Формирование бюджетов муниципальных образований в условиях реализации реформы местного самоуправления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование бюджетов муниципальных образований в условиях реализации реформы местного самоуправления"

На правах рукописи

Демьяненко Маргарита Сергеевна

ФОРМИРОВАНИЕ БЮДЖЕТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В УСЛОВИЯХ РЕАЛИЗАЦИИ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

08 00 10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

ООЗОТ18В1

Орел, 2007

003071861

Работа выполнена в Орловском государственном техническом университете

Научный руководитель

доктор экономических наук, профессор Попова Людмила Владимировна

Официальные оппоненты

доктор экономических наук Машегов Петр Николаевич

кандидат экономических наук, доцент Алтынникова Людмила Александровна

Ведущая организация

Белгородский государственный университет

Защита состоится 15 июня 2007 г в 12 часов на заседании диссертационного совета Д 212 182 04 при Орловском государственном техническом университете в ауд 212 по адресу 302020, г Орел, Наугорское шоссе, 29

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Орловского государственного технического университета

Автореферат разослан 14 мая 2007 г

Ученый секретарь

диссертационного совета

И О Трубина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования Становление гражданского общества на современном этапе невозможно без развития демократических институтов, важнейшим из которых является местное самоуправление

Международные правовые акты, в частности Европейская Хартия местного самоуправления, определяют местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею В статье 130 Конституции РФ раскрывается основная цель местного самоуправления, как обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения В качестве целей местного самоуправления предусматривается также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью

В процессе реформирования на уровень местного самоуправления были переданы полномочия для реализации, в которых необходимы значительные финансовые средства Одновременно с этим, на законодательном уровне не был достаточно четко решен вопрос укрепления финансовой самостоятельности органов местного самоуправления В период 2005-2006 гг произошло расширение перечня вопросов местного значения, большая часть из которых привела к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований Фактические потребности местных бюджетов в среднем по России в два раза превышают их доходы Это и обуславливает актуальность избранной темы и определяет основные направления диссертационного исследования

Степень научной разработанности проблемы Научные исследования различных аспектов становления финансовых основ местного самоуправления нашли отражение в работах таких отечественных и зарубежных ученых, как А М Александров, Д А Аллахвердян, С В Андреев, А М Бабич, В Т Баринов, Д А Бутаков, Э Виталь Дюран, А Г Воронин, А Г Грязнова, Р Л Дернберг, Е Н Егорова, А М Иванов, А А Лавров, А Н Левин, А В Макаров, Я М Музыченко, Л Н Павлова, Ю А Петров, С Е Прокофьев, Г Б Поляк, О С Пчелинцев, В М Родионова, Г Р Сигнатулина, М А Смирнов, В Н Сумароков, Н Г Сычев, И Л Тимонина, В Н Твердохлебов, В Д Фетисов, И Н Яковлев и др

Существенный вклад в разработку теоретических основ межбюджетных отношений внесли следующие авторы А Г Игудин, В Б Христенко, А Г Силуанов, И Трунин, К X Третнер, А Г Бирюков и другие Проблемы использования объектов государственной и муниципальной собственности рассматривали в своих работах такие ученые, как И В Подпорина, А Н Широков, С Н Юркова, Н И Ларина, М И Яндиев

Труды упомянутых авторов представляют большой интерес и являются весомым вкладом в решении вопросов становления финансовых основ местного самоуправления Однако современный период реализации реформы местного самоуправления, в части решения проблемы укрепления финансовой самостоятельности муниципалитетов, требует нахождения путей решения проблем, связанных с формированием сбалансированных бюджетов муниципальных образований на районном и поселенческом уровне бюджетной системы Существует противоречие с одной стороны - за местным уровнем власти законодательно закреплен существенный объем расходных обязательств, с другой стороны, недостаточный перечень доходных источников местных бюджетов Снятие этого противоречия и является научной проблемой данного исследования

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических положений и методических рекомендаций по формированию бюджетов муниципальных образований в условиях реализации реформы местного самоуправления

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи

- уточнить экономическое содержание местных финансов на основе теоретического анализа научно-экономической и правовой литературы,

- раскрыть особенности механизма государственного регулирования финансовой деятельности на уровне местного самоуправления,

- классифицировать муниципальные образования по административному признаку и производственному потенциалу,

- конкретизировать перечень вопросов местного значения на уровне поселений с целью оптимизации структуры расходной части бюджетов муниципальных образований, в соответствии с предложенной классификацией,

- обосновать необходимость увеличения налоговой составляющей местных бюджетов,

- изучить общественное мнение населения муниципального образования на предмет эффективности деятельности органов местного самоуправления,

- разработать направления по увеличению неналоговой составляющей доходов местных бюджетов

Область исследования соответствует пунктам 1 1 Современные теории финансов и их использование в практике деятельности государства, корпораций, домашних хозяйств, 1 5 Институциональные аспекты финансовой системы, 2 3 Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике, 2 5 Оптимизация бюджетного процесса совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, 2 7 Бюджетный дефицит оптимизация источников и механизмов покрытия Паспорта специальности ВАК по специальности 08 00 10 «Финансы, денежное обращение и кредит»

Объектом исследования являются финансовые ресурсы муниципальных образований РФ Наибольшее внимание в работе уделено их формированию и использованию на территориях Белгородской и Курской областей

Предметом исследования выступают финансово-бюджетные отношения на уровне муниципальных образований, складывающиеся в ходе формирования бюджетов муниципальных образований соответствующего уровня в период реализации реформы местного самоуправления

Теоретическую основу диссертации составили научные труды ведущих отечественных и зарубежных авторов и практических работников в области муниципальных финансов В работе использованы законодательные акты РФ, правовые документы по бюджету и налогам регионального уровня, а также материалы научных конференций и периодические издания

Методологическая основа исследования. Научные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в настоящей работе, получены на основе методов логического, статистического, системного и экономического анализа и прогнозирования, экономико-математического моделирования Статистические данные обработаны с применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения

Информационной основой работы являются официальные статистические данные, материалы органов местного самоуправления муниципальных об-

разований Белгородской и Курской областей, материал, полученный в ходе опроса (анкетирования) жителей муниципального района, ресурсы сети Интернет

Научная новизна диссертационного исследования заключается в развитии теоретических положений и разработке методических рекомендаций по совершенствованию местной бюджетной системы, выраженных в необходимости введения новой классификации муниципальных образований, способствующей четкому разграничению доходных и расходных полномочий органов местного самоуправления, что позволит на практике реализовать принцип сбалансированности в процессе формирования местных бюджетов

К числу основных результатов, определяющих научную новизну, следует отнести следующие положения

- уточнено содержание дефиниции «местные финансы», как совокупности экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств, направленных на решение вопросов местного значения (п 1 1 паспорта ВАК специальности 08 00 10),

