Формирование доходов местных бюджетов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование доходов местных бюджетов"

На правах рукописи

АБРОСЫСИНА МАРИНА НИКОЛАЕВНА

ФОРМИРОВАНИЕ ДОХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ (на примере Московской области)

Специальность: 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2005

Диссертация выполнена на кафедре «Финансы, бюджет и налогообложение» Всероссийского заочного финансово-экономического института.

Научный руководитель: кандидат экономических наук, профессор

Колчина Нина Васильевна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Коновалов Владимир Михайлович

кандидат экономических наук, доцент Кузина Галина Петровна

Ведущая организация: Академия бюджета и казначейства

Министерства финансов РФ

Защита с о с т« 5 г. в часов в аудитории

А 200 на заседании диссертационного совета К 212.040.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата экономических наук при Всероссийском заочном финансово-экономическом институте по адресу: 123995, г. Москва, ул. Олеко Дундича, д. 23.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийского заочного финансово-экономического института.

Автореферат разослан 2005 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета К 212.040.01 кандидат экономических наук, доцент

Смирнова Е.Е.

1. Общая характеристика работы Актуальность темы исследования. Конституцией Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий. Основной целью деятельности органов местного самоуправления является обеспечение полноценного и сбалансированного социально-экономического развития муниципальных образований, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Реализация поставленной цели обуславливает необходимость использования всех имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления ресурсов, среди которых на практике наиболее существенную роль играют доходы, аккумулируемые в бюджетах муниципальных образований.

Действующий в последние годы механизм формирования доходов местных бюджетов Российской Федерации не обеспечивает в полной мере реализацию конституционно закрепленного принципа их финансовой самостоятельности. Существенные ограничения налоговых полйомочий органов местного самоуправления привели к тому, что местных налогов заведомо недостаточно для покрытия бюджетных расходов муниципальных образований, поэтому основная часть доходов местных бюджетов формировалась за счет отчислений от регулирующих налогов.

С 2005 года Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" предусматривает изменения принципов формирования доходов местных бюджетов. Главным образом, это связано с отказом от практики применения регулирующих доходов с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений, которая хотя и позволяла сократить дотационность местных бюджетов, но снижала заинтересованность органов местного самоуправления в развитии налоговой базы и ограничивала возможности для проведения долгосрочной бюджетной политики на муниципальном уровне.

В то же время, в соответствии с этим Законом сокращается и без того незначительный перечень местных налогов, а установленные на постоянной основе единые нормативы зачисления в местные бюджеты части федеральных налогов

ограничивают возможности органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджетов муниципальных образований. Право определять дополнительные гарантии зачисления в бюджеты муниципальных образований доходных источников предоставляется органам государственной власти субъектов РФ. Однако проводимая в последние годы бюджетная политика, направленная на концентрацию наиболее существенных доходных источников в федеральном бюджете, ограничивает бюджетные ресурсы субъектов РФ, что значительно затрудняет реализацию этих прав и не позволяет гарантировать формирование достаточно устойчивой доходной базы местных бюджетов.

Более того, применение единых для всех местных бюджетов нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в условиях диспропорций в развитии налоговой базы, связанных с разным уровнем социально-экономического развития муниципальных образований, сохраняет необходимость выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Решение данного вопроса в рамках сложившейся системы межбюджетных отношений предусматривается в основном через механизм финансовой поддержки, тем самым, по-прежнему сохраняется зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих структур государственной власти.

Создание эффективного механизма формирования доходов местных бюджетов, способствующего укреплению финансовой самостоятельности органов местного самоуправления и решению проблем развития территорий, является актуальной задачей. Ее решение требует поиска новых форм и методов привлечения средств для формирования бюджетных ресурсов муниципальных образований.

Целью диссертационной работы является разработка предложений по укреплению финансовой самостоятельности муниципальных образований на основе исследования особенностей формирования доходов местных бюджетов Российской Федерации.

Для достижения намеченной цели в диссертации поставлены и решены следующие задачи:

- проанализировать экономические основы формирования местных бюджетов и определить их значение в условиях реформирования местного самоуправления;

- исследовать эволюцию бюджетных прав органов местного самоуправления и условия формирования доходов бюджетов муниципальных образований;

- проанализировать современный механизм формирования бюджетных доходов муниципальных образований и выявить основные направления его совершенствования;

- определить перспективы роста собственных доходов местных бюджетов;

- обосновать приоритеты взаимоотношений органов государственной власти регионального уровня и местного самоуправления в части формирования доходов бюджетов муниципальных образований;

- разработать рекомендации по совершенствованию управления доходами местных бюджетов.

Предметом исследования является действующий механизм формирования доходов бюджетов муниципальных образований Российской Федерации.

Объектом исследования выступают бюджеты муниципальных образований Московской области.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных ученых и специалистов в области бюджетных отношений, финансовых проблем местного самоуправления, проблем межбюджетных отношений, управления бюджетами территорий: Васильевой М.В., Врублевской О.В., Горбуновой О.Н., Горловой О.С., Игудина А.Г., Лазаревой Н.В., Лексина В.Н., Озерова П.М., Окуневой Л.П., Павловой Л.П., Панскова В.Г., Поляка Г.Б., Прониной Л.И., Ровинского Е.А., Родионовой В.М., Романовского М.В., Смирнова М.А., Солянниковой СП., Сычева Н.Г., Твердохлебова В.Н., Фадейкиной Н.В., Филимонова Б.И., Христенко В.Б., Швецова А.Н., Ширкевич Н.А., Щербиной В.Г., Яндиева М.И., Яшиной Н.И. и др.

