Финансовый механизм заемно-инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Финансовый механизм заемно-инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"

Российская Академия Наук Институт экономики

На правах рукописи

ГОРДИН Вадим Александрович

ФИНАНСОВЫЙ МЕХАНИЗМ ЗАЕМНО-ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Специальность: 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

ь

Москва - 2004 год

Работа выполнена в Центре финансово-банковских исследований Института экономики РАН

Научный руководитель: кандидат экономических наук

Логвина A.M.

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор Поляк Г.Б.

кандидат экономических наук Солянникова С.П.

Ведущая организация - Академия бюджета и казначейства Министерства финансов РФ

Зашита состоится 21 декабря 2004 года в 14 часов на заседании диссертационного совета К.002.009.01 Института экономики РАН по адресу: Москва, Нахимовский проспект, д.32.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ИЭ РАН. Автореферат разослан 19 ноября 2004 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент

отапов

2.52. №9г

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В федеративных государствах, к которым относится и Российская Федерация, важное значение в формировании ресурсов, необходимых для финансирования расходов, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения, принадлежит территориальным финансам. В условиях сохраняющейся дефицитности подавляющего количества территориальных бюджетов перед органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления со всей остротой встает проблема поиска альтернативных источников финансовых ресурсов для финансирования те^щих и капитальных расходов территориальных бюджетов.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации субъекты РФ и муниципальные образования могут использовать следующие источники финансирования бюджетных дефицитов: государственные и муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ или муниципального образования; бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы; кредиты, полученные от кредитных организаций; поступления от продажи илущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ или муниципальной собственности; изменение остатков средств на счетах соответствующего бюджета. Все эти источники, хотя и в разных пропорциях, используются в российской бюджетной практике. В последние три года стал активно восстанавливаться рынок субфедеральных и муниципальных заимствований, заметно повысился их удельный в общем объеме привлекаемых заемных средств.

В результате посредством региональных и местных бюджетов перераспределяются огромные финансовые ресурсы. Это обстоятельство ставит перед финансовой наукой проблему поиска эффективных способов использования привлекаемых территориальными органами власти заемных ресурсов. Российская практика заимствований в период становления и развития рынка су б федеральных и муниципальных долговых обязательств показала опасность привлечения займов для помытая хронических дефицитов бюджетов. Такие займы не способны решить проблему

стабилизации и устойчивости территориальных бюджетов в долгосрочной перспективе и тем более - способствовать развитию территорий.

В теоретическом плане более прогрессивным подходом является выпуск займов инвестиционной направленности, обеспечивающих направление привлекаемых финансовых ресурсов на социально-экономическое развитие территории. В рамках этого подхода в российской литературе рассматриваются различные варианты, самым сложным из которых, но в то же время представляющим собой наиболее развитую форму реализации заемно-инвестиционной политики территориального органа власти, является механизм заемно-инвестиционной системы. В России удалось не только разработать теоретическую конструкцию этой системы, но и опробовать ее на практике в г. Москве. Однако эта система пока не получила широкого практического применения, в том числе, по мнению автора- и по причине недостаточно глубокой научной проработки ее важнейших аспектов. В этой связи актуальными задачами являются критическое осмысление накопленного опыта, определение перспективных направлений деятельности территориальных органов власти, разработка основ стратегии и тактики привлечения и использования заемных ресурсов в бюджетном процессе.

Степень научной проработанности темы. Пр облемы формирования и использования финансовых ресурсов субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления в период становления и развития системы субфедеральных и муниципальных заимствований активно разрабатывались российскими учеными. В работах, посвященных муниципальным заимствованиям, авторы стремились дать широкое представление об основных тенденциях развития региональных рынков ценных бумаг. Среди имеющихся разработок по этому вопросу следует отметить труды Алексеева М.Ю.. Алехина Б.И., Баринова В.Г., Данилова Ю.А., Златкис Б.И., Климовича М.В., Костикова И.В., Лыковой J1.H., Пахомова С.Б., Тарачева В.А., Шабалина А.О., Шадрина А.П., Яндиева М.И. Тем не менее многие аспекты су б федеральных и муниципальных заимствований остаются недостаточно исследованными, и прежде всего это касается выбранного автором аспекта проблемы, которая лишь отчасти на-шлаотражение в фундаментальных научных работах.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются принципы, инструменты, механизмы и правовые нормы организации заемно-инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Конкретным предметом исследования является финансовый механизм заемно-инвестиционной системы территориального органа власти.

Цель исследования заключается в раскрытии теоретического содержания финансового механизма государственных и муниципальных заимствований; конечной целью исследования является подготовка предложений, направленных на повышение эффективности заемно-инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Цель исследования обусловила необходимость решения следующих задач:

раскрыть содержание, роль и цели государственных и муниципальных заимствований;

определить особенности субфедеральных и муниципальных заимствований субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в конкретных российских условиях;

сформулировать понятие заемно-инвестиционной системы, определить ее объективные функции, цели и задачи, основные принципы функционирования;

выявить основные тенденции развития рынка субфедеральньк и муниципальных заимствований в период его становления и проанализировать современное состояние процесса заимствований органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

определить причины и факторы, снижающие эффективность заемно-инвестиционного процесса на су б федеральном и местном уровнях наоснове изучения опыта территориальных органов власти, осуществляющих заемно-ин вести ционную деятельность,

обосновать концептуальные подходы к формированию заем-но-инвестиционной системы субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и определить альтернативные способы осуществления заемно-инвестиционной деятельности территориальными органами власти.

Методологической и теоретической основой исследования являются фундаментальные труды ведущих отечественных и за-

рубежных ученых по проблемам рыночной экономики и территориальных финансов - Абалкина Л.И., A.M. Година, Ковалевой В.В., Павловой J1.H., Подпориной И.В., Поляка Г.Б., Роговой О.Л., Сенчагова В.К., Сычева Н.Г. и других ученых. В работе над диссертацией использованы методологические разработки международных финансовых организаций в области государственных и муниципальных заимствований, а также законодательные акты РФ, решения Правительства РФ и региональных органов управления по вопросам осуществления государственных и муниципальных заимствований.

Научная новизна диссертационного исследования. Основные научные результаты, полученные лично автором, заключаются в следующем:

- доказано, что в зависимости от конкретных целей и условий осуществления государственных и муниципальных заимствований их последствия для экономики и бюджетной системы определяются двумя главными взаимосвязанными факторами: характером бюджетного дефицита и направлениями использования заемн ых р есу р со в;

- раскрыты взаимосвязанные и взаимообусловленные особенности су б федеральных и муниципальных заимствований, главными из которых являются их относительно узкая функциональная роль, определяемая статусом органа власти, выступающего в роли эмитента; сравнительно узкий круг потенциальных кредиторов и ограниченные реальные возможности территориальных органов власти в осуществлении заимствований; высокая зависимость политики заимствований территориальных органов власти от действующего федерального законодательства и общей экономической политики центрам др.;

- сформулировано авторское определение заемно-инвестиционной системы, обоснованы ее место и роль в системе территориальных финансов, принципы функционирования; доказано, что заемно-инвестиционная система территориального органа власти объективно нацелена на выполнение функций, имманентно присущих государственным финансам и их центральному звену - бюджету, однако выполнение этих функций в рамках за-емно-инвестиционной системы осуществляется в специфической форме;

- на основе анализа опыта инвестиционного использования заемных средств и результатов функционирования заемно-инвестиционной системы г. Москвы сделан вывод о том, что наиболее перспективным и потенциально эффективным способом осуществления заемно-инвестиционной деятельности является механизм заемно-инвестиционной системы, способной аккумулировать значительные инвестиционные ресурсы на цепи социально-экономического развития территорий;

- обоснованы концептуальные подходы к формированию заемно-инвестиционной системы территориального органа власти: сформулированы стратегические цели, задачи и соответствующие им основные направления использования средств, а также принципы определения приоритетных отраслей; с учетом региональных особенностей разработаны рекомендации по использованию альтернативных способов осуществления заемно-инвестиционной деятельности территориальными органами власти;

- на основе анализа опыта зарубежных стран и российской практики доказана необходимость государственного регулирования процесса субфедеральных мунициИальных заимствований; обоснованы основные направления такого регулирования применительно кроссийским условиям.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что его результаты расширяют теоретике-методологическую базу для повышения эффективности заемно-инвестиционной деятельности территориальных органов власти. Результаты исследования могут использоваться при формировании субъектами РФ и органами местного самоуправления концептуальных основ политики заимствований насредне-и долгосрочную перспективу.

