Финансовый контроль в системе управления расходованием средств бюджетов субъектов Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Финансовый контроль в системе управления расходованием средств бюджетов субъектов Федерации"

На правахрукописи

Степанова Наталия Владимировна

ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ РАСХОДОВАНИЕМ СРЕДСТВ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ ИВАНОВСКОЙ ОБЛАСТИ)

Специальность 08.00.10 -Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРЕАТ Диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Иваново-2004

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Ивановский государственный химико-технологический университет»

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

- доктор экономических наук, профессор Обаева Алма Саке-новна

- доктор экономических наук, профессор Леонтьев Владимир Евгеньевич

- кандидат экономических наук, доцент Гришанова Ольга Алексеевна

Московский государственный горный университет

Защита состоится » /¿ДО^сЕ" 2004 года в ^Р часов йО

минут на заседании диссертационного совета Д 212.063.04 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Ивановский государственный химико-технологический университет» по адресу 153000, г. Иваново, пр. Фридриха Энгельса, д.7, главный корпус, аудитория Г 101.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Ивановский государственный химико-технологический университет»

Автореферат разослан « 19 » ^^^¿2004 года

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Управление государственными финансами представляет собой важную часть государственной политики и в значительной мере определяется состоянием финансовой системы, на которую влияют такие элементы как порядок планирования, утверждения, исполнения централизованных фондов и средств, а также контроль за формированием и использованием бюджетов государства. Именно контроль за государственными финансовыми потоками призван выявлять отклонения от принятых стандартов законности, целесообразности и эффективности использования государственных ресурсов, а при наличии таких отклонений система управления бюджетными ресурсами углубляется в своевременное принятие соответствующих корректирующих и превентивных мер.

В свете фактов, свидетельствующих о нецелевом использовании государственных средств в Российской Федерации, прямых и косвенных хищениях бюджетных ресурсов, чрезвычайно важным представляется разработка научно обоснованной системы мер, противодействующих нарушениям финансовой дисциплины. Положительные сдвиги произошли с момента перехода на казначейскую систему кассового исполнения бюджетов. Процесс исполнения бюджетов стал более детализирован и прозрачен, что позволяет повысить эффективность использования бюджетных средств в части обеспечения целевой направленности, своевременности и рациональности их расходования.

Однако, как показывает практика, в абсолютном большинстве случаев нарушения при использовании средств бюджетов всех уровней происходят после распределения бюджетных ресурсов. При этом главной причиной нецелевого использования является наличие средств по одним кодам бюджетной классификации и необходимость проведения расходов по другим кодам, средств по которым недостаточно. Таким образом встает вопрос о качестве планирования бюджетных расходов.

Акцентируя внимание на превентивной функции контроля за расходованием средств бюджета, необходимо разработать такую систему управления расходованием бюджетных средств, при которой оценка целевого характера расходов происходит не на этапе последующего контроля исполнения бюджетов, а на этапе планирования и принятия бюджетов. По своей экономической сути бюджетное планирование и прогнозирование должны быть составляющими элементами предварительного контроля.

Для любой бизнес-структуры перед процессом расходования денежных средств нужно четко определить объект финансирования и результат, получаемый от вложения ресурсов. В отличие от корпоративного управления, в общественном секторе эффективность результата не всегда

Грос. НАЦИОНАЛЬНАЯ

библиотека

измеряется прибылью. При выполнении государством своих социальных функций измерять эффективность этих расходов сложно и трудоемко, но делать это необходимо для объективного управления процессом расходования бюджетных средств и для дальнейшего совершенствования всей структуры управления государственными ресурсами. Совершенствование практики составления бюджетов следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности государственных расходов.

Способом совершенствования бюджетного процесса может стать внедрение бюджетирования, ориентированного на конечный результат, или программно-целевого бюджетирования, меняющего вкорне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.

Актуальность темы диссертации обусловлена необходимостью исследования всего комплекса проблем, связанных с организацией всех форм государственного финансового контроля за расходованием средств бюджетов.

Несмотря на наличие достаточно развитой и устойчивой правовой базы, регулирующей бюджетный процесс в России, до настоящего времени не нашли удовлетворительного решения многие вопросы, связанные как с формированием системы государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств, так и с организацией бюджетирования, ориентированного на результат.

Уровень изученности проблемы характеризуется отражением ее фундаментальных аспектов в трудах таких российских ученых как И. А. Андреев, И. А. Белобжецкий, Н. Г. Белуха, В. В. Бурцев, Э. А. Вознесенский, О. А. Гришанова, Ю. А. Данилевский, В. А. Евдокимов, Ю. М. Иткин, В. Е. Леонтьев, М. В. Романовский, В. М. Родионова, А. Д. Соменков, В. И. Шлейников, С. О Шохин. В работах этих авторов исследуется сущность и методологическая база финансового контроля. Конкретные прикладные проблемы организации государственного финансового контроля в России достаточно многосторонне рассматривались экономистами Б. Ф, Ицковичем, А. М. Лавровым, Г. И. Маклевой, Т. Г. Нестеренко, Л. Н. Овсянниковым, В. Г. Пансковым, С. В. Степашиным, А. В. Улюкаевым.

В работах зарубежных ученых затрагиваются вопросы, касающиеся независимого финансового контроля, государственный же финансовый контроль, зачастую, остается за рамками их исследований. Лишь вопросы применения системы бюджетирования, ориентированного на конечный результат, исследовались на базе трудов Р. Харбисона, Е. Ханушека.

В экономической теории и практике не исследовались аспекты организации и функционирования государственного финансового контроля как целостной системы, отсутствует четкая интерпретация значения и

функций государственного финансового контроля в системе

управления государственными финансами, отсутствует методологическая база оперативного финансового контроля, направленного на предотвращение нарушений финансовой дисциплины подконтрольными органами.

Актуальность и недостаточная степень проработанности проблемы обусловили выбор темы, предопределили постановку цели и задач диссертационного исследования.

Целью данной диссертационной работы является научное обоснование внедрения в бюджетный процесс метода бюджетирования, ориентированного на конечный результат, с целью необходимости дальнейшего совершенствования контроля за расходованием бюджетных средств в Российской Федерации.

В соответствии с поставленной целью и логикой исследования в диссертационной работе решаются следующие задачи:

1. На основе изучения отечественной и зарубежной литературы выяснить экономическую сущность финансового контроля в системе управления государственными финансами, рассмотреть понятие «финансовый контроль» с позиции системного подхода, обосновать необходимость использования государственного финансового контроля для развития и безопасности экономики государства.