Информационная база исследования включает законодательные акты Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, инструкции, методические рекомендации и статистическая информация Министерства финансов Российской Федерации, законодательные акты Московской области, методические рекомендации и статистическая информация Министерства финансов Московской области,

Министерства экономики Московской области, отчетные данные и аналитические материалы Управления Федеральной налоговой службы по Московской области и инспекций Федеральной налоговой службы РФ в муниципальных образованиях Московской области, финансовых органов муниципальных образований Московской области

Методология исследования основана на принципах диалектической логики и системного подхода. В процессе исследования для достижения поставленной в диссертации цели применялись общенаучные методы и приемы: научной абстракции, анализа и синтеза, индукции и дедукции, сравнения, группировки, табличный метод.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов и практических рекомендаций по совершенствованию механизма формирования доходов местных бюджетов. На защиту выносятся следующие наиболее существенные научные результаты:

- предложена уточненная группировка доходов местных бюджетов, применение которой позволит оценить не только формальную, но и реальную самостоятельность бюджетов муниципальных образований, исходя из того, что собственные доходы местных бюджетов разделяются на действительно собственные и условно собственные в зависимости от их экономического содержания и характера формирования;

- выявлена неэффективность механизма формирования доходов местных бюджетов, обусловленная преобладанием трансфертов над собственными доходами, что позволило сделать вывод о необходимости увеличения степени финансовой автономии муниципальных образований;

- обосновано расширение перечня местных и закрепляемых на постоянной основе федеральных налогов с учетом оценки современных тенденций в разграничении налоговых полномочий, что позволит увеличить собственные доходы бюджетов муниципальных образований;

- установлены недостатки методики межбюджетного регулирования муниципальных образований Московской области, связанные с ее нацеленностью на обеспечение сбалансированности каждого бюджета, а не на выравнивание их

бюджетной обеспеченности, раскрыта необходимость качественного изменения механизма межбюджетного регулирования на региональном уровне;

- разработана концепция развития доходной базы муниципальных образований, обеспечивающая выравнивание уровня их доходной базы и максимально возможное приближение его к среднему уровню бюджетной обеспеченности по субъекту Федерации;

- сформулирован ряд общих принципов бюджетного менеджмента на муниципальном уровне, уточнена методика оценки состояния бюджета за счет расширения системы используемых в ней показателей в целях повышения эффективности управления доходами местных бюджетов.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что содержащиеся в ней выводы и предложения могут быть использованы федеральными органами государственной власти при уточнении отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации; органами государственной власти субъектов Российской Федерации - при подготовке методических документов в области межбюджетных отношений на региональном уровне, а также при разработке стратегии развития доходной базы территорий; органами местного самоуправления - при разработке основных направлений бюджетной политики муниципальных образований по формированию доходов местных бюджетов, а также в процессе управления доходами местных бюджетов. Отдельные теоретические положения диссертации могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования были представлены автором на научно-практической конференции Всероссийского заочного финансово-экономического института по теме «Обеспечение устойчивого экономического и социального развития России», проведенной 20 апреля 2004 г.

Основные положения диссертации нашли отражение в подготовке курса лекций по дисциплинам «Бюджетная система Российской Федерации», «Государственные и муниципальные финансы», «Территориальные финансы».

Практические рекомендации автора по укреплению доходов местных

бюджетов использованы в деятельности финансового управления администрации Наро-Фоминского района Московской области, что подтверждено справкой о внедрении.

Публикации. Основные положения диссертации изложены в трех научных статьях общим объемом 0,8 печатного листа.

Объем и структура диссертации. Диссертация изложена на 175 страницах печатного текста, состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка (111 источников) и приложений. Иллюстративный материал включает таблицы, графики, схемы.

2. Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность выбранной темы диссертации, определены цель и задачи исследования, показана научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе - «Теоретические основы формирования доходной базы муниципальных образований» - раскрывается экономическое содержание местных бюджетов и их значение в условиях реформирования местного самоуправления, анализируются организационно-правовые аспекты формирования доходов Местных бюджетов, исследуется эволюция бюджетных прав органов местного самоуправления и источники формирования доходов местных бюджетов.

Системный подход к исследованию местных бюджетов предполагает рассмотрение их в разных аспектах: в качестве экономической категории; фондов бюджетных ресурсов муниципальных образований; основных финансовых законов органов местного самоуправления.

В качестве экономической категории местные бюджеты можно определить как систему экономических отношений по поводу распределения и перераспределения части стоимости валового регионального продукта с целью формирования фонда бюджетных ресурсов органов местного самоуправления для удовлетворения потребностей муниципального образования в интересах населения.

В качестве основного финансового закона органа местного самоуправления местный бюджет представляет собой одновременно финансовый план, стратегию

развития муниципального образования, источник информации. Местный бюджет как финансовый план составляется на основе сбалансированности доходов и расходов бюджета и нацелен на рациональное и экономное расходование бюджетных средств. В качестве стратегии развития муниципального образования местный бюджет определяет последовательность стоящих в ходе исполнения бюджета задач с разбивкой по подразделениям органа местного самоуправления. При этом бюджет состоит из перечня количественных и качественных показателей, которые позволяют судить о результатах работы каждого подразделения по окончании бюджетного года. Местный бюджет выступает и как источник информации, обеспечивая четкий и исчерпывающий обзор бюджета и существенные детали для проведения анализа и являясь понятным не только профессионалу в области финансов.

Законодательно местные бюджеты являются атрибутами муниципальных образований. В октябре 2003 г. принят Федеральный закон № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающий, в первую очередь, масштабную административно-территориальную реформу, которая предполагает организацию трех типов муниципальных образований - поселений, муниципальных районов и городских округов со своими обязанностями и полномочиями. В развитие реформы местного самоуправления принят Федеральный закон от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", в соответствии с которым с 01.01.2005 г. уровень местных бюджетов подразделяется на: 1) бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты , внутригородских муниципальных образований федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; 2) бюджеты городских и сельских поселений.

Следует подчеркнуть, что ни в одном из субъектов РФ модель организации местного самоуправления и бюджетов муниципальных образований не соответствует в полной мере требованиям вновь принятых законов. Дело в том, что неопределенность территориального статуса муниципального образования с начала становления местного самоуправления в Российской Федерации привела к

различным вариантам организации местного самоуправления в разных субъектах РФ: одноуровневое местное самоуправление по принципу формирования муниципальных образований на базе бывших городов областного, краевого, республиканского значения и административных районов; двухуровневое местное самоуправление (первый уровень - на базе городов областного, краевого, республиканского значения и административных районов, второй - на базе городских районов, городов районного подчинения, волостей, поселков, сельских округов); одноуровневое местное самоуправление по поселенческому принципу.

Вследствие этого организация бюджетов муниципальных образований в субъектах РФ характеризуется значительной дифференциацией: в одних случаях они сформированы только на уровне городов областного, краевого, республиканского значения и административных районов, в других - повсеместно, т.е. на базе городов районного подчинения, волостей, поселков, сельских округов. В отдельных субъектах РФ фактически появилось два уровня местных бюджетов, при этом реальными бюджетными правами обладают органы местного самоуправления муниципальных образований, созданных на уровне городов и районов.