Практическое значение диссертации заключается в доведении теоретических исследований до выработки конкретных практических рекомендаций и предложений по формированию заемно-инвестиционной системы субъекта РФ или органа местного самоуправления, использованию альтернативных способов осуществления заемно-инвестиционной деятельности.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора, а также практическое

применение в процессе деятельности ОАО «Альфа-Банк» на рынкесубфедерапьных и муниципальных заемщиков.

Отдельные положения диссертации, в частности, модель выставления кредитного рейтинга су б федеральным и региональным заемщикам, а также отдельным выпускам территориальных облигационных займов, предоставляющая возможность для Банка и для его клиентов (инвесторов) объективно оценить кредитный риск эмитента в российских условиях, были апробированы и внедрены в ходе проведения операций Банка, как при инвестировании собственных средств, так и при инвестиционном консультировании клиентов. Выводы и предложения по организации заем-но-инвестиционной системы территорий используются при выработке рекомендаций Бан ка территориал ьн ым органам вл асти.

Структура работы. Структура и содержание диссертации обусловлены целью и задачами исследования.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава I. Теоретические основы заемно-инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

1.1. Актуальные проблемы государственных и муниципальных заимствований

1.2. Особенности процесса привлечения и использования за-емн ых ср ед ств н а су б федер ал ьно м и местно м у ро вн ях

13. Понятие заемно-инвестиционной системы субъекта Российской Федерации и муниципального образования

Глава II. Заемно-инвестициоиная деятельность субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

2.1. Становление и развитие рынка субфедеральных и муниципальных заимствований

2.2. Современное состояние рынка заимствований органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

2.3. Опыт заемно-инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

Глава III. Основные направления формирования финансового механизма заемно-инвестиционной системы территориального органа власти

3.1. Концептуальные подходы к формированию заемно-инвестиционной системы территориального органа власти

32. Региональные особенности заемно-инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

33. Основные направления государственного регулирования заемно-инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

Заключение

Список использованной литературы

Приложения

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Первая глава диссертации посвящена исследованию теоретических основ государственных и муниципальных заимствовании, необходимость исследования которых вызвана тем, что несмотря на много вековой опыт существования государственных заимствований, в зарубежной и отечественной литературе до сих пор вопрос о их целесообразности является остродискуссионным даже по отношению к заимствованиям, осуществляемым центральными правительствами, не говоря уже о субнациональных и местных займах.

Анализ мировой практики показывает, что бюджетные дефициты, вызывающие необходимость осуществления государственных заимствований неизбежно влекут за собой серьезные проблемы, связанные с управлением долгом. Однако острота этих проблем в долгосрочной перспективе в значительной мере предопределяется характером бюджетного дефицита и, соответственно, целями заимствования. Именно характер (природа) бюджетного дефицита в значительной мере предопределяет и последствия влияния государственных заимствований на развитие экономики. Поэтому необходимо учитывать, пороаден ли дефицит спадом производства (циклический дефицит) или является следствием целенаправленной финансовой политики государства (структурный дефицит).

При финансировании циклического дефицита, без принятия всего комплекса мер по преодолению спада, государственные заимствования "проедаются", поскольку они направляются в ос-

9

новном на финансирование непроизводительных, прежде всего социальных, затрат. Такие заимствования не формируют финансовую базу для погашения долговых обязательств, и, к тому же. если государство ориентируется на внутренние источники, происходит сокращение инвестиционных ресурсов производственной сферы. При структурном дефиците, являющемся следствием осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики, государственные заимствования могут оказать положительное влияние на развитие экономики. В этом случае структурный дефицит и государственные заимствования выступают как следствие сознательно проводимой государственной политики по стабилизации экономики, отражающие стремление обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного производства. Теоретически такая политика является наиболее эффективной и может стимулировать частные инвестиции.

Таким образом, анализ основных теоретических подходов к проблеме государственных заимствований и практики их осуществления показывает, что вопрос о целесообразности государственных заимствований не должен рассматриваться в его абстрактной постановке - безотносительно к конкретно складывающейся ситуации, без выяснения всех факторов и их анализа, па основе которого только и может быть сделан объективный вывод относительно той или иной ситуации.

Необходимость субнациональных и муниципальных заимствований. В соответствии с Конституцией РФ региональные и местные органы власти наделены большими полномочиями, осуществление которых требует значительных финансовых ресурсов. В то же время, адекватного упрочнения финансового и бюджетного потенциала территорий до сих пор так и не произошло. Поэтому вопрос о поиске альтернативных финансовых ресурсов, необходимых для выполнения функций, возложенных на территориальные органы власти, стоит весьмаостро.

Проблема недостаточности бюджетных средств актуальна не только для России, однако в российских условиях она обостряется, во-первых, не преодоленными последствиями глубокого структурного и финансового кризисов 90-х гг.; во-вторых, в связи с возникшими с самого начала экономических и политических реформ дисбалансами, в т.ч. иаусственно созданными, между функциями, возложенными на региональные органы государсг-

венной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, и финансовым обеспечением этих функций. В-третьих, происходившие до последнего времени изменения в федеральном бюджетном и налоговом законодательстве, привели к тому, что пропорция распределения доходов бюджетной системы между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации все в большей степени складывалась в пользу федерального центра, тогда как доля расходов территориальных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации оставалась стабильно высокой.

В результате многие территориальные органы власти и управления вынуждены привлекать заемные средства и направлять их преимущественно (или исключительно) на финансирование текущих бюджетных расходов. В то же время имеется реальная возможность активизировать инвестиционную функцию бюджета посредством использования механизма региональных и муниципальных заимствований, способствуя тем самым решению задач социально-экономического развития соответстЕующей территории.

При общности целей и задач, а также качественной однородности процессов государственных и су б федеральных (региональных и муниципальных) заимствований между ними имеются существенные различия. К специфическим особенностям субфедеральных и муниципальных заимствований относятся: 1) их относительно узкая функциональная роль, определяемая статусом (уровнем) органа власти, выступающего в роли эмитента; 2) разный круг потенциальных кредиторов и реальных возможностей по погашению долговых обязательств, которыми располагают различные уровни власти; 3) межрегиональные и внутрирегиональные р азл ич и я, выз ванн ые и нд и виду ал ьн ыми - дл я о тд ел ьн ых территорий - факторами; 4) высокая зависимость политики заимствований территориальных органов власти от действующего федерального законодательства и общей экономической политики центра; 5) специфика ответственности субфедеральных и 1^ни-ципальных органов власти и управления в сфере долговой политики; 6) ограничение объемов заимствований, осуществляемых соответствующим органами власти, со стороны центральных (федеральных) органов государственной власти.