2. Определить роль и место контроля за расходованием средств бюджетов в системе управления бюджетными ресурсами. Сгруппировать и классифицировать основополагающие принципы контроля за расходованием средств бюджетов, отталкиваясь от предлагаемых в литературе принципов финансового контроля и основ гносеологии.

3. Исследовать мировую практику организации государственного финансового контроля, проанализировать основные международные документы, регламентирующие деятельность высших органов государственного финансового контроля, рассмотреть практику бюджетирования, ориентированного на конечный результат, применяемую в странах с высоким уровнем развития экономики.

4. Систематизировать организационную структуру финансового контроля и контроля за расходованием средств бюджетов, выявить проблемы во взаимодействиях контролирующих органов на основе анализа законодательства Российской Федерации.

5. Определить и обосновать место и значение Федерального казначейства Российской Федерации в бюджетном процессе и системе государственного финансового контроля за использованием бюджетных ресурсов.

6. Проанализировать правовое и нормативное обеспечение функционирования системы государственного финансового контроля за расходованием средств бюджетов в Российской Федерации с целью

выработки предложений по его совершенствованию, предложить мероприятия по устранению негативных моментов.

7. Теоретически обосновать необходимость внедрения в бюджетный процесс Российской Федерации новых методов контроля за использованием средств бюджетов, которые обеспечивали бы эффективный предварительный контроль и выполняли превентивную функцию управления бюджетными ресурсами в части расходования бюджетных средств.

8. На базе обобщения мирового и отечественного опыта бюджетного процесса разработать методику и механизм системы бюджетирования, ориентированного на конечный результат, с целью организации оперативного контроля за расходованием средств бюджетов.

Объектом исследования выступает система управления

государственными финансами в Российской Федерации и экономические взаимоотношения, возникающие в процессе перераспределения совокупного общественного продукта.

Предмет исследования - процесс контроля за расходованием бюджетными средствами в рамках всего бюджетного процесса Российской Федерации.

Теоретическая и методологическая основа исследования.

Теоретической базой исследования являются положения общей экономической теории, теории государственных финансов, труды российских и зарубежных ученых и финансовых экспертов в области бюджетного контроля. Необходимая для научной работы глубина исследования и достоверность выводов достигаются за счет использования принципов диалектической и формальной логики, основными из которых являются объективность рассмотрения, всесторонность, поиск противоречий, принцип историзма, а также применения методов экономического анализа и синтеза; системного подхода; приемов индуктивного и дедуктивного изучения; графической интерпретации. В исследовании анализируются и обобщаются законодательные акты Российской Федерации, Германии, США и других стран, нормативные документы Министерства финансов России и Федерального казначейства, данные статистических сборников Госкомстата РФ, периодических бюллетеней правительственных и неправительственных организаций, издания текущей и периодической печати, областные законы об областном бюджете за ряд лет.

Научная новизна исследования заключается в разработке соискателем теоретических и практических выводов и рекомендаций по дальнейшему развитию государственного финансового контроля в системе управления расходованием средств бюджетов. Научная новизна результатов, полученных по итогам исследования, обуславливается тем, что в ходе его проведения:

1. Уточнены и обоснованы экономическая сущность и понятия государственного финансового контроля и бюджетного контроля.

2. Определены место и роль контроля в системе управления государственными финансами и предложена классификация его по однородным критериям.

3. С позиции системного подхода разработаны принципы организации государственного контроля за расходованием средств бюджетов и предложено выделять его в самостоятельное направление в системе бюджетного контроля.

4. На основе исследования теории и практики финансового контроля в Российской Федерации в институциональном и организационном аспектах обоснована необходимость более четкого разделения полномочий и функциональных обязанностей контролирующих органов.

5. Систематизированы и дополнены с позиции эффективности и повышения финансовой безопасности государства инструменты оперативного финансового контроля за расходованием средств бюджетов.

6. Разработаны методические основы бюджетирования, ориентированного на конечный результат, в системе оперативного финансового контроля за расходованием средств бюджетов субъектов Федерации.

Теоретическая значимость результатов исследования состоит в их вкладе в качестве теоретической основы для новых исследований, в частности они могут использоваться в разработке теории организации финансового контроля и государственного финансового контроля, совершенствовании институциональной и организационной структуры государственного финансового контроля, дополнении методических разработок в части своевременного и целевого расходования бюджетных средств и повышении их эффективности.

Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности применения рекомендаций автора в бюджетном процессе России и организации государственного финансового контроля на всех уровнях управления государственными финансами. Положения диссертационного исследования представляют непосредственную практическую ценность для сотрудников органов, исполняющих бюджет, и для работников бюджетных учреждений в части повышения эффективности системы государственного финансового контроля.

Материалы диссертации используются в учебном процессе Ивановского государственного химико-технологического университета при преподавании курса «Финансы, денежное обращение, кредит» и могут быть использованы для таких курсов как «Бюджетная система Российской Федерации», «Казначейская система исполнения бюджетов», а также для повышения квалификации работников финансовых органов, органов

государственного финансового контроля, организаций, являющихся

главными распорядителями, распорядителями и получателями средств бюджетов всех уровней.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были обсуждены на научных, научно-практических и научно-технических конференциях, а именно на Международной научно-практической конференции «Государство и бизнес в XXI веке» (Казахский национальный университет имени аль-Фараби, Алматы); Международной научно-практической конференции молодых ученых «Хозяйствующий субъект: новое экономическое состояние и развитие» (Ярославский государственный университет им. П. Г. Демидова, Ярославль); Международной научно-практической конференции «Экономика современной России: теоретические и методологические подходы к решению актуальных проблем развития» (Ивановский государственный университет, Иваново); VI межрегиональной научной конференции «Молодежь и экономика» (Ярославский филиал Военного финансово-экономического университета, Ярославль); на фестивале студентов, аспирантов и молодых ученых «Молодая наука в классическом университете» (Ивановский государственный университет, Иваново); V Международной научно-практической конференции «Финансовые проблемы РФ и пути их решения: теория и практика» (Санкт-Петербургский государственный политехнический университет, Санкт-Петербург); Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы развития экономики» (Ивановский государственный химико-технологический университет, Иваново); II Международной научно-практической конференции «Экономика и инфокоммуникации в XXI веке» (Санкт-Петербургский государственный политехнический университет, Санкт-Петербург); 5-ой Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Молодежь. Образование. Экономика» (Ярославский филиал Московского государственного университета экономики, статистики и информатики, Ярославль); Международной научно-технической конференции «Наука и образование — 2004» (Мурманский государственный технический университет, Мурманск); Международной научно-практической конференции «Современные информационные технологии в образовательном процессе и научных исследованиях» (Шуйский государственный педагогический университет, Шуя Ивановской области).