В результате принятия вышеуказанных законов формально снимается проблема неопределенности территориального и бюджетного статуса муниципальных образований. Однако ввиду дифференциации организации местного самоуправления и бюджетов муниципальных образований каждому субъекту РФ потребуется определить собственные задачи реформирования и разработать индивидуальные меры для их решения.

Следует отметить, что формирование доходов местных бюджетов происходит в результате разделения бюджетных потоков между уровнями бюджетной системы, в основе которого лежит концепция бюджетного федерализма. Она предусматривает разграничение прав, полномочий и ответственности в бюджетной "сфере между органами государственной власти федерального и регионального уровней и местного самоуправления. Механизмом реализации бюджетного федерализма выступают межбюджетные отношения. Действующие в настоящее время в России межбюджетные отношения можно представить в виде двух блоков: 1) отношения по разграничению видов расходов и доходов полностью или частично

на постоянной основе между уровнями бюджетной системы; 2) ежегодное межбюджетное регулирование.

В результате разграничения доходов между уровнями бюджетной системы формируются собственные доходы местных бюджетов. Разделяя позиции ряда российских экономистов, автор считает, что в качестве собственного дохода следует рассматривать такой источник, размер поступления которого в местный бюджет постоянен и зависит только от представительного органа муниципальной власти. На основе детального анализа состава собственных доходов местных бюджетов в рамках действующего законодательства автор предлагает разделить их на две группы: 1) действительно собственные доходы, поступления по которым постоянны и в пределах законодательно установленных ограничений полностью находятся под юрисдикцией органов местного самоуправления; 2) условно собственные доходы, в отношении которых полномочия органов местного самоуправления существенно ограничены. К первой группе следует относить местные налоги и сборы, а также доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, или от деятельности муниципальных организаций. Вторая группа включает закрепляемые на постоянной основе доли федеральных и региональных налогов и отдельные неналоговые доходы, установление которых не входит в компетенцию органов местного самоуправления.

В порядке межбюджетного регулирования формируются доходы, в состав которых включаются: финансовая помощь из бюджетов других уровней в форме дотаций, субвенций, субсидий; иные безвозмездные и безвозвратные перечисления между бюджетами (по взаимным расчетам). Кроме того, до принятия новой редакции Бюджетного кодекса РФ в состав данных доходов правомерно было включать отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов. По существу, перечисленные виды доходов образуются в результате перевода средств из вышестоящих бюджетов в нижестоящие бюджеты.

В бюджетной сфере любые формы перевода средств из бюджета одного уровня бюджетной системы в бюджет другого уровня, а также отчисления от налогов в порядке бюджетного регулирования, объединяются одним понятием -трансферты. Доходы местных бюджетов характеризуются безвозмездностью и

безвозвратностью, поэтому сущность трансфертов, рассматриваемых автором в качестве доходов, формирующихся в порядке межбюджетного регулирования, заключается в передаче средств на безвозмездной и безвозвратной основе.

В процессе исследования состава доходов местных бюджетов в зависимости от их экономического содержания и характера формирования автором уточнена группировка действующей системы доходов местных бюджетов, применение которой позволит оценить не только формальную, но и реальную самостоятельность муниципальных образований, определяемую уровнем действительно собственных доходов (см. рис.1).

Рис. 1. Группировка доходов местных бюджетов Российской Федерации Необходимо заметить, что после вступления в силу последних изменений Бюджетного кодекса РФ трансформируется понятие регулирующих доходов, поскольку устанавливаются единые для всех муниципальных образований нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов на постоянной основе. Между тем, статус регулирующего налога сохраняется за налогом на доходы физических лиц, поскольку по нему могут устанавливаться дополнительные нормативы отчислений, заменяющие полностью или частично дотации из

региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований. В случае выполнения указанных условий данный налог также следует учитывать в составе трансфертов.

Проведенное исследование эволюции бюджетных прав органов местного самоуправления позволило установить, что с самого начала преобразований в сфере бюджетных отношений сложился устойчивый дисбаланс между расходами и доходами местных бюджетов. Существенное расширение социальных функций местного самоуправления в результате проводимых реформ не сопровождалось предоставлением местным органам власти реальной возможности самостоятельно регулировать обеспеченность расходов бюджета собственными доходами.

Несмотря на многолетнюю историю признания проблемы низкой самодостаточности местных бюджетов, только в последние годы на общегосударственном уровне предпринимаются шаги по ее конструктивному решению. Речь идет о Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 г. № 584, в которой предусматривается существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов. Оценка поставленных в Программе задач по разграничению налоговых полномочий на примере одного из муниципальных образований Московской области показала, что обеспеченность расходов местного бюджета местными налогами может увеличиться по сравнению с действующим перечнем местных налогов почти в 4 раза и составить 33%.

Значительные изменения в правовом регулировании доходов всех уровней бюджетной системы предусматриваются после вступления в силу Федерального закона от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений". Существенным достижением данного Закона является установление для каждого уровня бюджетной системы перечня налогов, сборов и нормативов зачисления по каждому виду налога и сбора. Нормативы отчислений от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов устанавливаются на постоянной основе и являются едиными для всех муниципальных образований субъекта РФ одного типа -поселений, муниципальных районов, городских округов, что призвано обеспечить

стабильность зачисления налогов и сборов в бюджеты разных уровней бюджетной системы.

Вместе с тем, в местные бюджеты будут зачисляться только 2 местных налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц. По оценке автора, данные налоги смогут обеспечить только 11,4% расходов местных бюджетов Московской области или 14,8% расходов местных бюджетов без учета затрат, финансируемых за счет субвенций из областного бюджета. Правовые гарантии зачисления в местные бюджеты налоговых доходов от федеральных налогов и сборов установлены только по четырем налогам: налогу на доходы физических лиц; единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности; единому сельскохозяйственному налогу; госпошлине. По оценке автора, обеспеченность расходов местных бюджетов Московской области отчислениями от данных федеральных налогов составит 24,5%, а без учета затрат, финансируемых за счет субвенций из областного бюджета- 31,8%. Это свидетельствует о недостаточности предпринятых на государственном уровне мер по укреплению финансовой самостоятельности местных бюджетов. Следовательно, по-прежнему остается актуальным устранение низкой самодостаточности бюджетов муниципальных образований.

Во второй главе - «Действующий механизм формирования доходов местных бюджетов (на примере Московской области)» - анализируются состав, структура и динамика доходов бюджетов муниципальных образований за 2000-2004 гг., особенности взаимоотношений областного бюджета и бюджетов муниципальных образований, а также проблемы функционирования системы управления бюджетными доходами в муниципальных образованиях Московской области.