Понятие заемно-инвестиционной системы субъекта Российской Федерации и муниципального образования. В российской экономической науке такое понятие как «заемно-инвестиционная система» является пока новым понятием, не имеющим ни научного определения, ни широкого распространения. Этот термин наиболее активно стал использоваться в середине 90-х гг. Заметное повышение внимания российских экономистов к рассматриваемой проблематике определялось причинами и факторами, обусловленными спецификой трансформационного процесса российской экономики, в числе которых: во-первых, становление и развитие российского фондового рынка; во-вторых, возникновение объективных обстоятельств, создающих не только предпосылки, но и реальные возможности для формирования территориальными органами власти заемно-инвестиционных систем как специфического механизма реализации политики заимствований; в-третьих, проявившиеся в период становления и развития рынка субфедерал ьных и муниципальных ценных бумаг крайне негативные тенденции, выразившиеся, в частности, в неэффективном использовании заемных ресурсов.

В связи с тем, что в научной литературе отсутствует определение заемно-инвестиционной системы субъекта Федерации (или муниципального образования), в диссертационном исследовании предпринята попытка восполнить этот пробел. В самом названии системы содержится указание на то, что ее основу составляют такие категории, как "займы" и "инвестиции" и соответствующие им объективные отношения и процессы. Отсюда следует, что экономическая сущность заемно-инвестиционной системы, ее функции и принципы организации определяются именно этими базовыми понятиями. Заимствования ("займы"), осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации относятся к специфической форме экономических отношений - к государственному кредиту, заимствования органов местного самоуправления - к муниципальному кредиту. Заимствования по своей сути относятся к сфере кредитных отношений, однако практически единодушно признается, что государственный (или муниципальный) кредит (далее - государственный кредит) является частью государственных (или муниципальных) финансов, что закреплено и в Бюджетном кодексе РФ.

Принадлежность заимствований территориальных органов власти к кредитным отношениям означает, что экономическая сущность займов определяется содержанием такой категории, как "кредит". Следовательно, главные признаки «кредита» - срочность, возвратность и платность, одновременно выражающие и принципы заимствования, объективно принадлежат и заемно-инвестиционной системе. Вполне закономерно в этой связи и принципиально важно, что государственному кредиту, а, соответственно, заемно-инвестиционной системе как экономической категории принадлежат объективные функции кредита.

В то же время субфедеральные и муниципальные заимствования как специфическая форма существования государственных и муниципальных финансов содержит в себе объективные (сущностные) черты таких категорий, как "финансы" и "бюджет". Это означает, что заемно-инвестиционная система территориального органа власти объективно нацелена на выполнение функций, имманентно присущих государственным финансам и их центральному звену - бюджету: перераспределительной, рейдирующей и контрольной. Как элемент финансово-бюджетной системы заемно-инвестиционная система выполняет именно эти функции.

Цели темно-инвестиционной, системы. В понимании заемно-инвестиционной системы ключевым моментом является использование заемных средств исключительно на финансирование капитальных расходов. Однако, эти расходы, как известно, могут быть классифицированы по самым разным признаком и, проще всего - по отраслевому. Соответственно, вопрос о том, какие отрасли должны финансироваться территориальными органами власти за счет заемных средств имеет основополагающее значение. При его решении, по мнению автора, необходимо исходить из объектавных функций, выполняемых органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. К таким функциям относятся прежде всего: организация и содержание объектов социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства; организация транспортного обслуживания населения города; охрана окружающей среды на соответствующей территории; предоставление других общественных услуг. Такой подход исключает использование заемных средств на коммерческие высокодоходные проекты, инвестиции в которые в условиях рыночной экономики должны осуществляться преимущественно частным сектором.

Представляется необходимым отметить принципиальное несогласие автора с широко распространенной позицией, в соответствии с которой средства, аккумулируемые территориальными органами власти в процессе заимствований, рекомендуется направлять исключительно на реализацию коммерческих высокодоходных проектов. Такая позиция противоречит объективным функциям государственных и муниципальных финансов.

С учетом вышесказанного, можно сформулировать следующее определение заемно-инвестиционной системы. Заемно-инвестиционная система представляет собой систему особых йюджегпио-кредитных отношений, возникающих в двуедином процессе привлечения заемных ресурсов и их последующего использования на инвестиционные цели: между территориальным органам власти (заемщиком) и физическими и юридическими лицами (кредиторами и инвесторами) - в процессе заимствований, а также отношений, возникающих между территориальным органом власти (инвестором) и институциональными структурами (заемщиками) в процессе использования заемных средств.

Во второй главе диссертации рассматриваются проблемы, связанные с процессом становления и развития рынка субфедеральных и муниципальных заимствовании. В существующих концепциях заемно-инвестиционных систем в качестве основного источника заемных ресурсов, формирующих ресурсную базу этой системы рассматриваются облигационные заимствования. В современной России рынок субфедеральных и муниципальных ценных бумаг начал формироваться в 1992 г. В литературе обычно выделяются следующие основные этапы развитая этого рынка: этап становления и развития (1992-1996 гг.); этап ускоренного развития (1997 г. - начало 1998 г.); кризисный этап (вторая половина 1998-1999 г.); посткризисный (с 2000 г. по настоящее время)

Цели субфедеральных и муниципальных облигационных займов. В докризисный период наиболее распространенными типами займов были следующие (см. табл. 1):жилищные и телефонные займы; займы, аналогичные ГКО и ОФЗ; «агрооблига-ции» ("сельские") и энергетические облигации;е врооблигации; арбитражные займы; различные виды сберегательных займовдля насел ения.

Табяица 1

Структура выпуска по видам (моделям) займов_

Вил ценной бумаги/тип займа Число выпусков Объемы Средний размер выпуска

число % от общего числа млрд. недсн. РУб. % от общего объема млрд. неден. руб.

Жилищные 64 50,4 1150 10,5 18

Телефонные 2 1,6 23 0,2 12

Инвестиционные 10 7,9 1410 12,9 141

Комбинированные 17 13,4 1096 10,1 64

Краткосрочные обязательства

ГКО - подобные 14 11 6424 58,9 459

Прочие обязательства 12 9,4 490 4,5 41

Прочие

Казначейские обязательства 6 4,7 170 1,6 28

Казначейские сертификаты 2 1,6 137 1.3 69

Всего 127 100 11000 100 —

Источник: Экономика и жизнь. Московский выпуск, 1997, № 46.

Особое место в 1997 г. на рынке су б федеральных заимствований заняли "агрооблигации" (или "сельские облигации ") и энергетические. По сравнению с другими моделями (типами) субфедеральных заимствований эти облигации представляли собой совершенно особую, уникальную по своему характеру, модель займа. Если все другие займы выпускались на основе решений самих территориальных органов власти, то выпуск агрооблигаций носил принудительный характер, причем не по отношению к инвесторам, как это иногда случалось в мировой и отечественной практике, а к самим эмитентам-субъектам РФ.

