий 0,67

Кредитоспособность, сбалансированность и ликвидность общественных финансов региона 0,3

Средняя 0,4

Сравнение индикаторов социально-экономического развития области, значение которых в последние годы может быть признанно удовлетворительным или даже хорошим, с оценкой финансового состояния области говорит о том, что экономический рост имеет неустойчивый характер.

Особой проблемой для большинства субъектов РФ является высокая внутрирегиональная дифференциация параметров социально-экономического развития. К сожалению, макроэкономические показатели для уровня ниже субъекта РФ не рассчитываются. Для оценки пространственного развития региона были предложены три индикатора:

1) сокращение численности постоянного населения за 5 последних лет по отношению к численности постоянного населения;

2) отношение объема, поступлений.в бюджетную систему РФ к среднему (или максимальному) значению показателя по региону;

3) отношение оценки валового муниципального продукта (ВМП) в расчете на 1000 жителей, рассчитанной на основе данных по производству валовой добавленной стоимости, к среднему (или максимальному) значению показателя по региону.

Полученные данные могут использоваться ^ для количественной оценки результатов социально-экономической и налогово-бюджетной политики на региональном и муниципальном уровне;

для результатов политики в части межбюджетных отношений;, для выделения депрессивных муниципальных образований в цгЛ-лях обоснования и оценки эффективности программ их санации и других мероприятий региональной политики на субфедеральном уровне.

Рис. 3. Результаты расчетов изменения численности населения (1), удельных поступлений в бюджетную систему РФ (2) и оценки удельного ВМП (3) по городам и районам Новосибирской области за 1999-2002 гг.

Анализ тенденций пространственного развития области выявил высокий уровень дифференциации муниципальных образований и тенденцию к увеличению разрыва между показателями развития муниципальных образований.

Таким образом, состояние общественных финансов Новосибирской области в рассматриваемый период не отвечало требованиям целевой модели. Это означает, что необходима диагностика отдельных элементов системы управления общественными финансами Новосибирской области. В качестве первоочередных объектов диагностики были выбраны бюджетный процесс, система межбюджетных отношений и система управления расходами.

В четвертой главе «Анализ и оценка качества управления на субфедеральном уровне» рассмотрены методические вопросы диагностики отдельных подсистем (процессов) системы управления общественными финансами: бюджетного процесса, межбюджетных отношений и управления расходами. Принята следующая последовательность изложения материала: сначала кратко излагаются основные характеристики целевой модели подсистемы (области исследования), потом описывается состояния этой подсистемы в Новосибирской области по результатам анализа фактических данных за 1999-2002 гг. и, наконец, приводятся расчетные значения индикаторов, характеризующие состояние подсистемы управления за данный период.

Сравнение выводов на основании экспертного анализа и на основании оценки формализованной системы индикаторов показывает удовлетворительное качество диагностики подсистем управления на основе формализованной системы индикаторов.

Схема диагностики подсистем (процессов) управления принята следующей. Последовательно определяются оценки индикаторов:

1) финансового состояния региона, на которые оказывает наибольшее влияние данный процесс;

2) качества самого процесса;

3) нормативно-правовой и методической базы процесса;

4) практики реализации решений.

Сводные оценки по отдельным подсистемам (процессам)

Показатель Бюджетный процесс Межбюджетные отношения • Управление расходами

Финансовое состояние 0,227 0,286 0,18

Качество процесса ' 0,3 0,375 0,2

НПиМБ 0,44 0,375 0,55

Практика реализации решений 0,58 0,6 0,5

Приведенные выше данные позволяют сделать следующие выводы:

• Исследованные управленческие процессы оказывают существенное воздействие на состояние общественных финансов области.

• Качество управления в данных областях в рассматриваемый период оказывало скорее негативное воздействие на комплексную оценку состояния общественных финансов области.

• Оценка качества управленческих процессов была ниже оценки качества нормативно-правовой и методической базы и практики реализации решений. Это означает, что основные резервы повышения качества управления следует связывать с выбором целей и приоритетов политики как основной функции планирования, поскольку качество нормативно-правовой и методической базы управленческих процессов, уровень исполнительской дисциплины и системы контроля имели более высокую оценку.

Анализ сводных оценок и оценок отдельных входящих в них индикаторов позволяет сформулировать конкретные рекомендации по совершенствованию системы управления общественными финансами.

В пятой главе «Оценка прозрачности управления общественными финансами в Новосибирской области» раскрывается понятие прозрачности применительно к управлению общественными финансами на субфедеральном уровне.

Проблема прозрачности управления общественными финансами, прежде всего, бюджетного процесса и налогово-бюджетной политики была осознана сравнительно недавно. Для частных корпораций проблема прозрачности решалась как «сверху» - под воздействием изменений законодательства и правительственных решений, явившихся следствием серий банкротств и связанных с ними экономических и социальных потерь, так и «снизу» - с целью использования информационной открытости корпорации для привлечения инвестиций и усиления общественного признания. Кроме того, прозрачность рассматривается как механизм неценовой конкуренции.

До недавнего времени прозрачность управления общественными финансами считалась синонимом представительной демократии, поскольку ограничения властных полномочий, накладываемые системой разделения властей, и политические риски, связанные со злоупотреблениями в сфере управления общественными финансами, должны были автоматически превышать возможные выгоды политиков и чиновников от злоупотреблений, принятия популистских или непродуманных решений.

Финансовые кризисы и коррупционные скандалы последних лет показали, что проблема прозрачности носит фундаментальный характер. Последний из таких кризисов, разразившийся в 1997 г. в Юго-Восточной Азии, заставил аналитиков МВФ перевести проблему прозрачности управления общественными финансами и, в частности, налогово-бюджетной политики из научно-исследовательской плоскости в практическую и придать ей международный статус. В том же направлении стали переосмысливать проблему и неправительственные организации, в частности, Центр бюджетных и политических приоритетов (Center for Budget and Policy Priorities).

Прозрачность в налогово-бюджетной сфере означает открытость общественности информации о структуре и функциях органов государственного управления, намерениях налогово-бюджетной политики, счетах государственного сектора и налогово-бюджетных прогнозах. Под общественностью понимаются все лица и организации, интересующиеся вопросами разработки и проведения налогово-бюджетной политики и управлении общественными финансами.

В Кодексе лучшей практики МВФ, принятом в 1998 г., зафиксированы следующие принципы и рекомендации:

четкость роли и функций органов власти, что подразумевает не только распределение функций, но и наличие механизмов координации деятельности властей в налогово-бюджетной сфере, четкость разделения государственного и частного секторов, координацию планов государства и частного сектора;

❖ общественная доступность информации, что означает обязательство со стороны государства обеспечивать полноту, доступность и сопоставимость всей публикуемой налогово-бюджетной информации, данных о состоянии общественных финансов;

открытость подготовки и исполнения бюджета и бюджетной отчетности. Здесь главным требованием является приближение отчетности к международным стандартам;

независимые гарантии достоверности: наличие внешнего аудита, самостоятельность статистических органов, открытость властей для независимых проверок и доступность результатов проверок.