- разработана классификация муниципальных образований, способствующая сбалансированности бюджетов при помощи детализации источников налоговых доходов (п 1 5 паспорта ВАК специальности 08 00 10),

- расширена классификация налогов в разрезе классификационного признака разделения налоговых платежей по уровню управления, выделены местные налоги районного и поселенческого статуса (п 2 3 паспорта ВАК специальности 08 00 10),

- разработана модель формирования сбалансированных местных бюджетов на основе предложенной классификации муниципальных образований (п 2 5 паспорта ВАК специальности 08 00 10),

- предложена систематизация мероприятий по повышению эффективности управления муниципальной собственностью (п 2 5 паспорта ВАК специальности 08 00 10),

- предложена методика расчета арендной платы за пользование земельным участком (п 2 7 паспорта ВАК специальности 08 00 10)

Практическая значимость работы состоит в том, что основные теоретические выводы и методические положения могут быть использованы в практической деятельности органов местного самоуправления по укреплению финан-

совой базы муниципальных образований Разработанные автором предложения и рекомендации могут способствовать системному решению проблем в сфере управления муниципальной собственностью и повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в период реализации реформы местного самоуправления

Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в качестве ориентиров для совершенствования нормативных актов, регулирующих межбюджетные отношения субъекта федерации и органов местного самоуправления

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования докладывались, осуждались и получили положительную оценку на Международной научной конференции «Образование, наука, производство и управление» (Старый Оскол, 2004, 2005, 2006), Международной научно - практической конференции «Роль муниципальных финансов в решении социально - экономических задач» Самара (2005-2006 гг), Международной научно - практической конференции «Развитие экономики в трансформационный период глобальный и национальный аспекты» (Запорожье 2005), Региональной научно — практической конференции «Молодые ученые производству» (Старый Оскол, 2006), Всероссийской научно - практической конференции «Информационные системы и модели в научных исследованиях, промышленности и экологии» (Тула, 2006), Всероссийской научно - практической конференции «Муниципальный менеджмент и управление местным развитием» (Самара, 2006)

Разработанные методические положения, подходы и рекомендации нашли практическое применение в администрациях городского поселения Старый Оскол и Касторенского района Курской области

Публикации. Основные положения диссертационной работы отражены в 11 научных работах, общим объемом 3,96 п л (авторских - 2,94 п л )

Структура и содержание диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованных источников, включающего 139 наименования и приложений Текст диссертации изложен на 173 страницах, содержит 33 рисунка, 33 таблицы, 15 формул, 22 приложения

в

Во введении обоснована актуальность темы, определены ее цель и задачи, объект и предмет исследования, раскрыты научная новизна и практическая значимость работы

В первой главе «Теоретические основы формирования бюджетов муниципальных образований» показана роль государственного регулирования финансовой деятельности на уровне местного самоуправления Изучены бюджетно-финансовые аспекты деятельности муниципалитетов за рубежом Рассмотрены основные направления преобразования местного уровня отечественной финансовой системы

Во второй главе «Анализ тенденций формирования местных бюджетов в условиях реформирования» проведена оценка деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем изучения общественного мнения Выявлены особенности формирования, состав и структура местных бюджетов

В третьей главе «Совершенствование методов повышения уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований» Разработана бюджетная модель формирования налоговых доходов местного бюджета Рассмотрено формирование бюджетов сельских поселений Совершенствован механизм управления муниципальной собственностью

В заключении сформулированы основные теоретические и методологические предложения и рекомендации, позволяющие повысить уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований, формировать сбалансированные бюджеты сельских поселений и муниципальных районов, усовершенствовать механизм управления муниципальной собственностью

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ РАБОТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ 1. Уточнено содержание дефиниции «местные финансы», как совокупности экономических отношений, возникающие в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств, направленных на решение вопросов местного значения.

Признание в России местного самоуправления и гарантированность самостоятельности его финансовой деятельности, позволяют выделить в системе

финансов особую категорию - местные финансы

В Федеральном Законе «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации» «местные финансы» определялись как средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства 1 Данное определение с нашей точки зрения не позволяет полностью раскрыть сущность, признаки и особенности местных финансов

Нами предлагается рассматривать местные финансы как совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств, направленных на решение вопросов местного значения Местные финансы, как и любые другие финансы, выполняют несколько основных функций, к которым относятся планирование, организация, стимулирование и контроль

Муниципальная составляющая местных финансов определяется тем, что ответственность за решение вопросов местного уровня несут органы местного самоуправления, осуществляющие от имени населения муниципального образования права собственника в отношении местных финансов, и независимо от наличия или отсутствия других источников средств выполняющие свои функции, которые должны обеспечиваться собственными финансами

Все муниципальные образования в лице их органов местного самоуправления обладают бюджетными правами, которые позволяют создать финансовую базу для решения социально — экономических и других вопросов местного значения и регулировать бюджетные отношения конкретной территории с учетом местных особенностей

Основными элементами бюджетной компетенции органов местного самоуправления являются следующие

- установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов,

- определение порядка направления в местные бюджеты доходов от ис-

1 Федеральный Закон № 126-ФЗ от 25 09 1997 года «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации»

пользования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, и иных доходов местных бюджетов,

- определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов,

- осуществление местных заимствований и управление муниципальным долгом

В действующем законодательстве не существует прямого указания на необходимость установления единой для всех муниципальных образований структуры местных бюджетов Однако ряд отдельных норм законодательства и соображения рационализации структуры бюджета с точки зрения удобства его составления, анализа и контроля за его исполнением на практике приводит к определенному единообразию структур местных бюджетов

2. Разработана классификация муниципальных образований, способствующая сбалансированности бюджетов при помощи детализации источников налоговых доходов.

Функционирование муниципальных финансов сопровождается реальным движением денежных средств, принимающих форму доходов, отчислений и поступлений, которыми распоряжается орган местного самоуправления Эти денежные средства в своей совокупности образуют финансовые ресурсы, являющие материальными носителями финансовых отношений.