Следует также отметить, что выпуск агрооблигаций оказал существенное влияние на общие параметры рьика субфедераль-ньк и муниципальных облигаций. Так, 1997 год выгляцити часто называется годом ускоренного развития этого рынка. Действительно, резкий рост количества зарегистрированных проспектов эмиссии (281 в 1997 г. против 39 в 1996 г.) создает впечатление

огромного рывка не только по сравнению с 1996 г., но со всем предьду щим периодом (1992-1996 гг.): росг кол ичества выпу его в почти в 2 раза (153 за все предыдущие годы), и общей суммы выпусков (29,5 млрд. руб. против 20,0 млрд. руб., или в 1,5 раза. Картина будет совсем иная, если учесть, что более половины количества выпусков (169 ед.) составили агрооблигации, обеспечившие более 30% совокупного объема субфедеральных облигационных заимствований. В 35 регионах из 66, секьюритизиро-вавших задолженность по товарным кредитам АПК, такие облигации в общей струюуре ценных бумаг, прошедших официальную регистрацию в Министерстве финансов РФ, были единственным видом ценных бумаг этих регионов1.

Несмотря на огромную потребность в осуществлении инвестиций в докризисный период, наличие потенциальных возможностей ее удовлетворения, а также объективную заинтересованность территориальных органов власти в осуществлении инвестиций в региональную и местную инфраструктуру, инвестиционные займы субъектов РФ и органов местного самоуправления лидирующего положения в 1992-1997 гг. на рынке долговых обя-зател ьств н е зан и мал и.

Как показывают исследования, общими негативными чертами, проявившимися на этом этапе и не позволившими реализовать инвестиционный потенциал облигационных заимствований, были высокие инвестиционные и бюджетные риски, обусловленные, во-первых, отсутствием необходимого опыта осуществления заимствований; во-вторых, необоснованным протекционизмом региональных и местных администраций при выборе организаций, уполномоченных осуществлять заимствования от имени соответствующего органа власти; в-третьих, низкой ликвидностью ценных бумаг; в-четвертых, неправильной оценкой финансовыми консультантами эмитента текущей экономической ситуации (как в стране, так и в регионе); в-пятых, отсутствием надежных гарантий погашения долговых обязательств; в-шестых, отсутствием правых норм, препятствующих бесконтрольному использованию

1 Лыкова Л., Крылова Н., Чебанова А. Государственный долг субъектов Российской Федерации: текущая ситуация и перспективы // Федерализм, 1999,№3.

заемных средств и, соответственно, злоупотреблениям в данной с фер е о тно ш ен и й.

В 1999-2001 гг. ключевым фактором, определявшим состояние рынка заимствований региональных и местных органов власти, был кризис доверия инвесторов, выразившийся в невозможности привлечения заемных средств путем выпуска ценных бумаг. Продолжалась начатая после августовского кризиса тенденция к абсолютному сокращению накопленной задолженности региональных и местных органов власти по рыночным ценным бумагам. а также по ссудам из вышестоящих бюджетов.

В 2000-2001 гг. продолжалась тенденция медленного роста общего количества выпусков ценных бумаг (с 24-х в 1999 г. до 25-ти в 2000 г. и 26-ти - в 2001 г.) и сокращения количества органов местного самоуправления, зарегистрировавших выпуски ценных бумаг (с 6-ти в 1999 г. до 3-х в 2000-2001 гг.). Несмотря нарост объемов эмиссии ценных бумаг территориальных органов власти в 1999-2001 гг., этот сегмент рынка оставался, по существу, в стадии стагнации.

Современное состояние рынка субфедеральных и муниципальных заимствовании и перспективы развития. В 2002-2003 гг. на рынке су б федеральных и муниципальных заимствований развивались тенденции, позволяющие говорить о весьма существенных изменениях в его функционировании. В числе таких тенденций следует отметить следующие.

1. Изменение структуры заемных средств территориальных органов власти. Как показывают расчеты автора, основными источниками заемных средств региональных и местных бюджетов в 2000-2003 гг. являлись: 1) поступления средств от эмиссии ценных бумаг; 2) бюджетные ссуды, полученные из бюджетов других уровней; 3) "прочие источники" (кредиты коммерческих банков; поступления средств в соответствии с кредитными соглашениями и договорами, заключенными от имени субъектов РФ и органов местного самоуправления). При этом структурные показатели заемных средств субъектов РФ и заемных средств органов местного самоуправления содержат существенные различия. На региональном уровне в 2000-2003 гг. наибольший удельный вес стабильно занимали кредиты коммерческих банков и иные поступления кредитов (бюджетных ссуд) в соответствии с кредитными соглашениями и договорами, заключенными от имени

субъектов РФ. Дрля этого источника составляла от 33,8% в 2000 г. до 51,5% в 2003 г. В то же время, несмотря на значительные объемы полученных кредитов и постоянный рост их номинальных объемов (с 38 Д млрд. руб. в2000 г. до 90,0 млрд.руб. в2003 г.), чистые заимствования (в % к полученным кредитам) составили всего 12,6% в 2000 г., отрицательную величину (9,4 млрд. руб.) - в2001 г., 20,2%- в2000 г. и всего 3,8%- в2003 г. Поступления средств от эмиссии субъектами РФ ценных бумаг в 20002003 гг. имели устойчивую тенденцию к росту в абсолютном и относительном выражении: с 8,9 млрд. руб. до 59,0 млрд. руб., или с 123% до 33,7% от общей суммы заемных средств (за счет внутренних источников, при этом чистые заимствования составили в2003 г.67,8%.

В структуре внутренних источников заемных средств' местных бюджетов наибольший удельный вес в 2000-2003 гг. занимали бюджетные ссуды, полученные из бюджетов других уровней: 66,4% в 2000 г.; 84,6%- в2001 г.;55,6%- в2002 г.;78,1%- в 2003 г. Вторым крупным источником заемных средств местных бюджетов являются средства, полученные в соответствии с кредитными соглашениями к договорами, заключенными от имени муниуипапьных образований. Третий источник - привлечение заемных средств за счет эмиссии ценных бумаг органами местного самоуправления- составлял незначительные суммы: 02 млрд. руб. в 2000 г.; 0,8 млрд. руб. в 2001 г.; 1 млрд. руб. в 2002 г. и 2,7 млрд. руб. в 2003 г. При этом в 2000-2001 гг. вся сумма привлеченных средств б ыла направлена на погашение основного долга.

2. Количественный рост территориальных органов власти, зарегистрировавших выпуски ценных бумаг: если в i999 г. их общее количество составило 13 ед., в 2000 г.-12 ед., в 2001 г.-14 ед., то в 2002 г. - 25 ед. и в 2003 г. - 31 ед., из них 24 - субъекта РФ и 7 - муниципалитетов; этот рост в основном произошел за счет субъектов РФ.

3. Изменение целей заимствований в посткризисный период. Анализ данных о регистрации проспектов эмиссии показывает, что основными целями заимствований в 1999-2003 гг. были следующие (см.табл. 2).

Таблица 2

Объявленные при регистрации цели заимствований Количество выпусков

1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г.

1. Финансирование дефицита бюджета 16 12 15 15 4

2. Реструктуризация кредиторской задолженности перед бюджетными организациями 2

3. Финансирование дефицита бюджета и погашение ранее принятых долговых обязательств 5 12

4. Реструктуризация кредиторской задолженности по ранее выпущенным облигациям 1 8 2 7

5. Финансирование программ развития - жилищное строительство 3

6. Финансирование Городской инвестиционной программы на 1999 г. 2

7. Финансирование расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга 24 25 " 9 15 50

Всего выпусков 26 49 54

Таким образом, абсолютное большинстю займов осуществляется с целью покрытия дефицита бюджета и реструктуризации задолженности. Начиная с 2000 г. су б федеральные и муниципальные облигационные заимствования - в соответствии с официально объявленными целями выпусков - перестали использоваться как целевые инструменты привлечения средств на инвестиционные цели.