Хотя название Кодекса акцентирует внимание на проблемах доступности информации в налогово-бюджетной сфере, фактически, исходя из зафиксированных в нем принципов и требований, следовало бы говорить о стандарте качества управления общественными финансами. Кодекс задает структуру и шаблон (целевую модель), позволяющую оценить качество управления общественными финансами. Более того, поскольку такая оценка дополняется требованием гласности и раскры-

тия информации, то речь идет не только о качестве управления,- но и об одном из важнейших механизмов гарантии качества управления. Существенное отличие от других кодексов лучшей практики заключается в том, что данный Кодекс, по утверждению авторов, задает в качестве модели не лучшие образцы, а минимальный стандарт системы управления.- Вместе с тем анализ документа показывает, что этот минимальный стандарт для многих стран, включая Россию, определенное время может оставаться целевой моделью.

Требования минимального стандарта прозрачности применительно к бюджетной информации и материалам учета должны включать:

• внебюджетную деятельность;

• первоначальные и уточненные бюджетные оценки за два предшествующих года;

• сведения об условных обязательствах и налоговых расходах, квазибюджетной деятельности;

• данные об объеме и структуре задолженности;

• сведения о практике налогово-бюджетной отчетности;

• сроки публикации отчетности.

В настоящее время органы власти субъектов РФ существенно различаются по степени открытости. Но даже лидирующие в этой области регионы публикуют далеко не все из перечисленных выше данных. Еще более интересным для общественности является требование публикации прогнозных данных и приоритетов налогово-бюджетной политики, что является необходимым условием для создания системы стратегического планирования.

Инструментом оценки прозрачности является специально разработанная анкета, предназначенная для заполнения специалистами органов исполнительной власти и включающая преимущественно качественные вопросы. Эта анкета достаточно сложна для заполнения как по причине очень широкого охвата различных аспектов управления общественными финансами (что создает трудности для узких специалистов), так и из-за того, что использует непривычную терминологию. Поэтому анкета обычно адаптируется, исходя из целей исследования и особенностей страны и региона.

Для оценки прозрачности налогово-бюджетной политики и практики управления общественными финансами в Новосибирской области автором была адаптирована анкета (вопросник) МВФ. Экспертный опрос проводился в августе-сентябре 2002 г. В опросе приняло участие 34 специалиста областной и городских (районных) администраций. Результаты опроса вошли в отчет по проекту «Диагностика финансового

состояния и качества управления региональными финансами в Новосибирской области».

В 2000 г. группой специалистов центра «Стратегия» (Санкт-Петербург) с участием автора были разработаны анкеты экспертного опроса по оценке прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе для субъекта РФ и муниципального образования. Экспертные опросы проводились в 7 регионах страны в январе 2001 и 2002 гг. Принципиальные отличия между анкетами заключались в том, что адаптированная анкета МВФ охватывает более широкий круг проблем, в частности, вопросы, относящиеся к взаимодействию властей и государственных и частных предприятий, но не рассматривает вопросы участия общественности в бюджетном процессе.

Обе анкеты предлагают экспертам 3-5 вариантов ответа на вопросы. Каждый из вариантов ответов получает оценку от 0 до 1. Усредненные результаты экспертных опросов приведены на рис. 4 и 5.

Максимальное значение, равное 1, означает, что все эксперты выбрали «наилучший» вариант ответа. Минимальное значение при оценке на тот или иной вопрос позволяет выделить наиболее проблемные области как в части открытости и публичности процессов принятия решений, информированности общественности о планах и результатах деятельности органов власти, так и судить о качестве самой системы управления общественными финансами.

Все экспертные опросы дают сходные результаты и достаточно однозначно выделяют проблемные области в системе управления общественными финансами в Новосибирской области. Более того, эти результаты удачно дополняют друг друга. Наибольшие проблемы, по результатам опроса, имелись в системе долгосрочного социально-экономического планирования и в ее интеграции с финансовым планированием, а также с информированием общественности о планах и программах администрации.

Улучшение ситуации с прозрачностью системы управления общественными финансами в Новосибирской области (см. рис. 5) объясняется прежде всего действиями федеральных властей по двум главным направлениям: совершенствование федерального законодательства в налогово-бюджетной сфере и принятие эффективных мер по приведению регионального законодательства в соответствии с федеральным. Вместе с тем федеральный центр является и главным возмутителем спокойствия в регионах, поскольку резкие изменения федерального законодательства приводят к нестабильности региональной нормативно-правовой базы.

0|........I.....Г...........I.....1 | II I I I I I 'I I I 1 1 1.............. П11||

1 4 7 10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 5В616467

Рис. 4. Результаты экспертного опроса по модифицированной анкете МВФ

1 4 7 10 13 16 19 22 25 26 31 34 37 40 43 46 49 52 55

_1—2001 г —2002 г 1_

Рис. 5. Результаты экспертного опроса в соответствии с методикой центра «Стратегия» (модифицированная методика СВРР)

Централизация полномочий и ресурсов как на уровне федерального центра, так и субъектов РФ (равно как и переход на казначейскую систему исполнения бюджетов) приводит к большей прозрачности бюджета, но и одновременно к снижению уровня самостоятельности, и в конечном счете ответственности региональных и особенно муниципальных органов власти. Механизм распределения прав и ответственности по расходным полномочиям между органами власти РФ и субъекта РФ по-прежнему оценивается как недостаточно четкий и стабильный.

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ ИЗ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Результаты диссертационного исследования позволяют сформулировать следующие выводы.

1. Для понимания сущности и эволюции федеративного устройства в различных странах, в том числе и в Российской Федерации, принципиальным исходным пунктом для анализа являются понятия социально-экономической дифференциации и правовой асимметрии и соотношение этих понятий при анализе моделей федеративного устройства. В «правильно» построенной федерации эти механизмы работают таким образом, что правовая асимметрия и политика федерального центра приводят к ускорению экономического роста и снижению социально-экономической дифференциации субъектов федерации.