В последние годы в Московской области, как и в большинстве других субъектов РФ, отчетливо прослеживается тенденция к централизации бюджетных ресурсов в областном бюджете (см. рис.2). В течение 2000-2004 гг. произошло снижение удельного веса доходов и расходов бюджетов муниципальных образований в консолидированном бюджете Московской области, соответственно увеличилась доля доходов и расходов областного бюджета, что подтверждает процессы бюджетной централизации в данном субъекте РФ.

40

2000 2001 2002 2003 2004 Гояы

—•— Доходы областного бюджета —а— Доходы местных бюджетов а Расходы областного бюджета —- Расходы местных бюджетов

Рис. 2. Распределение доходов и расходов областного бюджета и местных бюджетов в консолидированном бюджете Московской области за 2000-2004 гг *

Превышение доли расходов местных бюджетов над долей их доходов в консолидированном бюджете в 2003-2004 гг. свидетельствует о сосредоточении бюджетного дефицита на уровне местных бюджетов Московской области.

Анализ структуры и динамики доходов бюджетов муниципальных образований Московской области, проведенный на основе уточненной автором группировки доходов местных бюджетов, показал, что удельный вес собственных доходов, несмотря на его увеличение в 2002-2004 гг., остается низким (см. рис.3)

2000 2001 2002 2003 2004 Гош

■ Собственные доходы й I рансферты

Рис. 3. Динамика соотношения собственных доходов и «рансфертов в доходах бюджетов муниципальных образований Московской области за 2000-2004 гг *

Составлено автором на основе сводных отчетов Минфина Московской области об исполнении бюджетов муниципальных образований за 2000-2003 гг и tipoi ноза исполнения за 2004 г i

При этом, доля действительно собственных доходов местных бюджетов, определяющая степень их реальной самостоятельности, еще ниже (в 2003г. - 16,1%, 2004г. - 17,0%). Соответственно, преобладающая часть доходов местных бюджетов Московской области формируется за счет трансфертов.

В последние годы в муниципальных образованиях Московской области обозначились тенденции к значительному снижению доли налоговых доходов и существенному повышению удельного веса безвозмездных перечислений из областного бюджета в доходах местных бюджетов (см. табл.1).

Таблица 1

Структура доходов местных бюджетов Московской области за 2000-2004 гг., %

Показатели 2000 2001 2002 2003 2004

Доходы, всего 100 100 100 100 100

Налоговые доходы: , 81,0 68,3 62,4 52,6 54,2

Собственные налоговые доходы 31,0 14,0 14,3 21,1 21,4

-местные налоги и сборы 23,4 7,3 4,5 7,2 6,6

Отчисления от регулирующих налогов 50,0 54,3 48,1 31,5 32,8

- налог на прибыль организаций 16,6 20,0 11,2 8,8 10,9

- налог на доходы физических лиц 21,7 23,2 25,8 13,7 19,6

Неналоговые доходы: 8,6 8,6 10,4 13,6 15,7

Доходы от имущества, находящегося в муници- 4,6 6,2 5,8 8,9 10,4

пальной собственности, или от деятельности

Безвозмездные перечисления: 10,2 22,8 26,2 31,5 27,3

От бюджетов других уровней 10,2 22,8 25,9 30,7 27,3

- дотации 5,3 4,5 5,2 3,5 3,9

- субвенции 1,4 13,9 14,9 21,9 20,4

- бюджетные компенсации 3,5 4,3 3,8 5,0 1,9

Источник: составлено автором на основе сводных отчетов Минфина Московской области об исполнении местных бюджетов за 2000-2003 гг. и прогноза исполнения за 2004 г.

В структуре налоговых доходов преобладают отчисления от регулирующих налогов, в подавляющей части от двух федеральных налогов - налога на прибыль организаций и налога на доходы физических лиц. Доля местных налогов и сборов в доходах бюджетов муниципальных образований Московской области не высока, при этом основную долю поступлений составляет земельный налог.

Увеличение в анализируемом периоде удельного веса доходов от имущества,

находящегося в муниципальной собственности, свидетельствует о повышении

эффективности проводимой органами местного самоуправления Московской

области политики в сфере неналоговых доходов. Кроме того, это позволяет

обеспечить реальные возможности роста финансовой самостоятельности местных

16

бюджетов. В свою очередь, более быстрый рост удельного веса безвозмездных перечислений по сравнению с увеличением доли неналоговых доходов при отрицательной динамике удельного веса налоговых доходов свидетельствует о тенденции к снижению финансовой автономии местных бюджетов Московской области.

Проведенный анализ межбюджетных отношений в процессе формирования доходов местных бюджетов Московской области показал, что взаимодействие областного бюджета с местными бюджетами в данном субъекте РФ осуществляется через использование механизмов установления базовых (долговременных) и дополнительных нормативов отчислений от федеральных налогов в местные бюджеты, а также путем" прямых расчетов в форме выделения средств из областного Фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

В процессе анализа методики межбюджетного регулирования, применяемой в Московской области, установлено, что выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований по большей части осуществляется за счет регулирующих доходов. При этом регулирующий эффект достигается как путем установления дополнительных нормативов отчислений от федеральных налогов в местные бюджеты в процессе распределения средств межбюджетного регулирования, так и за счет использования дифференцированных по группам муниципальных образований базовых нормативов отчислений.

Прямые расчеты в процессе межбюджетного регулирования в Московской области применяются только в том случае, если выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований не удается достичь после передачи регулирующих доходов в местные бюджеты по базовым и дополнительным нормативам отчислений от федеральных налогов. Причем за 2000-2004 гг. прослеживается тенденция к сокращению количества муниципальных образований, получающих дотации из областного Фонда финансовой поддержки муниципальных образований (в 2000 г. - 57; 2001 г. - 68; 2002 г. - 37; 2003 г. - 24; 2004 г. - 26), а также снижение роли данного фонда в формировании доходов местных бюджетов (см. табл.1).