Опыт субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления осуществления темно-инвестиционной деятельности. Первым из российских городов, официально объявивших об использовании средств, полученных от займов, для финансирования местных программ развития был Нижний Новгород. Впоследствии о размещении инвестиционных займов объявили также администрации Волгоградской области, Республики

Карелия, Самарской области, г. Уфы, Ямало-Ненецкого АО и некоторых других субъектов РФ и муниципалитетов

Наибольшим вниманием со стороны российских ученых при рассмотрении заемно-инвестиционной политики территориальных органов власти пользуется система заимствований г. Москвы, чаще именуемая как «инвестиционно-заемная система» и представляющая собой особый финансовый механизм привлечения заемных средств и их использования. Как показывают исследования, несмотря на иногда жесткую критику этой системы, ее концепция и практика реализации, положительно оцениваются многими российскими учеными, считающими, что Москва наиболее эффективно и рационально, по сравнению с другими регионами, использует инструменты заимствования для привлечения финансовых ресурсов в бюджет города и финансирования объектов городской инфрастру юуры.

В основе заемно-инвестиционной системы Москвы - создание постоянно действующего бюджетно-кредитного заемного механизма, при котором заимствования производятся практически регулярно, что позволяет создать необходимую организационную инфраструктуру системы. В концептуальном плане предусматривается формирование единого комплекса системы аккумулирования финансовых ресурсов и системы инвестиционного использования этих средств.

С самого начала функционирования заемно-инвестиционной системы Москвы к основополагающим принципам инвестиционной политики, были отнесены следующие: 1) строго инвестиционный характер займа; 2) минимизация долговой нагрузки на городской бюджет; 3) использование специальных финансовых фондов, за счет которых финансируются инвестиционные проекты и в которые поступает доход от их реализации; 4) организация единой системы, состоящей из трех видов займов: внутреннего, сберегательного и внешнего, направленных на все группы потенциальных инвесторов; 5) организация городских займов как органичного звена целостной системы фондового рынка города; 6) обеспечение дополнительных гарантий инвесторам посредством создания специального залогового фонда обеспечения городских облигационных займов; 7) всесторонний контроль со стороны как представительной, так и исполнительной власти города за ходом размещения, обращения и погашения облигаций, а также за инве-

стиционной деятельностью; 8) конкурсный подход при выборе банков, профессиональных участников рынка ценных бумаг и других организаций, привлекаемых органами упраапсния правительства Москвы для выполнения функций, связанных с размещением, депозитарным обслуживанием, обращением и погашением займов.

Итоги функционирования заемно-инвестиционной системы Москвы в докризисный период позволяют сделать вывод о ее достаточно высокой эффективности: способности аккумулиро-вагь путем размещения городских облигаций значительные инвестиционные ресурсы под минимально возможные для города проценты, а также способности противостоять разрушительным внешним факторам. Принятие ряда мер по переходу на новый порядок управления государственным долгом Москвы позволило преодолеть кризисную ситуацию, возникшую сдолговыми обязательствами. В результате Москва ни разу не сорвала выполнение своих обязательств по обслуживанию долга. Однако финансовый кризис 1998 г. показам и уязвимые места московской заемно-инвестиционной системы, связанные как с недостатками организационного характера, гак и с проводившейся политикой заимствований.

Главными со цн ал ьио-оконо мич ески ми результатами функционирования заемно-инвестиционной системы являются следующие. Во-первых, в исключительно короткие сроки удалось привлечь значительные инвестиционные ресурсы и обеспечить их производительное использование, что способствовало расширению налоговой базы не только бюджета г. Москвы, но и федерального бюджета. Во-вторых, за счет заемных средств осуществлено финансирование ряда крупных инвестиционных проектов, характеризующихся высоким уровнем возврата на вложенный капитал и имеющих важное значение для экономики города. В-третьих, реализация инвестиционных проектов способствовала созданию десятков тысяч новых рабочих мест, что имеет огромное социальное значение. В-четвертых, своевременное выполнение долговых обязательств стало главным фактором формирования хорошей кредитной истории: на финансовых рынках город характеризуется как надежный и перспективный заемщик, пунктуально выполняющий все принятые на себя финансовые обязательства. В-пятых, в целом заемно-инвестиционная система ока-

залась работоспособной и достаточно устойчивой, способной выстоять в исключительно сложных макроэкономических условиях. Безусловно, положительной чертой системы является ее способность быстро реагировать на меняющиеся внешние условия функционирования, что, собственно, и проявилось в кризисных условиях.

В третьей главе диссертации, в соответствии с выявленной в первой главе экономической сущностью заемно-инвестиционной системы, ее объективными функциями, а также с учетом зарубежного и российского опыта содержатся практические рекомендации по формированию финансового механизма заемно-инвестиционной системы территориального органа власти. Практическая реализация идей заемно-инвестиционной системы требует проведения огромной подготовительной работы. Исходным моментом здесь, как представляется, должна быть разработка территориальными органами власти Концепции заемно-инвестиционной системы. В этой связи следует заметить, что такой Концепции не выработано даже московским Правительством. По мнению автора, в концептуальном плане важнейшими вопросами, которые должны быть решены каждым субъектом РФ или органом местного самоуправления, принимающем решение о формировании заемно-инвестиционной системы, являются следующие.

/. Определение стратегической цели заемно-инвестиционной системы. Исходной методологической посылкой при определении стратегической цели заемно-инвестиционной системы является рассмотрение займов и инвестиций как доходов и расходов территориального бюджета, не отличающихся от других форм бюджетных доходов и расходов в смысле их функциональной роли, всегда заключающейся в формировании финансовых средств, необходимых для выполнения территориальными органами власти возложенных наних функций.

2. Ресурсное обеспечение заемно-инвестиционной системы. Устойчивость заемно-инвестиционной системы во многом определяется правильностью выбора источника (формы) заемных средств. В соответствии с широко распространенной точкой зрения, наиболее эффективным инструментом привлечения заемных средств из числа законодательно разрешенных являются облигационные заимствования. Однако в российских же условиях вопрос об оптимизации заемных ресурсов не может решаться ори-

ентацией на увеличение облигационных заимствований. В целом при формировании структуры заемных средств целесообразно придерживаться классического принципа диверсификации структуры портфеля заимствований с целью снижения зависимости от одного долгового инструмента.

3. Направление средств в рамках заемно-инвестиционной системы. Обязательным элементом финансового механизма за-емно-инвестиционной системы должно быть наличие инструментов. создающих наряду с инвестиционными фондами, используемыми для финансирования инвестиционных проектов, гарантии обеспечения долговых обязательств эмитента. Как показывает практика, целесообразно создание нескольких специальных фондов, в числе которых такие как: фонд погашения, страховой (резервный) фонд; инвестиционный фонд и др.

4. Приоритетные направления использования инвестиционных фондов. Важное значение для повышения эффективности функционирования заемно-инвестиционной системы, выполнения сю функциональных задач имеет реализация принципов приоритетности и соответствия характера реализуемых инвестиционных проектов функциям территориальных органов власти. В российской литературе вопрос о приоритетности инвестиционных проектов, реализуемых территориальными органами власти слабо разработан. Тем не менее в числе таких приоритетов следует назвать проекты, направленные на охрану жизни и здоровья людей; охрану окружающей среды и повышение качества жизни и другие социально значимые проекты. В условиях резкой дифференциации уровней социально-экономического развития российских регионов невозможно дать единые рекомендации относительно критериев отнесения инвестиционных программ. Общий подход заключается в том, что эти проекты должны иметь общественно значимоедля соответствующей территории значение.