2. Модель государственной политики в условиях асимметрии экономических субъектов (индивидуумов), предложенная Дж. Бьюкененом, может быть использована для анализа федеративного устройства государства. Эта модель объясняет эмпирически установленные факты циклического развития федеративных отношений, взаимосвязь экономического роста и выбора модели федеративного устройства. Она помогает операционализировать понятия социально-экономической и правовой асимметрии субъектов федерации и дифференциации социально-экономического пространства страны. Модель позволяет определить варианты государственной политики в условиях федеративной системы и выявить возможности и ограничения такой политики. С ее помощью можно объяснить взаимосвязи между федеративным устройством и экономическим ростом, смену моделей федеративных отношений и приоритетов социально-экономической политики, обосновать регио-

нальную политику в качестве о и и Гц тп Пицц пщщпии щи и -

33

ом ч _

тия федеративного государства. I ^^."АЦИОНАЛЬНАЯ

I БИБЛИОТЕКА I СПетерг^г 09 та иг

3. Введено понятие финансового федерализма и обосновано его соотношение с используемым в настоящее время понятием бюджетного федерализма. В условиях переходной экономики, когда формальные институты находятся в процессе формирования, значительные финансовые потоки, контролируемые государством, не находят отражения в бюджете, а налогово-бюджетная политика во многом является производной от социально-экономической политики, проводимой через внебюджетные фонды, тарифную политику, управление государственным имуществом и т.д. Для анализа государственного воздействия на экономику более адекватным является использование понятия финансового федерализма.

4. Ретроспективный анализ развития федеративных отношений в Российской Федерации позволил выявить основные периоды (этапы) развития федеративных отношений в России, установить взаимосвязи между макроэкономической политикой федерального центра, развитием институтов федерализма, политикой субъектов РФ и результатами социально-экономического развития и состоянием общественных финансов. Показано, что меры по упорядочению и регламентации федеративных отношений и синхронизации налогово-бюджетной политики федерального центра и регионов, использования других инструментов управления общественными финансами приносят плоды в виде ускорения экономического роста.

5. Важнейшим условием развития федерализма является качество системы управления на субфедеральном и муниципальном уровнях. Устойчивость и обоснованность проводимой этими уровнями власти социально-экономической политики, важнейшими инструментами которой являются меры по управлению общественными финансами, находящимися в распоряжении соответствующих органов власти, является непременным условием устойчивого развития регионов и Российской Федерации в целом. Традиционно наибольшее внимание исследователей привлекает исследование политики федерального центра по отношению к регионам. Но для устойчивого развития страны не меньшее значение имеет политика, проводимая на субфедеральном и муниципальном уровне, во многом определяемая их собственной системой управления.

6. Обосновано место диагностики социально-экономического развития, состояния общественных финансов и качества управления субъектов РФ в системе аналитических задач. Сформулированы требования к диагностике как к особому типу аналитической работы. Предложена методическая схема диагностики финансового состояния и качества управления общественными финансами региона. Такая схема позволяет в рамках существующей социально-экономической и налогово-бюджетной статистики с минимальным использованием внутренней отчетности 34

выявить наиболее проблемные области в управлении общественными финансами региона. Методологической основой предлагаемого подхода является формирование целевой модели качества управления (своего рода кодекса лучшей практики) и сравнение фактического состояния систем и процессов управления и их элементов с указанной моделью.

7. Предложена система индикаторов, позволяющая связать показатели социально-экономического развития региона и состояния общественных финансов с отдельными подсистемами системы управления общественными финансами региона, в частности с качеством нормативно-правовой базы и практикой функционирования системы управления (системы принятия решений и их реализацией).

8. Предложена упрощенная методика расчета оценки валового регионального продукта на муниципальном уровне (ВМП). Использование этого индикатора позволяет (наряду с использованием других показателей) выявить тенденции пространственного развития региона, дать оценку налогово-бюджетной политике властей и системы межбюджетных отношений в ретроспективе, а также может служить количественным критерием при выработке решений.

9. Разработаны целевые модели для отдельных процессов управления региональными финансами (областей исследования): бюджетный процесс, межбюджетные отношения, управление расходами, учитывающие особенности институциональной структуры современной России. Разработана система индикаторов, позволяющая оценить степень соответствия указанных процессов требованиям целевой модели. Проведенный анализ фактического состояния отдельных подсистем и процессов управления общественными финансами в Новосибирской области и формализованная диагностика тех же объектов приводят к близким выводами и рекомендациям.

10. Оценка прозрачности системы управления общественными финансами региона может служить в качестве комплексной оценки качества управления на субфедеральном и муниципальном уровне. Адаптированы применительно к российской действительности отдельные методики оценки прозрачности системы управления общественными финансами. Разработан инструментарий оценки прозрачности в виде анкет экспертного опроса На основе анализа результатов экспертного опроса получены оценки факторов, определяющих уровень и динамику прозрачности системы управления общественными финансами в Новосибирской области, выявлены сильные и слабые стороны в системе управления общественными финансами.

Основные публикации по теме диссертационного исследования

Монографии и брошюры

1. Новосибирск. Анализ бюджетного процесса в Новосибирской области и городе Новосибирске (предисловие, редакция, разд. 1-3). -Новосибирск: Изд-во ИЭиОПП СО РАН, 2000. - 8 п.л. (личный вклад -3,8 пл.)

2. Совершенствование межбюджентных отношений в регионе. -Новосибирск: Изд-во ИЭиОПП СО РАН, 2000. - 10,2 п.л. (личный вклад - 3,8 п.л.).

Разделы и главы в монографиях

1. Концепция социально-экономического развития г. Новосибирска в первые десятилетия XXI века, раздел IV// Новосибирск на рубеже XXI века: перспективы развития и инвестиционные возможности. -Новосибирск: Новосибирский институт информатики и регионального управления, 2000. - 1 п.л.

2. Бюджетное регулирование финансовых потоков в трехуровневой системе «федеральный центр - субъекты Федерации - административные районы и муниципалитеты» в интересах сокращения региональной асимметрии// Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии. - Новосибирск: ЭКОР, Сибирское соглашение, 2000. - 2 п.л. (личный вклад - 0,5 п.л.).

3. Развитие межрегиональной интеграции в России (разделы 1-2)// Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии. - Новосибирск: ЭКОР, Сибирское соглашение, 2000. - 2 п.л. (личный вклад - 0,7 п.л.).

4. Проект СИРЕНА: методы измерения и оценки региональной асимметрии (гл. 1-2 и 9)/ Под ред. СА Суспицына. - Новосибирск: Изд-во ИЭиОПП СО РАН, 2002 (личный вклад - 4,0 п.л.).

5. Проект СИРЕНА: влияние государственной политики на региональное развитие (гл. 1, п. 2; гл. 5, п. 3)/ Под ред. С.А Суспицына. - Новосибирск: Изд-во ИЭиОПП СО РАН, 2002 (личный вклад-2,0 п.л.).

6. Пространственные трансформации в российской экономике (гл. 7). - М.: ЗАО «Экономика», 2002 (личный вклад 0,6 п.л.).

Статьи в периодических и научных изданиях

1. Денежные суррогаты: экономические и социальные последствия// Вопросы экономики. - 1997, № 10. - 0,5 п.л. (личный вклад -0,3 п.л.).