При анализе методики межбюджетного регулирования муниципальных

образований Московской области выявлено, что сокращение дифференциации уровня душевой бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется путем покрытия планового дефицита бюджета каждого муниципального образования. Соответственно, применяемая методика, по мнению автора, нацелена на обеспечение сбалансированности местных бюджетов, а не на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Анализ планирования доходов в бюджетах муниципальных образований Московской области позволил выявить факты завышения или занижения налогооблагаемой базы по отдельным налогам, что свидетельствует о невысоком качестве планирования отдельных видов бюджетных доходов и подтверждает, что применяемая в Московской области методика определения доходных источников, исходя из их динамики за ряд лет, не позволяет получать точные прогнозные данные о поступлениях доходов в местные бюджеты. Вследствие этого муниципальные образования не имеют возможности осуществлять качественное среднесрочное и долгосрочное прогнозирование бюджетных доходов. Кроме того, в процессе анализа исполнения местных бюджетов по доходам выявлено наличие недоимки по ряду налоговых платежей, что свидетельствует о невысоком уровне их собираемости и отражается на снижении качества исполнения бюджета по доходам.

Автор разделяет мнение ряда российских экономистов, считающих, что при планировании бюджетных доходов целесообразнее применять эконометрическое прогнозирование, основанное на анализе зависимости макроэкономических показателей и отдельных элементов налога. Это позволяет с большей степенью достоверности учесть влияние изменений налогового законодательства и экономической конъюнктуры на объем налоговых поступлений в бюджет. При проведении эконометрического анализа для каждого муниципального образования следовало бы разработать налоговый паспорт, содержащий систему показателей, комплексно характеризующих особенности экономического развития, налоговый потенциал и налоговую нагрузку территории.

В третьей главе - «Основные направления укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований» - раскрываются перспективы роста собственных доходов, обосновываются предложения по расширению

доходной базы муниципальных образований, определяются пути совершенствования управления доходами местных бюджетов.

В основе реализованного в Бюджетном кодексе РФ положения о закреплении за каждым уровнем бюджетной системы налоговых доходов лежат следующие критерии разделения конкретных видов доходов между бюджетами разных уровней: стабильность, экономическая эффективность, территориальная мобильность налоговой базы, равномерность размещения налоговой базы, социальная справедливость, бюджетная ответственность. Применение этих критериев существенно занижает уровень доходной самодостаточности местного самоуправления. Поэтому при разграничении налогов следует учитывать и такие факторы, как естественная природа налогов, социальная роль каждого конкретного вида налогов для соответствующей территории, функциональное назначение и целевая направленность отдельных налогов. Учитывая приведенные факторы, в частности, особую значимость фактора местоположения и высокую зависимость стоимости облагаемого имущества от деятельности органов местного самоуправления, вполне оправданным является придание статуса местных налогов всем имущественным налогам и введение налога на недвижимость.

В настоящее время обсуждаются результаты эксперимента по введению налога на недвижимость в г. Великом Новгороде и возможности его введения в других муниципальных образованиях. Итоги эксперимента показывают, что взимание указанного налога сопряжено с определенными трудностями: необходимо создать кадастр недвижимости, регламентировать обмен данными в процессе его создания и ведения, проводить систематическую переоценку земельных участков и расположенных на ней объектов недвижимости и т.п. Поэтому в целях обеспечения плавного перехода от налогов на имущество физических лиц и на землю, устанавливаемых в процентах от кадастровой стоимости налоговой базы, к налогу на недвижимость, определяемому на основе реальных цен, действующих на рынке недвижимости, целесообразно расширить круг участников подобного эксперимента, прежде чем вводить его повсеместно.

По мнению автора, в отношении отдельных налогов и территорий применение выше указанных критериев разграничения налогов не всегда справедливо и

экономически оправданно. Например, немалая часть экономически активного населения Московской области работает в г. Москве, бесспорно предоставляющей большее количество рабочих мест и более высокий уровень оплаты труда. Соответственно, налог на доходы физических лиц поступает по месту нахождения работодателя - бюджет г. Москвы, при этом значительный перечень услуг, оказываемых населению, работающему в г. Москве, но проживающему в Московской области, финансируется за счет бюджетов муниципальных образований Московской области и областного бюджета.

Справедливым и обоснованным решением рассматриваемой проблемы является введение местного налога на доходы физических лиц в части доходов, исчисляемых по декларациям, и доходов индивидуальных предпринимателей, что позволит без особых издержек взимать налог по месту жительства налогоплательщика, тем самым, компенсируя часть потерь местных бюджетов. Также рассматривается возможность зачисления налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика, т.е. в местные бюджеты.

В целях повышения роли органов местного самоуправления как полноценного субъекта налоговой политики наряду с объективно ограниченной системой местных налогов необходимо расширить возможности для применения механизма разделенных на постоянной основе налогов и включить акцизы в перечень федеральных налогов, по которым устанавливаются постоянные нормативы отчислений в местные бюджеты. По оценке автора, в Московской области за счет отчислений в размере 15% от акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия и в размере 30% от прочих акцизов обеспечивается 16,7% расходов местных бюджетов. Закрепление на федеральном уровне нормативов отчислений в местные бюджеты от акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия и от прочих акцизов в указанных размерах позволит гарантировать более высокий уровень финансовой самостоятельности местных бюджетов.

Следует отметить, что в условиях незначительного уровня закрепленных в Бюджетном кодексе РФ гарантий зачисления в местные бюджеты части федеральных налогов право устанавливать дополнительные нормативы отчислений от отдельных федеральных и региональных налогов предоставляется органам

государственной власти субъектов РФ. Тем самым, усиливается роль региональных властей в процессе формирования части бюджетных доходов муниципальных образований. Таким образом, условия формирования части бюджетных доходов муниципальных образований будут существенным образом зависеть от приоритетов проводимой в каждом конкретном субъекте РФ политики в сфере межбюджетных отношений и в целом по всей территории Российской Федерации останутся неравными.

Автор разделяет мнение ряда ведущих российских экономистов, что Федеральный закон от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" будет содействовать реализации такой модели бюджетного федерализма, в рамках которой главную роль играют правила централизованного перераспределения бюджетных потоков.

В рамках созданного механизма межбюджетных отношений предоставление дотаций из фондов финансовой поддержки муниципальных образований рассматривается в качестве основного направления в решении проблемы дифференциации налоговой базы и уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. По мнению автора, подобная система финансовой поддержки муниципальных образований не способна устранить дифференциацию муниципальных образований и укрепить финансовые основы деятельности органов местного самоуправления. Для устранения различий в социально-экономическом развитии муниципальных образований во главу угла должен быть поставлен принцип создания в каждом населенном пункте предприятий, приносящих доходы, достаточные для обеспечения надежной финансовой основы деятельности муниципальных образований.