Региональные особенности осуществления заемно-инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Формирование за-емно-инвестиционной системы экономически целесообразно и потенциально эффективно на уровне экономически развитых субъектов РФ и крупных городов, обладающих мощной финансовой базой. В субъектах Федерации, отстающих по уровню развития от среднероссийских показателей, а также в малых и сред-

них городах формирование заемно-инвестиционной системы -именно как постоянно действующего финансового механизма -нецелесообразно, да и ю многих случаях окажется практически невозможным в силу действия объективных факторов.

На основе анализа отечественного и зарубежного опыта автором сделан вывод о том, что альтернативой заемно-инвестиционной системе могут быть: 1) механизм проектных облигаций; 2) формирование за счет выпуска облигаций инвестиционных фондов, предназначенных для предоставления кредитов и финансово-кредитных льгот; 3) выпуск целевых облигационных займов (например, «жилищных» или «телефонных», потенциал которых вроссийских условиях пока далеко не исчерпан).

Значительные потенциальные возможности решения социальных проблем посредством первых двух методов подтверждается опытом зарубежных стран: эти методы являются наиболее широко распространенными способами инвестиционного использования заемных средств субфедеральными органами власти, доказавшими свою эффективность. Возможность применения этих методов в российских условиях определяется разнообразным инструментарием, выработанным мировой практикой как в процессе привлечения средств (например, различных форм участия в финансировании инвестиционных проектов), так и их использования, а также широким выбором форм погашения обязательств, способов обеспечения и гарантий выполнения эмитентами своих долговых обязательств.

Заслуживает внимания и формирование инвестиционных фондов посредством облигационных заимствований, средства которых (фондов) могут использоваться на предоставление кредитов и финансово-кредитных льгот. В данном случае заемщиками могут выступать предприятия различных отраслей, развитие которых может принести значительный эффект для региональной экономики. Обязательным условием должно быть участие самих предприятий в финансировании инвестиционных проектов (не менее 50% сметной стоимости). Достоинство этого метода заключается прежде всего в том, что значительно снижается инвестиционный и бюджетный риск заимствований территориальных органов власти.

Перспективным направлением заемно-инвестиционной деятельности представляется и третий метод - выпуск целевых об-

лигационных займов. Во-первых, потому, что уже имеется отечественный опыт их выпуска. Во-вторых, направление территориальными органами власти заемных ресурсов, например, на жилищное строительство позволяет решить, как минимум, две острые проблемы: 1) повысить уровень обеспеченности жильем населения^) смягчить проблему трансформации сбережений населения в инвестиции.

В рамках этих основных направлений территориальные органы власти должны разрабатывать и применять собственные методики управления заимствованиями. Необходимость выработки индивидуальных подходов обуславливается большой дифференциацией уровней социально-экономического развития российских территорий и, соответственно, различными условиями осуществления заимствований (привлечения средств) и приоритетами, определяющими конкретные направления использования заемных средств. На основе общих федеральных нормативных и рекомендательных актов органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны разработать собственную бюджетную и долговую политику с учетом реальной потребноеги в заимствованиях, источников возврата $аемных средств и механизмов защиты прав инвесторов.

С учетом региональных и местных условий должны совершенствоваться формы выплаты доходов по облигациям р егио-нальных и местных органов власти.

Необходимость государственного регулирования заемно-инвестициопной деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Тенденции ужесточения контроля за су б федеральными и муниципальными заимствованиями со стороны федерального центра, проявившиеся в последние годы в российской практике, нередко вызывают острую крити не только со стороны представителей территориальных органов власти и управления, но и российских ученых. Однако большинство высказываемых по этой проблеме точек зрения в целом поддерживает необходимость установления действенного государственного контроля.

Анализ зарубежной практики показывает, что практически во всех странах центральные (федеральные) органы власти в той или иной форме контролируют рынок субнациональных (субфедеральных) заимствований, устанавливая различной степени жест-

гости ограничения на осуществление заимствований территориальными органами власти. Главный же вывод заключается в том, что на фоне как федеративных, так и унитарных государств система государственного регулирования, действующая в России, не является чрезмерно жесткой. Следующий вывод состоит в том, что важнейшей задачей федерального центра в ближайшей перспективе является разработка Концепции развития рынка государственных ценных бумаг на средне- и долгосрочную перспективу, содержащую рекомендации для субфедерального и муниципального уровней. При этом в концептуальном и законодательно закрепленном порядке необходима регламентация общих, а в их составе - приоритетных, направлений использования средств, привлекаемых территориальными органами власти путем заимствований на финансовом рынке.

Совершенствование государственного контроля, в том числе и некоторое его ужесточение в современных российских условиях представляется обоснованным и необходимым: степень самостоятельности территориальных органов государственной власти и органов местного самоуправлениядостаточно высока.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора общим объемом 3,8 пл.

1. Гордин В.А. Промышленно-инвестиционная модель заимствования субъектов РФ и органов местного самоуправления // Дайджест Финансы: Финансы и кредит. 2001. июнь-июль (13 п. л).

2. Гордин В.А. Кредитный рейтинг и его влияние на эффективность размещения облигационных займов субъектами РФ и органами местного самоуправления // Финансы и кредит. 2001. декабрь(1,2 п. л.)

3. Гордин В.А. Кредитный рейтинг муниципальных облигационных займов: опыт рыночных преобразований и совершенствование системы государственного регулирования - М.: ИЭ РАН, 2001 (0,5 пл.).

4. Гордин В.А. Облигационные заимствования территорий: нужны ли они?//Финансы и кредит. 2003. март(0,8 пл.).

Подписано в печать 18.11.2004 зак. 185. тир.100. объем 1,3 п.л. Участок оперативной печати ИЭ РАН

РНБ Русский фонд

2Q07-4 16933

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Гордин, Вадим Александрович

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАЕМНО-ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

1.1. Актуальные проблемы государственных и муниципальных заимствова

1.2. Особенности процесса привлечения и использования заемных средств на 25 субфедеральном и местном уровнях

1.3. Понятие заемно-инвестиционной системы субъекта Российской Федера- 42 ции и муниципального образования *

ГЛАВА Н. ЗАЕМНО-ИНВЕСТИЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Становление и развитие рынка субфедеральных и муниципальных заим- 57 ствований

2.2. Современное состояние рынка заимствований органов государственной 75 власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

2.3. Опыт заемно-инвестиционной деятельности субъектов Российской Фе- 91 дерации и органов местного самоуправления

ГЛАВА Ш. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА ЗАЕМНО-ИНВЕСТИЦИОННОЙ СИСТЕМЫ, ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОРГАНА ВЛАСТИ

3.1. Концептуальные подходы к формированию заемно-инвестиционной сис- 114 темы территориального органа власти

3.2. Региональные особенности заемно-инвестиционной деятельности субъ- 134 ектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

3.3. Основные направления государственного регулирования заемно- 146 инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

Диссертация: введение по экономике, на тему "Финансовый механизм заемно-инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"

Актуальность темы исследования. В федеративных государствах, к которым относится и Российская Федерация, важное значение в формировании ресурсов, необходимых для финансирования расходов, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения, принадлежит территориальным финансам. В условиях сохраняющейся дефицитности подавляющего количества территориальных бюджетов перед органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления со всей остротой встает проблема поиска альтернативных источников финансовых ресурсов для финансирования текущих и капитальных расходов территориальных бюджетов.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации субъекты РФ и муниципальные образования-могут использовать следующие источники финансирования бюджетных дефицитов: государственные и муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени*субъекта РФ»или муниципального образования; бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной'системы; кредиты, полученные от кредитных организаций; поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ или муниципальной собственности; изменение остатков средств на счетах соответствующего бюджета. Все эти источники, хотя и в разных пропорциях, используются в российской бюджетной практике. В последние три года стал активно восстанавливаться рынок субфедеральных и муниципальных заимствований, заметно повысился их удельный в общем объеме привлекаемых заемных средств.