2. Моделирование и оценка бюджетной политики в регионах Западной Сибири//: Проект СИРЕНА: модели оценки региональной политики. - Новосибирск: Изд-во ИЭиОПП СО РАН, 1999. - 1,7 п.л. (личный вклад - 0,8 п.л.).

3. Налоговая и бюджетная политика в Новосибирской области// Макроэкономические и региональные аспекты Российских реформ (на примере Сибири и Дальнего Востока). - Новосибирск: Сибирское соглашение, 1999. - 2 п.л. (личный вклад - 1,0 п.л.).

4. Межрегиональная ассоциация «Сибирское соглашение»: основные принципы деятельности и направления работы// Журнал Northeast Asia A la Carte. Center for Northeast Asian Studies, Tohoku University, 1999, vol. 2.-1 п.л. (личный вклад-0,3 п.л.).

5. Комплексная оценка инвестиционных проектов в регионе// Анализ и моделирование экономических процессов переходного периода в России. Вып. 4. - Новосибирск: Изд-во ИЭиОПП СО РАН, 2000. -1,7 п.л. (личный вклад - 0,6 п.л.).

6. Новосибирская область: диагностика и поиск стратегии развития// Регион: экономика и социология. - 2000, № 3. - 1,2 п.л. (личный вклад - 0,4 п.л.).

7. Анализ эффективности централизации государственных финансов на субфедеральном уровне// Прикладной бюджетный анализ. -СПб.: Санкт-Петербургский ГПЦ «Стратегия», 2001. - 1,0 п.л.

8. Концепция межбюджентых отношений в регионе// Регион: экономика и социология. - 2001, № 3. - 0,9 п.л. (личный вклад - 0,3 п.л.).

9. Экономические основания бюджетного федерализма// Регион: экономика и социология. - 2001, № 4. - 1,1 п.л.

10. Цели, критерии и пределы государственного регулирования// Теория и практика становления институтов рынка в постсоветской России. - Новосибирск: Издательский центр НГУ, 2001. - 0,5 п.л.

11. Методические рекомендации по общему анализу бюджетного процесса и бюджета муниципального образования// Прикладной бюджетный анализ: методика и подходы. - СПб.: Норма, 2002. - 0,8 п.л.

12. Анализ межбюджетных отношений в интересах общественности (на примере муниципальных образований Новосибирской области)// Прикладной бюджетный анализ: методика и подходы. - СПб.: Норма, 2002. - 1,7 п.л. (личный вклад-0,8 п.л.).

13. Анализ и обоснование расходов на целевые программы// Прикладной бюджетный анализ: методика и подходы. - СПб.: Норма, 2002. -1,4 п.л.

14. Опыт участия независимых экспертов в работе органов власти как форма общественного участия в бюджетном процессе// Обществен-

ное участие в бюджетном процессе: опыт и технологии. - Санкт-Петербург: Норма, 2002. - 1,1 п.л.

15. Трансформация федерализма и региональной политики в России на рубеже веков// Регион: экономика и социология. - 2002, № 3, с. 3-33. - 1,8 п.л. (личный вклад - 0,9 п.л.).

16. Сбережения и финансовые инвестиции: вопросы теории и российская действительность// Вестник Новосибирского государственного университета. Серия: социально-экономические науки. Т. 2. Вып. 1. -Новосибирск: Изд-во НГУ, 2002, с. 50-57. - 0,8 п.л. (личный вклад -0,4 п.л.).

17. Бюджетный процесс на региональном и муниципальном уровне// Экономика: вопросы школьного экономического образования».-

2002. № 3, с. 18-24. - 1,0 п.л.

18. Проблемы привлечения инвестиций в экономику Новосибирской области// П. - Новосибирск: Изд-во ИЭиОПП СО РАН, 2002 (личный вклад - 0,6 п.л.).

19. Бюджет города и проблемы бедности// Новосибирск: прикладной бюджетный анализ. Аналитические доклады экспертов. - Новосибирск, 2002. - С. 6-14. - 1 п.л.

20. Оценка инвестиционной активности в регионах России// Регион: экономика и социология. - 2003, № 1. - С. 113-132 (личный вклад -0,7 п.л.).

21. Анализ прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе Новосибирской области// Бюджетный процесс: анализ прозрачности и общественного участия. - СПб.: ИК «Синтез», 2003. -С.61-77.-1п.л.

22. Проблемы российского федерализма и экономический рост/ Вестник Новосибирского государственного университета. Серия: социально-экономические науки. Т. 3. Вып. 1. - Новосибирск: Изд-во НГУ,

2003.-С. 131-145.- 1,2 п.л.

Владимир Ильич КЛИСТОРИН

ФИНАНСОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И УПРАВЛЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ НА СУБФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

ИД № 03575 от 19.12.2000 г. Подписано в печать 27 февраля 2004 г. Формат бумаги 60x84^. Гарнитура Тайме. Объем 2,5 п.л. Уч.-издл. 2,5. Заказ № 26. Тираж 100 экз.

Издательство ИЭОПП СО РАН. Участок оперативной полиграфии Института экономики и организации промышленного производства СО РАН. 630090, г. Новосибирск, просп. Академика Лаврентьева, 17.

•-4144

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Клисторин, Владимир Ильмч

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. Проблемы воздействия федеративных отношений ♦ на экономическое развитие.

1.1. Основные понятия теории федерализма.

1.2. Экономические теории федерализма.

1.3. Модель экономической и правовой асимметрии субъектов федерации

1.4. Динамические аспекты и альтернативные гипотезы.

1.5. Федерализм и экономический рост.

Глава 2. Финансовый федерализма и проблемы управления общественными финансами в России.

2.1. Финансовый и бюджетный федерализм: основные понятия.

2.2. Принципы бюджетного федерализма.

2.3. Проблемы формирования финансового федерализма в России.

2.4. Процессы формирования федеративных отношений на субфедеральном уровне.

2.5. Вопросы развития федеративных отношений и управления общественными финансами в программных документах Правительства РФ.

Глава 3. Диагностика социально-экономического развития и состояния общественных финансов региона.

3.1. Диагностика в системе аналитических задач. Субъектно-объектные отношения.

3.2. Методология диагностики состояния и качества управления общественными финансами региона.:.

3.3. Измерение социально-экономического положения на региональном (субфедеральном и муниципальном) уровне

3.4. Оценка социально-экономического развития на примере Новосибирской области.

Глава 4. Диагностика управленческих процессов на субфедеральном уровне.

4.1. Бюджетный процесс

4.2. Межбюджетные отношения.

4.3. Управление расходами

Глава 5. Оценка прозрачности управления общественными финансами в Новосибирской области

5.1. Методологические и методические вопросы оценки прозрачности на региональном и муниципальном уровнях.

5.2. Оценка прозрачности налогово-бюджетной политики и системы управления общественными финансами в соответствии с методикой МВФ.

5.3. Анализ результатов экспертного опроса в соответствии с методикой МВФ.