Основу проводимой органами государственной власти субъектов РФ политики межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне должна составлять концепция развития доходной базы муниципальных образований. Сущность предлагаемой концепции заключается в создании механизма роста доходной базы муниципальных образований, с целью выравнивания уровня доходной базы муниципальных образований и максимально возможного приближения его к

среднему по субъекту РФ уровню бюджетной обеспеченности.

Учитывая, что экономической основой формирования доходов бюджета муниципального образования выступает часть ВРП, созданная на территории муниципального образования, а также муниципальная собственность, в понятие уровня доходной базы муниципального образования включаются все налоговые платежи, взимаемые на его территории, и неналоговые доходы, получаемые от использования муниципальной собственности, т.е. доходный потенциал в расчете на душу населения муниципального образования. Бюджетная обеспеченность муниципального образования определяется величиной расходов местного бюджета в расчете на душу населения муниципального образования.

Механизм развития доходной базы муниципальных образований реализуется в двух основных направлениях: 1) увеличение налоговой базы муниципальных образований - за счет создания благоприятной среды для развития предпринимательской деятельности и улучшения инвестиционного климата на территории муниципального образования; 2) повышение эффективности использования муниципальной собственности - за счет совершенствования процесса управления муниципальной собственностью.

Для реализации направлений развития доходной базы муниципальных образований автором предлагается применять два метода воздействия:

1. Метод прямого воздействия на повышение налоговой базы путем прямого выделения средств из бюджета субъекта РФ бюджетам муниципальных образований. При прямом воздействии, в частности, могут использоваться субсидии из Фонда муниципального развития субъекта РФ для долевого финансирования программ развития общественной инфрастуктуры муниципального значения.

2. Метод косвенного воздействия на повышение налоговой базы путем расширения практики использования налоговых кредитов, инвестиционных налоговых кредитов, льгот по отдельным видам налогов. При этом субъект РФ вместе с муниципальным образованием разрабатывает общую стратегию использования соответствующих инструментов механизма косвенного воздействия в целях достижения максимально полезного эффекта влияния на изменение налоговой

базы муниципального образования.

В процессе реализации предлагаемой концепции развития доходной базы муниципальных образований наряду с развитием и выравниванием уровня доходной базы муниципальных образований на душу населения необходимо осуществлять выравнивание душевой бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Его целесообразно осуществлять посредством объективного и прозрачного механизма межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне, т.е. путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

Конечной целью предлагаемой концепции является увеличение налоговой базы муниципальных образований, следовательно, и всего субъекта РФ, а также сокращение диспропорций в уровне ее развития.

В современных условиях реформирования института местного самоуправления принципиально важным становится вопрос об эффективном управлении бюджетами муниципальных образований. Поэтому актуальной задачей является разработка методологии бюджетного менеджмента, способствующего повышению эффективности управления бюджетами всех уровней.

На федеральном уровне Бюджетный кодекс РФ регламентирует лишь основы бюджетных правоотношений в сфере управления доходами местных бюджетов и предусматривает дальнейшую детализацию на региональном уровне в бюджетном законодательстве субъектов Федерации и на муниципальном уровне - в правовых актах органов местного самоуправления. В связи с этим автор предлагает закрепить в бюджетном законодательстве субъектов РФ ряд общих принципов бюджетного менеджмента на муниципальном уровне.

1. Объективность бюджетного менеджмента. Бюджетные проектировки и предложения необходимо готовить не только с помощью внутренних экспертов, но и на основе учета различных точек зрения, например, в результате публичных слушаний, в которых могут принимать участие различные экономисты, независимые аудиторы и т.п.

2. Независимость бюджетного контроля. Наряду с созданием системы внутреннего аудита бюджета и организацией поддержки его осуществления,

органам местного самоуправления следует систематически использовать внешний аудит, чтобы подтверждать отчеты и проверять их соответствие действующему законодательству. Внедрение в общую практику внешнего аудита бюджета муниципального образования позволит получать достоверную информацию о полноте и своевременности исполнения доходной части бюджета и целевой направленности расходования бюджетных средств.

3. Качество и доступность информации в процессе бюджетного менеджмента. Наряду с предусмотренной принципом гласности открытостью информации бюджетных процедур, органы местного самоуправления должны обеспечить ее качество и доступность. Бюджетные документы должны представлять четкий и исчерпывающий обзор бюджета (основные бюджетные показатели, приоритеты и т.п.), содержать существенные детали, необходимые для анализа содержания бюджета и проведения соответствующих сравнений с другими финансовыми годами, бюджетами других муниципальных образований. Публикуемые документы должны сопровождаться необходимым пояснением, что сделает их более доступными для понимания непрофессиональным читателем.

Соблюдение общих принципов бюджетного менеджмента на муниципальном уровне, по мнению автора, будет способствовать развитию всей системы управления местными бюджетами, включая и управление их доходами.

В процессе осуществления бюджетного менеджмента ключевое значение имеет анализ бюджета, способствующий получению объективной оценки состояния бюджета. На практике в анализе бюджета используются относительные показатели состояния бюджета, но не всегда они имеют научное обоснование. В целях повышения эффективности управления бюджетом и в связи с необходимостью реализации предложенной автором концепции развития доходной базы муниципальных образований процедура анализа бюджета нуждается в совершенствовании методического обеспечения. Существующую методику оценки состояния бюджета муниципального образования автор предлагает дополнить следующими показателями:

1. Коэффициент доходной базы территории (Кдт), определяемый как соотношение совокупного объема налоговых доходов (НДТ) и доходов от

использования собственности территории (ДСТ) к численности населения территории (Ч): Кдт = (НДТ+ДСТ)/Ч.

2. Коэффициент покрытия всех расходов бюджета, как местного значения (Рмз), так и связанных с выполнением отдельных государственных полномочий (Ргп), совокупным объемом налоговых доходов и доходов от собственности территории: Ксп = (НДТ+ДСТ) / (Рмз+Ргп).

Применение указанных показателей позволит оценить уровень доходной базы муниципальных образований и их самодостаточности, а также обосновать необходимость принятия мер по развитию налоговой базы и повышению эффективности управления собственностью муниципальных образований.

В заключении диссертации сформулированы основные выводы и рекомендации, направленные на совершенствование механизма формирования доходов местных бюджетов и укрепление финансовой самостоятельности муниципальных образований.

3. Публикации по теме диссертации

1. Аброськина М.Н. Анализ структуры доходов в бюджетах муниципальных образований Московской области по основным направлениям/Обеспечение устойчивого экономического и социального развития России. Сборник статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции: В 2 т. - М.: РИО ВЗФЭИ, 2004. - Т.1. - 0,2 п.л.