Муниципальные финансы отличаются от государственных как по способу образования, так и субъекту управления Кроме того, цели и задачи, стоящие перед государством и местным самоуправлением в финансовой сфере, часто не совпадают Государство заинтересовано в максимальном привлечении финансовых ресурсов для решения общегосударственных проблем, задача же муниципальных образований - формирование финансовой базы для решения собственных проблем

Имеющаяся на сегодняшний день классификация муниципальных образований основана исключительно на принципах территориальной организации местного самоуправления, согласно которой определяются границы муниципальных образований, происходит их изменение и преобразование

В современных условиях необходимо классифицировать муниципальные

образования по принципу наличия реальных возможностей формирования достаточной доходной базы местных бюджетов Предлагаемая классификация муниципальных образований учитывает следующие моменты

1) муниципальные районы делятся на два типа в зависимости от того, какое поселение будет являться административным центром

2) городские поселения предлагается разделить в зависимости от наличия или отсутствия на территории поселения градообразующих предприятий,

3) поскольку важную роль в формировании доходной части бюджета сельских поселений могут играть предприятия агропромышленного комплекса, предлагаем выделить сельские поселения, имеющие на своей территории предприятия АПК

Предлагаемая классификация муниципальных образований представлена на рисунке 1

Рисунок 1 - Классификация муниципальных образований Российской Федерации

Для объективного выделения функциональных типов муниципальных образований и их классификации по составу функций следует пользоваться в первую очередь данными о распределении занятого населения по различным отраслям народного хозяйства, разделяя при этом занятых в градообразующей и градообслуживающей сферах деятельности

3. Расширена классификация налогов в разрезе классификационного признака разделения налоговых платежей по уровню управления, выделены местные налоги районного и поселенческого статуса

Налоги - одна из самых значимых доходных статей бюджетов любого уровня В работе представлены три варианта формирования доходов муниципальных бюджетов в соответствии с предложенной классификацией

Первый вариант опирается на существующий принцип «расщепления» налогов общие (регулирующие) и собственные (местные)

К налоговым доходам муниципального района были отнесены налог на доходы физических лиц (20%), государственная пошлина, единый сельскохозяйственный налог (30%), единый налог на вмененный доход (90%),

Доходную часть бюджета городского поселения составили земельный налог (100%), налог на имущество физических лиц (100%), налог на доходы физических лиц (10%), единый сельскохозяйственный налог (30%), неналоговые доходы поселения

Следует отметить, что в данном случае районный бюджет остался практически без закрепленных налогов Структура налоговых поступлений складывается исключительно за счет поступлений от регулирующих налогов

По второму варианту были проведены расчеты по формированию доходной части местных бюджетов согласно формуле «один бюджет - один налог», суть которого заключается в отказе от существующего на практике принципа расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы Данный вариант предлагает следующую структуру (рисунок 2) Второй вариант предполагает учет налогового потенциала, в качестве которого нами была принята суммарная величина доходов от всех видов налогов, собираемых на территории муниципалитета (без учета налоговой компетенции средств)

Для аккумулирования достаточного объема финансовых ресурсов поселенческого уровня местного самоуправления можно предложить отнести к налогам поселенческого уровня (помимо земельного налога и налога на имущество физических лиц) налог на доходы физических лиц

Региональный статус имеет на современном этапе транспортный налог, который, подлежит обязательному зачислению в бюджет субъекта РФ, а так же

единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности (ЕНВД), который относится к специальному налоговому режиму регионального уровня и вводится в действие законами субъектов РФ

Рисунок 2 - Источники доходов бюджетов муниципальных образований (по второму варианту) Результаты расчетов по второму варианту показали, что бюджет городского поселения будет в достаточной степени обеспечен доходами, то есть он будет профицитным (+7448 тыс руб) Относительно состояния бюджета муниципального района результаты свидетельствуют о несбалансированности - дефицит в объеме- 177735 тыс руб Таким образом, рассматриваемый вариант формирования местных бюджетов практически неприемлем

Третий вариант, предполагающий сбалансированность бюджетов муниципальных районов, разработанный в ходе диссертационного исследования, заключается в следующих положениях

1) предлагается изменить статус транспортного налога (налог муниципального района),

2) норматив отчислений от единого сельскохозяйственного налога оставить на уровне 20 %,

3) предлагается изменить нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на прибыль организаций, расположенных на территории муниципальных районов

Реализацию данного варианта можно описать с помощью математической модели бестрансфертного покрытия дефицита за счет отчислений в местный бюджет доли налога на прибыль

Норматив отчисления суммы налога на прибыль, направляемой на погашение дефицита местного бюджета получается на основе расчетов

5^*100% (Д6 -Рб)* 100% Н,= - = -^- , (1)

°«»Р ¿ипр

где Тч!п - норматив налога на прибыль, направляемый на покрытие дефицита местного бюджета

5Деф - сумма дефицита местного бюджета, 8„ пр - сумма налога на прибыль, собираемая в пределах региона, Дб - доходы дефицитного бюджета в суммовом выражении, Р6 - расходы дефицитного бюджета муниципального района в суммовом выражении

Из рассматриваемых вариантов только третий позволяет добиться сбалансированности местных бюджетов Однако, Органы местного самоуправления реально располагают на сегодня двумя закрепленными налогами на имущество физических лиц и налога на землю

4. Разработана модель формирования сбалансированных местных бюджетов на основе предложенной классификации муниципальных образований.

Основой местных финансов являются следующие источники формирования доходной части местного бюджета - местные налоги,

- отчисления от федеральных и региональных налогов,

- перечисления из федеральных и региональных специализированных фондов,

- местные неналоговые доходы

Размер и уровень собственных доходов в объеме соответствующего бюджета определяет финансово-экономическую самостоятельность муниципалитетов Консолидированный бюджет муниципального района представляет собой совокупность самостоятельных бюджетов бюджета города, бюджета сельских поселений и бюджета муниципального района

Консолидированный бюджет муниципального района в целом можно считать сбалансированным, если величина расходов каждого бюджета будет соответствовать величине его доходов

Двгп = Рбгп>

КБМБ = -I Дбсп = Рбсп, (2)

__ Дбмр = Рбмр,

где КБМР- сбалансированный консолидированный бюджет муниципального района,

Дбгп. Дбсп, Дбмр - доходы бюджетов городских поселений, сельских поселений и муниципального района соответственно,

Рбгп, Рбсп> Рбмр - расходы бюджетов городских, сельских поселений и муниципального района соответственно

Необходимость разработки самостоятельных бюджетов муниципальных образований требует дополнительных исследований, инструментом для которых является моделирование процессов бюджетирования

В работе бюджет Старооскольского муниципального района 2006 года был разделен на два самостоятельных бюджета (городского поселения и муниципального района) Основными ориентирами для разделения доходной части бюджета послужили положения БК РФ относительно процесса формирования доходов бюджетов муниципальных образований и положения закона Белгородской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Белгородской области»

Доходная часть бюджетов муниципального района и городского поселения была рассчитана согласно второму варианту формирования бюджета, пред-

ставленного выше Расходная часть была сформирована в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, согласно закрепленным за каждым уровнем вопросам местного значения

Результаты разделения консолидированного бюджета муниципального района представлены в таблице 1

Таблица 1 - Основные показатели разделенных бюджетов муниципальных образований муниципального района «город Старый Оскол и Староос-кольский район» и городского поселения «город Старый Оскол»_

Бюджет муниципального образования Бюджет муниципального района, тыс руб Бюджет городского поселения, тыс руб