Публикации. Основные положения диссертации нашли отражение в 14 публикациях общим объемом 4,5 условных печатных листа, из них лично автору принадлежит 4,0 условных печатных листа.

Структура диссертационной работы. Цель исследования и поставленные задачи определили структуру диссертации, которая состоит из введения, трех глав, последовательность которых обусловлена логикой

построения исследования, заключения, библиографии (182

наименования) и приложений. Общий объем работы 198 страниц.

В введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, проанализирована степень проработанности проблемы, определены цель и задачи исследования, сформулированы предмет и объект исследования, новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации.

Первая глава «Теоретические основы организации финансового контроля» посвящена рассмотрению сущности финансового контроля, определению его роли в системе управления государственными финансами, изучению институциональных основ организации государственного финансового контроля в Российской Федерации, анализу зарубежного опыта финансового контроля.

Во второй главе «Бюджетный контроль как основной элемент управления государственными финансами» подробно отражены вопросы организации бюджетного контроля в Российской Федерации, исследовано формирование институциональной структуры системы бюджетного контроля. Проведен анализ инструментария Федерального казначейства России по расходованию средств бюджетов.

В третьей главе «Разработка методических основ оперативного финансового контроля за расходованием средств бюджетов субъектов Федерации» обосновано внедрение в бюджетный процесс субъектов Российской Федерации системы бюджетирования, ориентированного на конечный результат, рассмотрены перспективы развития новых методов контроля за расходованием средств бюджетов.

В заключении диссертации изложены основные результаты исследования, сформулированы выводы и предложения в соответствии с поставленной целью и задачами диссертационного исследования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Проведенное диссертационное исследование позволило дополнить теорию государственного финансового контроля. На основе конструктивной научной полемики с российскими экономистами предложено определение финансового контроля как системы взаимосвязанных мероприятий со стороны органов управления финансовыми отношениями, включающей сбор информации об этих финансовых отношениях, ее анализ на предмет соответствия правилам и нормам, выявление отклонений и разработку мер по своевременной корректировке работы финансовой системы и предотвращению нарушений в будущем.

В диссертационном исследовании разработана

группировка видов финансового контроля, представленная на схеме 1.

Схема 1. Классификация видов финансового контроля

Финансовый контроль предназначен для реализации

целостной финансово-экономической политики государства, создания условий для финансовой стабилизации, способствует обеспечению финансовой безопасности государства. В то же время финансовый контроль является важным фактором обеспечения законности и целесообразности использования государственной собственности, эффективности вложения заемных и собственных средств. То есть финансовый контроль играет ключевую роль в системе управления государственными финансами, которая представляет собой направленное воздействие на систему экономических денежных отношений для упорядочения, сохранения, совершенствования и развития процессов формирования и использования централизованных денежных фондов и средств с целью выполнения этой системой своего функционального назначения. В результате проведенного исследования выявлено, что цель финансового контроля состоит в обеспечении финансовой безопасности государства. К функциям финансового контроля предложено относить защитную, информативную и превентивную.

В работе предложено решение дискуссионного вопроса о формах финансового контроля: выделены предварительный и последующий финансовый контроль. В рамках последующего контроля существует текущий последующий контроль (то есть контроль внутри отчетного периода, после совершения контролируемого действия, проводится с целью оперативного и своевременного выявления отклонений от правил и норм) и последующий контроль за период (контроль за определенный период времени по данным отчетности с целью определения законности, целесообразности и своевременности контролируемых действий). Существование текущего финансового контроля, который выделяется в качестве формы финансового контроля рядом экономистов, не имеет ни теоретического, ни практического обоснования: незаконную операцию можно либо предотвратить, либо впоследствии проверить и разработать меры по дальнейшей ликвидации нарушений.

Общий ущерб для бюджетной системы от вскрытых Счетной палатой Российской Федерации в 2003 году нарушений оценивается в сумме свыше 100,9 млрд. рублей, сумма выявленного нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов составила около 1,5 млрд. рублей, в том числе средств федерального бюджета - 732,4 млн. руб. или 0,031% расходной части федерального бюджета.

Отчасти это может происходить из-за того, что функции органов государственного финансового контроля пересекаются, ответственность размывается, происходит дублирование деятельности отдельных органов, что снижает эффективность работы всей системы финансового контроля.

В диссертационной работе выявлено, что необходимо

совершенствовать организационную структуру государственного финансового контроля. Изменения должны проводиться для достижения наиболее оптимальной в настоящих условиях и достаточно гибкой для дальнейшего повышения эффективности системы государственного финансового контроля. Предложены следующие пути совершенствования организационной структуры государственного финансового контроля. Во-первых, необходимо пересмотреть систему функций контролирующих органов в целях недопущения пересекающихся полномочий, должен быть учтен принцип разделения функций органов. Во-вторых, целесообразно разработать схемы взаимодействия контролирующих органов, обмена документами, требуемыми для проведения контрольных мероприятий. В-третьих, важно определить место того или иного органа государственного финансового контроля в организационной структуре их системы, это зависит от целей и задач создания органа, развития государственных систем управления.

Возврат средств в федеральный бюджет, осуществленный Счетной палатой российской Федерации, составил более 8,84 млрд. руб. (в 11,4 раза больше, чем направлено в 2003 году на финансирование Счетной палаты), в том числе средств, использованных не по целевому назначению, - более 1,03 млрд. рублей. Цифровой материал подтверждает эффективность деятельности высшего органа финансового контроля Российской Федерации.

Особое место в диссертационной работе уделено зарубежному опыту организации финансового контроля. Исследованы международные документы, регламентирующие деятельность высших органов государственного финансового контроля. Проанализирована практика финансового контроля одного из федеративных государств мира - Германии. Рассмотрены тенденции развития в мировой практике новых методов финансового контроля, направленных на перенос акцента в сторону предварительного контроля, таких как бюджетирование, ориентированное на результат, и программно-целевое бюджетирование.

В работе введено понятие «контроль за расходованием средств бюджетов», которое предложено трактовать как систему взаимосвязанных мероприятий со стороны органов управления финансовыми отношениями, включающую сбор информации о направлениях и суммах расходования средств бюджета; анализ соответствия полученных данных плану; оценку законности и целесообразности расходования бюджетных средств; выявление отклонений; разработку мер по своевременному предупреждению и дальнейшему предотвращению нарушений.