2. Аброськина М.Н. Роль межбюджетного регулирования в формировании доходов местных бюджетов в Московской области//ж. Аспирант и соискатель, 2004. -№5(24).-0,3 п.л.

3. Аброськина М.Н. Доходы местных бюджетов в условиях реформирования местного самоуправления и межбюджетных отношений в Российской Федерации//ж. Экономика и финансы, 2004. - № 24 (75). - 0,3 п.л.

Отпечатано в ООО «Компания Спутник+» ПД № 1-00007 от 25.09.2000 г. Подписано в печать 28.03.05 Тираж 100 экз. Усл. п.л. 1,56 Печать авторефератов (095) 730-47-74,778-45-60

i V * • R.

2 2 ДПР 2005 ' ^

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Аброськина, Марина Николаевна

Введение

Глава 1. Теоретические основы формирования доходной базы 9 муниципальных образований

1.1. Местные бюджеты и их значение в современных условиях реформирования местного самоуправления

1.2. Организационно-правовые аспекты формирования доходов местных бюджетов

1.3. Эволюция бюджетных прав органов местного самоуправления и условия формирования доходов местных бюджетов

Глава 2. Действующий механизм формирования доходов местных бюджетов (на примере Московской области)

2.1. Анализ структуры и динамики бюджетных доходов в муниципальных образованиях Московской области

2.2. Особенности взаимоотношений областного бюджета и бюджетов муниципальных образований Московской области

2.3. Проблемы функционирования системы управления бюджетными доходами в муниципальных образованиях Московской области

Глава 3. Основные направления укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований

3.1. Перспективы роста собственных доходов местных бюджетов

3.2. Приоритеты межбюджетного взаимодействия в процессе формирования бюджетных доходов муниципальных образований

3.3. Совершенствование управления доходами местных бюджетов 143 Заключение 160 Библиографический список 162 Приложения

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование доходов местных бюджетов"

Актуальность темы исследования. Конституцией Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий по решению вопросов местного значения. Основной целью деятельности органов местного самоуправления является обеспечение полноценного и сбалансированного социально-экономического развития муниципальных образований, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Реализация поставленной цели обуславливает необходимость использования всех имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления ресурсов, среди которых на практике наиболее существенную роль играют доходы, аккумулируемые в бюджетах муниципальных образований.

Действующий в настоящее время механизм формирования доходов местных бюджетов не обеспечивает в полной мере реализацию принципа их самостоятельности. Существенные ограничения налоговых полномочий органов местного самоуправления приводят к тому, что местных налогов заведомо недостаточно для покрытия бюджетных расходов муниципальных образований, поэтому основная часть доходов местных бюджетов формируется за счет отчислений от регулирующих налогов.

С 2005 года Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" предусматривает изменения принципов формирования доходов местных бюджетов, связанные, главным образом, с отказом от практики применения регулирующих доходов с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений, которая хотя и позволяла сократить дотационность местных бюджетов, но снижала заинтересованность органов местного самоуправления в развитии налоговой базы и ограничивала возможности для проведения долгосрочной бюджетной политики на муниципальном уровне.

В то же время, в соответствии с этим законом сокращается и без того незначительный перечень местных налогов, а установленные нормативы зачисления в местные бюджеты части федеральных налогов ограничивают возможности органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджетов муниципальных образований. Право определять дополнительные гарантии зачисления в бюджеты муниципальных образований доходных источников предоставляется органам государственной власти субъектов РФ. Однако, реализация этих прав, учитывая ограниченность ресурсов, мобилизуемых в бюджеты субъектов РФ, обусловленную проводимой политикой концентрации наиболее существенных доходных источников в федеральном бюджете, значительно затрудняется, что делает проблематичным формирование достаточно устойчивой доходной базы местных бюджетов.

Более того, применение единых для всех местных бюджетов нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в условиях имеющихся диспропорций в размещении налоговой базы, связанных с разным уровнем социально-экономического развития муниципальных образований, сохраняет необходимость выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Решение данного вопроса в рамках сложившейся системы межбюджетных отношений предусматривается в основном через механизм финансовой поддержки, тем самым, продолжает сохраняться зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих структур государственной власти.

В данных условиях создание эффективного механизма формирования доходов местных бюджетов, способствующего укреплению финансовой самостоятельности органов местного самоуправления и решению проблем развития территорий, является актуальной задачей, которая требует поиска новых форм и методов привлечения средств для формирования бюджетных ресурсов муниципальных образований.

Целью диссертационной работы является исследование особенностей формирования доходов местных бюджетов в современных условиях и разработка предложений по укреплению финансовой самостоятельности муниципальных образований.

Для достижения намеченной цели в диссертации поставлены следующие задачи:

- проанализировать экономические основы формирования местных бюджетов и определить их значение в современных условиях реформирования местного самоуправления; уточнить терминологию и содержание понятий, характеризующих доходы местных бюджетов; исследовать эволюцию бюджетных прав органов местного самоуправления и условия формирования доходов бюджетов муниципальных образований;

- проанализировать современный механизм формирования бюджетных доходов муниципальных образований и выявить основные направления его совершенствования; определить перспективы роста собственных доходов местных бюджетов;

- обосновать приоритеты взаимоотношений органов государственной власти регионального уровня и местного самоуправления в части формирования доходов бюджетов муниципальных образований;

- разработать рекомендации по совершенствованию управления доходами местных бюджетов.

Предметом исследования является действующий механизм формирования доходов бюджетов муниципальных образований Российской 4 Федерации.

Объектом исследования выступают бюджеты муниципальных образований Московской области.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных ученых и специалистов практиков по теории бюджетных отношений, финансовым проблемам местного самоуправления, проблемам межбюджетных отношений, теории и практике управления бюджетами территорий: Васильевой М.В., Врублевской О.В., Горбуновой О.Н., Горловой О.С., Игудина А.Г., Лазаревой Н.В., Лексина В.Н., Озерова П.М., Окуневой Л.П., Павловой Л.П., Панскова В.Г., Поляка Г.Б., Прониной Л.И., Ровинского Е.А., Родионовой В.М., Романовского М.В., Смирнова М.А., Солянниковой С.П., Сычева Н.Г., Твердохлебова В.Н., Фадейкиной Н.В., Филимонова Б.И., Христенко В.Б., Швецова А.Н., Ширкевич Н.А., Щербиной В.Г., Яндиева М.И., Яшиной Н.И. и др.