Доходы 1317222 692123

Расходы 1494957,3 684675

Дефицит (-) Профицит (+) -177735,3 +7448

В доходной составляющей районного бюджета наблюдается преобладание доходов от федеральных и региональных налогов и сборов и перечислений из фонда компенсации В такой ситуации органы управления муниципального района не могут самостоятельно решать возложенные на них задачи, поскольку отсутствуют экономические возможности для реализации их полномочий и приходится рассчитывать только на финансовую помощь Положение осложняется еще и тем, что вопросы ведения муниципальных районов является наиболее социально значимыми, для эффективного решения которых необходимы значительные финансовые затраты

Поскольку большинство сельских поселений в настоящее время относиться к категории дотационных, финансовые проблемы которых нельзя решить только за счет пополнения налоговой составляющей доходов бюджета, необходимо создать необходимые условия для повышения эффективности использования объектов муниципальной собственности, с целью расширения возможности увеличения неналоговых доходов местных бюджетов

Сбалансированность бюджетов сельских поселений, на наш взгляд, возможно лишь при расширении перечня доходных источников Потребность в до-

полнительных доходных источниках может быть сокращена за счет поступлений от единого сельскохозяйственного налога (ЕСХН) и налога на доходы физических лиц

Отнесение единого сельскохозяйственного налога на уровень бюджетов сельских поселений связано со спецификой направленности хозяйственной деятельности Данное решение может послужить дополнительным стимулом для органов управления поселений к созданию благоприятных условий для развития сельского хозяйства на их территориях Таким образом, возникнет прямая зависимость пополнения доходной базы бюджетов сельских поселений от уровня развития и функционирования предприятий сельскохозяйственного профиля

Прогнозируется увеличение сельскохозяйственных предприятий, перешедших на уплату единого сельскохозяйственного налога и, следовательно, увеличатся поступления от данного налога в местные бюджеты

По налогу на доходы физических лиц предлагаем установить следующие нормативы отчислений

- в бюджеты муниципальных районов 30%,

- в бюджет городских поселений 10 %,

- в бюджет сельских поселений 100%

В качестве аргумента по зачислению НДФЛ по нормативу 100 % в бюджеты сельских поселений выступает тот факт, что сохраняется тенденция к снижению численности сельского населения Стопроцентное зачисление данного налога в бюджеты сельских поселений будет способствовать заинтересованности местной власти в создании условий для развития предпринимательства на селе Как следствие будут решаться проблемы безработицы и закрепления молодежи в сельской местности

Предложения по расширению налоговых доходов сельских поселений сводятся к необходимости 100 % зачисления поступлений от НДФЛ и увеличению норматива отчислений от ЕСХН в бюджеты сельских поселений связаны со спецификой направленности хозяйственной деятельности этих территорий Развитие сельского хозяйства в Центрально - Черноземном регионе обусловлено благоприятными климатическими условиями и наличием качественных земельных ресурсов

5. Предложена систематизация мероприятий по повышению эффективности управления муниципальной собственностью.

Управление муниципальной собственностью - сложная и не до конца законодательно обеспеченная задача Местная администрация, эффективно управляя объектами муниципальной недвижимости, должна решать проблемы комплексного развития территории и удовлетворения социально-экономических потребностей проживающего на ней населения

Для повышения эффективности управления муниципальной собственностью и соответствующего пополнения местного бюджета предлагаем осуществить комплекс взаимосвязанных мероприятий, в числе которых

1 Инвентаризация объектов, находящихся в муниципальной собственности (муниципальные унитарные предприятия и учреждения, муниципальные доли и акции хозяйственных обществ и товариществ)

2 Классификация муниципальных объектов собственности по типу использования

3 Юридическое оформление прав собственности на объекты, которые должны находиться в муниципальной собственности, однако соответствующие права не установлены или оформлены с недостаточной определенностью

4 Составление отдельного реестра муниципальной нежилой недвижимости как основной составляющей муниципальной собственности

5 Выделение социально значимых объектов муниципальной собственности (прежде всего в сфере здравоохранения, образования, культуры, социального обеспечения) от коммерческих объектов

6 Оценка стоимости коммерческих объектов муниципальной собственности и принятие в отношении таковых инвестиционных решений с целью обеспечения максимального дохода в средне- и долгосрочной перспективе продажа, аренда, залог (ипотека) в обеспечение обязательств по муниципальным гарантиям

7 Оценка рыночной обоснованности ставок арендной платы за муниципальную нежилую недвижимость

8 Комплексное усовершенствование финансово-юридических условий использования муниципальной собственности, введение экономически обоснованных штрафных санкций, механизмов страховой защиты

На рисунке 3 представлена схема систематизации предложенных мероприятий

МЕРОПРИЯТИЯ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОБЪЕКТОВ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

СИСТЕМАТИЗИРУЮЩИЕ

Инвентаризация объектов муниципальной собственности

Классификация по типу использования

Составление реестра

Выделение социально значимых ► объектов

ОЦЕНОЧНЫЕ

Оценка стоимости коммерческих объектов

Оценка рыночной обоснованности ставок арендной платы

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ

Юридическое оформление прав собственности (на объекты с неопределенным видом права собственности)

Введение экономически обоснованных экономических санкций, механизмов страховой защиты

Рисунок 3 - Систематизация комплекса мероприятий по повышению эффективности муниципальной собственностью

Инвентаризация как форма учета всех объектов собственности способствует более грамотной их группировке в плане дальнейшего использования, чему будет способствовать классификация этих объектов

Классификация муниципальных объектов собственности по типу использования предполагает, прежде всего, выделение объектов, подлежащих приватизации Предлагаем выделить группу объектов собственности, которые смогут приносить реальные доходы в местный бюджет К ним, в первую очередь, будет относиться то имущество, которое можно с выгодой сдавать в аренду Отдельной - особой - группой выделяется социально значимое имущество, которое в основном остается на содержании бюджета Муниципальная собственность, таким образом, будет подразделяться на приватизируемую, коммерческую, социально значимую

Для каждой группы имущества должен быть разработан собственный вариант использования

6. Усовершенствована методика арендной платы за пользование земельным участком.