Новое понятие рассмотрено с позиции системного подхода. Наибольший «методологический вес» уделяется таким системным понятиям как элемент, целостность и связь.

На основе рассмотрения преобладающих в

экономической литературе позиций по отношению к исходным идеям любого учения сделан вывод о несоответствии взглядов ученых требованиям гносеологии. Методология науки для любого исследования выделяет описательные и предписательные принципы. Первые опираются на объективные основания, отражают необходимую и сущностную сторону объекта исследования. Вторые опираются непосредственно на субъективные основания, выражают руководящее правило процесса исследования.

К описательным принципам контроля за расходованием средств бюджета предложено относить принцип системности, который определяет контроль за расходованием средств бюджетов как систему, объединяющую цель, задачи, элементы, структуру контроля; принцип целостного подхода к проведению контрольных мероприятий, суть которого заключается в осуществлении комплекса таких мер как сбор информации о направлениях и суммах расходования средств бюджетов, анализ соответствия полученных данных плану, оценка законности и целесообразности расходования бюджетных средств, выявление отклонений, разработка мер по своевременному предупреждению и дальнейшему предотвращению нарушений; принцип обратных связей на протяжении не только всех этапов контроля за расходованием средств бюджетов, но и в течение всего бюджетного процесса; принцип быстрого реагирования на выявленные нарушения в ходе расходования бюджетных средств.

Предписательные принципы контроля за расходованием средств бюджетов включают принцип сбалансированности между социальной значимостью и экономической эффективностью контроля за расходованием средств бюджетов; принцип качественного состояния нормативно-правовой базы контроля за расходованием средств бюджетов; принцип независимого подхода к проводимым мероприятиям контролирующих органов, включая защищенность их сотрудников; принцип четкого определения всех обязанностей, полномочий и прав контролирующих органов, а так же их взаимодействия между собой, этот принцип направлен на исключение дублирования контрольными органами различных действий и исключение ненужных этапов, процедур в проведении контроля; принцип преимущественного осуществления предупредительных мероприятий в форме предварительного контроля с одновременным снижением ожидания эффекта от последующего контроля; принцип постоянного развития и совершенствования всех элементов контрольной деятельности в соответствии с изменениями политической и экономической обстановки в стране; принцип единства методик и подходов к проведению контрольных мероприятий для всех контролирующих органов.

В диссертации проведен анализ деятельности контрольно-счетной палаты Ивановской области. В ходе проведения контрольных мероприятий

контрольно-счетной палатой в 2003 году был выявлен ущерб, нанесенный бюджету области, в части нецелевого расходования средств областного бюджета в сумме 16706,0 тыс. руб. или 0,3% расходной части бюджета, за счет расходования бюджетных средств сверх утвержденных бюджетных ассигнований - 2971,76 тыс. руб. или 0,05% объема расходов, за счет финансирования расходов, не предусмотренных законом об областном бюджете, - 1113,6 тыс. руб. или 0,019%. Неэффективного использования бюджетных средств области контрольно-счетной палатой не обнаружено.

Причинами перечисленных нарушений являются нарушения требований бюджетного законодательства при разработке бюджетных росписей главными распорядителями, отсутствие в сводной бюджетной росписи расходов по ряду бюджетополучателей. Это произошло в результате нечетко спланированного прогноза социально-экономического развития области и сводного финансового баланса. Все факты говорят о необходимости совершенствования процедуры составления проекта бюджета области, в частности необходимо внедрять новые, реформирующие бюджетный процесс, методы планирования.

Особое место в работе уделено полномочиям Федерального казначейства Российской Федерации в бюджетном процессе. Его деятельность отличается важной особенностью, которая заключается в слиянии двух стадий бюджетного процесса - исполнения бюджетов и контроля за исполнением бюджетов. Дело в том, что в настоящее время Федеральное казначейство России - единственный орган государственного финансового контроля в России, для которого приоритетным направлением деятельности является предварительный контроль.

Рассмотрены варианты участия Федерального казначейства России в бюджетном процессе государства, сделан вывод о необходимости усиления роли казначейства на отдельных стадиях бюджетного процесса. В частности, при участии Федерального казначейства в стадии планирования и составления бюджетов могут составляться подробные планы финансирования, основанные на перспективных оценках и прогнозах кассовых потоков. Скорейшее решение этой проблемы и разрешение проблем на стадии исполнения бюджета и контроля исполнения бюджетов позволит значительно оптимизировать бюджетный процесс, а, следовательно, и повысить эффективность финансово-бюджетной политики государства.

В диссертационной работе сделаны предложения по внедрению в деятельность Федерального казначейства России функции по участию в стадии планирования бюджета, в частности осуществлению бюджетирования, ориентированного на результат, или программно-целевого бюджетирования. В работе дано определение программно-целевому бюджетированию как системе бюджетного планирования, связывающей

произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью.

В механизме бюджетирования, ориентированного на результат, главные распорядители бюджетных средств являются непосредственными участниками предварительного контроля за расходованием средств бюджета. Когда бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям главных распорядителей, при планировании бюджетных расходов основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований, формируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов.

Исследован контроль эффективности бюджетных расходов как многоаспектная проблема; понятие контроля эффективности расходов определено как систематизированный, целенаправленный, организованный и объективный комплекс мероприятий со стороны органов управления финансовыми отношениями в части расходования средств бюджета, направленный на гарантирование эффективного и экономного использования государственных ресурсов.

В исследовании кроме теоретических аспектов контроля эффективности бюджетных расходов, четкого определения целей, задач и приоритетов бюджетных расходов, разработаны критерии оценки эффективности использования средств. Эти критерии предложено использовать в качестве конечных результатов системы бюджетирования.

В диссертации обоснована необходимость повышения эффективности государственных расходов в тех областях, которые остаются прямой прерогативой государства. Для этого необходимо: (а) увязать государственные расходы со стратегическими целями развития и (б) стремиться к достижению наиболее высокого уровня эффективности в использовании государственных ресурсов. При этом основное внимание должно уделяться повышению эффективности в использовании государственных средств в тех областях, которые традиционно относятся к сфере оказания услуг государством, таких как, например, социальные услуги, здравоохранение и образование.

В диссертационной работе выявлено, что существующая в России система контроля за расходованием средств бюджетов несовершенна и неоптимальна. В свете такого утверждения представляется, что рекомендации, выработанные в диссертационном исследовании на основе проведенного анализа системы контроля за расходованием средств бюджетов, могут способствовать рационализации бюджетного процесса в

Российской Федерации, повышению уровня финансовой дисциплины, что в конечном итоге обеспечит эффективное управление бюджетными ресурсами и экономическое развитие государства в целом.