5.4. Оценка прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе Новосибирской области.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Финансовый федерализм и управление общественными финансами на субфедеральном уровне"

Актуальность темы исследования. В последние десятилетия XX века существенно возрос интерес к обоснованию социально-экономической и финансовой политики на субфедеральном уровне, оценке результатов выбранной политики и функционированию системы управления общественными финансами как важнейшему инструменту политики. Это объясняется рядом обстоятельств. Прежде всего следует выделить процессы интеграции и глобализации, которые привели к снижению эффективности действий центральных правительств в регулировании социально-экономических процессов и предоставлении услуг населению. Рост конкуренции на рынках привел к необходимости учета более «тонких» факторов при принятии социально-экономических решений: от местных конкурентных преимуществ до местных особенностей ведения бизнеса. Учет * дифференциации ситуации в регионах сделал неизбежным делегирование части полномочий от центральных правительств региональным и передачу части ответственности по управлению ситуацией на уровень субъектов федерации и муниципалитетов. Наблюдается повышение мобильности факторов производства в национальном и международном масштабах, что также требует повышения качества управления. Наконец, стал проявляться кризис прямых мер и связанных с ними инструментов государственной социально* экономической политики на национальном уровне, выражающийся в том, что субъекты экономики наработали значительный инструментарий и опыт как в использовании возможностей государства в собственных интересах, так и в противодействии политике государства. Все это привело к научной и практической дискуссии о функционировании федеративных систем, организации межправительственного диалога и эволюции распределения Я полномочий между уровнями власти. Но решение всех этих вопросов невозможно без адекватного качества системы управления общественными финансами. В большинстве стран, включая Россию, финансовые ресурсы региональных и муниципальных органов власти и управления меньше ресурсов, находящихся под контролем центральных органов власти. Но децентрализация финансовых ресурсов не возможна без повышения качества управления на субфедеральном и муниципальном уровнях. Более того, важнейшим аргументом централизации управления и ресурсов является низкое качество управления на этих уровнях.

В научном плане происходит смещение проблематики исследований с традиционных вопросов макроэкономического регулирования развития национальной экономики на микроэкономической уровень - исследование институциональных условий и рамок функционирования экономических субъектов. Все более важное значение приобретают задачи обоснования целей и приоритетов государственной политики и оценки ее последствий как результата действующих институтов и процессов принятия решений.

Продолжается неявная полемика между нормативным и позитивным подходами к анализу развития национальной экономики и составляющих ее региональных систем в условиях быстрых институциональных изменений.

Центральными проблемами стали обоснование целей и инструментов государственного регулирования, оценка их воздействия на макроэкономическое развитие отдельных регионов и решение региональных проблем. Дискуссия развернулась по следующим направлениям:

• обоснование принципов и моделей федеративного устройства страны, выявление преимуществ и недостатков этих моделей;

• распределение полномочий и ответственности различных уровней власти в решении экономических и социальных проблем, предоставлении услуг и функционировании механизмов координации политики разных уровней власти;

• определение целей и инструментов государственного управления региональным развитием на субфедеральном уровне;

• выделение результатов государственного вмешательства в экономику и оценка эффективности системы государственного управления и муниципального самоуправления с точки зрения их воздействия на экономический рост и решение региональных проблем;

• обсуждение перечисленных выше проблем применительно к условиям Российской Федерации.

Современная Россия продолжает трансформационный период своего развития, что означает существенное изменение институтов, в том числе и федеративных. Быстрое изменение нормативно-правовой базы и, главное, ее применения на практике, изменение соотношения формальных и неформальных институтов, сохраняющаяся высокая степень неопределенности в экономическом развитии и отсутствие отчетливой тенденции в процессах региональной интеграции заставляют исследователей уделять большое внимание этим проблемам. Постепенно накапливается фактический и статистический материал, что позволяет проводить эмпирическую проверку различных предложений и переводить дискуссию из теоретической в практическую плоскость.

В новых экономических и политических условиях современной России в практике государственного управления региональным развитием все возрастающую роль играют финансовые инструменты управления. Одним из итогов реформ стала большая жесткость бюджетных ограничений для большинства субъектов экономики, в том числе и для органов государственной власти и управления. Принципиально изменились модели и инструменты государственного регулирования, которые постепенно становятся все более сходными с применяемыми в странах с рыночной экономикой. Толчком к радикальным институциональным изменениям в российской экономике, реформе системы государственного управления и федеративных отношений стал финансовый, социально-экономический и политический кризис 1998 г.

Вместе с тем и до настоящего времени существуют серьезные различия между институциональной средой в России, особенно в ее регионах, и условиями, существующими в других странах, которые являются своего рода моделью для России.

Это позволяет, с одной стороны, описывать процессы, происходящие в стране и отдельных ее регионах, в терминах, соответствующих мировой науке, с другой - необходимо постоянно проверять соответствие ситуации исходным теоретическим предпосылкам используемых теорий и учитывать сохраняющиеся институциональные различия.

Целью исследования является развитие методологии анализа системы государственного управления на субфедеральном уровне, государственной социально-экономической и финансовой политик как производных социально-экономической ситуации и институциональной среды, а также подходов и принципов оценки качества и эффективности системы управления общественными финансами региона.

Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи: • • анализ теоретических концепций федеративного устройства и выявление преимуществ и угроз, вытекающих из федеративной организации государства;

• анализ особенностей формирования федеративных отношений в Российской Федерации, соотношения формальных и неформальных институтов федеративных отношений и их воздействия на социально-экономическую и финансовую политику;

• анализ эволюции финансовых отношений между уровнями власти в Российской Федерации и их воздействия на экономический рост;

• разработка методологии диагностики социально-экономического развития, состояния общественных финансов и системы управления на субфедеральном уровне;

• разработка методологии оценки внутрирегиональной дифференциации социально-экономического развития территориальных образований в субъектах РФ;

• оценка качества системы управления социально-экономическим развитием и общественными финансами в Новосибирской области как пример реализации методологии региональной диагностики;

• диагностика отдельных управленческих процессов (подсистем системы управления): бюджетного процесса, межбюджетных отношений и управления расходами на примере Новосибирской области;

• оценка прозрачности системы управления общественными финансами как комплексной оценки качества управления на субфедеральном уровне. Объект исследования. Объектом исследования является система взаимосвязей между социально-экономическим развитием региона, его финансовым состоянием и системой управления на субфедеральном уровне.

Предмет исследования. Предметом исследования является система управления общественными финансами на субфедеральном уровне и ее воздействие на изменение социально-экономической ситуации в регионе. В качестве объекта, на примере которого апробировались предложенные методологические и методики разработки, выбрана Новосибирская область. Она использовалась в качестве модельного объекта в ряде проектов, реализованных при участии автора, и по ней накоплен большой объем информации. При подготовке и обосновании этих проектов проводилось специальное обоснование репрезентативности области в качестве модельного объекта.