Происходящие коренные изменения в экономической жизни России требуют выработки принципиально новых подходов к формированию и осуществлению земельной политики в населенных пунктах В этих условиях необходимо формирование современного социально ориентированного земельного рынка, создающего благоприятные условия для притока инвестиций в приоритетные для жителей муниципального образования объекты

Арендная плата за землю должна рассчитываться на основе кадастровой оценки земли Работы по государственной кадастровой оценке земель (ГКОЗ) различных категорий на территории РФ ведутся с 2000 года

Размер арендной платы за земли определяется исходя из площади земельного участка, годовой базовой ставки арендной платы, вида использования и особых условий использования земельного участка За базовый вид использования приняты зоны промышленности (Кв=1) Остальные виды использования рассчитываются относительно него

Величина годовой базовой ставки определяется местоположением объекта в соответствии с экономическим зонированием Перечень видов функционального использования земель, определенный для целей ГКОЗ, может быть применим и для расчета арендной платы

Большая востребованность земель в центре города привела в действие рыночный механизм формирования цены и соответственно аренды земельных участков На окраинах, где потенциальных арендаторов меньше, стоимость аренды значительно снижается

В соответствии с международной практикой оценки ежегодный доход, к которому можно отнести арендную плату, связан со стоимостью прямо пропорциональной зависимостью

Величину арендной платы по виду использования можно определить если удельный показатель кадастровой стоимости земли умножить на коэффициент капитализации Могут возникнуть определенные трудности с расчетом данного коэффициента, но оценочная практика позволяет с достаточной степенью точности его рассчитать Для этого к ставке дисконтирования прибавляются поправки за риск и инфляцию

Используя обозначения, принятые в методике, получим

А-увиСЗВИ * Ккви (3)

где С3,„ - удельный показатель кадастровой стоимости земли по виду использования,

Ккви - коэффициент капитализации по виду использования Данная методика приемлема для расчета суммы арендной платы для конкретного безальтернативного арендатора Если же возникает ситуация, когда на данный объект муниципального имущества претендует несколько предпринимателей или арендуемые площади могут использоваться в разных комбинациях (т е сдаваться в аренду пользователям, занимающимся различными видами деятельности), то необходимо рассчитать какой из арендаторов (или какая из комбинаций их сочетания) будет наиболее привлекательным для местного бюджета

При определении состава градостроительных регламентов для соответствующей территориальной зоны в настоящее время сопоставляются различные варианты использования земельного участка в пределах разрешенных видов Критерием выбора является максимальное значение расчетного показателя -«веса» соответствующего варианта использования

Более точно определить данный показатель, по нашему мнению, можно по следующей формуле

Vj = b,* ± РЧ*ХЦ (4)

i-i

где Vj - «вес» j-ro варианта сочетания видов и параметров разрешенного использования земельного участка (в рамках соответствующего состава градостроительных регламентов),

bj — коэффициент экономической стабильности j-ro варианта, учитывающий диверсификацию видов деятельности на земельном участке,

P,j - относительная удельная прибыльность 1-го вида деятельности в сопоставлении с относительной удельной прибыльностью исходного производственного вида использования земельного участка при j-m варианте,

Хц - площадь для i-го вида деятельности при j-m варианте как доля от суммарного показателя всех площадей помещений, которые могут быть размещены на земельном участке,

п — количество видов деятельности в ^м варианте сочетания видов и параметров разрешенного использования земельного участка

Повышающий коэффициент экономической стабильности предусмотрен для учета возможных вариантов землепользования Чем их больше, тем выше коэффициент при двух возможных вариантах использования Ц = 1,0, при трех Ь, = 1,1, при четырех ^ = 1, 2 и т д

В Старооскольском муниципальном районе предусмотрены как единовременные платежи за право коммерческого использования земель и всех видов рыночных сделок с ними, так и регулярные - арендные платежи для арендаторов земельных участков и земельный налог для иных категорий землепользователей Объем всех видов земельных платежей в местный бюджет постоянно растет

В 2003 году из общего объема земельных платежей, которые составили 16 % от всех доходных источников бюджета, доля платежей от арендной платы за земли в структуре указанных платежей была лишь 2,4 % В 2004 году она возросла до 8,2 % (6986 тысяч рублей) В 2005 году доля земельных платежей в доходах местного бюджета увеличилась до 20,5 % , при этом возросла и составляющая арендных земельных платежей Но точно установить ее долю невозможно, потому что в сумму арендных платежей в официальных отчетах были включены и платежи за продажу земель, что значительно исказило информацию

Приведенные данные о динамике регулярных земельных платежей красноречиво свидетельствуют о повышении отдачи коммерческого использования земель, а также о планомерной реализации муниципальной земельной политики, основанной на развитии арендных отношений

Публикации в изданиях, рекомендуемых ВАК России

1 Ляхова Н И , Демьяненко М С Налоговое обеспечение местных бюджетов // Вестник Белгородского университета потребительской кооперации - Белгород Изд-во БУПК.2006 - С 72-78

Статьи, опубликованные в сборниках научных трудов

2 Ляхова Н И , Демьяненко М С Взаимодействие регионального и муниципального уровней управления // Образование, наука, производство и управление в 21 веке материалы Междунар науч конф в 4 т - Старый Оскол ООО «ТНТ»,2004 ТЗ -С 199-203

3 Ляхова Н И , Демьяненко М С Проблемы формирования местных бюджетов //Роль муниципальных финансов в решении социально-экономических задач материалы Междунар науч -практ конф - Самара СМИУ, 2005 - С 76 79

4 Ляхова Н И , Демьяненко М С К вопросу укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований // Развитие экономики в трансформационный период глобальный и национальный аспекты материалы Междунар науч-практ конф в 6т - Днепропетровск Наука, 2005 -С 145-147

5 Демьяненко М С Результаты социологического опроса по оценке деятельности органов местного самоуправления // Образование, наука, производство и управление сб трудов региональной научной конференции в 2 т - Старый Оскол ООО «ТНТ», 2005 Т 2 - С 64-68

6 Ляхова Н И , Демьяненко М С Источники формирования местного бюджета на примере муниципального района «город Старый Оскол и Староос-кольский район //Роль муниципальных финансов в решении социально-экономических задач материалы Междунар науч -практ конф , - Самара СМИУ, 2006 - С 68-74

7 Ляхова Н И , Демьяненко М С Роль налога на прибыль при формировании доходной базы областного бюджета Белгородской области //Роль муниципальных финансов в решении социально-экономических задач материалы Междунар науч -практ конф , - Самара СМИУ, 2006 - С 74-78

8 Ляхова Н И , Демьяненко М С Градообразующие предприятия как основа финансовой устойчивости региона //Молодые ученые производству сб тру-

дов региональной науч -практ конф в 4 т - Старый Оскол СТИ МИСиС, 2006 Т4 С 84-89

9 Ляхова Н И , Демьяненко М С Использование моделирования в процессе составления местных бюджетов // Информационные системы и модели в научных исследованиях промышленности и экологии доклады Всерос науч -тех конф -Тула Изд-во ТулГУ, 2006 - С 21-24

10 Ляхова Н И, Демьяненко М С Формирование сбалансированного бюджета муниципального образования // Образование, наука, производство и управление сб трудов в 4 т Междунар науч - практ конф в 4 т — Старый Оскол ООО «ТНТ», 2006 Т23 -С 271-276

11 Демьяненко М С Проблемы законодательного определения местных финансов // Муниципальный менеджмент и управление местным развитием сб статей Всероссийской науч-практ конф Самара СМИУ, 2006 - С 103-107

Орловский государственный технический университет Лицензия № 00670 от 05 01 2000 Подписано к печати 11 05 2007 Формат 60 х 841/16 Печать офсетная Объем 1,0 уел печ л Тираж 100 экз Заказ №

Отпечатано с готового оригинал-макета На полиграфической базе ОрелГТУ 302030, г Орел, ул Московская, 65

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Демьяненко, Маргарита Сергеевна

Введение.