В ходе проведенного исследования получены следующие результаты:

1. Уточнена экономическая сущность и обоснована необходимость использования финансового контроля в системе управления государственными финансами для развития и безопасности экономики государства.

2. Обоснованы роль и место контроля за расходованием средств бюджетов в системе расходования средств бюджетов.

3. Произведен анализ мировой практики организации государственного финансового контроля, дана оценка зарубежного опыта системы бюджетирования, ориентированного на конечный результат.

4. Систематизирована организационная структура финансового контроля и контроля за расходованием средств бюджетов, на основе анализа законодательства Российской Федерации определены проблемы во взаимодействиях контролирующих органов.

5. Определены место и значение Федерального казначейства Российской Федерации в бюджетном процессе и системе государственного финансового контроля использования бюджетных ресурсов.

6. Выработаны предложения по совершенствованию функционирования системы государственного финансового контроля за расходованием средств бюджетов субъектов Федерации на основе анализа правового и нормативного обеспечения.

7. Разработана методика и механизм системы бюджетирования, ориентированного на конечный результат, с целью организации оперативного контроля за расходованием средств бюджетов.

Вклад автора в проведенное исследование. Теоретические положения, выводы, практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, являются результатом самостоятельного исследования автора. Личный вклад автора заключается в обосновании актуальности и разработанности решаемых проблем, определении целей и постановке задач, выборе методов исследования, изучении и обобщении существующего отечественного и зарубежного опыта, получении методических положений, обладающих научной новизной.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Обаева А. С, Степанова Н. В. Казначейская система исполнения бюджетов как метод совершенствования государственного

регулирования экономики (на примере экономики Российской Федерации) // Государство и бизнес в XXI веке: Материалы международной научно-практической конференции «Государство и бизнес в XXI веке», 28-29 ноября 2003 г. - Алматы: Казахский Национальный Университет имени аль-Фараби. - Часть 2. - с. 12-20

2. Обаева А. С, Степанова Н. В. Системный подход к определению понятия «контроль за расходованием средств бюджетов» // Наука и образование - 2004: Материалы международной научно-технической конференции (Мурманск, 7-15 апреля 2004 г.): В 6 частях. - Мурманск: Мурманский государственный технический университет, 2004. - Часть 3, с. 412-416

3. Степанова Н. В. Взаимосвязь федерального казначейства России со звеньями финансовой системы // Хозяйствующий субъект: новое экономическое состояние и развитие: Материалы международной научно-практической конференции молодых ученых. - Ярославль, 2003. - Часть II. -с. 125-127

4. Степанова Н. В. Высшие органы государственного финансового контроля // Проблемы экономики, финансов и управления производством: Сборник научных трудов вузов России, Двенадцатый выпуск. -Иваново, 2003. - с. 77-80

5. Степанова Н. В. Институциональный и организационный аспекты государственного финансового контроля в Российской Федерации // Проблемы экономики, финансов и управления производством: Сборник научных трудов вузов России, Четырнадцатый выпуск. - Иваново, 2003. - с. 56-64

6. Степанова Н. В. Казначейский мониторинг исполнения бюджетов // Современные информационные технологии в образовательном процессе и научных исследованиях. Материалы Международной научно-практической конференции. - Шуя, 2004. - с. 81-83

7. Степанова Н. В. Контроль эффективности бюджетных расходов и эффективность контроля за расходованием средств бюджетов // Экономика современной России: теоретические и методологические подходы к решению актуальных проблем развития. Материалы Международной научно-практической конференции. В 2-х частях. Часть I. Иваново, 2004. - с. 157-159

8. Степанова Н. В. Лимская декларация и бюджетный контроль в России // Тезисы докладов VI межрегиональной научной конференции «Молодежь и экономика», 17-18 апреля 2002 года. - Ярославль: ЯФВФЭУ, 2002. - Том II. - с. 132

9. Степанова Н. В. Международные стандарты организации бюджетного контроля на региональном уровне // Молодая наука в классическом университете: Тезисы докладов научных конференций

фестиваля студентов, аспирантов и молодых ученых, Иваново, 15-19 апреля 2002 года: в 6 частях. - Иваново: Ивановский государственный университет, 2002. - Часть 5: Пути решения проблем региональной экономики молодыми экономистами. - с. 77-78

10. Степанова Н. В. Необходимость интеграции учета и бюджетной классификации при казначейском исполнении бюджетов // Молодежь. Образование. Экономика. Сборник научных статей участников 5-ой Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов, студентов (4 мая 2004 года): в 2 частях. - Ярославль: Издательство «Ремдер», 2004. - Часть 2: Актуальные проблемы менеджмента. Бухгалтерский учет и аудит, с. 350-355

11. Степанова Н. В. Основные принципы эффективного контроля за расходованием средств бюджетов // Финансовые проблемы РФ и пути их решения: теория и практика. Тезисы V Международной научно-практической конференции. 20-22 апреля 2004 года. Ч I. СПб.: Нестор, 2004. -с. 89-91

12. Степанова Н. В. Преимущества казначейской системы кассового исполнения расходной части бюджетов // Актуальные проблемы развития экономики: Сборник материалов Международной научно-практической конференции. - Иваново, 2003. - с. 48-50

13. Степанова Н. В. Роль органов Федерального казначейства в осуществлении бюджетного процесса государства // Экономика и инфокоммуникации в XXI веке: Труды П-й Международной научно-практической конференции. 24-29 ноября 2003 года. - СПб.: Издательство СПбГПУ, 2003.-с. 342-345

14. Степанова Н. В. Экономическая сущность контроля за расходованием средств бюджетов // Проблемы экономики, финансов и управления производством: Сборник научных трудов вузов России, Десятый сборник. - Иваново, 2002. - с. 60-65

Подписано в меча|ь 1& 10СУ\. Усдпл 117 Учицл (.¿9 Форма! МКХ4 1/16 Гираж /5'О ж! Зака| 1тхырсшсннос оораюваа' паюс учреждение высшею профессиональною оорапжанни «Ивановыми"! юе\ иравеннмн \имнко-1Смю к» ическнн чшверстс! 1530001 Иваново пр-г Ф')ше п>са.7 Ошечашио на по. пирафпчсскоч оборудовании кафедры жономнкн п фнмапсов ГОУ В1Ю«ИГХ1У»

«20 0 5 1

РНБ Русский фонд

2005-4 18288

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Степанова, Наталия Владимировна

3

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.