В результате посредством региональных и местных бюджетов перераспределяются огромные финансовые ресурсы. Это обстоятельство ставит перед финансовой наукой проблему поиска эффективных способов использования привлекаемых территориальными органами власти заемных ресурсов. Российская практика заимствований в период становления и развития рынка субфедеральных и муниципальных долговых обязательств показала опасность привлечения займов для покрытия хронических дефицитов бюджетов. Такие займы не способны решить проблему стабилизации и устойчивости территориальных бюджетов в долгосрочной перспективе и тем более - способствовать развитию территорий.

В теоретическом плане более прогрессивным подходом является выпуск займов инвестиционной направленности, обеспечивающих направление привлекаемых финансовых ресурсов на социально-экономическое развитие территории. В рамках этого подхода в российской литературе рассматриваются различные варианты, самым сложным из которых, но в то же время представляющим собой наиболее развитую форму реализации заемно-инвестиционной политики территориального органа власти, является механизм заемно-инвестиционной системы. В России удалось не только разработать теоретическую конструкцию этой системы, но и опробовать ее на практике в г. Москве. Однако эта система пока не получила широкого практического применения, в том числе, по мнению автора - и по причине недостаточно глубокой научной проработки ее важнейших аспектов. В этой связи актуальными задачами являются критическое осмысление накопленного опыта, определение перспективных направлений? деятельности территориальных органов власти, разработка основ стратегии и тактики привлечения и использования заемных ресурсов в бюджетном процессе.

Степень научной проработанности темы. Проблемы формирования и использования финансовых ресурсов субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления в период становления и развития системы субфедеральных и муниципальных заимствований активно разрабатывались российскими учеными. В работах, посвященных муниципальным заимствованиям, авторы стремились дать широкое представление об основных тенденциях развития региональных рынков ценных бумаг. Среди имеющихся разработок по этому вопросу следует отметить труды Алексеева М.Ю., Алехина Б.И., Баринова В.Г., Данилова Ю.А., Златкис Б.И., Климовича М.В., Костикова И.В., Лыковой JI.H., Пахомова С.Б., Тарачева В.А., Шабалина А.О., Шадрина А.П., Яндиева М.И. Тем не менее многие аспекты субфедеральных и муниципальных заимствований остаются недостаточно исследованными, и прежде всего это касается выбранного автором аспекта проблемы, которая лишь отчасти нашла отражение в фундаментальных научных работах.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются принципы, инструменты, механизмы и правовые нормы организации заемно-инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Конкретным предметом исследования является финансовый механизм заемно-инвестиционной системы территориального органа власти.

Цель исследования заключается в раскрытии теоретического содержания финансового механизма государственных и муниципальных заимствований; конечной целью исследования является подготовка предложений, направленных на повышение эффективности заемно-инвестиционной деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Цель исследования обусловила необходимость решения следующих задач: раскрыть содержание, роль и цели государственных и муниципальных заимствований; определить особенности субфедеральных и муниципальных заимствований субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправлениям конкретных российских условиях; сформулировать понятие заемно-инвестиционной. системы, определить ее объективные функции, цели и задачи, основные принципы функционирования; выявить основные тенденции развития рынка субфедеральных и муниципальных заимствований в период его становления и проанализировать современное состояние процесса заимствований органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; определить причины и факторы, снижающие эффективность заемно-инвестиционного процесса на субфедеральном и местном уровнях на основе изучения опыта территориальных органов власти, осуществляющих заемно-инвестиционную деятельность, обосновать концептуальные подходы к формированию заемно-инвестиционной системы субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и определить альтернативные способы осуществления заемно-инвестиционной деятельности территориальными органами власти.

Методологической и теоретической основой исследования являются фундаментальные труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам рыночной экономики и территориальных финансов - Абалкина Л.И., A.M. Година, Ковалевой В.В., Павловой Л.Н., Подпориной И.В., Поляка Г.Б., Роговой O.JI., Сенчагова В.К., Сычева Н.Г. и других ученых. В работе над диссертацией использованы методологические разработки международных финансовых организаций в области государственных и муниципальных заимствований, а также законодательные акты РФ, решения Правительства РФ и региональных органов управления по вопросам осуществления государственных и муниципальных заимствований.

Научная новизна диссертационного исследования. Основные научные результаты, полученные лично автором, заключаются в следующем:

- доказано, что в зависимости от конкретных целей и условий осуществления государственных и муниципальных заимствований их последствия для экономики и бюджетной системы определяются двумя главными взаимосвязанными факторами: характером бюджетного дефицита и направлениями использования1 заемных ресурсов;

- раскрыты взаимосвязанные и взаимообусловленные особенности субфедеральных и муниципальных заимствований, главными из которых являются их относительно узкая функциональная роль, определяемая статусом органа власти, выступающего в роли эмитента; сравнительно узкий круг потенциальных кредиторов и ограниченные реальные возможности территориальных органов власти в осуществлении заимствований; высокая зависимость политики заимствований территориальных органов власти от действующего федерального законодательства и общей экономической политики центра и др.;

- сформулировано авторское определение заемно-инвсстиционной системы, обоснованы ее место и роль в системе территориальных финансов, принципы функционирования; доказано, что заемно-инвестиционная система территориального органа власти объективно нацелена на выполнение функций, имманентно присущих государственным финансам и их центральному звену - бюджету, однако выполнение этих функций в рамках заемно-инвестиционной системы осуществляется в специфической форме;

- на основе анализа опыта инвестиционного использования заемных средств и результатов функционирования заемно-инвестиционной системы г. Москвы еделан вывод о том, что наиболее перспективным и потенциально эффективным способом осуществления заемно-инвестиционной деятельности является механизм за-емно-инвестиционной системы, способной аккумулировать значительные инвестиционные ресурсы на цели социально-экономического развития территорий;

- обоснованы концептуальные подходы к формированию заемно-инвестиционной системы территориального органа власти: сформулированы стратегические цели, задачи и соответствующие им основные направления использования средств, а также принципы определения приоритетных отраслей; с учетом региональных особенностей разработаны рекомендации по использованию альтернативных способов осуществления заемно-инвестиционной деятельности территориальными органами власти;

- на основе анализа опыта зарубежных стран и российской практики доказана необходимость государственного регулирования процесса субфедеральных муниципальных заимствований; обоснованы основные направления такого регулирования применительно к российским условиям.

Теоретическая? и практическая значимость результатов-исследования заключается в том, что его результаты! расширяют теоретико-методологическую базу для повышения1 эффективности заемно-инвестиционной деятельности территориальных органов власти. Результаты исследования могут использоваться» при формировании субъектами РФ и органами местного самоуправления концептуальных основ политики заимствований на средне- и долгосрочную перспективу.

Практическое значение диссертации заключается в доведении теоретических исследований до выработки конкретных практических рекомендаций и предложений по формированию заемно-инвестиционной системы субъекта РФ или органа местного самоуправления, использованию альтернативных способов осуществления заемно-инвестиционной деятельности.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора, а также практическое применение в процессе деятельности ОАО «Альфа-Баню) на рынке субфедеральных и муниципальных заемщиков.