1. Теоретические основы формирования бюджетов муниципальных образований.

1.1. Государственное регулирование финансовой деятельности на уровне местного самоуправления.

1.2. Бюджетно-финансовые аспекты деятельности муниципалитетов за рубежом.

1.3. Основные направления преобразования местного уровня отечественной финансовой системы.

2. Анализ тенденций формирования местных бюджетов в условиях реформирования.

2.1. Оценка деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем изучения общественного мнения населения.

2.2. Анализ формирования областного бюджета Белгородской области.

2.3. Особенности формирования, состав и структура местных бюджетов.

3. Совершенствование методов повышения уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

3.1. Бюджетная модель формирования налоговых доходов местного бюджета.

3.2. Формирование бюджетов сельских поселений.

3.3. Совершенствование механизма управления муниципальной собственностью.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование бюджетов муниципальных образований в условиях реализации реформы местного самоуправления"

Актуальность темы исследования. Становление гражданского общества на современном этапе невозможно без развития демократических институтов, важнейшим из которых является местное самоуправление.

Международные правовые акты, в частности Европейская Хартия местного самоуправления, определяют местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею. В статье 130 Конституции РФ раскрывается основная цель местного самоуправления, как обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. В качестве целей местного самоуправления предусматривается также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Роль местного самоуправления в осуществлении народовластия в России, его правовые, территориальные и экономические основы установлены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По мере реализации данного федерального закона все более значимой становится задача его финансового обеспечения.

В процессе реформирования на уровень местного самоуправления были переданы полномочия для реализации, в которых необходимы значительные финансовые средства. Одновременно с этим, на законодательном уровне не был достаточно четко решен вопрос укрепления финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. В период 2005-2006 гг. произошло расширение перечня вопросов местного значения, большая часть из которых привела к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. Фактические потребности местных бюджетов в среднем по России в два раза превышают их доходы. Это и обуславливает актуальность избранной темы и определяет основные направления диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Научные исследования различных аспектов становления финансовых основ местного самоуправления нашли отражение в работах таких отечественных и зарубежных ученых, как

A.M. Александров, Д.А. Аллахвердян, С.В. Андреев, А.М.Бабич, В.Т. Баринов, Д.А. Бутаков, Э. Виталь Дюран, А.Г. Воронин, А.Г. Грязнова, P.J1. Дернберг, Е.Н. Егорова, A.M. Иванов, А.А. Лавров, А.Н. Левин, А.В. Макаров, Я.М. Музыченко, Л.Н. Павлова, Ю.А. Петров, С.Е. Прокофьев, Г.Б. Поляк, О.С. Пчелинцев,

B.М. Родионова, Г.Р. Сигнатулина, М.А. Смирнов, В.Н. Сумароков, Н.Г. Сычев, И.Л. Тимонина, В.Н. Твердохлебов, В.Д. Фетисов, И.Н. Яковлев и др.

Существенный вклад в разработку теоретических основ межбюджетных отношений внесли следующие авторы: А.Г. Игудин, В.Б. Христенко, А.Г. Силуанов, И. Трунин, К.Х. Третнер, А.Г. Бирюков и другие. Проблемы использования объектов государственной и муниципальной собственности рассматривали в своих работах такие ученые, как И.В. Подпорина, А.Н. Широков, С.Н. Юркова, Н.И. Ларина, М.И. Яндиев.

Труды упомянутых авторов представляют большой интерес и являются весомым вкладом в решении вопросов становления финансовых основ местного самоуправления. Однако современный период реализации реформы местного самоуправления, в части решения проблемы укрепления финансовой самостоятельности муниципалитетов, требует нахождения путей решения проблем, связанных с формированием сбалансированных бюджетов муниципальных образований на районном и поселенческом уровне бюджетной системы. Существует противоречие: с одной стороны - за местным уровнем власти законодательно закреплен существенный объем расходных обязательств, с другой стороны, недостаточный перечень доходных источников местных бюджетов. Снятие этого противоречия и является научной проблемой данного исследования.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических положений и методических рекомендаций по формированию бюджетов муниципальных образований в условиях реализации реформы местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:

- уточнить экономическое содержание местных финансов на основе теоретического анализа научно-экономической и правовой литературы;

- раскрыть особенности механизма государственного регулирования финансовой деятельности на уровне местного самоуправления;

- классифицировать муниципальные образования по административному признаку и производственному потенциалу;

- конкретизировать перечень вопросов местного значения на уровне поселений с целью оптимизации структуры расходной части бюджетов муниципальных образований, в соответствии с предложенной классификацией;

- обосновать необходимость увеличения налоговой составляющей местных бюджетов;

- изучить общественное мнение населения муниципального образования на предмет эффективности деятельности органов местного самоуправления;

- разработать направления по увеличению неналоговой составляющей доходов местных бюджетов.

Объектом исследования являются финансовые ресурсы муниципальных образований РФ. Наибольшее внимание в работе уделено их формированию и использованию на территориях Белгородской и Курской областей.

Предметом исследования выступают финансово-бюджетные отношения на уровне муниципальных образований, складывающиеся в ходе формирования бюджетов муниципальных образований соответствующего уровня в период реализации реформы местного самоуправления.

Теоретическую основу диссертации составили научные труды ведущих отечественных и зарубежных авторов и практических работников в области муниципальных финансов. В работе использованы законодательные акты РФ, правовые документы по бюджету и налогам регионального уровня, а также материалы научных конференций и периодические издания.

Методологическая основа исследования. Научные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в настоящей работе, получены на основе методов логического, статистического, системного и экономического анализа и прогнозирования, экономико-математического моделирования. Статистические данные обработаны с применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения.

Информационной основой работы являются официальные статистические данные, материалы органов местного самоуправления на территории Белгородской области, материал, полученный в ходе опроса (анкетирования) жителей муниципального района, ресурсы сети Интернет.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в развитии теоретических положений и разработке методических рекомендаций по совершенствованию местной бюджетной системы, выраженных в необходимости введения новой классификации муниципальных образований, способствующей четкому разграничению доходных и расходных полномочий органов местного самоуправления, что позволит на практике реализовать принцип сбалансированности в процессе формирования местных бюджетов.