1.1. Экономическая сущность финансового контроля в системе управления государственными финансами.

1.2. Институциональные основы организации финансового контроля в Российской Федерации.

1. 3. Международная практика финансового контроля.

ГЛАВА 2. БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ КАК ОСНОВНОЙ ЭЛЕМЕНТ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ.

2.1. Место и роль бюджетного контроля в системе управления государственными финансами.

2.2. Институциональные основы контроля за расходованием средств бюджетов субъектов Федерации.

2.3. Инструментарий Федерального казначейства Российской Федерации по контролю за расходованием средств бюджетов субъектов Федерации (на примере Ивановской области).

ГЛАВА 3 РАЗРАБОТКА МЕТОДИЧЕСКИХ ОСНОВ ОПЕРАТИВНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗА РАСХОДОВАНИЕМ СРЕДСТВ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ.

3.1. Законодательная база бюджетного контроля за расходованием средств бюджетов.

3.2. Особенности контроля за расходованием средств бюджетов субъектов Федерации при переходе с кассового метода бюджетного учета на метод начислений.

3.3. Совершенствование бюджетного контроля в связи с внедрением бюджетирования, ориентированного на конечный результат.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Финансовый контроль в системе управления расходованием средств бюджетов субъектов Федерации"

Актуальность темы исследования. Управление государственными финансами представляет собой важную часть государственной политики и в значительной мере определяется состоянием финансовой системы, на которую влияют такие элементы как порядок планирования, утверждения, исполнения централизованных фондов и средств, а также контроль за формированием и использованием бюджетов государства. Именно контроль за государственными финансовыми потоками призван выявлять отклонения от принятых стандартов законности, целесообразности и эффективности использования государственных ресурсов, а при наличии таких отклонений система управления бюджетными ресурсами углубляется в своевременное принятие соответствующих корректирующих и превентивных мер.

В свете фактов, свидетельствующих о нецелевом использовании государственных средств в Российской Федерации, прямых и косвенных хищениях бюджетных ресурсов, чрезвычайно важным представляется разработка научно обоснованной системы мер, противодействующих нарушениям финансовой дисциплины. Положительные сдвиги произошли с момента перехода на казначейскую систему кассового исполнения бюджетов. Процесс исполнения бюджетов стал более детализирован и прозрачен, что позволяет повысить эффективность использования бюджетных средств в части обеспечения целевой направленности, своевременности и рациональности их расходования.

Однако, как показывает практика, в абсолютном большинстве случаев нарушения при использовании средств бюджетов всех уровней происходят после распределения бюджетных ресурсов. При этом главной причиной нецелевого использования является наличие средств по одним кодам бюджетной классификации и необходимость проведения расходов по другим кодам, средств по которым недостаточно. Таким образом встает вопрос о качестве планирования бюджетных расходов.

Акцентируя внимание на превентивной функции контроля за расходованием средств бюджета, необходимо разработать такую систему управления расходованием бюджетных средств, при которой оценка целевого характера расходов происходит не на этапе последующего контроля исполнения бюджетов, а на этапе планирования и принятия бюджетов. По своей экономической сути бюджетное планирование и прогнозирование должны быть составляющими элементами предварительного контроля.

Для любой бизнес-структуры перед процессом расходования денежных средств нужно четко определить объект финансирования и результат, получаемый от вложения ресурсов. В отличие от корпоративного управления, в общественном секторе эффективность результата не всегда измеряется прибылью. При выполнении государством своих социальных функций измерять эффективность этих расходов сложно и трудоемко, но делать это необходимо для объективного управления процессом расходования бюджетных средств и для дальнейшего совершенствования всей структуры управления государственными ресурсами.

Совершенствование практики составления бюджетов следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности государственных расходов.

Способом совершенствования бюджетного процесса может стать внедрение бюджетирования, ориентированного на конечный результат, или программно-целевого бюджетирования, меняющего вкорне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.

Актуальность темы диссертации обусловлена необходимостью исследования всего комплекса проблем, связанных с организацией всех форм государственного финансового контроля за расходованием средств бюджетов.

Несмотря на наличие достаточно развитой и устойчивой правовой базы, регулирующей бюджетный процесс в России, до настоящего времени не нашли удовлетворительного решения многие вопросы, связанные как с формированием системы государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств, так и с организацией бюджетирования, ориентированного на результат.

Уровень изученности проблемы характеризуется отражением ее фундаментальных аспектов в трудах таких российских ученых как И. А. Андреев, И. А. Белобжецкий, Н. Т. Белуха, В. В. Бурцев, Э. А. Вознесенский, О. А. Гришанова, Ю. А. Данилевский, В. А. Евдокимов, Ю. М. Иткин, В. Е. Леонтьев, М. В. Романовский, В. М. Родионова, А. Д. Соменков, В. И. Шлейников, С. О Шохин. В работах этих авторов исследуется сущность и методологическая база финансового контроля. Конкретные прикладные проблемы организации государственного финансового контроля в России достаточно многосторонне рассматривались экономистами Б. Ф. Ицковичем, А. М. Лавровым, Г. И. Маклевой, Т. Г. Нестеренко, Л. Н. Овсянниковым, В. Г. Пансковым, С. В. Степашиным, А. В. Улюкаевым.

В работах зарубежных ученых затрагиваются вопросы, касающиеся независимого финансового контроля, государственный же финансовый контроль, зачастую, остается за рамками их исследований. Лишь вопросы применения системы бюджетирования, ориентированного на конечный результат, исследовались на базе трудов Р. Харбисона, Е. Ханушека.

В экономической теории и практике не исследовались аспекты организации и функционирования государственного финансового контроля как целостной системы, отсутствует четкая интерпретация значения и функций государственного финансового контроля в системе управления государственными финансами, отсутствует методологическая база оперативного финансового контроля, направленного на предотвращение нарушений финансовой дисциплины подконтрольными органами.

Актуальность и недостаточная степень проработанности проблемы обусловили выбор темы, предопределили постановку цели и задач диссертационного исследования.

Целью данной диссертационной работы является научное обоснование внедрения в бюджетный процесс метода бюджетирования, ориентированного на конечный результат, с целью необходимости дальнейшего совершенствования контроля за расходованием бюджетных средств в Российской Федерации.