Методологическую и методическую основу исследования составили исследования отечественных и зарубежных ученых по широкому кругу проблем региональной экономики и региональных финансов. Современные концепции обоснования целей и инструментов государственного вмешательства в экономику восходят к работам А. Пигу (теория благосостояния) и работам П. Самуэльсона, Дж. Стиглера, Дж. Стиглица и др.

Теоретическое обоснование проблемы фискального федерализма содержится в работах П. Самуэльсона, В. Оутса, Р. Масгрейва и др.

Проблемы регионального развития и экономического роста рассматривались в работах Д. Норта, Ф. Перу, Ж. Будевиля, Ф. Айдало, Г. Мюрдаля, Д. Уильямсона и др. Проблемам экономической интеграции, межрегионального взаимодействия и их воздействия на экономический рост посвящены работы А. Гранберга, Р. Каппеллина, Д. Юилла, А. Сойфера и др.

Болыыое значение для понимания регионального развития и региональной политики играет теория общественного выбора, разработанная Дж. Бьюккененом, Г. Таллоком, М. Олсоном и др.

Анализу проблем регионального развития СССР, а, в последствии, России посвящены работы А.Г. Аганбегяна, М.М. Албегова, М.К. Бандмана, В.Н. Богачева, А.Г. Гранберга, М.Г. Завельского, В.В. Кулешова, В.Н. Лексина, Г.П.

Лузина, П.А. Минакера, А.С. Пчелинцева, В.И. Суслова, В.Е. Селиверстова, С.А. Суспицына, Р.И. Шнипера, Б.М. Штульберга.

Основы методологии диагностики регионального социально-экономического развития была разработаны в работах У. Изарда, а также отечественных ученых М.К. Бандмана, О.Г. Дмитриевой, И.М. Майергойза, Р.И. Шнипера, А.С. Новоселова и др.

Методологические и методические аспекты оценки качества управления щ общественными финансами на национальном уровне были разработаны под эгидой международных организаций: Международного валютного фонда, Всемирного банка, Организации экономического сотрудничества и развития, а также ряда национальных организаций.

Информационной базой исследования являются данные Государственного комитета РФ по статистике и его региональных подразделений, федеральные и региональные нормативные документы и аналитические материалы, разработки ИЭиОПП СО РАН и других исследовательских организаций, документы региональных, территориальных и муниципальных администраций в части социально-экономического и финансового прогнозирования и планирования, информация, содержащаяся в научных публикациях и периодической печати, собственные исследования автора.

Научная новизна диссертации:

• Описаны и систематизированы экономические эффекты федеративной системы управления. Предложено использование графической модели политики государства в случае асимметрии субъектов для анализа вариантов федеративного устройства государства, целей, проблем и рисков политики федерального центра в зависимости от модели федеративного устройства.

• Введено понятие финансового федерализма и обосновано его отличие от понятия бюджетного федерализма.

• Выявлено воздействие качества управления, социально-экономической и финансовой политики на субфедеральном уровне на экономический рост в регионах и в стране в целом.

• Предложена методология диагностики социально-экономического развития, финансового состояния и качества управления общественными финансами на субфедеральном уровне.

• Выявлен разрыв между формальным (гласным) и неформальным масштабами государственного сектора экономики и, соответственно, гласными и негласными инструментами и масштабами государственного управления на региональном уровне.

• Предложена методика оценки валового муниципального продукта, которую можно использовать в качестве индикатора внутрирегиональной дифференциации экономической активности и критерия при обосновании налогово-бюджетной политики и межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.

• Разработаны методики диагностики отдельных управленческих процессов: бюджетного процесса, межбюджетных отношений и управления расходами с учетом особенностей российской системы управления общественными финансами на субфедеральном уровне.

• Адаптировано применительно к российской действительности понятие прозрачности налогово-бюджетной политики и практики управления общественными финансами, разработан инструментарий оценки прозрачности на региональном уровне и проведен анализ факторов, определяющих прозрачность управления общественными финансами на материалах Новосибирской области.

Теоретическая и практическая значимость исследования

• В области теории разделены понятия социально-экономической, правовой асимметрии и дифференциации уровней социально-экономического развития территориальных единиц. Доказан фундаментальный характер понятий социально-экономической и правовой асимметрии. Описан экономический механизм циклического развития федеративных отношений. Введено понятие финансового федерализма и обоснована его структура.

• В области методологии предложены цели, задачи, структура и процедуры аналитических задач диагностики финансового состояния и качества управления общественными финансами региона, а таюке ее элементов: бюджетного процесса, межбюджетных отношений, управления расходами и оценки прозрачности управления общественными финансами региона.

• В области практики разработаны рекомендации по совершенствованию системы управления общественными финансами Новосибирской области в части бюджетного устройства и бюджетного процесса, межбюджетных отношений, управления расходами и повышения прозрачности управления общественными финансами.

Апробация работы: Результаты диссертационного исследования были представлены в докладах:

- на региональных научных и научно-практических конференциях в г. Новосибирске (1999-2001 гг.);

- на международных и региональных семинарах Совета Европы в гг. Благовещенск (2002), Новосибирск (2002);

- на конференциях по общественному участию в бюджетном процессе (г. Санкт-Петербург, 1999-2003 гг.);

- на семинарах в Институте экономики и организации промышленного производства СО РАН, администрации Новосибирской области, мэрии г. Новосибирска;

- на российско-канадских семинарах и конференциях по вопросам федерализма, Новосибирск (2001-2003 гг.).

Публикации: Основные результаты исследования опубликованы в 30 работах общим объемом около 60 п.л., личный вклад - около 30 п.л., в том числе в двух монографиях, а также разделах, главах 6 монографий.

Структура работы. Диссертация объемом 275 страниц имеет следующую структуру:

Во введении обоснована актуальность темы, показана степень ее изученности, сформулированы цели и задачи исследования, раскрыта научная новизна и практическая значимость работы, ее апробация.

В первой главе изложены основные понятия теории федерализма и описаны основные положения и подходы в рамках нормативной и позитивной теории федеративных отношений. Показано, что, поскольку фактически все федерации асимметричны, понятие асимметрии субъектов федерации необходимо ввести в базовую модель. Включение в число постулатов модели положения о социально-экономической и правовой асимметрии субъектов экономики позволяет сделать существенные выводы о моделях федеративных отношений, устойчивости и цикличности их развития, роли федерального центра в обеспечении регионального развития. Поскольку система федеративных отношений способствует политической стабильности, повышению эффективности государственного управления путем генерации и распространения позитивного опыта, сокращению нерациональных расходов и обладает другими преимуществами, развитие федеративных отношений должно приводить к ускорению экономического роста. Показано, что первоначальные этапы развития российской модели федерализма в основном не оправдали этих ожиданий из-за низкого качества управления в большинстве регионов страны, в частности, низкого качества финансового планирования. В то же время в последние годы происходит существенный поворот в системе федеративных отношений в России, что подтверждает положительное воздействие системы федеративных институтов на экономический рост.