Отдельные положения диссертации, в частности, модель выставления кредитного рейтинга субфедеральным и региональным заемщикам, а также отдельным выпускам территориальных облигационных займов, предоставляющая возможность для Банка и для его клиентов (инвесторов) объективно оценить кредитный риск эмитента в российских условиях, были апробированы и внедрены в ходе проведения операций Банка, как при инвестировании собственных средств, так и при инвестиционном консультировании клиентов. Выводы и предложения по организации заемно-инвестиционной системы территорий используются при выработке рекомендаций Банка территориальным органам власти.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 4 работы общим объемом 3,8 п.л.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Гордин, Вадим Александрович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Нерешенные за годы российских реформ жизненно важные вопросы реформирования системы государственных финансов, незавершенность процесса реформирования межбюджетных отношений переплелись в конечном счете в сложном клубке социально-экономических, политических и даже нравственных проблем, решать которые приходится сегодня органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, несущим всю тяжесть социальных расходов. Дефицитность региональных и местных бюджетов вынуждает территориальные органы власти и управления использовать для финансирования расходов заемные ресурсы. Как показывает практика, основная масса привлеченных средств идет на финансирование текущих расходов региональных и местных бюджетов. В то же время деградирует и разрушается региональная и местная инфраструктура. В этих условиях особую остроту приобретает не только проблема поиска источников заемных средств, но их эффективного использования.

В соответствии с поставленной в диссертации целью исследования - раскрытии теоретического содержания системы государственных и муниципальных заимствований в их взаимосвязи и взаимозависимости с объективными функциями территориальных органов власти, поиске наиболее эффективных путей использования заемных ресурсов - был поставлен ряд задач, решение которых позволяет автору сделать следующие выводы.

1. Анализ основных теоретических подходов к проблеме государственных (центральных) заимствований показывает, что, во-первых, такие заимствования объективны, являются неотъемлемым элементом экономической системы общества. Использование государственных заимствований позволяет решать важные макроэкономические задачи и регулировать развитие социально-экономических процессов в нужном на том или ином этапе развития направлении. Тем не менее, несмотря на активные научные разработки, ни экономическая теория, ни мировая практика не располагают пока всесторонне разработанными способами реализации тех или иных теоретических концепций эффективного управления государственными заимствованиями.

2. К специфическим особенностям субфедеральных и муниципальных заимствований относится их относительно узкая функциональная роль, определяемая статусом (уровнем) органа власти, выступающего в роли эмитента. Это обстоятельство важно учитывать, чтобы не возлагать на территориальные органы власти, в частности, при осуществлении ими заемно-инвестиционной деятельности невыполнимые функции и задачи. В соответствии с главной функцией территориальных органов власти, основной задачей заемно-инвестиционной деятельности является решение социальных проблем на соответствующей территории.

3. Механизм ответственности территориальных органов власти в сфере долговой политики в значительной степени определяется типом государственного устройства страны и сложившейся в ней моделью бюджетной и всей финансовой системы. В федеративным государствах определяющую роль играет принцип разграничения ответственности, в соответствии с которым федеральное правительство не несет ответственности за обслуживание и погашение долга субъектами федерации и, соответственно, последние не отвечают по обязательствам иных субъектов федерации и государства в целом. Однако, как показывает мировая и отечественная практика государственных заимствований, формальное (законодательное) провозглашение ответственности далеко не всегда сопровождается соответствующей реальной ответственности региональных администраций за проводимую на субнациональном уровне долговую политику. Хотя заимствования осуществляют территориальные органы власти и управления, расплачиваться по ним, в конечном счете, приходится населению, что может выражаться в чрезмерном налоговом бремени или сокращении предоставляемых государством основных социально значимых услуг. В связи с тем, что это затрагивает коренные интересы огромной массы населения, федеральные власти не могут и не должны оставаться безучастными, поэтому вынуждены принимать часть ответственности, а значит - и долги, на себя. Это же обстоятельство диктует необходимость осуществления контроля за субфедеральными и муниципальными заимствованиями.

4. Наиболее перспективным инструментом повышения эффективности использования заемных средств является заемно-инвестиционная система, главная идея которой заключается в создании единого постоянно функционирующего организационно-финансового механизма, обеспечивающего постоянное привлечение финансовых ресурсов и их строго инвестиционное использование. Тем самым обеспечивается постоянное присутствие эмитента на рынке субфедеральных и муниципальных ценных бумаг, перманентная подготовка и реализация инвестиционных проектов. Главной целью организации заемно-инвестиционной системы является, таким образом, формирование системы производительного использования заемных средств, позволяющей формировать финансовую базу для погашения займа и создавать условия для постоянного воспроизводства этой системы.

5. Несмотря на огромную потребность в осуществлении инвестиций, наличие потенциальных возможностей ее удовлетворения (наличие свободных финансовых ресурсов и заинтересованность потенциальных кредиторов в направлении средств в надежные инвестиционные фонды или долговые обязательства), а также объективную заинтересованность территориальных органов власти в осуществлении инвестиций в региональную инфраструктуру, инвестиционные займы субъектов РФ и органов местного самоуправления лидирующего положения на рынке долговых обязательств пока не занимают. Причины такого положения объясняются как общими, характерными в t целом (для f рынка субфедеральных и муниципальных заимствований, так и специфическими, характерными для того или иного субъекта Федерации (муниципалитета) или их групп, факторами.

6. Анализ итогов функционирования заемно-инвестиционной системы Москвы в докризисный период позволяет сделать вывод о ее высокой эффективности: способности не только аккумулировать путем размещения» городских облигаций значительные инвестиционные ресурсы под минимально возможные для города проценты, но также способности противостоять разрушительным внешним факторам в сложнейших макроэкономических условиях. Благодаря инвестированию средств на возвратной основе и получению реальной отдачи от инвестиционных проектов, а также репутации Москвы как надежного заемщика, сложившейся в докризисный период, московскому правительству удалось избежать дефолта и выполнить все свои обязательства перед инвесторами.

7. Практическая реализация идей заемно-инвестиционной системы требует проведения огромной подготовительной работы. Исходным моментом здесь должна стать разработка территориальными органами власти Концепции заемно-инвестиционной системы, желательно имеющей статус нормативного акта. В концептуальном плане важнейшим вопросом, который должен быть решен каждым субъектом РФ или органом местного самоуправления, принимающем решение о формировании заемно-инвестиционной системы, являются определение стратегической цели заемно-инвестиционной системы, определяемой объективными функциями территориальных органов власти, к которым относятся прежде всего обеспечение развития социально значимых отраслей.

8. Формирование заемно-инвестиционной системы экономически целесообразно и потенциально эффективно на уровне экономически развитых субъектов РФ и крупных городов, обладающих мощной финансовой базой. В субъектах Федерации, отстающих по уровню развития от среднероссийских показателей, а также в малых и средних городах формирование заемно-инвестиционной системы, как постоянно действующего финансового механизма, нецелесообразно, да и во многих случаях окажется практически невозможным из-за низкого кредитного рейтинга, низкой емкости региональных и местных финансовых рынков и незаинтересованности внешних инвесторов к займам таких территорий. В то же время именно эти территории, как правило, испытывают наиболее острую потребность в развитии регионального и муниципального хозяйства. Альтернативой заемно-инвестиционной системе здесь может быть механизм проектных облигаций, а также выпуск целевых облигационных займов. Первые особенно широко применяются в зарубежной практике.