В соответствии с поставленной целью и логикой исследования в диссертационной работе решаются следующие задачи:

1. На основе изучения отечественной и зарубежной литературы выяснить экономическую сущность финансового контроля в системе управления государственными финансами, рассмотреть понятие «финансовый контроль» с позиции системного подхода, обосновать необходимость использования государственного финансового контроля для развития и безопасности экономики государства.

2. Определить роль и место контроля за расходованием средств бюджетов в системе управления бюджетными ресурсами. Сгруппировать и классифицировать основополагающие принципы контроля за расходованием средств бюджетов, отталкиваясь от предлагаемых в литературе принципов финансового контроля и основ гносеологии.

3. Исследовать мировую практику организации государственного финансового контроля, проанализировать основные международные документы, регламентирующие деятельность высших органов государственного финансового контроля, рассмотреть практику бюджетирования, ориентированного на конечный результат, применяемую в странах с высоким уровнем развития экономики.

4. Систематизировать организационную структуру финансового контроля и контроля за расходованием средств бюджетов, выявить проблемы во взаимодействиях контролирующих органов на основе анализа законодательства Российской Федерации.

5. Определить и обосновать место и значение Федерального казначейства Российской Федерации в бюджетном процессе и системе государственного финансового контроля за использованием бюджетных ресурсов.

6. Проанализировать правовое и нормативное обеспечение функционирования системы государственного финансового контроля за расходованием средств бюджетов в Российской Федерации с целью выработки предложений по его совершенствованию, предложить мероприятия по устранению негативных моментов.

7. Теоретически обосновать необходимость внедрения в бюджетный процесс Российской Федерации новых методов контроля за использованием средств бюджетов, которые обеспечивали бы эффективный предварительный контроль и выполняли превентивную функцию управления бюджетными ресурсами в части расходования бюджетных средств.

8. Разработать методику и механизм системы бюджетирования, ориентированного на конечный результат, с целью организации оперативного контроля за расходованием средств бюджетов на базе обобщения мирового и отечественного опыта бюджетного процесса.

Объектом исследования выступает система управления государственными финансами в Российской Федерации и ее субъектах и экономические взаимоотношения, возникающие в процессе перераспределения совокупного общественного продукта.

Предмет исследования - процесс контроля за расходованием бюджетными средствами в рамках всего бюджетного процесса Российской Федерации и одного из субъектов Российской Федерации.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической базой исследования являются положения общей экономической теории, теории государственных финансов, труды российских и зарубежных ученых и финансовых экспертов в области бюджетного контроля. Необходимая для научной работы глубина исследования и достоверность выводов достигаются за счет использования принципов диалектической и формальной логики, основными из которых являются объективность рассмотрения, всесторонность, поиск противоречий, принцип историзма, а также применения методов экономического анализа и синтеза; метода системного подхода; приемов индуктивного и дедуктивного изучения; графической интерпретации. В исследовании анализируются и обобщаются законодательные акты Российской Федерации, Германии, США и других стран, нормативные документы Министерства финансов России и Федерального казначейства, данные статистических сборников Госкомстата РФ, периодических бюллетеней правительственных и неправительственных организаций, издания текущей и периодической печати, законы Ивановской области об областном бюджете за ряд лет.

Научная новизна исследования заключается в разработке соискателем теоретических и практических выводов и рекомендаций по дальнейшему развитию государственного финансового контроля в системе управления расходованием средств бюджетов. Научная новизна результатов, полученных по итогам исследования, обуславливается тем, что в ходе его проведения:

1. Уточнены и обоснованы экономическая сущность и понятия государственного финансового контроля и бюджетного контроля.

2. Определены место и роль контроля в системе управления государственными финансами и предложена его классификация по однородным критериям.

3. С позиции системного подхода разработаны принципы организации государственного контроля за расходованием средств бюджетов и предложено выделять его в самостоятельное направление в системе бюджетного контроля.

4. На основе исследования теории и практики финансового контроля в Российской Федерации в институциональном и организационном аспектах обоснована необходимость более четкого разделения полномочий и функциональных обязанностей контролирующих органов.

5. Систематизированы и дополнены с позиции эффективности и повышения финансовой безопасности государства инструменты оперативного финансового контроля за расходованием средств бюджетов.

6. Разработаны методические основы бюджетирования, ориентированного на конечный результат, в системе оперативного финансового контроля за расходованием средств бюджетов субъектов Федерации.

Теоретическая значимость результатов исследования состоит в их вкладе в качестве теоретической основы для новых исследований, в частности они могут использоваться в разработке теории организации финансового контроля и государственного финансового контроля, совершенствовании институциональной и организационной структуры государственного финансового контроля, дополнении методических разработок в части своевременного и целевого расходования бюджетных средств и повышении их эффективности.

Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности применения рекомендаций автора в бюджетном процессе России и организации государственного финансового контроля на всех уровнях управления государственными финансами. Положения диссертационного исследования представляют непосредственную практическую ценность для сотрудников органов, исполняющих бюджет, и для работников бюджетных учреждений в части повышения эффективности системы государственного финансового контроля.

Материалы диссертации используются в учебном процессе Ивановского государственного химико-технологического университета при преподавании курса «Финансы, денежное обращение, кредит» и могут быть использованы для таких курсов как «Бюджетная система Российской Федерации», «Казначейская система исполнения бюджетов», а также для повышения квалификации работников финансовых органов, органов государственного финансового контроля, организаций, являющихся главными распорядителями, распорядителями и получателями средств бюджетов всех уровней.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были обсуждены на научных, научно-практических и научно-технических конференциях,

Публикации. Основные положения диссертации нашли отражение в 14 публикациях общим объемом 4,5 условных печатных листа, из них лично автору принадлежит 4,0 условных печатных листа.

Структура диссертационной работы. Цель исследования и поставленные задачи определили структуру диссертации, которая состоит из введения, трех глав, последовательность которых обусловлена логикой построения исследования, заключения, библиографии и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Степанова, Наталия Владимировна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное диссертационное исследование позволяет придти к следующим выводам и рекомендациям, обладающим признаками научной новизны:

1. На основе конструктивной научной полемики с российскими экономистами предложено авторское определение финансового контроля как системы взаимосвязанных мероприятий со стороны органов управления финансовыми отношениями, включающей сбор информации об этих финансовых отношениях, ее анализ на предмет соответствия правилам и нормам, выявление отклонений и разработку мер по своевременной корректировке работы финансовой системы и предотвращению нарушений в будущем. Для глубокого понимания многоаспектной сущности и особенностей финансового контроля необходимо четко определить его виды. Дело в том, что все разновидности финансового контроля обладают спецификой, имеют характерные цели и задачи, кроме того, играют разную по уровню влияния роль в системе управления государственными финансами. Поэтому важно провести классификацию финансового контроля по уровням, соответствующим значимости признаков детализации. Проводя разделение только тех видов контроля, которые позволяют достичь цели диссертационной работы, в качестве разновидности финансового контроля выделено понятие «контроль за расходованием средств бюджетов».