Во второй главе рассмотрены проблемы финансовых взаимоотношений в Российской Федерации и предложено понятие финансового федерализма как базового понятия для анализа этих отношений, выявлено его соотношение с понятием бюджетного федерализма. Описаны исходная ситуация и эволюция федеративных отношений в Российской Федерации, предложена периодизация этой эволюции и выявлены проблемы российского федерализма и межуровневых финансовых взаимодействий. Рассмотрены современные условия и проблемы развития субъектов Российской Федерации, в частности, проблема социально-экономической дифференциации и асимметрии в РФ. Рассмотрены проблемы формирования федеративных отношений и системы управления на субфедеральном уровне и показано, что негативные тенденции социально-экономического развития России в 90-х годах во многом стали следствием политики, проводимой на уровне субъектов РФ. Эти проблемы постепенно осознаются и отчасти решаются, о чем свидетельствует анализ программных документов и политики Правительства РФ.

В третьей главе сформулированы основные подходы и принципы диагностики социально-экономического развития и финансового состояния субъекта РФ применительно к целям и задачам регионального управления. Описывается место диагностики в структуре аналитических задач. Предложена структура и процедуры диагностики. Показано, что оценка социально-экономического развития региона будет неполной без анализа финансового состояния региона и системы управления общественными финансами региона. В свою очередь, оценку финансового состояния региона и системы управления общественными финансами невозможно дать, не прибегая к макроэкономическим показателям, характеризующим социально-экономическое развитие. Предложенная схема диагностики включает набор областей (задач) и процедуру получения оценок. Особенности российской статистики не позволяют использовать традиционные макроэкономические индикаторы на уровне территориальных образований (городов и районов). Предложена методика оценки валового муниципального продукта в качестве интегрального показателя оценки экономической активности на территории городов и районов. Несмотря на определенную условность расчетов, этот показатель может служить ориентиром и критерием для выработки политики на субфедеральном уровне.

В четвертой главе представлен анализ отдельных наиболее значимых управленческих процессов (областей диагностики) на субфедеральном уровне: бюджетного процесса, межбюджетных отношений и управления расходами. Изложены цели и критерии оценки качества этих управленческих процессов, требования к целевой модели каждого из них. Приведен анализ фактического состояния указанных управленческих процессов (подсистем) в Новосибирской области в 1999-2002 гг., выявлены сильные и слабые стороны в их организации. Далее на основе предложенной системы индикаторов проведена формализованная диагностика указанных процессов.

В пятой главе раскрывается понятие прозрачности управления общественными финансами на субфедеральном уровне. Представлены разработанные на основании Кодекса лучшей практики МВФ и шкалы Центра бюджетных и политических приоритетов методики оценки прозрачности и практики управления общественными финансами на уровне региона. Приведен анализ результатов экспертных опросов, проведенных автором в 2001-2002 гг. Структура оценки прозрачности позволяет использовать ее в качестве комплексной характеристики качества управления общественными финансами региона.

В заключении сформулированы основные выводы. В приложение вынесены формы экспертных опросов по оценке прозрачности управления общественными финансами региона и результаты экспертных оценок.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Клисторин, Владимир Ильмч

Основные выводы. Анализ результатов двух серий опросов показал, что разработанный инструмент и методика вполне работоспособны, результаты

• поддаются содержательной интерпретации, а эксперты, принявшие участие в опросах, не смотря на отдельные замечания, в целом не возражают ни против подхода, ни против существа вопросов.

Сопоставление результатов двух опросов показало, что наблюдается достаточно четко выраженная синхронность ответов. Это означает, что сильные и слабые стороны Новосибирской области в различных аспектах прозрачности бюджетного процесса и общественного участия в целом сохранились. Удалось более или менее четко выявить эти стороны.

Одновременно следует отметить определенные позитивные тенденции в практике повышения прозрачности бюджетного процесса в Новосибирской области. Главной причиной позитивных тенденций являются действия федеральных властей по двум главным направлениям: совершенствование федерального законодательства в налогово-бюджетной сфере и принятие эффективных мер по приведению регионального законодательства в соответствии с федеральным.

Вместе с тем, федеральный центр является и главным возмутителем спокойствия в регионах, поскольку резкие изменения федерального законодательства приводят к нестабильности и региональной нормативно-правовой базы.

Централизация полномочий и ресурсов как на уровне федерального центра, так и субъектов РФ (равно как и переход на казначейскую систему исполнения бюджетов) приводит к большей прозрачности бюджета, но, одновременно, снижению уровня самостоятельности и, в конечном счете, ответственности региональных и, особенно, муниципальных органов власти. Эти же процессы фактически сводят к простой формальности социально-экономическое и бюджетное планирование на муниципальном уровне. Механизм распределения прав и ответственности по расходным полномочиям между органами власти РФ и субъекта РФ по-прежнему оценивается как недостаточно четкий и стабильный.

Информация о бюджете постепенно расширяется, полнота и доступность для депутатов и населения информации растет. Наибольший вклад в рост оценок прозрачности внесло внедрение системы среднесрочного планирования и прогнозирования, внедренной в области в последний год. Это, пожалуй, наибольшее достижение властей (помимо продолжающегося перехода на казначейскую систему) в рассматриваемой области. Но все-таки имеет место сокрытие бюджетной информации.

Наименее доступна информация о методической базе формирования бюджета и целевых бюджетных программах. Наибольшей проблемой остается отсутствие использования международных стандартов и классификаций.

Механизмы координации и управления бюджетной и внебюджетной деятельностью в основном подконтрольны законодательной власти. Доступность информации для депутатов о состоянии счетов администрации оценивается как средняя, но эксперты отмечают улучшение в этой области.

Существует достаточно независимых организаций, способных провести аудит бюджета субъекта РФ. Они привлекались к проведению аудита муниципальных бюджетов на территории области и некоторый эффект есть. Уже третий год работает счетная палата области, но не все эксперты считают ее независимой. Существует и постепенно совершенствуется система заблаговременного предупреждения от перерасхода бюджетных средств.

Требования доступности бюджетной информации для общественности и по обеспечению общественного участия закреплены пока недостаточно. Бюджетная информация доступна в соответствии с нормативно-правовыми актами, но по-прежнему недостаточна для общественности. Существует значительная потребность общественности и СМИ в информации о бюджете и бюджетном процессе и запрашивается она регулярно, причем интерес к такой информации растет. Существует практика независимого анализа бюджета и бюджетного процесса. Имеются отдельные факты участия общественности в бюджетном процессе, но результаты пока скромные.