Информационная база исследования включает законодательные акты Российской Федерации и Московской области, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, инструкции, методические рекомендации и статистическая информация Министерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов Московской области, Министерства экономики Московской области, отчетные данные и аналитические материалы Управления Федеральной налоговой службы по Московской области и территориальных органов федеральной налоговой службы РФ, финансовых органов муниципальных образований Московской области, а также материалы периодических изданий. Методология исследования основана на принципах диалектической логики и системного подхода. В процессе исследования для достижения поставленной в диссертации цели применялись общенаучные методы и приемы: научной абстракции, анализа и синтеза, индукции и дедукции, сравнения, группировки, табличный метод.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов и практических рекомендаций по совершенствованию механизма формирования доходов местных бюджетов. На защиту выносятся следующие наиболее существенные результаты исследования:

- обоснована необходимость уточнения группировки доходов местных бюджетов, применение которой позволит оценить не только формальную, но и реальную самостоятельность бюджетов муниципальных образований при условии, что собственные доходы местных бюджетов разделяются на действительно собственные и условно собственные в зависимости от их экономического содержания и характера формирования; осуществлен комплексный анализ действующего механизма формирования доходов в бюджетах муниципальных образований Московской области, что позволило выявить неэффективность структуры доходов местных бюджетов в связи с преобладанием трансфертов над собственными доходами и обосновать необходимость увеличения степени их финансовой автономии;

- обоснованы предложения по увеличению собственных доходов в бюджетах муниципальных образований за счет расширения перечня местных и закрепляемых на постоянной основе федеральных налогов с учетом оценки современных тенденций в разграничении налоговых полномочий;

- установлены недостатки методики межбюджетного регулирования муниципальных образований Московской области, связанные с ее нацеленностью на обеспечение сбалансированности каждого бюджета, а не на выравнивание их бюджетной обеспеченности, и обоснована необходимость качественного изменения механизма межбюджетного регулирования на региональном уровне;

- разработана концепция развития доходной базы муниципальных образований, обеспечивающая выравнивание уровня доходности муниципальных образований и максимально возможное приближение его к среднему уровню бюджетной обеспеченности по субъекту Федерации;

- сформулированы общие принципы бюджетного менеджмента на муниципальном уровне, уточнена методика оценки состояния бюджета за счет расширения системы используемых в ней показателей в целях повышения эффективности управления доходами местных бюджетов.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что разработанные и обоснованные предложения по совершенствованию механизма формирования доходов местных бюджетов могут применяться федеральными органами государственной власти при уточнении отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации; органами государственной власти субъектов Российской Федерации при подготовке методических документов в области межбюджетных отношений на региональном уровне, а также при разработке стратегии развития доходной базы территорий; органами местного самоуправления при разработке основных направлений бюджетной политики муниципальных образований по формированию доходов местных бюджетов, а также в процессе управления доходами местных бюджетов. Отдельные теоретические положения диссертации могут быть использованы при чтении лекции по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования, обобщенные в диссертации, докладывались на научно-практической конференции Всероссийского заочного финансово-экономического института по теме «Обеспечение устойчивого экономического и социального развития России».

Основные положения диссертации нашли отражение в подготовке курса лекций по дисциплинам «Бюджетная система Российской Федерации», «Государственные и муниципальные финансы», «Территориальные финансы».

Практические рекомендации автора по укреплению доходов местных бюджетов использованы в деятельности финансового управления администрации Наро-Фоминского района Московской области, что подтверждено справкой о внедрении.

Публикации. Основные положения диссертации изложены в трех научных статьях общим объемом 0,8 печатного листа.

Структура диссертации. Диссертация изложена на 175 страницах печатного текста, состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка (111 источников) и приложений. Иллюстративный материал включает таблицы, графики, схемы.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Аброськина, Марина Николаевна

Заключение

В результате исследования современного механизма формирования доходов местных бюджетов разработаны предложения по его совершенствованию и укреплению финансовой самостоятельности муниципальных образований.

Анализ экономических основ формирования местных бюджетов позволил уточнить определение местных бюджетов и их роль в современных условиях реформирования местного самоуправления. В ходе исследования организационно-правовых аспектов формирования доходов местных бюджетов уточнена терминология и содержание понятий, характеризующих доходы местных бюджетов.

При этом обоснована необходимость уточнения группировки доходов местных бюджетов, применение которой позволит оценить степень не только формальной, но и реальной самостоятельности бюджетов муниципальных образований, исходя из того, что собственные доходы местных бюджетов разделяются на действительно собственные и условно собственные в зависимости от их экономического содержания и характера формирования.

Исследование эволюции бюджетных прав органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов и структурный анализ бюджетных доходов в муниципальных образованиях Московской области позволили: выявить неэффективность структуры доходов местных бюджетов в связи с преобладанием трансфертов над собственными доходами; объективно оценить финансовую самостоятельность местных бюджетов; обосновать необходимость ее увеличения; с учетом оценки современных тенденций в разграничении налоговых полномочий предложить меры по увеличению собственных доходов в бюджетах муниципальных образований за счет расширения перечня местных и закрепляемых на постоянной основе федеральных налогов.

В результате проведенного анализа взаимоотношений областного бюджета и бюджетов муниципальных образований Московской области в процессе формирования доходов местных бюджетов установлены недостатки действующего механизма межбюджетного регулирования на региональном уровне и обоснована необходимость его качественного преобразования, что позволило разработать и предложить концепцию развития доходной базы муниципальных образований. Сущность предложенной концепции заключается в создании механизма развития доходности муниципальных образований с целью выравнивания уровня доходности муниципальных образований и максимально возможного приближения его к среднему уровню бюджетной обеспеченности по субъекту РФ.

Исследование особенностей системы управления бюджетными доходами в муниципальных образованиях Московской области позволило выявить основные проблемы ее функционирования и разработать рекомендации по ее совершенствованию.

В целях повышения эффективности управления доходами местных бюджетов сформулированы общие принципы бюджетного менеджмента на муниципальном уровне, уточнена методика оценки состояния бюджета муниципального образования за счет обоснованного расширения системы используемых в ней показателей. Применение показателей оценки состояния бюджета позволит не только определять изменение устойчивости бюджетов всех уровней и ежемесячно оценивать денежные потоки бюджетных средств, но и оценивать уровень доходности муниципальных образований и их самодостаточ ности.