2. Отталкиваясь от этого определения контроль за расходованием средств бюджетов можно трактовать как систему взаимосвязанных мероприятий со стороны органов управления финансовыми отношениями, включающую сбор информации о направлениях и суммах расходования средств бюджета; анализ соответствия полученных данных плану; оценку законности и целесообразности расходования бюджетных средств; выявление отклонений; разработку мер по своевременному предупреждению и дальнейшему предотвращению нарушений. Контроль за расходованием средств бюджетов необходимо рассматривать с позиции системного подхода, наибольший «методологический вес» следует уделять таким системным понятиям как элемент, целостность и связь. В рамках элемента объектом контроля за расходованием средств бюджета являются денежные отношения по поводу перераспределения стоимости в процессе использования бюджетного фонда. Предметом контроля за расходованием средств бюджета являются конкретные получатели бюджетных средств (подконтрольные органы) и конкретные направления расходования средств бюджета. Субъектами контроля за расходованием средств бюджета являются законодательно наделенные функциями по осуществлению контроля за распределением и использованием бюджетных средств государственные организации, специализированные структурные подразделения органов государственной власти и управления. Целостность системы контроля за расходованием средств бюджетов означает, что вне системы система контроля за расходованием средств бюджета взаимодействует с другими системами и элементами других систем как единое целое. Связь между элементами в системе контроля за расходованием средств бюджета строится на основе взаимодействий, которые в свою очередь прописываются законодательно.

3. На основе рассмотрения преобладающих в экономической литературе позиций по отношению к исходным идеям любого учения можно сделать вывод о несоответствии взглядов ученых требованиям гносеологии. Методология науки для любого исследования выделяет описательные и предписательные принципы. К теоретико-описательным принципам контроля за расходованием средств бюджета предлагаем относить принцип системности, который определяет контроль за расходованием средств бюджета как систему, объединяющую цель, задачи, элементы, структуру контроля; принцип целостного подхода к проведению контрольных мероприятий, суть которого заключается в осуществлении комплекса таких мер как сбор информации о направлениях и суммах расходования средств бюджета, анализ соответствия полученных данных плану, оценка законности и целесообразности расходования бюджетных средств, выявление отклонений, разработка мер по своевременному предупреждению и дальнейшему предотвращению нарушений; принцип обратных связей на протяжении не только всех этапов контроля за расходованием средств бюджета, но и в течение всего бюджетного процесса; принцип быстрого реагирования на выявленные нарушения в ходе расходования средств бюджета. Методологические принципы контроля за расходованием средств бюджета включают принцип сбалансированности между социальной значимостью и экономической эффективностью контроля за расходованием средств бюджета; принцип качественного состояния нормативно-правовой базы контроля за расходованием средств бюджета; принцип независимого подхода к проводимым мероприятиям контролирующих органов, включая защищенность их сотрудников; принцип четкого определения всех обязанностей, полномочий и прав контролирующих органов, а так же их взаимодействия между собой, этот принцип направлен на исключение дублирования контрольными органами различных действий и исключение ненужных этапов, процедур в проведении контроля; принцип преимущественного осуществления предупредительных мероприятий в форме предварительного и текущего контроля с одновременным снижением ожидания эффекта от последующего контроля; принцип постоянного развития и совершенствования всех элементов контрольной деятельности в соответствии с изменениями политической и экономической обстановками в стране; принцип единства методик и подходов к проведению контрольных мероприятий для всех контролирующих органов.

4. Изучив нормативно-правовые акты в части институциональных аспектов финансового контроля и контроля за расходованием средств бюджетов, сделан вывод о необходимости совершенствования организационной структуры контроля за расходованием средств бюджетов.

Работа должна проводиться для достижения наиболее оптимальной для настоящих условий и достаточно гибкой для дальнейшего повышения эффективности системы государственного финансового контроля. Здесь можно предложить следующие пути совершенствования организационной структуры государственного финансового контроля. Прежде всего, необходимо пересмотреть систему функций контролирующих органов в целях недопущения пересекающихся полномочий. Должен быть учтен принцип разделения функций органов. Во-вторых, целесообразно разработать схемы взаимодействия контролирующих органов, обмена документами, требуемыми для проведения контрольных мероприятий. В-третьих, важно определить место того или иного органа государственного финансового контроля в организационной структуре их системы, это зависит от целей и задач создания органа, развития государственных систем управления.

5. Особое место в работе уделено полномочиям Федерального казначейства Российской Федерации в бюджетном процессе. Деятельность Федерального казначейства в осуществлении бюджетного процесса отличается важной особенностью, которая заключается в слиянии двух стадий бюджетного процесса - исполнения бюджета и контроля исполнения бюджета. С позиции Федерального казначейства происходит одновременное выполнение стадий исполнения бюджета и контроля исполнения бюджета. Анализ участия контрольно-счетной палаты законодательного собрания Ивановской области в бюджетном процессе свидетельствует о необходимости смещения акцента на стадию планирования расходной части бюджетов субъектов Федерации. Дело в том, корректное планирование и прогнозирование обосновывают предпосылки принятия тех или иных управленческих решений, является исследовательской базой и предусматривает вариантность расходных показателей, что в конечном итоге позволит предотвратить ряд нецелевых и неэффективных бюджетных расходов, особенно это важно для финансово несамостоятельных бюджетов субъектов Федерации. Проведенное исследование позволило обосновать необходимость смещения акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными затратами» к «управлению результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров

6. В работе предложено определение программно-целевому бюджетированию как системе бюджетного планирования, связывающей произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью. Хотя в этом определении речь идет о программно-целевом методе как о системе бюджетного планирования, одним только планированием особенности этого метода не ограничиваются. Программно-целевой подход оказывает влияние на все стадии бюджетного процесса. Вследствие этого программно-целевой характер принимают и исполнение бюджета, и контроль за его исполнением. Контрольная деятельность органа, организующего исполнение бюджета субъекта Федерации, и органа, осуществляющего кассовое обслуживание бюджета, при внедрении системы бюджетирования, ориентированного на конечный результат, будет направлена на проверку обоснованности расходных требований с точки зрения их соответствия конечному результату.