Формально по всем разделам общая оценка удовлетворительна, хотя бальные оценки, рассчитанные как среднее арифметическое ответов на все вопросы, существенно выросли. Объяснение роста оценок можно связывать как с объективным улучшением ситуации в результате принятия новых нормативных актов, так и с ростом информированности респондентов за этот период. Кроме того, по нашему мнению, расхождение в оценках при ответе на вопросы порядка 10% должно признаваться несущественным из-за высокой роли субъективного фактора.

Структура оценки прозрачности системы управления общественными финансами региона (Приложения 1,2), вне зависимости от принятой методики опроса, в целом характеризует не только гласность принятия решений и доступность информации, но и качество системы управления общественными финансами региона.

При ответах на вопросы анкет экспертам предлагается оценить четкость разделения функций органов и уровней власти, качество нормативно-правовой базы и ее реализацию на практике в основных управленческих процессах:

• бюджетном процессе,

• межбюджетных отношениях,

• управлении доходами,

• управлении расходами,

• управлении долгом,

• управлении государственным (муниципальным) имуществом и активами.

Кроме того, гласность при принятии решений и информированность общественности (то, что входит непосредственно в понятие прозрачность) является определенной гарантией качества управления. Важно подчеркнуть, что настаивая на необходимости публикации информации не только о результатах деятельности властей, но и о планах (с подробной характеристикой качества этих планов) авторы Кодекса МВФ содействуют повышению качества бюджетного планирования и созданию инфраструктуры стратегического планирования на уровне субъекта федерации и муниципальном уровне.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Результаты диссертационного исследования позволяют сформулировать следующие выводы:

1. Для понимания сущности и эволюции федеративного устройства в различных странах, в том числе и в Российской Федерации, принципиальным исходным пунктом для анализа являются понятия социально-экономической дифференциации и правовой асимметрии и соотношения этих понятий при выборе модели федеративного устройства. В «правильно» построенной федерации эти механизмы работают таким образом, что правовая асимметрия и политика федерального центра приводят к ускорению экономического роста и снижению социально-экономической дифференциации субъектов федерации.

2. Модель государственной политики в условиях асимметрии экономических субъектов (индивидуумов), предложенная Дж. Бьюкененом, может быть использована для анализа федеративного устройства государства. Эта модель, объясняет эмпирически установленные факты циклического развития федеративных отношений, взаимосвязь экономического роста и выбора модели федеративного устройства, операционализировать понятия социально-экономической и правовой асимметрии субъектов федерации и понятия дифференциации социально-экономического пространства страны, сформулировать предложения по поводу государственной политики в условиях федеративной системы и выявить возможности и ограничения такой политики. С ее помощью можно объяснить взаимосвязи между федеративным устройством и экономическим ростом, смену моделей федеративных отношений и приоритетов социально-экономической политики, обосновать региональную политику в качестве одного из важнейших приоритетов развития федеративного государства.

3. Введено понятие финансового федерализма и обосновано его соотношение с используемым в настоящее время понятием бюджетного федерализма. В условиях переходной экономики, когда формальные институты находятся в процессе формирования, значительные финансовые потоки, контролируемые государством, не находят отражения в бюджете, а налогово-бюджетная политика во многом является производной от социально-экономической политики, проводимой через внебюджетные фонды, тарифную политику, управление государственным имуществом и т.д., для анализа государственного воздействия на экономику более адекватным является использование понятия финансового федерализма.

4. Ретроспективный анализ развития федеративных отношений в Российской Федерации позволил выявить основные периоды (этапы) развития федеративных отношений в России, установить взаимосвязи между макроэкономической политикой федерального центра, развитием институтов федерализма, политикой субъектов РФ и результатами социально-экономического развития и состоянием общественных финансов. Показано, что меры по упорядочению и регламентации федеративных отношений и синхронизации налогово-бюджетной политики федерального центра и регионов, использования других инструментов управления общественными финансами, приносят плоды в виде ускорения экономического роста.

5. Важнейшим условием развития федерализма является качество системы управления на субфедеральном и муниципальном уровнях. Устойчивость и обоснованность проводимой этими уровнями власти социально-экономической политики, важнейшими инструментами которой являются меры по управлению общественными финансами, находящимися в распоряжении соответствующих органов власти, является непременным условием устойчивого развития регионов и Российской Федерации в целом. Традиционно наибольшее внимание исследователей привлекает исследование политики федерального центра по отношению к регионам. Но для устойчивого развития страны не меньшее значение имеет политика, проводимая на субфедеральном и муниципальном уровне, во многом определяемая их собственной системой управления.

6. Обосновано место диагностики социально-экономического развития, состояния общественных финансов и качества управления субъектов РФ в системе аналитических задач. Сформулированы требования к диагностике как к особому типу аналитической работы. Предложена методическая схема диагностики финансового состояния и качества управления общественными финансами региона. Такая схема позволяет в рамках существующей социально-экономической и налогово-бюджетной статистики с минимальным использованием внутренней отчетности выявить наиболее проблемные области в управлении общественными финансами региона. Методологической основой предлагаемого подхода является формирование целевой модели качества управления (своего рода кодекса лучшей практики) и сравнение фактического состояния систем и процессов управления и их элементов с указанной моделью.

7. Предложена система индикаторов, позволяющая связать показатели социально-экономического развития региона и состояния общественных финансов с отдельными подсистемами системы управления общественными финансами региона, в частности с качеством нормативно-правовой базы и практикой функционирования системы управления (системы принятия решений и их реализацией).

8. Предложена упрощенная методика расчета оценки валового регионального продукта на муниципальном уровне (ВМП). Использование этого индикатора позволяет (наряду с использованием других показателей) выявить тенденции пространственного развития региона, дать оценку налогово-бюджетной политике властей и системы межбюджетных отношений в ретроспективе, а также может служить количественным критерием при выработке решений.

9. Разработаны целевые модели для отдельных процессов управления региональными финансами (областей исследования): бюджетный процесс, межбюджетные отношения, управление расходами, учитывающие особенности институциональной структуры современной России. Разработана система индикаторов, позволяющая оценить степень соответствия указанных процессов требованиям целевой модели. Проведенный анализ фактического состояния отдельных подсистем и процессов управления общественными финансами в Новосибирской области и формализованная диагностика тех же объектов приводят к близким выводами и рекомендациям.

10. Оценка прозрачности системы управления общественными финансами региона может служить в качестве комплексной оценки качества управления на субфедеральном и муниципальном уровне. Адаптированы применительно к российской действительности отдельные методики оценки прозрачности системы управления общественными финансами. Разработан инструментарий оценки прозрачности в виде анкет экспертного опроса. На основе анализа результатов экспертного опроса получены оценки факторов, определяющих уровень и динамику прозрачности системы управления общественными финансами в Новосибирской области, выявлены сильные и слабые стороны в системе управления общественными финансами.