К числу основных результатов, определяющих научную новизну, следует отнести следующие положения:

- уточнено содержание дефиниции «местные финансы», как совокупности экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств, направленных на решение вопросов местного значения (п. 1.1 паспорта ВАК специальности 08.00.10);

- разработана классификация муниципальных образований, способствующая сбалансированности бюджетов при помощи детализации источников налоговых доходов (п. 1.5 паспорта ВАК специальности 08.00.10);

- расширена классификация налогов в разрезе классификационного признака разделения налоговых платежей по уровню управления, выделены местные налоги районного и поселенческого статуса (п.2.3 паспорта ВАК специальности 08.00.10);

- разработана модель формирования сбалансированных местных бюджетов на основе предложенной классификации муниципальных образований (п.2.5 паспорта ВАК специальности 08.00.10);

- предложена систематизация мероприятий по повышению эффективности управления муниципальной собственностью (п.2.5 паспорта ВАК специальности 08.00.10);

- предложена методика расчета арендной платы за пользование земельным участком (п.2.7 паспорта ВАК специальности 08.00.10).

Практическая значимость работы состоит в том, что основные теоретические выводы и методические положения могут быть использованы в практической деятельности органов местного самоуправления по укреплению финансовой базы муниципальных образований. Разработанные автором предложения и рекомендации могут способствовать системному решению проблем в сфере управления муниципальной собственностью и повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в период реализации реформы местного самоуправления. Практическое значение имеют следующие разработки: рекомендации по разграничению вопросов местного значения на уровне поселений помогут местному самоуправлению уменьшить дефицит, при формировании экспериментальных бюджетов сельских поселений, за счет сокращения расходных статей; методика расчета арендной платы за пользование земельными участками позволит повысить эффективность использования объектов муниципальной собственности, что расширит возможность увеличения неналоговой составляющей доходов местных бюджетов.

Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в качестве ориентиров для совершенствования нормативных актов, регулирующих межбюджетные отношения субъекта федерации и органов местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования докладывались, осуждались и получили положительную оценку на Международной научной конференции «Образование, наука, производство и управление в 21 веке» (Старый Оскол, 2004); Международной научно -практической конференции «Роль муниципальных финансов в решении социально - экономических задач» Самара (2005-2006 гг.); Международной научно - практической конференции «Развитие экономики в трансформационный период: глобальный и национальный аспекты» ( Запорожье 2005); Региональной научно - практической конференции «Образование, наука, производство и управление» (Старый Оскол, 2005); Региональной научно - практической конференции «Молодые ученые производству» (Старый Оскол, 2006); Международной научной конференции «Образование, наука, производство и управление» (Старый Оскол, 2006); Всероссийской научно - практической конференции «Информационные системы и модели в научных исследованиях, промышленности и экологии» (Тула, 2006); Всероссийской научно -практической конференции «Муниципальный менеджмент и управление местным развитием» (Самара, 2006). Разработанные методические положения, подходы и рекомендации нашли практическое применение в администрации городского поселения «Город Старый Оскол» (справка о внедрении от 17.01.2007 г.) и администрации Касторенского района Курской области (справка о внедрении от 08.05.2007 г.). Материалы исследований используются также в учебном процессе Старооскольского технологического института (филиала) ГОУ ВПО «Московский государственный институт стали и сплавов (технологический университет)» при подготовке и проведении лекционных и семинарских занятий по дисциплинам: «Государственные муниципальные финансы», «Налогово-бюджетная система», «Региональная экономика и управление», «Финансовое право» (акт о внедрении).

Публикации. Основные положения диссертационной работы отражены в 11 научных работах, общим объемом 3,96 п.л., с личным вкладом автора 2,94 п.л.

Структура и содержание диссертационной работы обусловлены ее целью и задачами, поставленными и решенными в процессе исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованных источников, включающего 139 наименования и приложений. Текст диссертации изложен на 173 страницах, содержит 33 рисунка, 33 таблицы, 15 формул, 22 приложения.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Демьяненко, Маргарита Сергеевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В диссертации разработаны направления по укреплению финансовой самостоятельности муниципалитетов и предлагаются пути решения проблем, связанных с формированием сбалансированных бюджетов муниципальных образований разных типов в период реализации реформы местного самоуправления.

В условиях современной экономики основной акцент делается на укрепление местного уровня, поскольку именно от развития муниципальной экономики и сельского хозяйства зависит формирование всех доходов, которые впоследствии поступают на вышестоящие уровни бюджетной системы Российской Федерации.

Признание в России местного самоуправления и правовая гарантированность самостоятельности его финансовой деятельности, позволяют выделить в системе публичных финансов особую категорию - финансы муниципальных образований.

Актуальным вопросом в области совершенствования финансовых и налоговых отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления является последовательное повышение уровня бюджетного самообеспечения муниципальных образований. Действующая система межбюджетных отношений не в полной мере соответствует принципам федеративного устройства России и требованиям рыночной экономики. Существенными недостатками сложившейся системы являются: несоответствие доходных источников местных бюджетов расходным обязательствам, возложенным законодательством на органы местного самоуправления. На современном этапе возникла необходимость в решении вопросов, связанных с оптимизацией структуры расходов местных бюджетов и совершенствованием механизма управления муниципальной собственностью.

В современных условиях все в большей степени местные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие территорий, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер. Значительно возрастает их роль в экономическом и социальном развитии регионов. Данные факторы вызывают необходимость дальнейшего расширения и укрепления финансовой базы и решения ряда проблем, связанных с совершенствованием методов формирования и использования финансовых ресурсов территорий.

Проведенный анализ зарубежного опыта показывает, что ситуация, сложившаяся в области формирования российского института местного самоуправления, не имеет аналога в мировой практике. Доходы местных бюджетов всех зарубежных стран формируются за счет местных налогов и сборов, неналоговых доходов, поступлений из вышестоящих бюджетов и займов. Соотношение между этими источниками зависит от функций, возложенных на местные органы управления, от потенциальных возможностей получения ими местных налогов, а также возможностей вышестоящих органов власти оказывать финансовую помощь территориям. Международный опыт свидетельствует о том, что в более экономически развитых странах доля местных доходов бюджетов в общем объеме ресурсов государства выше, чем в менее развитых. Главным источником доходов местных бюджетов всех стран являются налоги. Расходы местных бюджетов во многом зависят от бюджетной политики, проводимой в государстве, от степени децентрализации управления социальной сферой. Все это является решающим фактором, влияющим на объем финансовых ресурсов, проходящих по каналам местных бюджетов, на их удельный вес в общегосударственных бюджетных расходах. Опыт стран с высоким уровнем жизни свидетельствует о децентрализации управления государством и обществом, а также о том, что фискальная автономия более благоприятна для экономического развития местного самоуправления, чем финансовое выравнивание.

Одним из факторов, обуславливающих низкую эффективность деятельности местной власти, помимо недостаточной и нестабильной финансовой базы, является нечеткость в определении полномочий. Это касается как собственно компетенции органов местного самоуправления, так и государственных полномочий, передаваемых на местный уровень. Усугубляет ситуацию нечеткое разграничение вопросов местного значения вообще и на уровне поселений в частности. Решению данного вопроса может способствовать ранжирование муниципальных образований по административному признаку и производственному потенциалу.

Предлагаемая в работе классификация муниципальных образований, разработанная по принципу наличия реальных возможностей формирования достаточной доходной базы местных бюджетов, может послужить основанием для законодательного перераспределения вопросов местного значения с целью снижения расходных обязательств с территорий, не имеющих реальных возможностей для самостоятельного финансирования расходных обязательств.

Предлагаемая классификация муниципальных образований учитывает несколько моментов. Во-первых, муниципальные районы делятся на два типа в зависимости от того, какое поселение будет являться административным центром (муниципальные районы с центром городского типа и муниципальные районы с центром сельского типа); во-вторых, городские поселения предлагается разделить в зависимости от наличия или отсутствия на их территориях градообразующих предприятий; в-третьих, поскольку важную роль в формировании доходной части бюджета сельских поселений могут играть предприятия агропромышленного комплекса, предлагаем выделить сельские поселения, имеющие на своей территории предприятия АПК.

На основании предложенной классификации в работе разделены вопросы местного значения на уровне поселений (сельских и городских). Это позволит снизить расходную нагрузку с бюджетов сельских поселений, которые в основной своей массе являются сегодня дефицитными.

Недостаточность средств местных бюджетов провоцирует обострение проблем социально - экономического характера на территориях муниципальных образований. Это подтверждается результатами социологического опроса, проведенного на территории Старооскольского муниципального района.

Результаты проведенного исследования показали наибольшую неудовлетворенность деятельностью органов местного самоуправления, со стороны населения, в вопросах, для положительного решения которых необходимы существенные материальные вложения. Такое положение объясняется тем, что доходы органов местного самоуправления не покрывают минимально необходимых расходов, связанных с реализацией вопросов местного значения.

Анализ формирования областного бюджета Белгородской области и местного бюджета Старооскольского района за период с 2001 по 2005 гг. показал, что основными источниками налоговых доходов областного бюджета являются города - Белгород, Старый Оскол и Губкинский район. Именно за счет организаций и предприятий этих городов формируется доходная часть областного бюджета. Так же наблюдается постоянный рост поступлений от налога на доходы физических лиц в рассматриваемом периоде, что свидетельствует о правильном развитии налоговой политики, связанной с ростом фонда заработной платы.

Налоговый потенциал бюджета муниципального района формируется в основном за счет налогов, относящихся к федеральным регулирующим. В течение всего анализируемого периода более 65 % поступивших налоговых платежей обеспечивают поступления трех видов налогов: налог на доходы физических лиц, платежи за пользование природными ресурсами и налог на прибыль. Эта тенденция сохранилась до 2004 года, в 2005 году картина резко изменилась в результате изменений отчислений отдельных видов налогов и основными источниками доходов бюджета г. Старый Оскол стали налог на доходы физических лиц, земельный налог и единый налог на вмененный доход, доля которых составила свыше 95% от всех налоговых поступлений.

В объеме поступивших налоговых доходов местного бюджета наиболее значительны поступления девяти ведущих предприятий города и района. Общий уровень основных косвенных налогов (акцизы и налог с продаж) за период с 2001 по 2005 гг. понизился на 85%.

Регрессионная модель, характеризующая зависимость величины доходов сельских поселений от численности населения показала тенденцию увеличения объема доходов на душу сельского населения в соответствии с ростом численности населения. При этом основная масса доходов на душу населения находится в пределах от 100 до 1000 рублей.

Рассматривая степень зависимости объема расходов на душу населения от уровня численности населения с использованием регрессионной модели, можно отметить снижение показателей расходов сельских поселений на душу населения. Основная доля расходов на душу населения находится в пределах от 200 до 600 рублей.

Для оценки зависимости уровня связи собственных доходов и общих расходов, как факторов обеспечивающих надежную оценку увеличения доходной базы бюджета сельских поселений и уменьшения расходной части на обеспечение благоприятных условий для жизни людей на территории этих поселений, применён метод корреляционного анализа. Коэффициент корреляции между двумя исследуемыми показателями составил 0,45, что означает достаточно тесную связь.

Исследование связи между собственными доходами и расходами на благоустройство, как наиболее затратной статьи бюджетов сельских поселений, показало, что коэффициент корреляции 0,314. Это свидетельствует о том, что уровень расходов мало зависит от объема собственных доходов сельских поселений

Таким образом, в сфере обеспечения финансовыми ресурсами местных бюджетов можно выделить следующее:

- существенное влияние на формирование доходной части местных бюджетов оказывают изменения, происходящие в государственном и региональном бюджетном и налоговом законодательстве. Это касается изменений в нормативах отчислений от регулирующих налогов, отмены действия или введения новых налогов. Так, в результате зачисления в федеральный бюджет НДС по нормативу 100% произошла централизация денежных средств в бюджетах вышестоящих уровней, что привело к снижению объема финансовых ресурсов местных бюджетов;

- за местным уровнем власти закреплены достаточно большие расходные обязательства, включая предоставление таких общественно значимых услуг, как услуги в сфере образования и здравоохранения.

- для местных бюджетов характерна низкая обеспеченность собственными доходами;

- существует несоответствие доходных источников муниципальных образований закрепленным за ними расходным обязательствам.

Повышение экономических возможностей муниципалитетов в решении вопросов, отнесенных к их ведению, возможно путем увеличения удельного веса местных налогов и сборов, доходов от использования муниципального имущества.

Для формирования сбалансированных бюджетов муниципальных образований необходимо, на наш взгляд, расширить перечень доходных источников. Целесообразно увеличить норматив отчисления от единого сельскохозяйственного налога и налога на доходы физических лиц в бюджеты сельских поселений до 100% а также изменить нормативы отчислений в местные бюджеты по налогу на прибыль организаций в зависимости от уровня дефицита.

Эффективной реализации функций органов местного самоуправления сможет способствовать совершенствование схемы привлечения неналоговых средств в бюджеты муниципальных образований. В работе представлены предложения по разграничению полномочий в сфере управления собственностью. Предлагается выделить группу объектов собственности, которые смогут приносить реальные доходы в бюджет. Муниципальная собственность подразделяется на приватизируемую, коммерческую, социальнозначимую.

Предложено использовать следующие принципы для повышения привлекательности арендных отношений:

1) расширение диапазона допустимых видов целевого использования земельного участка;

2) расширение практики продажи прав долгосрочной аренды участков, увеличение срока аренды земельных участков до 49 и более лет и в первую очередь для строительства;

3) активизация вторичного рынка прав аренды;

4) совершенствование способа передачи прав аренды;

5) совершенствование экономической основы определения базовых ставок арендной платы;

6) совершенствование условий оплаты аренды.

Предложенные мероприятия не являются универсальным средством для моментального решения всего комплекса проблем, стоящих перед органами местного самоуправления в сфере укрепления финансовой базы муниципалитетов, но, тем не менее, позволят найти решение наиболее острых из них, что и будет способствовать повышению эффективности в реализации полномочий, переданных на местный уровень власти.